Tribunal: TJMT
Processo: 1012065-40.2019.8.11.0041
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-05-05
Data de publicação: 2026-05-19

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1012065-40.2019.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). TATIANE COLOMBO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MATO GROSSO PREVIDENCIA - MTPREV - CNPJ: 22.594.192/0001-44 (APELADO), MARA LILIAN SOARES NASRALA - CPF: 535.376.296-72 (APELANTE), ALEX SANDRO RODRIGUES CARDOSO - CPF: 693.002.401-53 (ADVOGADO), AMANDA DE CASTRO BORGES REIS - CPF: 083.907.836-65 (ADVOGADO), MATO GROSSO PREVIDENCIA - MTPREV - CNPJ: 22.594.192/0001-44 (TERCEIRO INTERESSADO), HITLER PULLIG FILHO - CPF: 668.868.809-34 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM PARCIALMENTE O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1ª VOGAL, EXMA. SRA. DRA. TATIANE COLOMBO (CONVOCADA) E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. RECEBIMENTO DE REMUNERAÇÃO SEM PRESTAÇÃO DE SERVIÇO. DOLO ESPECÍFICO CONFIGURADO. NULIDADE DE APOSENTADORIA POR VÍCIO NA CONTAGEM DE TEMPO. INVIABILIDADE NO BOJO DO PROCESSO JUDICIAL. PROPORCIONALIDADE DAS SANÇÕES. SENTENÇA REFORMADA PARCIALMENTE. RECURSO PROVIDO EM PARTE.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta contra sentença proferida em ação civil pública por ato de improbidade administrativa c/c ressarcimento ao erário e nulidade de ato, que condenou a requerida pela prática de enriquecimento ilícito (art. 9º da Lei nº 8.429/1992), em razão do recebimento de remuneração sem prestação de serviços entre março e novembro de 2017, determinando o ressarcimento integral dos valores, aplicação de multa civil de 50% da vantagem auferida e a nulidade do ato de aposentadoria por vício na contagem de tempo de serviço.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há três questões em discussão: (i) definir se a sentença padece de nulidade por ausência de fundamentação ou valoração inadequada das provas; (ii) estabelecer se restou comprovado o dolo específico necessário à configuração do ato de improbidade administrativa após a Lei nº 14.230/2021; (iii) determinar se é válida a anulação do ato de aposentadoria e se as sanções aplicadas observam a proporcionalidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A sentença apresenta fundamentação adequada e enfrenta todas as teses relevantes, inexistindo negativa de prestação jurisdicional ou vício de motivação.

4.

O julgador aprecia o conjunto probatório sob o sistema do livre convencimento motivado, justificando de forma coerente a prevalência de provas que demonstram a ausência da servidora ao trabalho.

5.

A Lei nº 14.230/2021 exige dolo específico para configuração da improbidade, entendido como vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito.

6.

O dolo específico resta comprovado pela ausência deliberada da servidora à unidade de lotação, pelo recebimento contínuo de vencimentos sem contraprestação e pela inexistência de designação formal para atuação em outro órgão.

7.

A inexistência de ato administrativo formal e de comprovação idônea de frequência e prestação de serviços impede o reconhecimento de exercício regular em unidade diversa, em observância ao princípio da legalidade administrativa.

8.

A prova testemunhal e documental converge para demonstrar que a servidora não exerceu suas funções no período reconhecido, sendo insuficientes os elementos apresentados para comprovar atuação informal em outra unidade.

9.

O recebimento de remuneração sem prestação de serviço configura enriquecimento ilícito e dano ao erário, nos termos do art. 9º da Lei nº 8.429/1992.

10.

A declaração de nulidade do ato de aposentadoria, embora fundada em vício na contagem de tempo de serviço, produz efeitos equivalentes à cassação deste benefício e não pode ser determinada no bojo da ação de improbidade, por falta de previsão no rol taxativo do art. 12 da Lei nº 8.429/92, devendo eventual apuração ocorrer em processo administrativo próprio, com observância do devido processo legal.

11.

A dosimetria das sanções pela prática de improbidade administrativa observa os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, considerando as circunstâncias do caso e fixando multa inferior ao limite legal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

5.
Recurso provido em parte.

Tese de julgamento
:

1.

A configuração do ato de improbidade administrativa, após a Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação de dolo específico consistente na vontade consciente de alcançar resultado ilícito.

2.

O recebimento de remuneração sem a correspondente prestação de serviço caracteriza enriquecimento ilícito quando demonstrada a ausência deliberada do servidor e a inexistência de autorização formal para atuação diversa.

3.

A anulação ou cassação de aposentadoria não pode ser imposta no âmbito da ação de improbidade administrativa, por ausência de previsão legal e violação ao princípio da legalidade estrita.

4.

