Tribunal: TJMT
Processo: 1049521-87.2020.8.11.0041
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-17
Data de publicação: 2026-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1049521-87.2020.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), JOSE ROBERTO STOPA - CPF: 040.845.928-03 (APELADO), MURILLO BARROS DA SILVA FREIRE - CPF: 483.726.411-53 (ADVOGADO), CARLOS BALTAR BUARQUE DE GUSMAO FILHO - CPF: 061.518.734-08 (APELADO), LOCAR SANEAMENTO AMBIENTAL LTDA - CNPJ: 35.474.949/0001-08 (APELADO), DANIELLE AVILA ALMEIDA - CPF: 270.429.428-33 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1ª VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. SUPOSTAS CLÁUSULAS RESTRITIVAS E DIRECIONAMENTO DO CERTAME. JULGAMENTO CONFORME O ESTADO DO PROCESSO. AUSÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO APÓS A LEI Nº 14.230/2021. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO MÍNIMA DO ALEGADO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa fundada em supostas irregularidades em procedimento licitatório, consistentes em inserção de cláusulas restritivas no edital, alteração imotivada de requisitos técnicos, direcionamento do certame e dano ao erário. O recorrente requereu a anulação da sentença por cerceamento de defesa, com retorno dos autos para instrução probatória, ou, subsidiariamente, a procedência da ação com aplicação das sanções da Lei nº 8.429/92.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há três questões em discussão: (i) aferir se o recurso atende o princípio da dialeticidade recursal; (ii) definir se a sentença é nula por cerceamento de defesa em razão do julgamento antecipado da lide sem prévio saneamento e sem abertura de fase instrutória; (iii) estabelecer se os elementos constantes dos autos demonstram dolo específico e dano efetivo ao erário aptos a configurar atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 10, VIII, e 11 da Lei nº 8.429/92, na redação dada pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O recurso preenche o requisito da dialeticidade, pois impugna especificamente os fundamentos da sentença ao sustentar
error in procedendo
decorrente do alegado cerceamento de defesa e ao atacar a conclusão de ausência de dolo específico e de dano efetivo ao erário.

4.

O art. 17, §10-B, I, da Lei nº 8.429/92 autoriza o julgamento conforme o estado do processo quando verificada a inexistência manifesta do ato de improbidade, o que legitima o julgamento antecipado da lide sem produção de outras provas inúteis ou desnecessárias.

5.

Não há cerceamento de defesa quando os autos já contêm elementos suficientes para a formação da convicção judicial e a improcedência decorre da ausência, desde a petição inicial, de indícios mínimos dos pressupostos legais da improbidade administrativa.

6.

Após a Lei nº 14.230/2021, a configuração dos atos de improbidade exige comprovação de dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, não bastando a mera voluntariedade nem o simples exercício da função pública.

7.

Para a incidência do art. 10 da Lei nº 8.429/92, a reforma legislativa passou a exigir perda patrimonial efetiva e comprovada, afastando a responsabilização fundada em dano presumido, potencial ou estimado.

8.

A petição inicial atribui ao erário municipal prejuízo calculado com base em projeções e estimativas, expressamente qualificado como “dano presumido”, sem apontar superfaturamento comprovado, pagamento por serviços não executados, execução deficiente do contrato ou qualquer perda patrimonial concreta.

9.

A inicial também não individualiza condutas reveladoras de dolo específico dos requeridos, limitando-se a imputações genéricas de direcionamento do certame e, quanto ao agente público, à sua atuação como signatário de atos praticados no exercício do cargo, hipótese vedada pelo art. 1º, §3º, da Lei nº 8.429/92.

10.

A ausência de descrição de comportamento concreto e de elementos volitivos dirigidos ao resultado ilícito impede o reconhecimento de indícios suficientes do dolo exigido pelo art. 17, §6º, da Lei nº 8.429/92.

11.

As conclusões do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, embora tenham apontado irregularidades no procedimento licitatório, não indicaram dano efetivo ao erário, e devem ser consideradas na formação da convicção judicial, nos termos do art. 21, §§1º e 2º, da Lei nº 8.429/92.

12.

O arquivamento do inquérito civil instaurado a partir de denúncia relativa à mesma concorrência, por ausência de dolo ou má-fé, embora não vincule o juízo cível, constitui elemento corroborador da inexistência de base mínima para configuração de ato ímprobo.

13.

Irregularidades administrativas ou licitatórias, desacompanhadas de prova de dolo específico e de prejuízo patrimonial efetivo, não autorizam condenação por improbidade administrativa no regime jurídico vigente.

