Tribunal: TJMT
Processo: 1030247-06.2021.8.11.0041
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-18
Data de publicação: 2026-03-03

Ementa:
DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMPRESA DE CONSTRUÇÃO CIVIL. ICMS. OBRIGAÇÃO ACESSÓRIA. INSCRIÇÃO ESTADUAL VOLUNTÁRIA. PENALIDADE PECUNIÁRIA. VALIDADE DAS CERTIDÕES DE DÍVIDA ATIVA. RECURSO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação Cível interposta contra sentença que, em ação ordinária, homologou o reconhecimento do pedido quanto às Certidões de Dívida Ativa (CDAs) n. 2018762232 e 2018771246, com resolução de mérito, e julgou procedentes os pedidos remanescentes para declarar a nulidade das CDAs n. 2017483740 e 20192762068. A

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1030247-06.2021.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[ICMS/ Imposto sobre Circulação de Mercadorias]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MATO GROSSO GOVERNO DO ESTADO - CNPJ: 03.507.415/0028-64 (APELANTE), PROGEO ENGENHARIA LTDA - CNPJ: 17.069.832/0001-67 (APELADO), ALEXANDRA CAROLINA VIEIRA MIRANDA - CPF: 049.539.546-37 (ADVOGADO), EURIDES VERISSIMO DE OLIVEIRA JUNIOR - CPF: 837.058.056-49 (ADVOGADO), RICARDO GUIMARAES MOREIRA - CPF: 035.864.426-70 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), RAFAEL AREDES MENDONCA - CPF: 114.095.636-18 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa
: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMPRESA DE CONSTRUÇÃO CIVIL. ICMS. OBRIGAÇÃO ACESSÓRIA. INSCRIÇÃO ESTADUAL VOLUNTÁRIA. PENALIDADE PECUNIÁRIA. VALIDADE DAS CERTIDÕES DE DÍVIDA ATIVA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.
Apelação Cível interposta contra sentença que, em ação ordinária, homologou o reconhecimento do pedido quanto às Certidões de Dívida Ativa (CDAs) n. 2018762232 e 2018771246, com resolução de mérito, e julgou procedentes os pedidos remanescentes para declarar a nulidade das CDAs n. 2017483740 e 20192762068. A decisão de primeiro grau considerou que a empresa autora se dedica exclusivamente à construção civil, sujeita ao ISS, não incidindo sobre suas atividades o ICMS, tampouco subsistindo obrigações acessórias vinculadas a esse tributo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há duas questões em discussão: (i) definir se é válida a imposição de penalidades por descumprimento de obrigações acessórias relativas ao ICMS, mesmo quando inexistente fato gerador do imposto; (
ii
) estabelecer se a manutenção voluntária de inscrição estadual é suficiente para
sujeitar a empresa às obrigações acessórias previstas na legislação estadual.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A obrigação acessória possui natureza autônoma em relação à obrigação principal, podendo subsistir mesmo quando não há incidência do tributo, nos termos do art. 113, §§ 2º e 3º, do CTN.

4.
A manutenção voluntária da inscrição estadual insere a empresa no campo formal de fiscalização do Estado, sujeitando-a ao cumprimento de deveres instrumentais previstos na legislação tributária estadual.

5.
A jurisprudência reconhece a validade das penalidades impostas pelo descumprimento de obrigações acessórias, ainda que inexista obrigação principal exigível, desde que amparadas em norma legal específica.

6.
No caso concreto, as CDAs n. 2017483740 e 20192762068 decorrem da ausência de entrega de GIA e de documentos fiscais exigidos, configurando sanções administrativas legítimas no exercício do poder de fiscalização tributária.

7.
O cancelamento administrativo das CDAs n. 2018762232 e 2018771246 foi homologado pelo juízo, subsistindo controvérsia apenas quanto às penalidades remanescentes.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.
Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1.
A obrigação acessória pode ser exigida de empresa não contribuinte do ICMS quando mantida, de forma voluntária, a inscrição estadual.

