Tribunal: TJMT
Processo: 1048887-52.2024.8.11.0041
Relator(a): MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-24
Data de publicação: 2026-04-22

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1048887-52.2024.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Indenização por Dano Moral, Indenização por Dano Material, Nulidade de ato administrativo]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MARIA DAS GRACAS DOS SANTOS - CPF: 419.686.701-49 (APELANTE), WANDERSON SOARES DA SILVA - CPF: 977.053.301-72 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELANTE), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELADO), MARIA DAS GRACAS DOS SANTOS - CPF: 419.686.701-49 (APELADO), WANDERSON SOARES DA SILVA - CPF: 977.053.301-72 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AOS RECURSOS. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO A EXCELENTÍSSIMA SRA. DESA. RELATORA MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, 1º VOGAL EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (CONVOCADO) E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA.

EMENTA:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO C/C INDENIZAÇÃO.
PRELIMINARES.
IMPUGNAÇÃO DA GRATUIDADE DA JUSTIÇA. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. REJEITADAS.
MÉRITO.
CONSELHEIRA TUTELAR. AFASTAMENTO COM BASE EM NORMA POSTERIORMENTE DECLARADA INCONSTITUCIONAL.

INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS. PAGAMENTO DAS REMUNERAÇÕES NÃO PERCEBIDAS. POSSIBILIDADE. DANO MORAL NÃO CONFIGURADO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSOS DESPROVIDOS.

I. Caso em exame

1. Apelações cíveis interpostas contra sentença que declarou a nulidade do ato administrativo que afastou a autora do cargo de conselheira tutelar, condenando o ente municipal ao pagamento dos danos materiais e rejeitando o pedido de indenização por danos morais.

II. Questão em discussão

2. Há três questões em discussão: (i) saber se deve ser revogado o benefício da gratuidade da justiça concedido à parte autora; (ii) averiguar a legitimidade passiva do Município; e

(iii) definir se são devidas indenizações por danos materiais e morais em razão do afastamento do cargo.

III. Razões de decidir

3. A revogação do benefício da gratuidade da justiça pressupõe a demonstração de elementos concretos que evidenciem a inexistência ou a superação da situação de insuficiência de recursos declarada pela parte beneficiária, não sendo suficiente, por si só, a mera alegação da parte contrária.

4. Cabe ao Município disciplinar à organização e o
funcionamento
do Conselho Tutelar, nos termos do art. 134, da Lei n.º 8.069/1990, o que evidencia sua legitimidade passiva para responder pelos efeitos administrativos decorrentes da aplicação de norma municipal posteriormente declarada inconstitucional.

5. A declaração de inconstitucionalidade de norma que fundamentou ato administrativo retira a validade do ato praticado com base nesse dispositivo, autorizando a recomposição da situação jurídica da parte prejudicada, inclusive mediante o pagamento das remunerações que deixaram de ser percebidas durante o período de afastamento.

6.

A configuração do dano moral exige a demonstração de violação efetiva aos direitos da personalidade, não se presumindo a partir da simples ocorrência de ilegalidade ou irregularidade administrativa.

IV. Dispositivo e tese

7. Apelações desprovidas.

Tese de julgamento:

1. A revogação do benefício da gratuidade da justiça exige a demonstração de elementos concretos que evidenciem a inexistência ou a superação da situação de insuficiência de recursos declarada pela parte beneficiária.

2. O Município possui legitimidade passiva para responder pelos efeitos administrativos decorrentes do afastamento de conselheiro tutelar integrante de sua estrutura administrativa.

3. O afastamento de conselheiro tutelar fundado em norma posteriormente declarada inconstitucional autoriza o pagamento das remunerações não percebidas durante o período de afastamento, não se presumindo dano moral sem demonstração de efetiva violação aos direitos da personalidade.”

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de
“RECURSO DE APELAÇÃO”,
interposto por MARIA DAS GRAÇAS DOS SANTOS (ID. 339723960) e pelo MUNICÍPIO DE CUIABÁ (ID. 339723962), contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Luís Aparecido Bortolussi Júnior, na
“AÇÃO ORDINÁRIA DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO JURÍDICO C/C INDENIZAÇÃO A TITULO DE DANOS MORAIS E MATERIAIS”
n.º 1048887-52.2024.8.11.0041 ajuizada pela primeira apelante em desfavor do ente público, em trâmite na 3ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, MT, que julgou parcialmente procedente os pedidos iniciais, nos seguintes termos (ID. 339723959):

“
Vistos etc.