IV. DISPOSITIVO E TESE

14.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. O julgamento antecipado da ação de improbidade administrativa não configura cerceamento de defesa quando a petição inicial e os documentos já revelam ausência manifesta de indícios de dolo específico e de dano efetivo ao erário, nos termos do art. 17, §10-B, I, da Lei nº 8.429/92. 2. Após a Lei nº 14.230/2021, a responsabilização por ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92 exige prova de perda patrimonial efetiva e comprovada, sendo inadmissível a condenação fundada em dano presumido. 3. A imputação de improbidade administrativa exige individualização das condutas e demonstração do dolo específico de alcançar o resultado ilícito, não bastando a mera prática de atos inerentes ao exercício do cargo. 4. A existência de irregularidades no procedimento licitatório, sem prova de má-fé qualificada e de prejuízo concreto ao patrimônio público, não basta para caracterizar ato de improbidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados
: CPC, art. 487, I; art. 1.010, II e III; art. 357, § 3º; art. 371; art. 373, I. CF/1988, art. 5º, LXXVIII; art. 5º, XL; art. 37, § 1º. Lei nº 8.429/92, arts. 1º, §§ 2º e 3º; 10, caput e VIII; 11; 17, §§ 6º, 6º-B, 10-B, I, e 11; 21, §§ 1º e 2º. Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp nº 2.067.321/PR, Rel. Min. Raul Araújo, Quarta Turma, j. 16.12.2025, DJEN 19.12.2025. STJ, REsp nº 1.929.685/TO, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 27.08.2024, DJe 29.08.2024. STJ, AgInt no AREsp 2.803.789/GO, Rel. Min. Raul Araújo, Quarta Turma, j. 18.08.2025, DJe 22.08.2025. TJMT, N.U 0005178-13.2013.8.11.0059, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Des. Maria Aparecida Ferreira Fago, j. 06.05.2025, DJE 27.05.2025. TJMT, N.U 1009260-08.2017.8.11.0002, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Des. Maria Aparecida Ferreira Fago, j. 11.06.2024, DJE 24.06.2024. TJMT, N.U 0002010-14.2017.8.11.0107, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 03.02.2026, DJE 17.02.2026.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
contra sentença proferida pela MM. Juíza de Direito da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá, que julgou improcedente, com amparo no art. 487, I, do CPC, a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa nº 1049521-87.2020.8.11.0041, ajuizada em face de
José Roberto Stopa
,
Carlos Baltar Buarque de Gusmão Filho
,
Locar Saneamento Ambiental Ltda.
e
Município de Cuiabá
, sob o fundamento de inexistência de prova mínima do efetivo prejuízo ao erário municipal e de prova do dolo específico dos requeridos, requisitos necessários para a configuração do ato de improbidade administrativa, conforme as alterações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021 (id. 322951040).

Nas razões recursais o apelante discorda da conclusão do juízo sentenciante alegando, em síntese: (i) nulidade da sentença por cerceamento de defesa, uma vez que o juízo julgou improcedente a demanda sob o argumento da ausência de comprovação do dolo e inexistência de dano concreto sem oportunizar a necessária produção probatória, violando os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal; (ii) necessidade da instrução processual para a comprovação do dolo específico e do dano ao erário no caso concreto; (iii) a existência de documentos nos autos que demonstram a inserção de cláusulas restritivas de competitividade no edital da licitação, ausência de justificativa técnica para alterações substanciais no termo de referência e direcionamento do certame à empresa contratada, ocasionando dano ao erário e afronta aos princípios da legalidade, moralidade e eficiência, impondo a responsabilização dos apelados pela prática dos atos de improbidade previstos nos arts. 10, VIII, e 11, V, da Lei nº 8.429/92.

Ao final, o apelante requereu o provimento do recurso, com o reconhecimento da nulidade da sentença e o retorno dos autos à origem para regular instrução probatória, ou, alternativamente, o julgamento de procedência da ação, com aplicação das sanções legais cabíveis (id. 322951044)

Em contrarrazões, os apelados sustentaram, em resumo, o não conhecimento do recurso por ausência de dialeticidade recursal, e, no mérito, a inexistência de ato ímprobo, de prejuízo efetivo ao erário e, principalmente, a ausência do elemento subjetivo do dolo específico exigido pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, promovida pela Lei nº 14.230/2021. Alegaram ainda que a exigência de comprovação técnica no edital estava amparada na complexidade do objeto licitado e que os serviços foram devidamente prestados, sem apontamento de sobrepreço ou má execução. Rechaçaram, também, a alegação de cerceamento de defesa, por entenderem que a produção de provas seria desnecessária diante do conjunto documental já constante dos autos (ids. 322951048, 322951049 e 322951050).

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Procurador de Justiça Edmilson da Costa Pereira, manifestou-se pela anulação da sentença por cerceamento de defesa, uma vez que, embora o Ministério Público tenha expressamente requerido a produção de provas e a delimitação dos pontos controvertidos, o juízo de origem julgou a lide antecipadamente, sem analisar a pertinência das provas requeridas, o que comprometeu o exercício do contraditório e a apuração completa dos fatos. Ressaltou que a apuração da existência de dolo específico e de prejuízo ao erário exige dilação probatória adequada, motivo pelo qual concluiu pela necessidade de retorno dos autos ao juízo de primeiro grau para reabertura da fase instrutória (id. 335927871).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

Egrégia Câmara:

Na origem, o Ministério Público ajuizou ação civil pública cumulada com ação de responsabilização por ato de improbidade administrativa em desfavor de José Roberto Stopa, Carlos Baltar Buarque de Gusmão Filho, Locar Saneamento Ambiental Ltda. e Município de Cuiabá, alegando a existência de irregularidades no Edital de Licitação – Concorrência Pública n° 001/2018, que resultou no Contrato n° 467/2018, firmado entre o Município de Cuiabá e a empresa Locar Saneamento Ambiental Ltda. para a
“execução dos serviços de coleta de lixo manual, mecanizada, seletiva e fluvial, implantação de contêineres semienterrado de 2m2, 5m2 e soterrado de 3m2, além da coleta e transporte de resíduos sólidos domiciliares e comerciais, resíduos depositados em contêineres, incluindo sua manutenção e higienização, no município de Cuiabá, para atender as necessidades deste Município”
.