2.
A penalidade por descumprimento de obrigação acessória é válida mesmo na ausência de obrigação principal, desde que prevista na legislação tributária.

3.
A declaração de nulidade de Certidão de Dívida Ativa que consubstancia apenas penalidade por descumprimento de obrigação acessória deve ser afastada se não comprovada ilegalidade da sanção.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 155, II e § 2º; CTN, art. 113, §§ 2º e 3º; CPC,
arts
. 85, §§ 2º a 4º, 86 e 487, III, "a".

Jurisprudência relevante citada
: STJ, Súmula 432; STJ, REsp 1.135.489/AL (Tema 261); TJMT, Ap.
Cív
. 0036013-38.2013.8.11.0041,
Relª
Desª Maria Aparecida Ferreira Fago, j. 08.10.2024; TJMT, Ap.
Cív
. 0051837-66.2015.8.11.0041,
Relª
Desª Maria Aparecida Ribeiro, j. 04.09.2023; TJMT,
AgInt
10013622-4.2017.8.11.0040,
Relª
Desª Maria Aparecida Ferreira Fago, j. 24.09.2025.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Apelação Cível

interposta
contra
sentença que, nos autos de ação ordinária, homologou o reconhecimento da procedência do pedido em relação às Certidões de Dívida Ativa n. 2018762232 e 2018771246, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, III, “a”, do Código de Processo Civil, e julgou procedentes os pedidos remanescentes para declarar a nulidade das Certidões de Dívida Ativa n. 2017483740 e 20192762068, tornando definitiva a tutela de urgência anteriormente concedida, além de condenar o Estado de Mato Grosso ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o proveito econômico, com redução pela metade, nos termos do art. 90, § 4º, do Código de Processo Civil.

Em suas razões recursais, o apelante alega que a sentença merece reforma parcial, ao argumento de que as Certidões de Dívida Ativa n. 2017483740 e 20192762068 não se referem à cobrança de ICMS, mas a penalidades decorrentes do descumprimento de obrigações acessórias, exigíveis em razão da inscrição estadual voluntariamente mantida pela parte autora.

Sustenta que a obrigação acessória independe da ocorrência do fato gerador da obrigação principal, nos termos do art. 113, § 2º, do Código Tributário Nacional, razão pela qual as referidas cobranças seriam legítimas.

Afirma, ainda, que a parte autora deu causa ao ajuizamento da demanda, pugnando pela inversão do ônus sucumbenciais.

Em contrarrazões, a
parte
apelada defende a manutenção integral da sentença, sustentando que inexistindo relação jurídico-tributária que a sujeite ao ICMS, não podem subsistir obrigações acessórias autônomas vinculadas a referido imposto. Assevera que exerce exclusivamente atividades de engenharia e construção civil, sujeitas à incidência do ISS, nos termos do item 7.02 da Lei Complementar n. 116/2003 e da Súmula 432 do Superior Tribunal de Justiça, ressaltando que a inscrição estadual não tem o condão de alterar a natureza jurídica de sua atividade, nem de caracterizá-la como contribuinte do ICMS.

(Id
324218394
).

Desnecessária a intervenção ministerial, nos termos da Súmula 189 do STJ.

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

De início,
conheço
do recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução das finalidades pretendidas. Desse
modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

A controvérsia recursal consiste em verificar se são legítimas as cobranças formalizadas nas Certidões de Dívida Ativa n. 2017483740 e 20192762068, relativas a penalidades por descumprimento de obrigações acessórias, em face de empresa que exerce exclusivamente atividades de engenharia e construção civil, bem como se a manutenção de inscrição estadual é suficiente para caracterizá-la como sujeita às exigências próprias do ICMS.