A fixação de sanções por improbidade deve observar os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, sendo legítima quando fundamentada nas circunstâncias do caso concreto.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput, e art. 93, IX; CPC, art. 489, §1º; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §2º, 9º e 12; Decreto Estadual nº 2.347/2014, art. 16.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1.199; TJMT, RED nº 0004230-35.2016.8.11.0037, Rel. Des. José Luiz Leite Lindote, j. 26/03/2025.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto por
Mara Lilian Soares Nasrala
contra a sentença proferida nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa c/c Ressarcimento de Danos ao Erário e Nulidade de Ato
nº 1012065-40.2019.8.11.0041, ajuizada pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, que julgou parcialmente procedentes os pedidos para condenar a requerida pela prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 9º,
caput
, da Lei n. 8.429/1992, impondo-lhe o ressarcimento integral dos vencimentos percebidos no período de março a novembro de 2017, a ser apurado em liquidação de sentença, bem como multa civil correspondente a 50% da vantagem auferida, além de declarar a nulidade do Ato nº 25.875/2018, que concedeu sua aposentadoria, determinando ao MTPREV a revisão do benefício, com exclusão, da contagem, do período de efetiva ausência ao serviço. Opostos embargos de declaração pela demandada, estes foram conhecidos e rejeitados, mantendo-se integralmente a sentença (ids. 341410012 e 341410019).

Nas razões recursais a apelante suscita, preliminarmente, nulidade da sentença e da decisão dos embargos por negativa de prestação jurisdicional e ausência de fundamentação, ao argumento de que não foram enfrentadas adequadamente teses centrais, especialmente quanto à exigência de dolo específico após a Lei nº 14.230/2021, à análise crítica das provas produzidas e à impossibilidade de cassação indireta da aposentadoria, apontando violação aos arts. 93, IX, da Constituição Federal e 489, §1º, do Código de Processo Civil.

Alega, ainda em preliminar, nulidade da sentença por valoração seletiva da prova, sustentando que o Juízo teria desconsiderado documentos e depoimentos que comprovariam o labor efetivo no Hospital São Benedito, por determinação superior, atribuindo indevido valor à ausência ou deficiência de registros de ponto.

No mérito, a apelante defende a incidência da Lei nº 14.230/2021 e do Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal, enfatizando que, após a reforma da Lei de Improbidade Administrativa, passou a ser indispensável a demonstração de dolo qualificado, consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado em lei, não sendo mais admitida a responsabilização por culpa ou por simples irregularidade administrativa.

Sustenta, neste contexto, que a sentença não demonstrou qual resultado ilícito determinado teria sido perseguido por ela, limitando-se a presumir o dolo a partir da ausência de registros formais de frequência e da existência de vínculos privados concomitantes.

Afirma que inexiste prova de que tenha se afastado deliberadamente de suas funções com o propósito de se locupletar ilicitamente, de fraudar o sistema de controle de ponto ou de causar dano ao erário, bem como que eventual desorganização administrativa, deficiência de controle interno ou desvio de função consentido pela Administração não podem ser convertidos em prova de dolo específico.

Afiança, ainda, a inexistência de enriquecimento ilícito e de dano ao erário e que a prova testemunhal produzida em juízo confirma que no período de março de 2017 a novembro de 2017 estava desempenhando atividades técnicas, sobretudo no âmbito do Núcleo de Atenção à Qualidade Hospitalar – NAQH, instalado no Hospital São Benedito, para onde teria sido formalmente direcionada por determinação de superiores hierárquicos.

Destaca, nesse ponto, os depoimentos de Jorge de Araújo Lafetá Neto, Inês de Souza Leite Sukert e Gisele Silva Lopes Souza, que, segundo sustenta, confirmam que ela participou da implantação de protocolos de qualidade, treinamentos, supervisões e rotinas administrativas indispensáveis à estruturação daquela unidade hospitalar, sendo que a jornada desempenhada não era fixa, justamente em razão da natureza das atividades desenvolvidas.

A apelante insiste, também, na aplicação do princípio do
in dubio pro reo
, argumentando que a própria sentença reconheceu falhas estruturais no sistema de registro de ponto, extravio de dados e gestão administrativa precária para o período de maio de 2016 a fevereiro de 2017 e que essa insuficiência probatória deveria conduzir, igualmente, ao afastamento da condenação quanto ao intervalo de março a novembro de 2017 ou, ao menos, à reanálise integral da matéria sob essa ótica.

No tocante ao ato de aposentadoria, a recorrente alega a impossibilidade de sua desconstituição no âmbito da presente demanda, sustentando que a denominada “anulação” do ato concessivo do benefício, na prática, configuraria cassação indireta de aposentadoria como desdobramento da condenação por improbidade administrativa, providência vedada pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.

Aduz, nesta linha, que o art. 16 do Decreto Estadual nº 2.347/2014 prevê, para a hipótese de descumprimento do período mínimo de retorno ao serviço após afastamento para qualificação, apenas a obrigação de ressarcimento proporcional ao erário, e não a nulidade ou desconstituição do ato previdenciário, devendo ser afastada esta medida ou, subsidiariamente, feita a remessa de eventual discussão a respeito do tempo de serviço e da contagem previdenciária à via própria.

Por fim, a apelante impugna a dosimetria das sanções, sustentando ausência de fundamentação concreta e individualizada para a fixação da multa civil no patamar de 50% da vantagem auferida, a qual entende desproporcional.