Segundo a inicial, o Inquérito Civil Público SIMP n° 014947-001/2018 apurou possíveis práticas ímprobas em razão do referido contrato, notadamente quanto ao desrespeito à Lei Orçamentária Anual Municipal – LOA 2019, bem como irregularidades no edital de licitação que teriam restringido o caráter competitivo do certame e direcionado o resultado para a empresa Locar Saneamento Ambiental Ltda.

O
Parquet
sustentou que o contrato foi firmado pelo valor de R$ 39.246.702,00 (trinta e nove milhões, duzentos e quarenta e seis mil, setecentos e dois reais), com prazo de vigência de 12 meses a contar da data de sua assinatura (03/12/2018), havendo previsão de prorrogação por iguais e sucessivos períodos, limitando-se a 60 meses. Apontou que o custo anual previsto aos cofres públicos era de R$ 43,6 milhões, valor consideravelmente superior aos gastos com o mesmo serviço em 2017 e 2018, que foram no importe de R$ 16,8 milhões e R$ 20,4 milhões, respectivamente.

Alegou que o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, em auditoria realizada no processo n° 35424-4/2018, concluiu pela existência de irregularidades que macularam o procedimento licitatório, notadamente quanto à inserção de cláusulas restritivas no edital, especificamente nos itens 10.5, alíneas "f" e "h", que exigiam comprovação de capacidade técnico-operacional e técnico-profissional de engenheiros como requisito obrigatório para a locação de contêineres, serviço que sequer constava na planilha de serviços do edital.

Aduziu que a Corte de Contas concluiu, também, que a alteração imotivada dos requisitos técnicos de habilitação do Edital da Concorrência Pública, com a supressão das cláusulas dos itens 10.2 e 10.3 na publicação da 2ª repetição do Edital e sua reinserção na 3ª repetição, com alteração da expressão "Instalação, manutenção, higienização" pela expressão "Locação", demonstraria o direcionamento do resultado da licitação à empresa Locar Saneamento Ambiental Ltda.

Expôs que, em razão das cláusulas restritivas e do direcionamento da licitação, o Município de Cuiabá deixou de receber proposta mais vantajosa, gerando um dano presumido ao erário no valor de R$ 10.502.920,90 (dez milhões, quinhentos e dois mil, novecentos e vinte reais e noventa centavos), correspondente a 23,10% do montante efetivamente pago até outubro de 2020.

O pedido liminar de indisponibilidade de bens foi indeferido pelo juízo de origem, sendo esta decisão mantida tanto em sede de pedido de reconsideração como de agravo de instrumento pela Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo deste Tribunal.

Com o advento da Lei n° 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa, foi determinada a citação dos requeridos, que apresentaram suas contestações.

O Município de Cuiabá, em sua defesa, alegou que o processo licitatório foi questionado tanto perante o Poder Judiciário quanto pelo próprio Ministério Público, tendo as irregularidades apontadas sido afastadas. Sustentou que não houve ofensa à previsão orçamentária contida na LOA/2019, nem direcionamento por meio de exigências específicas do edital, e que o contrato está sendo executado a contento.

José Roberto Stopa argumentou que o Edital de Licitação limitou-se a exigir a comprovação da expertise do licitante na prestação do serviço, considerando sua importância para a preservação do meio ambiente. Descreveu as vantagens da opção pelo emprego de contêineres semienterrados e/ou soterrados para a coleta mecanizada, como maior eficiência do serviço e redução de custos. Negou a existência de dano ao erário e de conduta norteada pela má-fé ou pelo dolo específico.

Carlos Baltar Buarque de Gusmão Filho alegou sua ilegitimidade passiva por não ser sócio da empresa Locar Saneamento Ambiental Ltda., juntando o contrato social para comprovar que os sócios da referida empresa são Carlos Baltar Buarque de Gusmão e a empresa Dapê Participações Ltda.

A empresa Locar Saneamento Ambiental Ltda. e Carlos Baltar Buarque de Gusmão apresentaram contestação conjunta, reiterando os argumentos de defesa já apresentados pelos demais requeridos e sustentando que o processo licitatório foi regular, com a adoção de mecanismos hábeis a repelir quaisquer lapsos capazes de impossibilitar ou minimizar o alcance do interesse público.

O Ministério Público impugnou as contestações, refutando os argumentos das defesas e reafirmando as teses iniciais. Quanto à preliminar de ilegitimidade passiva arguida por Carlos Baltar Buarque de Gusmão Filho, sustentou que este figura como signatário do Contrato n° 467/2018 na qualidade de representante legal da empresa Locar. Requereu o indeferimento do pedido de extinção do feito em relação ao referido requerido, bem como o saneamento do processo e a fixação dos pontos controvertidos, com oportunidade de especificação de provas pelas partes.