Do exame dos autos, verifico que a parte apelada ajuizou ação ordinária visando à declaração de inexistência de relação jurídico-tributária relativamente ao ICMS, bem como à anulação das Certidões de Dívida Ativa n. 2017483740, 2018762232, 2018771246 e 20192762068, ao argumento de que atua exclusivamente na prestação de serviços de engenharia e construção civil, por meio de contrato de empreitada firmado com o DNIT, para execução de obra de estabilização de taludes na rodovia BR-163/364/MT. Sustentou que as mercadorias adquiridas
se destinam
à utilização como insumos na execução da obra, não configurando circulação de mercadorias, razão pela qual estaria sujeita à incidência do ISS, e não do ICMS, destacando, ainda, que a existência de inscrição estadual não a caracteriza como contribuinte do imposto estadual.

Em contestação, o Estado de Mato Grosso defendeu, inicialmente, a legalidade das cobranças, sustentando que a inscrição estadual, embora facultativa para empresas do ramo da construção civil,
impõe o cumprimento das obrigações principais e acessórias previstas na legislação do ICMS.

No curso da defesa, contudo, reconheceu parcialmente a procedência dos pedidos iniciais, informando o cancelamento administrativo das Certidões de Dívida Ativa n. 2018762232 e 2018771246, por entender indevida a exigência nelas consubstanciada. Quanto às Certidões de Dívida Ativa remanescentes, n. 2017483740 e 20192762068, sustentou que não se referem à cobrança de ICMS propriamente dito, mas a penalidades decorrentes do descumprimento de obrigações acessórias, as quais seriam exigíveis em razão da manutenção voluntária da inscrição estadual pela parte autora.

Sobreveio sentença que homologou o reconhecimento da procedência do pedido em relação às Certidões de Dívida Ativa n. 2018762232 e 2018771246, com resolução do mérito, e julgou procedentes os pedidos remanescentes para declarar a nulidade das Certidões de Dívida Ativa n. 2017483740 e 20192762068, ao fundamento de que a atividade exercida pela autora se insere no campo da construção civil, não configurando fato gerador do ICMS, tornando definitiva, ainda, a tutela de urgência anteriormente concedida.

Contra essa sentença recorre o Estado de Mato Grosso, sustentando que as Certidões de Dívida Ativa n. 2017483740 e 20192762068 não decorrem de exigência de ICMS, mas de penalidades por descumprimento de obrigações acessórias, as quais seriam exigíveis independentemente da ocorrência do fato gerador do imposto, nos termos
do art. 113, § 2º, do Código Tributário Nacional. Afirma que a inscrição estadual foi voluntariamente mantida pela parte autora, circunstância que a sujeitaria ao cumprimento das obrigações previstas na legislação estadual, razão pela qual pugna pela reforma parcial da sentença.

R
egistro
, pois,
que a controvérsia posta em debate no presente recurso restringe-se às Certidões de Dívida Ativa remanescentes, uma vez que, no curso do processo, houve o cancelamento administrativo das CDAs n. 2018762232 e 2018771246, com posterior homologação do reconhecimento do pedido pelo juízo de origem. Assim, a análise recursal cinge-se exclusivamente às CDAs n. 2017483740 e 20192762068, ambas decorrentes da aplicação de penalidades por descumprimento de obrigações tributárias acessórias, não mais subsistindo controvérsia quanto às demais cobranças inicialmente impugnadas.

Sobre o assunto, sabe-se que, conforme previsto no art. 155, inciso II, e § 2º, da Constituição Federal, o ICMS incide sobre negócios jurídicos que importem a circulação econômica da mercadoria:

Art. 155 - Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:

(...)

II -
operações
relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; (...)

§ 2º - O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte:

I -
será
não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou outro Estado ou pelo Distrito Federal; (...).

A materialidade do imposto pressupõe, portanto, a ocorrência de circulação jurídica de mercadoria ou a prestação dos serviços ali especificados.

Nesse contexto, não se desconhece o entendimento consolidado na jurisprudência no sentido de que as empresas que exercem atividades de construção civil e engenharia, em regra, não são contribuintes do ICMS, porquanto desenvolvem atividade típica de prestação de serviços, sujeita à incidência do Imposto Sobre Serviços – ISS, de competência municipal, conforme previsto na Lei Complementar n. 116/2003, notadamente no item 7.02 da lista de serviços
.
Neste sentido:

DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO. COBRANÇA DE ICMS SOBRE DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA. EMPRESAS DE CONSTRUÇÃO CIVIL. NÃO INCIDÊNCIA.