Em consequência, pugna pelo conhecimento e provimento do recurso, com a decretação da nulidade da sentença e da decisão integrativa ou a reforma integral do julgado para afastar a condenação por improbidade administrativa, o ressarcimento, a multa civil e a anulação do ato de aposentadoria. Subsidiariamente, em caso de manutenção parcial da condenação, pleiteia o afastamento do ressarcimento integral, a redução substancial da multa civil, o afastamento definitivo da cessação direta ou indireta de aposentadoria e a condenação dos autores no pagamento das custas processuais e honorários advocatícios (id. 341410020).

Em contrarrazões, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso sustenta a inexistência de nulidade, afirmando que a sentença enfrentou todas as teses relevantes, aplicou corretamente a Lei nº 14.230/2021 e reconheceu, de forma fundamentada, o dolo específico da apelante. Defende que o conjunto probatório é robusto e demonstra a ausência da servidora no período de março a novembro de 2017, com recebimento indevido de vencimentos, não sendo comprovado o alegado labor em unidade diversa por ausência de ato formal de designação. Sustenta a caracterização do enriquecimento ilícito, a regularidade da anulação do ato de aposentadoria como controle de legalidade, e a proporcionalidade das sanções aplicadas, pugnando pelo desprovimento do recurso (id. 341410025).

Por sua vez, o Estado de Mato Grosso também defende a manutenção da sentença recorrida, sustentando ter sido comprovado o dolo específico no caso concreto, pois a servidora, conscientemente, abandonou suas funções públicas por meses, manteve vínculos privados concomitantes e continuou a receber seus vencimentos estaduais sem a devida contraprestação. Destacou, ainda, que não há, no âmbito da Administração Pública, “lotação verbal” ou “designação tácita” para consultoria externa, sendo imperioso a existência de processo administrativo, portaria de designação ou ato de remoção/cessão devidamente publicado. Defendeu, outrossim, a validade da declaração de nulidade da aposentadoria da apelante e a proporcionalidade das penas a ela aplicadas (id. 341410027)

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer, manifesta-se igualmente pelo desprovimento da apelação, entendendo que a sentença está devidamente fundamentada, que restou comprovada a ausência da apelante ao serviço no período reconhecido, com percepção indevida de remuneração, e que o dolo, o enriquecimento ilícito e a adequação das sanções foram corretamente reconhecidos, bem como que a nulidade do ato de aposentadoria decorre de vício na contagem do tempo de serviço, não configurando cassação como sanção (id. 350064399).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Na origem, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa c/c ressarcimento de danos ao erário e nulidade de ato em face de Mara Lilian Soares Nasrala, Estado de Mato Grosso e Mato Grosso Previdência - MTPREV.

Segundo o
Parquet
, a requerida Mara Lilian Soares Nasrala, Fisioterapeuta concursada da Secretaria Estadual de Saúde, matrícula nº 116388, lotada no Hospital Regional Metropolitano de Várzea Grande/MT, com carga horária de 40 horas semanais, não comparecia ao trabalho mas recebia normalmente sua remuneração no período de maio de 2016 até dezembro de 2017.

Alegou que a servidora obteve afastamento para realização de curso de Doutorado no período de 23/08/2012 a 31/08/2015, devendo ter retornado ao trabalho em setembro de 2015, mas usufruiu de férias e licenças até abril de 2016. Após esse período, deveria ter se apresentado ao Hospital Metropolitano de Várzea Grande em maio de 2016, o que não ocorreu, tendo efetivamente retornado ao trabalho apenas em dezembro de 2017.

Apontou, ainda, que a servidora usufruiu férias em janeiro de 2018, laborou normalmente até maio de 2018 e se aposentou em junho de 2018.

Sustentou que, demonstrada a ausência ao trabalho no período de maio de 2016 a dezembro de 2017, com recebimento regular de vencimentos, a requerida causou dano ao erário na importância aproximada de R$ 244.517,84 e violou os princípios da Administração Pública, caracterizando a prática de ato de improbidade administrativa que macula e nulifica sua aposentadoria, concedida irregularmente.

Asseverou, outrossim, que a requerida, após sua formação profissional por três anos, trabalhou efetivamente no Hospital Metropolitano por cerca de seis meses e logo se aposentou, contrariando o Decreto nº 2.347/2014, que exige permanência no serviço por período mínimo igual ao do afastamento para qualificação.

Defendeu, assim, a existência de dolo, má-fé e perfídia nos atos praticados pela servidora e requereu a sua condenação por ato de improbidade administrativa nos termos dos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, com aplicação das sanções do art. 12, especialmente a perda da função pública, o ressarcimento do dano ao erário e a anulação do Ato nº 25.875/2018 que lhe concedeu a aposentadoria.

A requerida apresentou manifestação prévia e, posteriormente, contestação sustentando a fragilidade probatória da acusação ministerial, juntando documentos relativos ao controle de frequência e alegando que esteve regularmente afastada para cursar Doutorado, seguido do usufruto de férias e licença-prêmio, tendo retornado ao serviço em maio de 2016, quando teria sido designada pela própria Administração para atuar na gestão administrativa dos Hospitais Metropolitano e São Benedito, a pedido da Diretora Inês de Souza Leite Sukert e do então Secretário de Saúde Jorge de Araújo Lafetá Neto, em desvio de função e sem contraprestação remuneratória adicional.