Em seguida, o juízo de origem julgou antecipadamente a lide, sob o fundamento de inexistência de prova mínima do efetivo prejuízo ao erário municipal e do dolo específico dos requeridos, requisitos necessários para a configuração do ato de improbidade administrativa, conforme as alterações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021.

Inconformado, o Ministério Público interpôs recurso de apelação, alegando, em síntese: (i) nulidade da sentença por cerceamento de defesa, uma vez que o juízo julgou improcedente a demanda sob o argumento da ausência de comprovação do dolo e inexistência de dano concreto sem oportunizar a necessária produção probatória; (ii) necessidade de instrução processual para a comprovação do dolo específico e do dano ao erário no caso concreto; (iii) existência de documentos que demonstram irregularidades no procedimento licitatório, com inserção de cláusulas restritivas e direcionamento do certame, e, consequentemente, a prática de ato de improbidade administrativa nos termos do art. 10, VIII e 11, V, da Lei nº 8.429/92.

Passo à análise dessa insurgência recursal, iniciando pelas preliminares arguidas por José Roberto Stopa e pelo
Parquet
.

Preliminar de não conhecimento do recurso por afronta à dialeticidade recursal

De acordo com o apelado José Roberto Stopa, o Ministério Público, em suas razões recursais, limitou-se a reproduzir os argumentos constantes da petição inicial e da impugnação às contestações, sem combater especificamente os fundamentos da sentença recorrida, o que violaria o disposto no artigo 1.010, II e III, do CPC e levaria ao não conhecimento do recurso de apelação.

Como se sabe, o princípio da dialeticidade recursal exige que o recorrente exponha os fundamentos de fato e de direito que embasam seu inconformismo, impugnando especificamente a fundamentação da decisão recorrida, de modo a possibilitar o contraditório e o exercício do juízo de retratação pelo julgador, bem como o reexame da matéria pelo órgão
ad quem
.

Compulsando as razões recursais apresentadas pelo Ministério Público, verifico que embora haja certa repetição de argumentos já expostos na petição inicial, o apelante impugnou especificamente os fundamentos da sentença recorrida, notadamente quanto à ausência de oportunidade para a produção de provas visando à comprovação dos elementos essenciais à configuração do ato de improbidade administrativa e ao julgamento antecipado da lide sem a devida fundamentação.

Com efeito, em seu apelo o recorrente apontou expressamente o
error in procedendo
que, em seu entender, maculou a sentença recorrida, qual seja, o cerceamento de defesa decorrente do julgamento antecipado da lide sem a oportunização da produção de provas requerida. Além disso, argumentou que a sentença incorreu em contradição ao julgar improcedente a demanda por ausência de provas do dolo específico e do dano efetivo ao erário, sem permitir a produção dessas mesmas provas.

Nesse contexto, entendo que as razões recursais apresentadas pelo Ministério Público atendem ao requisito da dialeticidade, pois impugnam os fundamentos da sentença recorrida e expõem as razões pelas quais o apelante entende que a decisão deve ser reformada.

Ademais, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem adotado posicionamento mais flexível quanto ao princípio da dialeticidade, entendendo que o mesmo
“não é violado quando os fundamentos do recurso de apelação demonstram de forma suficiente a intenção de reforma da sentença, ainda que haja reprodução de argumentos das alegações finais"
. (REsp nº 2.067.321/PR, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 19/12/2025).

Sendo assim, rejeito a preliminar de não conhecimento do recurso por ofensa ao princípio da dialeticidade e passo à análise da preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa.

Preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa

O cerne da preliminar arguida pelo Ministério Público em seu recurso de apelação reside na alegação de cerceamento de defesa, decorrente do julgamento antecipado da lide sem a oportunização da produção de provas expressamente requerida.

Compulsando os autos, constato que, de fato, o Ministério Público manifestou expressamente seu interesse na produção de provas, tanto na impugnação às contestações apresentadas pelos apelados quanto na manifestação à petição de improcedência apresentada pela empresa Locar Saneamento Ambiental Ltda. e Carlos Baltar Buarque de Gusmão, ocasiões em que requereu
"o saneamento do processo e a fixação dos pontos controvertidos da causa, oportunizando-se às partes indicarem as provas que pretendem eventualmente produzir em etapa subsequente (CPC, artigo 357, § 3°)"
. (ids. 322951018 e 322951035)

Não obstante tais requerimentos, o juízo de origem não proferiu decisão de saneamento e tampouco possibilitou às partes a especificação das provas que pretendiam produzir, passando diretamente ao julgamento de mérito, com fundamento na inexistência de prova mínima do efetivo prejuízo ao erário municipal e do dolo específico dos apelados.

Contudo, ao contrário do que sustenta o apelante, não vislumbro a ocorrência de cerceamento de defesa no caso concreto. A análise da questão deve ser feita à luz das alterações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/94), que trouxe importantes modificações procedimentais e materiais ao regime de responsabilização por atos de improbidade.

Com efeito, o art. 17, §10-B, I, da Lei n° 8.429/92, incluído pela Lei n° 14.230/2021, estabelece expressamente que, oferecida a contestação e, se for o caso, ouvido o autor, o juiz
"procederá ao julgamento conforme o estado do processo, observada a eventual inexistência manifesta do ato de improbidade"
. Trata-se de dispositivo que autoriza o julgamento antecipado da lide logo após a contestação quando verificada a inexistência manifesta do ato de improbidade, independentemente da produção de outras provas.