(...)
3. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, consolidada no REsp nº 1.135.489/AL (Tema n.º 261), estabelece que as empresas de construção civil não são contribuintes de ICMS sobre insumos adquiridos para a execução de obras.

4. A Súmula n.º 432 do STJ reforça a tese, ao prever que empresas de construção civil não estão obrigadas a recolher ICMS sobre insumos adquiridos em operações
interestaduais. (...).
(TJMT 0036013
-
38
.
2013
.
8
.
11
.
0041,
Relª
. Desª
M
aria
A
parecida
F
erreira
F
ago
,
j.
8
.
10
.
2024, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo)
.

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA DE CRÉDITO TRIBUTÁRIO – ICMS – EMPRESA DE CONSTRUÇÃO CIVIL – NÃO CONTRIBUINTE – SÚMULA 432 DO STJ – CADASTRO DE CONTRIBUINTES DO ESTADO - CCE/MT - CONDICIONAMENTO À ADESÃO AO PROGRAMA FUPIS – ILEGALIDADE – FACULDADE DO CONTRIBUINTE – ARTIGO 3º DO DECRETO 4.314, DE 10-11-2004, QUE REGULAMENTA A LEI 8.059/2003 – HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS - FIXAÇÃO NOS TERMOS DOS ARTIGOS §§ 2º E 3º DO ARTIGO 85 DO CPC - RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

(...)
I - O Superior Tribunal de Justiça sedimentou entendimento no sentido de que, tratando-se de operação interestadual de mercadorias para empresa que atua no ramo de construção civil, especificamente quando se tratar de aquisição interestadual de produtos ou materiais para aplicação na atividade fim, não incide
ICMS.
Segundo matéria já sumulada por aquela Corte: as empresas de construção civil não estão obrigadas a pagar ICMS sobre mercadorias adquiridas como insumos em operações
interestaduais. (Súmula 432/STJ).
(...).
(TJMT 0051837
-
66
.
2015
.
8
.
11
.
0041,
Rel
ª
. Desª.
M
aria
A
parecida
R
ibeiro
,
j.
4
.
9
.
2023, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo)
.

Esse
entendimento também se encontra refletido na Súmula n. 432 do Superior Tribunal de Justiça
:

As empresas de construção civil não estão obrigadas a pagar ICMS sobre mercadorias adquiridas como insumos em operações interestaduais.

Assim, a simples aquisição de insumos destinados à execução da obra não caracteriza, por si só, fato gerador do ICMS.

Todavia, esse reconhecimento não conduz, automaticamente, à conclusão de que tais empresas estejam imunes a todo e qualquer dever imposto pela legislação estadual.

Com efeito, embora a inscrição estadual não seja obrigatória para empresas que atuam exclusivamente no ramo da construção civil, a legislação tributária admite a possibilidade de sua inscrição para fins de controle e fiscalização, especialmente quando há movimentação física de mercadorias no território do Estado.

Nessa linha, uma vez mantida a inscrição estadual de forma voluntária, a empresa passa a se inserir no campo formal de fiscalização do Estado, sujeitando-se ao cumprimento de determinados deveres
instrumentais previstos na legislação tributária, ainda que não se configure a condição de contribuinte do ICMS.

Trata-se de consequência jurídica decorrente da própria opção pela permanência no cadastro estadual, não havendo, nesse ponto, afronta ao regime constitucional de repartição de competências tributárias.

A esse respeito, o art. 113, § 2º, do Código Tributário Nacional dispõe expressamente que a obrigação acessória decorre da legislação tributária e tem por objeto prestações positivas ou negativas no interesse da arrecadação ou da fiscalização dos tributos, podendo subsistir independentemente da existência de obrigação principal.
Vejamos:

Art. 113. A obrigação tributária é principal ou acessória.

(...)