Afirmou ter desenvolvido trabalhos de consultoria e implantação de protocolos de qualidade nessas unidades, permanecendo no aguardo de processo de transferência inviabilizado por morosidade administrativa.

Argumentou que os registros de ponto foram perdidos por invasão de vírus no sistema hospitalar; que as testemunhas Fisioterapeutas prestaram depoimentos imprecisos por desconhecerem sua atuação no setor administrativo; que cumpriu substancialmente o período de permanência exigido pelo Decreto nº 2.347/2014 após a licença para qualificação; que não houve dolo, má-fé, enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário e que a cassação de aposentadoria não integra o rol taxativo de sanções da Lei nº 8.429/92.

O
Parquet
apresentou impugnação à contestação, reafirmando que os documentos e depoimentos constantes dos autos comprovam que a requerida não exerceu suas funções no Hospital Metropolitano entre maio de 2016 e dezembro de 2017, embora tenha recebido regularmente sua remuneração. Sustentou que as folhas de frequência acostadas são pontuais e insuficientes para infirmar o conjunto probatório. Refutou as alegações de desvio de função e atuação informal no Hospital São Benedito, frisando a inexistência de processo administrativo formalizado. Argumentou que a aposentadoria foi concedida em afronta ao Decreto Estadual nº 2.347/2014.

O Estado de Mato Grosso e o Mato Grosso Previdência – MTPREV, que aderiram ao polo ativo da demanda, apresentaram impugnação à contestação, argumentando que a requerida inicialmente justificou as ausências pelo Doutorado, mas posteriormente alegou prestação de consultoria sem amparo documental ou legal. Questionaram a inconsistência da narrativa e destacaram que depoimentos uníssonos de Fisioterapeutas e do Diretor-Geral confirmam o não comparecimento até dezembro de 2017.

Realizada audiência de instrução e apresentadas as alegações finais,
sobreveio sentença julgando parcialmente procedente a ação
para reconhecer a ausência de prova idônea quanto ao período de afastamento relativo a maio de 2016 a fevereiro de 2017 e para condenar Mara Lilian Soares Nasrala pela prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 9º,
caput
, da Lei nº 8.429/92, aplicando-lhe as sanções de ressarcimento integral do valor correspondente aos vencimentos do período de março de 2017 a novembro de 2017 e pagamento de multa civil equivalente a 50% da vantagem auferida. Por consequência do descumprimento do art. 16 do Decreto nº 2.347/2014, a sentença também declarou nulo o Ato nº 25.875/2018 que concedeu aposentadoria à requerida, em razão do vício na contagem de tempo de serviço, determinando ao MTPREV que proceda à revisão do benefício, excluindo da contagem o período de efetiva ausência ao serviço.

Em seguida, a requerida opôs embargos de declaração alegando omissão, contradição e obscuridade, especialmente quanto à retroatividade da Lei nº 14.230/2021, ao Tema 1.199 do STF, à exigência de dolo específico, à avaliação da prova testemunhal e documental sobre o labor efetivo e à impossibilidade de cassação indireta de aposentadoria.

Rejeitados os embargos pelo juízo
a quo
, foi então interposto o presente recurso de apelação, desenvolvendo extensas razões recursais estruturadas em preliminares e mérito, as quais passo a analisar.

Preliminares de nulidade da sentença

Em suas razões recursais a apelante arguiu, em primeiro lugar, nulidade da sentença por negativa de prestação jurisdicional e ausência de fundamentação adequada, sustentando que tanto a sentença quanto a decisão que rejeitou os embargos de declaração deixaram de enfrentar, de forma específica e coerente, argumentos centrais da defesa, violando o art. 93, IX, da CF e o art. 489, §1º, IV e VI, do CPC.

Essa tese, contudo, não prospera. A sentença enfrentou de forma expressa e suficiente todas as questões relevantes suscitadas pelas partes, analisando detidamente o conjunto probatório e fundamentando adequadamente suas conclusões.

Com efeito, o magistrado reconheceu expressamente a aplicação das modificações materiais benéficas da Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso sem trânsito em julgado, em conformidade com o Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal. Estabeleceu claramente a premissa de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva e a exigência de dolo específico para a tipificação dos atos de improbidade, conceituando-o nos exatos termos do artigo 1º, §2º, da Lei nº 8.429/92 como
"a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente"
.

Após assentar a premissa legal, o juízo procedeu à subsunção dos fatos, concluindo de forma motivada que o elemento subjetivo se encontrava "amplamente configurado", listando elementos objetivos como a experiência funcional da ré, a plena consciência da ilicitude, o recebimento contínuo de vencimentos por nove meses sem prestação de serviço em sua lotação oficial, a ausência de designação formal e a manutenção de vínculos privados concomitantes. Não há, portanto, omissão quanto à análise do dolo específico exigido pela nova legislação.