A
ratio legis
desse dispositivo é evitar a tramitação desnecessária de ações de improbidade administrativa quando, desde logo, seja possível constatar a ausência dos elementos essenciais à configuração do ato ímprobo, conferindo maior celeridade e eficiência à prestação jurisdicional. Trata-se de norma que se harmoniza com o princípio da duração razoável do processo, consagrado no art. 5°, LXXVIII, da Constituição Federal.

No caso em análise, a sentença recorrida fundamentou-se na ausência de prova mínima do dolo específico e do dano efetivo ao erário, requisitos necessários para a configuração do ato de improbidade administrativa, conforme as alterações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. Ao assim proceder, o juízo de origem aplicou corretamente o disposto no artigo 17, §10-B, I, da Lei n° 8.429/92, julgando improcedente a demanda por inexistência manifesta do ato de improbidade.

É importante ressaltar que a Lei n° 14.230/2021 alterou substancialmente o regime de responsabilização por atos de improbidade administrativa, passando a exigir expressamente a comprovação do dolo específico para a configuração dos atos ímprobos previstos nos artigos 9°, 10 e 11 da Lei n° 8.429/92. Conforme dispõe o art. 1°, §2°, da referida lei,
"considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9°, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente"
.

Além disso, o art. 10,
caput
, da Lei n° 8.429/92, com a redação dada pela Lei n° 14.230/2021, passou a exigir que a conduta dolosa enseje
"efetiva e comprovadamente perda patrimonial"
para a configuração do ato de improbidade que causa lesão ao erário. O inciso VIII do mesmo artigo, que trata da frustração da licitude de processo licitatório, passou a exigir expressamente que a conduta acarrete
"perda patrimonial efetiva"
.

Assim, a Lei de Improbidade Administrativa passou a exigir não apenas a comprovação do dolo específico, mas também a demonstração de dano efetivo ao erário, afastando a possibilidade de responsabilização por culpa, dolo genérico ou com base em dano presumido ou meramente potencial.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp n° 1.929.685/TO, estabeleceu que
"os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo"
(REsp n° 1.929.685/TO, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/08/2024, DJe 29/08/2024).

No caso concreto, ao analisar a petição inicial da ação de improbidade administrativa, verifica-se que o Ministério Público fundamentou sua pretensão em alegado
“dano presumido”
ao erário, decorrente da frustração do ente municipal em contratar a proposta mais vantajosa, calculado com base em projeções e estimativas de valores que teriam sido pagos a maior em razão das supostas irregularidades na Concorrência nº 01/2018, que resultou no Contrato nº 467/2018. Conforme consta da própria inicial,
“há um dano presumido no valor correspondente a 23,10% do montante efetivamente pago até o momento para a empresa LOCAR”
(id. 322950413).

Nesse contexto, observa-se que não há demonstração, sequer em tese, de
dano efetivo ao erário
, uma vez que a pretensão ministerial se apoia exclusivamente nessas projeções e estimativas, desacompanhadas de elementos concretos aptos a evidenciar prejuízo real aos cofres públicos. Não há, por exemplo, alegação de que os serviços contratados deixaram de ser prestados ou tenham sido executados de forma deficiente, tampouco indicação de pagamento por serviços não realizados ou de superfaturamento devidamente comprovado.

De igual modo, quanto ao elemento subjetivo, a petição inicial também não demonstrou, nem mesmo em tese ou de forma indiciária, a existência de dolo específico por parte dos requeridos e, em especial, do único agente público acionado, José Roberto Stopa.

Ao revés, conforme consignado na sentença recorrida,
"em relação à conduta do requerido José Stopa, o requerente lhe atribui a responsabilidade pela prática do ato de improbidade administrativa porque, à época dos fatos, no exercício do cargo de Secretário Municipal de Serviços Urbanos, teria assinado os termos de referência que instruíram o certame, onde constam as exigências exorbitantes que serviriam apenas para direcionar o resultado da licitação para a empresa Locar Saneamento Ltda. fosse a vencedora"
.

Destarte, verifica-se que o Ministério Público formulou, em relação ao referido agente público,
imputação meramente automática
, fundada unicamente no fato de ele ter praticado atos no exercício do cargo de Secretário Municipal, sem, contudo, descrever conduta concreta que evidencie sua participação pessoal nas irregularidades apontadas. Não há, na petição inicial, a indicação de qualquer comportamento específico nem de elemento volitivo livre e consciente voltado à produção do resultado ilícito por parte do agente público, mas atribuição de responsabilidade em razão da função exercida, o que encontra vedação no §3º do art. 1º da Lei nº 8.429/92, pelo qual
“O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa”
.