Trata-se de ação ordinária declaratória de nulidade de ato jurídico c/c indenização por danos morais e materiais, proposta por
Maria das Graças dos Santos
em face do
Município de Cuiabá
, na qual a autora sustenta que foi eleita conselheira tutelar para o quadriênio 2020/2023, tendo exercido regularmente suas funções até ser afastada do cargo por decisão judicial, com fundamento no art. 87, inciso XIV, da Lei Municipal nº 6.004/2015, que vedava aos membros do Conselho Tutelar o exercício de atividade político-partidária.

Defende que a norma utilizada como fundamento para seu afastamento foi posteriormente declarada inconstitucional pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, no processo da ADI nº 1008393-11.2023.8.11.0000, razão pela qual busca a declaração de nulidade do ato administrativo que determinou o afastamento, além da condenação do requerido ao pagamento de indenização por danos materiais e morais.

A inicial foi recebida, com a concessão da gratuidade da justiça e determinação de citação do requerido (Id. 177915805).

O Município de Cuiabá apresentou contestação, arguindo preliminar de ilegitimidade passiva e, no mérito, sustentou que não cometeu qualquer ilegalidade, limitando-se a cumprir ordem judicial, além de afirmar que o cargo de conselheiro tutelar possui natureza honorífica e remuneração apenas pelo efetivo exercício, pugnando pela improcedência dos pedidos (Id. 195238253).

A parte autora apresentou impugnação, defendendo a legitimidade do Município e reiterando os pedidos formulados (Id. 195306634).

É o relato necessário. Decido.

O processo comporta julgamento antecipado, nos termos do art. 355, inciso I, do Código de Processo Civil, uma vez que a controvérsia é eminentemente de direito e não há necessidade de dilação probatória.

Inicialmente, quanto a legitimidade passiva do Município de Cuiabá, é importante considerar que, o requerido é parte legítima para figurar no polo passivo da presente demanda, pois foi o responsável pela edição da Lei Municipal nº 6.004/2015, posteriormente declarada inconstitucional, e detém competência sobre a nomeação, remuneração e gestão dos conselheiros tutelares.

Ainda que a decisão de afastamento tenha decorrido de ordem judicial, não se pode afastar a responsabilidade objetiva do ente municipal, prevista no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, diante da prática de ato administrativo sustentado em lei inconstitucional.

Consta que a autora foi afastada do cargo de conselheira tutelar por decisão judicial, com fundamento no inciso XIV do art. 87 da Lei Municipal nº 6.004/2015, que vedava aos membros do Conselho Tutelar o exercício de atividade político-partidária.

Ocorre que o referido dispositivo foi declarado
inconstitucional
pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Mato Grosso, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1008393-11.2023.8.11.0000, em julgamento ocorrido em 15/02/2024, com publicação em 06/03/2024, sob a seguinte ementa:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INCISO XIV, DO ARTIGO 87, DA LEI Nº 6.004, DE 05 DE NOVEMBRO DE 2015, DO MUNICÍPIO DE CUIABÁ – IMPOSIÇÃO DE VEDAÇÃO AO EXERCÍCIO DE ATIVIDADE POLÍTICO PARTIDÁRIA OU CARGO DE DIREÇÃO EM PARTIDOS OU SINDICATOS A MEMBROS DO CONSELHO TUTELAR – CRIAÇÃO DE NOVA HIPÓTESE DE INELEGIBILIDADE – MATÉRIA AFETA AO DIREITO ELEITORAL – COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO, NOS TERMOS DO ART. 22, I, DA CF/88 – VIOLAÇÃO AO DIREITO DE ASSOCIAÇÃO – OFENSA AOS ARTIGOS 3º, I, 10, 12 E 173, § 2º DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DE MATO GROSSO – MEDIDA CAUTELAR CONFIRMADA – LEI DECLARADA INCONSTITUCIONAL. 1. A criação de nova hipótese de inelegibilidade, não prevista na Lei Complementar Federal nº 64/1990, em conformidade com o art. 14, § 9º da CF/88, é reservada à União, nos termos do art. 22, I, da CF/88, que é norma de reprodução obrigatória conforme precedentes do Supremo Tribunal Federal. 2. A lei municipal que cria nova hipótese de inelegibilidade com relação aos conselheiros tutelares extrapola sua competência, bem como perpetra ofensa ao direito de associação. 3. Ação julgada procedente. (TJ-MT - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: 10083931120238110000, Relator.: MARIA EROTIDES KNEIP, Data de Julgamento: 15/02/2024, Órgão Especial, Data de Publicação: 06/03/2024)