A sentença também enfrentou adequadamente a questão do alegado labor efetivo no período controvertido, analisando e rejeitando fundamentadamente a tese de trabalho informal no Hospital São Benedito. O magistrado destacou a inexistência de ato administrativo formal que comprovasse o deslocamento funcional, a ausência de assinatura da requerida nos relatórios de frequência, tornando-os inadequados para demonstrar efetiva prestação de serviço, e a manifestação da própria requerida no inquérito civil reconhecendo o "período controvertido" de março a novembro de 2017, quando formulou proposta de ressarcimento ao erário ao
Parquet
.

Quanto à alegada cassação indireta da aposentadoria, o juízo expressamente reconheceu que
"a cassação da aposentadoria não pode ser imposta como sanção autônoma pela prática de improbidade administrativa, por ausência de previsão legal expressa"
, esclarecendo que a determinação se deu a título de
"anulação judicial de ato administrativo viciado, com base em ilegalidade objetiva"
, haja vista a contagem temporal incorreta, incluindo período em que restou comprovada a ausência funcional.

A dosimetria das sanções também foi fundamentada pelo magistrado, considerando
"a gravidade da conduta, a extensão do dano causado ao patrimônio público e as circunstâncias pessoais da agente"
, bem como
"as circunstâncias específicas do caso - notadamente o reconhecimento parcial da irregularidade pela requerida mediante proposta de composição, a ausência de antecedentes funcionais e os princípios da proporcionalidade e razoabilidade"
.

Portanto, a insurgência recursal, nesse ponto, revela mero inconformismo com o resultado do julgamento, e não efetiva omissão, contradição interna ou obscuridade. Ademais, os embargos de declaração opostos foram regularmente apreciados, com esclarecimento dos pontos impugnados, o que afasta qualquer vício de fundamentação.

Da mesma forma, não há que se falar em nulidade da sentença em razão de valoração seletiva da prova, como também alegado pela recorrente a título de preliminar de mérito. No caso, o magistrado analisou tanto os elementos probatórios invocados pela acusação quanto aqueles produzidos pela defesa, explicitando as razões pelas quais atribuiu maior credibilidade a determinados elementos, especialmente à prova testemunhal e documental que indicaram a ausência de prestação de serviços no período reconhecido.

Como já decidiu este Tribunal de Justiça,
"o processo civil brasileiro adotou o sistema de valoração das provas conhecido como persuasão racional, também denominado de sistema do livre convencimento motivado. Sob esta perspectiva, o Juízo possui a liberdade para formar seu convencimento desde que este seja fundamentado nos elementos presentes nos autos e acompanhado de fundamentação adequada (...)"
(TJMT, RED nº 0004230-35.2016.8.11.0037, Rel. Des. José Luiz Leite Lindote, j. 26/3/2025, DJE 11/4/2025).

Com essas considerações, rejeito as preliminares de nulidade da sentença arguidas pela apelante.

Mérito

No mérito, a controvérsia cinge-se à verificação da ocorrência de ato de improbidade administrativa, consistente no recebimento de remuneração sem a correspondente prestação de serviços, bem como à legalidade e proporcionalidade das sanções aplicadas.

Como se sabe, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/92, para a configuração dos atos de improbidade administrativa é indispensável a demonstração do elemento subjetivo dolo, definido, no art. 1º, §2º desta Lei, como
"a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente"
.

No caso dos autos, o elemento subjetivo restou amplamente demonstrado nos autos.

Com efeito, ressai do caderno processual que a apelante, servidora experiente com mais de 20 anos de serviço público e portadora de título de Doutorado, tinha plena consciência da ilicitude de sua conduta. Sabia que
estava formalmente lotada no Hospital Metropolitano de Várzea Grande, vinculado ao Estado de Mato Grosso
, e que deveria prestar serviços naquela unidade. Sabia também que não havia autorização formal para trabalhar no
Hospital São Benedito, vinculado ao Município de Cuiabá
, tanto que admitiu em seu próprio depoimento que o processo de cessão "ficou parado" e "não andou", mas preferiu continuar atuando informalmente, sem amparo legal. Sabia, outrossim, que continuava recebendo integralmente seus vencimentos estaduais sem prestar a devida contraprestação ao ente estadual, mas optou deliberadamente por manter essa situação por 9 meses consecutivos.

Ora, a Administração Pública rege-se pelo princípio da legalidade administrativa (art. 37,
caput
, CF), que exige que toda atuação do servidor público seja respaldada por ato administrativo formal. Assim, não existe "lotação verbal" ou "designação tácita" que legitime o exercício de função pública, como sustentou o Estado de Mato Grosso em contrarrazões. Para que um servidor estadual atue em um ente municipal, é imprescindível a existência de processo administrativo regular, portaria de cessão devidamente publicada, anuência dos entes envolvidos e definição clara das responsabilidades (ônus) remuneratórias. Contudo, como visto, nada disso existiu no caso concreto, o que era de total conhecimento da apelante.

Neste contexto, o recebimento mensal e ininterrupto de vencimentos por 9 meses, sem qualquer prestação de serviço em sua lotação oficial, demonstra inequivocamente a vontade livre e consciente da recorrente de alcançar vantagem patrimonial indevida. A reiteração da conduta, mês após mês, sem providências para regularizar a situação, bem como a ausência de designação formal, controle de frequência ou autorização administrativa, revelam a opção deliberada de auferir recursos públicos sem a devida contraprestação laboral, configurando enriquecimento ilícito doloso.