Da mesma forma, em relação à empresa requerida e seu sócio administrador, como registrado na sentença recorrida,
"não foi descrita nenhuma conduta específica, mas apenas que este último teria aderido à conduta do requerido José Roberto. Também não foi sequer mencionado qual seria o benefício alcançado ou almejado pelo requerido ou pela empresa requerida ou, ainda, por terceiros, com o suposto direcionamento da licitação"
. (id. 322951040)

Nesse contexto, verifica-se que a petição inicial não atendeu ao requisito previsto no art. 17, §6°, da Lei n° 8.429/92, que exige que a inicial seja
“instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado"
. A ausência de indícios suficientes do dolo específico e do dano efetivo ao erário autoriza o julgamento do processo no estado em que se encontra, nos termos do artigo 17, §§6º-B e 10-B, I, da Lei n° 8.429/92.

De mais a mais, é importante destacar que o julgamento antecipado pela improcedência, com base na inexistência manifesta do ato de improbidade, não configura cerceamento de defesa ou conduta contraditória quando os autos contêm elementos suficientes para a formação da convicção do juiz. No caso concreto, a petição inicial, as contestações apresentadas e os documentos acostados aos autos fornecem elementos suficientes para a conclusão de que não há indícios mínimos da prática de ato de improbidade administrativa, nos moldes exigidos pela Lei n° 14.230/2021.

A propósito, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que
"não há cerceamento de defesa quando o julgador, ao constatar nos autos a existência de provas suficientes para o seu convencimento, indefere pedido de produção de outras provas. Cabe ao juiz decidir sobre os elementos necessários à formação de seu entendimento, pois, como destinatário da prova, é livre para determinar as provas necessárias ou indeferir as inúteis ou protelatórias"
. (AgInt no AREsp 2.803.789/GO, Rel. Ministro RAUL ARAÚJO, QUARTA TURMA, julgado em 18/08/2025, DJe 22/08/2025).

Este Tribunal de Justiça também tem adotado entendimento no sentido de que não configura cerceamento de defesa o julgamento antecipado da lide quando os autos contêm elementos suficientes para a formação da convicção do juiz. Confira-se:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALTERAÇÕES NA LEI N.° 8.429/92 PELA LEI N.° 14.230/21. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. PRESTAÇÃO DE CONTAS. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO EM OCULTAR IRREGULARIDADE NÃO EVIDENCIADA. PREJUÍZO AO ERÁRIO NÃO DEMONSTRADO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta pelo Município de Porto Alegre do Norte, MT, contra sentença que julgou improcedente ação por ato de improbidade administrativa, ajuizada com fundamento na suposta omissão do réu em prestar contas de valores recebidos por meio do Convênio n.º 003/2010, para realização de evento desportivo.

II. Questão em discussão

2. A controvérsia envolve duas questões: (i) saber se houve cerceamento de defesa pelo julgamento antecipado da lide; e (ii) saber se a omissão na prestação de contas, sem demonstração de dolo específico, configura ato de improbidade administrativa à luz da nova redação do art. 11, da Lei n.º 8.429/92.

III. Razões de decidir

3.
Não há que se falar em cerceamento de defesa quando o juízo a quo fundamenta, nos termos do artigo 371, do CPC, a prescindibilidade de produção de novas provas, declarando a existência de elementos suficientes para seu convencimento, mormente diante da aplicabilidade do artigo 17, § 11, da Lei n.° 8.429/92, que permite a improcedência da ação, em qualquer momento do processo, quando verificada a inexistência do ato de improbidade
.

4. O princípio da retroatividade da norma mais benéfica, previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, aplica-se ao direito administrativo sancionador, inclusive aos atos de improbidade administrativa, conferindo segurança jurídica aos agentes públicos e observando as garantias do devido processo legal.

5. A nova redação do art. 11, inciso VI, da Lei n.º 8.429/92, introduzida pela Lei n.º 14.230/21, exige demonstração de dolo específico do agente público com finalidade de ocultar irregularidades, o que não restou comprovado no caso.

6. A prestação de contas foi apresentada, ainda que tardiamente, e não há nos autos prova de prejuízo ao erário ou de atuação dolosa do réu com a finalidade de violar princípios da administração pública.

IV. Dispositivo e tese

6. Recurso de apelação não provido.

Tese de julgamento: "1.
Não há cerceamento de defesa quando o julgamento antecipado se funda em elementos probatórios suficientes constantes nos autos
. 2. Para configuração de improbidade administrativa por omissão na prestação de contas, exige-se demonstração de dolo específico com o propósito de ocultar irregularidades, nos termos da redação atual do art. 11, VI, da Lei n.º 8.429/92". (...)
(N.U 0005178-13.2013.8.11.0059, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 06/05/2025, Publicado no DJE 27/05/2025) Destaquei.

Em suma, competindo ao autor demonstrar, já na petição inicial e à luz da sistemática atualmente vigente da Lei nº 8.429/1992, ao menos
indícios de dolo específico e da ocorrência de dano ao erário
, quando se tratar de imputação fundada no art. 10 da referida lei, não há falar em cerceamento de defesa nem em postura contraditória do magistrado ao proceder ao julgamento antecipado da lide no caso concreto. Tal providência revela-se legítima, nos termos dos
§§ 10-B, I, e 11 do art. 17
do referido diploma legal, que preveem, respectivamente, que o juiz
“procederá ao julgamento conforme o estado do processo, observada a eventual inexistência manifesta do ato de improbidade”
, bem como que
“em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade, o juiz julgará a demanda improcedente”
.

Rejeito, pois, a preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa e passo à análise do mérito do recurso.