§ 2º A obrigação acessória decorre da legislação tributária e tem por objeto as prestações, positivas ou negativas, nela previstas no
interesse
da arrecadação ou da fiscalização dos tributos.

§ 3º A obrigação acessória, pelo simples fato da sua inobservância, converte-se em obrigação principal relativamente à penalidade pecuniária.

Desse modo, a inexistência de tributo a recolher não afasta, por si só, a exigibilidade de deveres formais validamente instituídos.
Neste sentido:

DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. EXECUÇÃO FISCAL. OBRIGAÇÃO
ACESSÓRIA.
AUTONOMIA FRENTE À OBRIGAÇÃO PRINCIPAL. RECURSO DESPROVIDO.

(...)
3. As obrigações acessórias possuem natureza autônoma, conforme o art. 113, §§ 2º e 3º, do CTN, e sua inobservância dá ensejo à penalidade pecuniária, ainda que não exista obrigação principal
exigível.
4. A jurisprudência pacífica do STJ e do TJMT reconhece a subsistência das penalidades decorrentes do descumprimento de obrigações acessórias, independentemente da validade do tributo principal.

(...)
Tese de julgamento:

(...)
2. A imposição de multa por descumprimento de obrigação acessória é válida quando amparada em norma específica, sem violar o princípio da legalidade tributária.
(...).

(TJMT 10013622
-
4
.
2017
.
8
.
11
.
0040,
Rel
ª
. Desª.
M
aria
A
parecida
F
erreira
F
ago
,
j.
24
.
9
.
2025, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo)
.

No caso dos autos, verific
o
que as Certidões de Dívida Ativa remanescentes não consubstanciam exigência de ICMS, mas decorrem exclusivamente do alegado descumprimento de obrigações acessórias, consistentes, de um lado, na falta de entrega da Guia de Informação e Apuração do ICMS – GIA, e, de outro, no descumprimento de dever formal relacionado à apresentação do documento fiscal que acobertava o transporte de mercadorias.

Trata-se, portanto, de sanções aplicadas no âmbito do exercício do poder de fiscalização do Estado.

Dessa forma, partindo-se da premissa de que a empresa manteve inscrição estadual ativa no período correspondente e que realizou movimentação física de mercadorias, ainda que destinadas à utilização em obra própria, mostra-se legítima

a exigência de cumprimento dos deveres formais compatíveis com essa realidade fática, especialmente aqueles voltados ao controle e à fiscalização da circulação de bens no território estadual.

Assim, reconhecida a possibilidade de subsistência de obrigações acessórias de forma independente da obrigação principal, e constatado que as penalidades aplicadas não se referem à exigência de imposto, mas ao descumprimento de deveres instrumentais decorrentes da manutenção da inscrição estadual, impõe-se a reforma da sentença para afastar a declaração de nulidade das Certidões de Dívida Ativa remanescentes.

Por fim, e
m consequência lógica
, c
onsiderando que parte da pretensão autoral foi satisfeita por ato administrativo superveniente do próprio ente estadual, consistente no cancelamento das Certidões de Dívida Ativa n. 2018762232 e 2018771246, circunstância homologada pelo juízo de origem, e, de outro lado, a reforma da sentença quanto às CDAs remanescentes, impõe-se a redistribuição dos ônus sucumbenciais, nos termos do art. 86 do Código de Processo Civil, observada a proporção do êxito obtido por cada uma das partes.

Com essas considerações,
DOU PROVIMENTO
ao recurso de apelação para reformar a sentença, a fim de afastar a declaração de nulidade das Certidões de Dívida Ativa n. 2017483740 e 20192762068, mant
endo
, contudo, o reconhecimento do pedido e a extinção do feito com resolução de mérito quanto às CDAs n. 2018762232 e 2018771246, em razão de seu cancelamento administrativo superveniente.

Em consequência,
redistribuo
os ônus sucumbenciais, nos termos do art. 86 do Código de Processo Civil, observada a proporção do êxito obtido por cada uma das partes.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/02/2026