Ressalte-se, que a servidora não adotou qualquer providência no sentido de regularizar sua situação funcional, deixando de comunicar formalmente sua ausência da unidade de lotação ao superior hierárquico competente e permanecendo, de forma consciente, em situação de manifesta irregularidade. Ao invés de buscar a devida formalização de eventual deslocamento funcional, optou por manter-se à margem dos controles administrativos, em evidente descompasso com os deveres inerentes ao cargo público.

Soma-se a isso o fato de que a recorrente mantinha, simultaneamente ao vínculo estatal, relações contratuais com a iniciativa privada – notadamente com o Instituto Educacional Mato-Grossense e o IUNI Educacional – circunstância que evidencia a priorização de interesses particulares em detrimento das atribuições públicas, reforçando a conclusão de que o exercício do cargo de origem foi relegado a plano secundário, em afronta aos princípios que regem a Administração Pública.

Destarte, o conjunto probatório é robusto e convergente, demonstrando de forma cristalina a conduta consciente e voluntária da apelante de se ausentar do trabalho com o simultâneo recebimento de vencimentos no período de março de 2017 a novembro de 2017. Nesse sentido, os depoimentos dos Fisioterapeutas Márcio Martins Carvalho, Cláudia Duarte Melo, Viviane dos Santos Basso e Sérgio Bianco Júnior são categóricos ao confirmar que nunca viram a requerida no Hospital Metropolitano no período questionado, sendo que todos eram lotados no mesmo setor e exerciam a mesma função.

Igualmente, a declaração do Diretor-Geral Alexandre Beloto Magalhães de Andrade possui especial relevância no contexto probatório, porquanto evidencia, de forma clara e coerente, a dinâmica administrativa da unidade no período analisado. Este servidor relatou que, ao assumir a direção do hospital em maio de 2017, deparou-se com graves deficiências estruturais, notadamente a ausência de controle regular de ponto e a perda de dados decorrente de falha sistêmica provocada por vírus, circunstâncias que comprometiam a aferição precisa da assiduidade dos servidores. Ainda assim, foi categórico ao afirmar que não possuía qualquer registro ou conhecimento acerca da atuação da requerida na unidade, tendo tomado ciência de sua existência funcional apenas após provocação do Ministério Público, por meio de notificação que questionava sua frequência. Embora tenha ressalvado não poder afirmar, de forma absoluta, a inexistência de prestação de serviços, consignou que jamais a viu em atividade no hospital até aquele momento, destacando, inclusive, que o retorno da requerida às funções na unidade somente ocorreu após a referida intervenção ministerial, o que reforça a ausência de exercício regular de suas atribuições até então.

Corroborando estas afirmações, o magistrado destacou na sentença recorrida que,
“apesar de haver relatórios de frequência mensal do lapso em questão - março/2017 a novembro/2017 - (ids. 18891731 - pág. 16, 18892193 - págs. 28 e 30, 18891731 - págs. 18, 22/24, 26, 28, 30 e 32), nos quais consta o nome da requerida, observo que em nenhum deles consta a sua assinatura, tornando-os inadequados para demonstrar efetiva prestação de serviço. Agrava tal circunstância o fato de que no mês de julho/2017 (id. 18891731 - págs. 22/24) sequer figura a identificação da servidora na listagem, evidenciando ainda mais seu não comparecimento. Tais documentos comprovam apenas que seus dados constavam esporadicamente do sistema, mas não que efetivamente comparecia ao trabalho e cumpria sua jornada, sendo impróprios para afastar o robusto conjunto probatório que confirma sua falta no período. (...) Ademais, inexiste escala de serviço, memorandos, ordens de serviço, e-mails funcionais, relatórios de atividades ou qualquer outro elemento que comprove que a requerida efetivamente exerceu as atribuições do cargo para o qual era remunerada”
. (id. 341410012)

Mas não é só. A configuração do dolo específico, no caso concreto, resulta ainda mais evidente ao se considerar a própria manifestação da recorrente no bojo do inquérito civil que antecedeu a propositura desta ação. Nessa ocasião, a apelante reconhece que o “período controvertido” compreende os meses de março a novembro de 2017 e formula, inclusive, proposta de ressarcimento ao erário (id. 341408393). Ainda que não se trate de confissão expressa acerca da ausência funcional, tal posicionamento revela inequívoca ciência da irregularidade e da inconsistência de sua situação funcional no lapso indicado. A iniciativa voluntária de composição, aliada à delimitação temporal por ela própria estabelecida, configura relevante elemento indiciário de reconhecimento da percepção indevida de valores, reforçando, em harmonia com o conjunto probatório, a conclusão de que não houve o efetivo exercício de suas atribuições no período em questão.

A despeito de todo o exposto, a recorrente insiste que não seria possível reconhecer a presença de dolo ou a configuração de improbidade administrativa no caso concreto, sob o argumento de que, durante o período em que esteve ausente do Hospital Metropolitano, estaria exercendo regularmente suas atividades no Hospital Municipal São Benedito. Para tanto, invoca, especialmente, os depoimentos de Jorge de Araújo Lafetá Neto, então Diretor-Geral daquela unidade municipal e não o Secretário Estadual de Saúde, e de Inês Souza Leite Sukert, apontada como sua superiora hierárquica, os quais, em seu entendimento, comprovariam o efetivo desempenho de funções em unidade diversa.