Mérito

No mérito recursal, o Ministério Público sustenta que os documentos acostados aos autos demonstram a existência de irregularidades no procedimento licitatório, com inserção de cláusulas restritivas e direcionamento do certame, configurando ato de improbidade administrativa previsto nos arts. 10, VIII e 11,
caput
, da Lei n° 8.429/92.

Conforme já mencionado, a Lei n° 14.230/2021 alterou substancialmente o regime de responsabilização por atos de improbidade administrativa, passando a exigir, de forma expressa, a comprovação do dolo específico e do dano efetivo ao erário para a configuração dos atos ímprobos.

No caso concreto, porém, a petição inicial fundamenta-se em alegado
"dano presumido"
ao erário, calculado com base em projeções e estimativas de valores que teriam sido pagos a maior em razão das supostas irregularidades no procedimento licitatório. Não houve, entretanto, qualquer indicação de que os serviços contratados tenham deixado de ser prestados ou tenham sido executados de forma deficiente, em desacordo com o pactuado, de modo a ocasionar efetivo prejuízo aos cofres municipais.

Além disso, a inicial tampouco demonstra, sequer em tese, a existência de dolo específico por parte dos requeridos. As alegações limitam-se a imputações genéricas de que teria havido direcionamento do certame em razão da inserção de cláusulas restritivas no edital, sem a individualização de condutas ou a indicação de elementos concretos que evidenciem a vontade livre e consciente dos agentes de alcançar resultado ilícito.

Dessa forma, o Ministério Público não logrou demonstrar minimamente a presença de dolo específico do agente público voltado a causar lesão ao erário em benefício próprio ou de terceiro, limitando-se a apontar condutas relacionadas ao exercício de atribuições inerentes à função pública. Tampouco comprovou a existência de prejuízo concreto ao erário, sustentando apenas a ocorrência de dano presumido, hipótese que não mais se admite no atual regime jurídico das ações de improbidade administrativa. Revela-se, portanto, correta a sentença ao julgar improcedente a demanda, diante da não configuração de ato de improbidade administrativa.

Mas não é só. Ressai dos autos que os mesmos fatos objeto desta demanda foram submetidos à apreciação do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, no âmbito da Representação de Natureza Externa nº 35.424-4/2018. Na oportunidade, a Corte de Contas reconheceu a existência de irregularidades na Concorrência Pública nº 01/2018 – relacionadas à possível inserção de cláusulas restritivas que poderiam ter direcionado o certame à empresa Locar Saneamento Ambiental Ltda., conforme consignado no Acórdão nº 1.096/2023 –,
sem, contudo, apontar a ocorrência de dano efetivo ao erário
.

Decerto, vigora no ordenamento jurídico pátrio a independência entre as esferas administrativa, cível e judicial. Contudo, não se pode desconsiderar as conclusões alcançadas pela Corte de Contas, órgão dotado de reconhecida capacidade técnica e expertise na análise contábil, financeira e na fiscalização da gestão de recursos públicos, especialmente em matérias relacionadas à regularidade de procedimentos licitatórios e à aferição de eventual dano ao erário. Tal circunstância ganha relevo quando se observa que a própria Lei nº 8.429/1992, em seus §§ 1º e 2º do art. 21, estabelece que
“os atos do órgão de controle interno ou externo serão considerados pelo juiz quando tiverem servido de fundamento para a conduta do agente público”
e que
“as provas produzidas perante os órgãos de controle e as correspondentes decisões deverão ser consideradas na formação da convicção do juiz, sem prejuízo da análise acerca do dolo na conduta do agente”.

Não bastasse, o próprio Ministério Público arquivou o Inquérito Civil SIMP nº 014527-001/2018, instaurado a partir de denúncia formulada por uma das licitantes na mesma Concorrência Pública, por não ter vislumbrado, naquele momento, dolo ou má-fé dos envolvidos que justificasse a configuração de ato de improbidade administrativa, conforme decisão proferida pelo Promotor de Justiça responsável pelo feito, Dr. Célio Joubert Fúrio (id. 322950976). Embora, como mencionado, as esferas de responsabilização sejam independentes entre si, a análise realizada pelo próprio Ministério Público em sede de inquérito civil constitui elemento relevante que corrobora a conclusão de inexistência de elementos suficientes para a configuração do ato de improbidade administrativa.

Portanto, a sentença recorrida aplicou corretamente a Lei n° 14.230/2021, julgando improcedente a demanda por inexistência manifesta do ato de improbidade, ante a ausência de comprovação do dolo específico e do dano efetivo ao erário.

A jurisprudência deste Tribunal de Justiça tem adotado entendimento no mesmo sentido:

“APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO REJEITADA – CONTRATAÇÃO DIRETA DE BANDAS NO CARNAVAL – INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO – ARTIGO 10, INCISO VIII, DA LEI N.° 8.429/92 – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.° 14.130/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – SISTEMA ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO – SERVIÇO CONTRATADO EFETIVAMENTE PRESTADO – ELEMENTO OBJETIVO NÃO CONFIGURADO – NÃO DEMONSTRADO SOBREPREÇO – IMPOSSIBILIDADE DE DANO PRESUMIDO – OVERRIDING DOS PRECEDENTES SOBRE A MATÉRIA – VONTADE LIVRE E CONSCIENTE EM ALCANÇAR RESULTADO ILÍCITO NÃO DEMONSTRADA – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO.