Tal tese, contudo, não se sustenta. A apelante era
servidora pública

estadual
regularmente lotada no Hospital Metropolitano de Várzea Grande, de modo que não poderia, validamente, prestar serviços a
ente municipal
sem a prévia e indispensável autorização formal da Administração.

Além disso, ainda que se admitisse, em tese, alguma colaboração pontual da recorrente em atividades desenvolvidas em unidade diversa, tal circunstância não seria suficiente para afastar a configuração do ato ímprobo. Em primeiro lugar,
porque a alegada atuação se apoia essencialmente em prova testemunhal – notadamente nos depoimentos de Jorge de Araújo Lafetá Neto, Inês Souza Leite Sukert e Gisele Silva Lopes Souza – a qual não encontra respaldo em prova documental idônea
. Os documentos apresentados, supostamente vinculados ao Núcleo de Atenção à Qualidade Hospitalar – NAQH, revelam-se frágeis, consistindo, em sua maioria, em formulários genéricos, desprovidos de identificação segura da apelante, de indicação inequívoca de sua participação ou de qualquer elemento que os vincule concretamente à execução de atividades por ela desempenhadas, não possuindo, portanto, força probatória suficiente para demonstrar o efetivo exercício funcional no período controvertido.

Em segundo lugar, porque, mesmo sob a ótica da hipótese defensiva,
a prestação de serviços fora da unidade de lotação não poderia ocorrer à margem da legalidade administrativa. O exercício de atribuições em órgão diverso demanda ato formal de cessão, remoção ou designação, com a devida ciência e anuência da Administração, em observância aos princípios da legalidade, da hierarquia e da formalidade
.

Dessa forma, eventual atuação informal – além de não comprovada de modo robusto, frise-se – não afasta a irregularidade consistente no recebimento de remuneração vinculada ao cargo público sem a correspondente prestação de serviços na unidade de lotação. Ao contrário, reforça a conclusão de que a recorrente, de forma consciente, manteve-se em situação funcional irregular, percebendo vencimentos sem a devida contraprestação nos moldes exigidos pela Administração.

Com efeito, admitir a tese defensiva implicaria reconhecer a possibilidade de o servidor, por iniciativa própria ou mediante alegados ajustes informais, afastar-se de sua unidade de lotação e passar a atuar em outro órgão sem qualquer controle ou formalização, o que afrontaria diretamente a ordem administrativa e comprometeria a própria organização do serviço público. A ausência física da servidora no local de lotação, aliada à inexistência de ato formal que autorizasse sua atuação externa, evidencia, de forma inequívoca, a ausência voluntária de prestação de serviços ao ente estadual, nos termos exigidos pelo regime jurídico aplicável.

Portanto, a despeito das alegações da recorrente, resta configurado não mera irregularidade administrativa no caso concreto, mas sim o ato de improbidade administrativa tipificado no art. 9º da Lei nº 8.429/92, consistente em
"auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo (...)"
, na medida em que ela obteve vantagem patrimonial correspondente a 9 meses de vencimentos (março de 2017 a novembro de 2017), mediante conduta dolosa caracterizada pela ausência deliberada ao trabalho em sua lotação oficial, devendo ser mantida inalterada a sentença no particular.

Quanto à anulação do ato de aposentadoria, todavia, assiste razão à apelante.

Como se sabe, a Lei nº 8.429/92 estabelece, em seu art. 12, um rol taxativo de sanções aplicáveis aos agentes públicos que praticam atos de improbidade administrativa. Trata-se de norma de natureza sancionatória, que deve ser interpretada restritivamente, em observância ao princípio da legalidade estrita que rege o direito administrativo sancionador.

A propósito, assim estabelece o art. 12 da LIA:

“Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

I - na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos;

II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos;

III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos;”

Da leitura do dispositivo, verifica-se que a
cassação de aposentadoria
não integra o rol de sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa. As únicas sanções relacionadas ao vínculo funcional são a
perda da função pública
(incisos I e II) e a
suspensão dos direitos políticos
(incisos I, II e III).

Logo, ausente previsão da pena de cassação de aposentadoria na Lei nº 8.429/92, inviável a sua cominação em sede de ação de improbidade administrativa. Nesse sentido, nos Embargos de Divergência em Recurso Especial nº 1.496.347/ES o Superior Tribunal de Justiça decidiu que
“no âmbito da persecução cível por meio de processo judicial, e por força do princípio da legalidade estrita em matéria de direito sancionador, as sanções aplicáveis limitam-se àquelas previstas pelo legislador ordinário, não cabendo ao Judiciário estendê-las ou criar novas punições, sob pena, inclusive, de violação ao princípio da separação dos poderes”
. (STJ-1ª Seção, EREsp nº 1.496.347/ES, relator Ministro Herman Benjamin, relator para acórdão Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 24/2/2021, DJe de 28/4/2021.)