1. (...).

2. Com as modificações trazidas pela Lei n.° 14.230/2021, para a configuração de ato de improbidade administrativa que importa em prejuízo ao erário, tipificado no artigo 10, da Lei n. 8.429/92, exige-se a comprovação de dolo específico, além da de efetiva perda patrimonial.

3. Não evidenciado o elemento subjetivo, consubstanciado pela vontade livre e consciente dos agentes em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade, bem como não demonstrado o prejuízo concreto à administração pública, ônus que incumbe à parte autora, nos termos do artigo 373, inciso I, do CPC, afasta-se a possibilidade de condenação na figura típica do artigo 10, inciso VIII, da Lei n.° 8.429/92.

4. Sentença mantida. Recurso não provido”.
(N.U 1009260-08.2017.8.11.0002, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 11/06/2024, Publicado no DJE 24/06/2024)

“DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL. PROMOÇÃO PESSOAL. DOLO ESPECÍFICO E DANO EFETIVO. INEXISTÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedentes os pedidos iniciais da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em desfavor de ex-prefeito municipal, secretários e prestadores de serviços de comunicação, diante da ausência de dolo específico e de dano efetivo ao erário, em contratações públicas para divulgação institucional durante os exercícios de 2013 e 2014.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) estabelecer se houve prática de ato de improbidade administrativa em razão de suposta promoção pessoal do então prefeito municipal por meio de publicidade custeada com recursos públicos; (ii) determinar se ocorreu lesão efetiva ao erário decorrente das contratações.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo a comprovação de dolo específico e de dano efetivo para a responsabilização por atos ímprobos, conforme interpretação firmada pelo STF no Tema 1.199 da Repercussão Geral
.

4. A caracterização do ato de improbidade por promoção pessoal exige que a publicidade tenha promovido inequívoco enaltecimento do agente público, com o uso abusivo de imagem, nome ou símbolos para fins exclusivamente pessoais, o que não se verificou no caso concreto.

5. As publicações juntadas aos autos, embora mencionem o gestor, revelam conteúdo institucional, com divulgação de políticas públicas, programas e serviços municipais, sem desvio de finalidade comprovado, afastando o dolo específico exigido por lei.

6. A veiculação de nome e imagem do prefeito em peças informativas não caracteriza, por si só, promoção pessoal, sendo natural a vinculação da gestão às ações divulgadas, nos termos do art. 37, §1º, da CF/1988.

7.
Quanto à alegada lesão ao erário, inexiste comprovação de dano patrimonial efetivo e concreto, conforme exige o art. 10 da LIA após a reforma de 2021; a existência de contraprestação e publicações realizadas impede a presunção de prejuízo, não se admitindo mais o dano in re ipsa
.

8. A ausência de notas fiscais ou de documentação formal pode configurar irregularidade administrativa, mas não autoriza, por si, a condenação por improbidade sem prova robusta do dolo e do prejuízo ao patrimônio público.

9.
Não sendo comprovados o dolo específico nem o dano efetivo, deve prevalecer a improcedência dos pedidos, sob pena de responsabilização indevida por mera irregularidade formal, vedada pelo novo regime jurídico sancionador
.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1.
A caracterização do ato de improbidade por promoção pessoal exige prova de dolo específico, consistente na intenção deliberada de promover enaltecimento pessoal à custa de recursos públicos.

2. A publicidade institucional que divulga ações governamentais com menção ao gestor público, sem finalidade exclusiva de exaltação pessoal, não configura ato ímprobo.

3.
A responsabilização por dano ao erário exige prova efetiva e concreta de prejuízo patrimonial, não se admitindo dano presumido
.

4.
Irregularidades formais na contratação ou execução contratual não implicam, por si sós, ato de improbidade administrativa sem a demonstração de má-fé e dano efetivo
. (...)”.
(N.U 0002010-14.2017.8.11.0107, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 03/02/2026, Publicado no DJE 17/02/2026) Grifei.

Por fim, nem mesmo sob a ótica do art. 11 da Lei nº 8.429/1992 a sentença merece reparo. Além de não ter sido demonstrada a presença de dolo específico, requisito indispensável à configuração do ato de improbidade após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, o próprio Ministério Público não indicou qual dos incisos do referido dispositivo teria sido efetivamente violado pelos apelados, limitando-se a sustentar, de forma genérica, afronta aos princípios da Administração Pública. Ocorre que, com a reforma legislativa que consagrou a taxatividade do rol de condutas previstas no art. 11, não mais se admite a condenação fundada exclusivamente em seu
caput
, desacompanhada da subsunção da conduta a uma das hipóteses expressamente previstas em seus incisos, razão pela qual também por esse fundamento não há falar em reforma da sentença recorrida.

Assim, por qualquer ângulo que se analise a pretensão recursal, verifica-se que ela não reúne condições de prosperar, devendo ser mantida a decisão recorrida por seus próprios fundamentos.

Ante o exposto,
nego provimento
ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, mantendo integralmente a sentença recorrida que julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa sob exame.

É como vo

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/03/2026