É certo que a jurisprudência admite, excepcionalmente, a conversão da pena de perda da função pública em cassação de aposentadoria quando o servidor se aposenta no curso da demanda, como forma de evitar que a aposentadoria seja utilizada como meio de burlar a aplicação de tal sanção. No caso concreto, todavia, além de a sentença
não ter condenado a apelante à pena de perda da função pública,

esta estava aposentada desde

junho de 2018 (Ato nº 25.875/2018), portanto, antes do ajuizamento da demanda (março de 2019), não sendo o caso de conversão da referida pena em cassação de aposentadoria.

Não se olvida, outrossim, que a sentença recorrida, ao declarar a nulidade do Ato nº 25.875/2018, que concedeu a aposentadoria a apelante, fundamentou-se em dois argumentos: (i) vício na contagem de tempo de serviço, incluindo período em que a servidora não teria trabalhado; e (ii) descumprimento do art. 16 do Decreto nº 2.347/2014, que exige permanência no serviço por período mínimo igual ao do afastamento para qualificação.

Entretanto, embora o magistrado tenha procurado distinguir a medida de "cassação de aposentadoria", afirmando tratar-se de "anulação judicial de ato administrativo viciado", o efeito prático da decisão é idêntico ao de uma cassação: a supressão imediata dos proventos de aposentadoria e o impedimento da continuidade do vínculo previdenciário.

Essa forma de atuação judicial acaba por acarretar, por via transversa, resultado que a Lei de Improbidade Administrativa jamais autorizou. Trata-se de cassação indireta, operada judicialmente como consequência reflexa da condenação por improbidade, sem qualquer previsão na legislação e sem observância das garantias constitucionais mínimas.

Ressalte-se que a cassação de aposentadoria é sanção disciplinar de extrema gravidade, de competência da Administração Pública, que, como regra, somente pode ser decretada no âmbito de processo administrativo disciplinar, dotado de contraditório substancial, ampla defesa plena e observância da legalidade estrita. No caso concreto, porém, não houve processo administrativo sobre a existência de vício no ato de aposentação. Todo o raciocínio foi construído dentro da própria ação de improbidade, convertendo um processo judicial sancionador em substituto de procedimento disciplinar, em clara violação ao princípio da separação dos poderes e ao regime jurídico do servidor público.

Por outro lado, a impossibilidade de anulação judicial do ato de aposentadoria não significa impunidade. A Administração Pública, caso entenda presentes os requisitos legais, pode instaurar processo administrativo disciplinar visando à cassação da aposentadoria, observando o devido processo legal administrativo, o contraditório e a ampla defesa.

Nesse procedimento, a servidora terá oportunidade de apresentar defesa específica sobre as questões relacionadas à contagem de tempo de serviço e ao cumprimento do período mínimo exigido pelo Decreto nº 2.347/2014, com a devida instrução probatória e decisão fundamentada da autoridade administrativa competente.

Portanto, deve ser afastada da sentença recorrida a determinação de anulação do Ato nº 25.875/2018, mantendo-se íntegra a aposentadoria da apelante, sem prejuízo da possibilidade de a Administração Pública, caso entenda cabível, instaurar processo administrativo disciplinar específico para apuração das questões relacionadas à contagem de tempo de serviço.

Outrossim, no que se refere às demais sanções aplicadas, verifica-se que a dosimetria observou, de forma adequada, os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, à luz das particularidades do caso concreto. Com efeito, o magistrado considerou circunstâncias favoráveis à requerida, tais como o reconhecimento parcial da irregularidade mediante proposta de ressarcimento, bem como a ausência de antecedentes funcionais desabonadores, o que justificou a aplicação de reprimenda menos gravosa. Nesse contexto, limitou-se a impor o ressarcimento integral do dano – providência que, a rigor, não possui natureza sancionatória, mas visa à recomposição do patrimônio público – e apenas uma das penalidades previstas no art. 12, I, da Lei nº 8.429/92, consistente na multa civil. Ainda assim, fixou-a em patamar reduzido, correspondente a 50% do acréscimo patrimonial indevido, aquém do limite legal máximo, evidenciando atuação ponderada e compatível com a gravidade concreta da conduta.

Por fim, não há que se falar em enriquecimento ilícito do Estado com a determinação de ressarcimento. O conceito de dano patrimonial exige que haja dispêndio indevido de recursos públicos sem a correspondente contraprestação. Quando comprovada a ausência de prestação laboral ao ente estadual, como no caso dos autos, há efetivo prejuízo ao erário que deve ser ressarcido.

Assim, em análise à pretensão recursal, vê-se que ela reúne condições de prosperar apenas em parte, quanto à declaração de nulidade do ato de aposentadoria da apelante. No mais, a sentença recorrida bem equacionou a controvérsia sob exame, devendo, por isso, ser mantida inalterada.

Ante o exposto,
dou parcial provimento
ao recurso de apelação interposto por Mara Lilian Soares Nasrala, reformando a sentença apenas na parte que declarou nulo o Ato nº 25.875/2018, que lhe concedeu aposentadoria. No mais, mantenho inalterada a sentença recorrida, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/05/2026