Conforme a sistemática constitucional, a declaração de inconstitucionalidade de norma jurídica em sede de controle concentrado possui efeitos retroativos (
ex tunc
), de modo que os atos administrativos praticados com base em dispositivo declarado inconstitucional devem ser considerados nulos de pleno direito.

Com isso, impõe-se reconhecer a nulidade do ato administrativo que determinou o afastamento da autora do cargo de conselheira tutelar, o qual não poderia subsistir diante da ineficácia jurídica da norma de suporte.

Reconhecida a nulidade do afastamento, é cabível a reparação pelos prejuízos materiais sofridos, uma vez que a autora deixou de auferir remuneração mensal regularmente devida no período de março a dezembro de 2023, em razão de ato estatal manifestamente ilegítimo.

A jurisprudência é firme no sentido de que, no caso de afastamento indevido de servidor público ou agente político por ato posteriormente anulado, é devida a indenização a título de lucros cessantes, nos exatos termos do art. 402 do Código Civil, que dispõe:

"Art. 402. Salvo as exceções expressamente previstas em lei, as perdas e danos devidas ao credor abrangem, além do que ele efetivamente perdeu, o que razoavelmente deixou de lucrar."

O valor pleiteado de R$ 68.124,70, correspondente à soma dos vencimentos mensais de R$ 6.812,47 durante os dez meses de afastamento, encontra respaldo nos documentos juntados, não tendo sido impugnado de forma idônea pelo requerido, que, além de revel, apenas apresentou manifestação posterior sem controverter os valores apresentados.

Em casos similares a jurisprudência reconhece o direito à reparação material com fundamento na perda da remuneração esperada durante o afastamento ilegítimo:

APELAÇÃO CÍVEL/REMESSA NECESSÁRIA - DIREITO ADMINISTRATIVO - DESAPROPRIAÇÃO DIRETA - QUANTUM INDENIZATÓRIO - MANUTENÇÃO - APURAÇÃO POR MEIO DE LAUDO PERICIAL. - É de se manter a condenação por desapropriação direta, quando, de acordo com a perícia oficial, devidamente fundamentada, apura-se o valor da justa indenização. LEVANTAMENTO DE VALORES - IMPOSSIBILIDADE - AUSÊNCIA DOS REQUISITOS LEGAIS - Considerando que a parte expropriada não comprovou as exigências previstas no art. 34 do Decreto-Lei n.º 3.365/41, os valores devem permanecer retidos. LUCROS CESSANTES - DISCUSSÃO EM AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO - CABIMENTO - VIA ADEQUADA - PROVA CONCRETA DA PERDA FINANCEIRA PELO EXPROPRIADO - LAUDO PERICIAL FUNDAMENTADO - PROVIMENTO - As questões concernentes à indenização devem abarcar o valor do bem ora expropriado, todas as suas benfeitorias, bem como os lucros cessantes e os danos emergentes, além dos juros moratórios, compensatórios, os honorários, as custas, as despesas judiciais e a correção monetária - Os lucros cessantes correspondem à importância que a parte expropriada tinha expectativa de auferir, mas deixou de receber em razão da perda da propriedade - Comprovada a efetiva perda patrimonial da parte expropriada, cabível a condenação do Poder Público ao pagamento de lucros cessantes. (TJ-MG - Apelação Cível: 0379423-70.2013.8 .13.0024 Belo Horizonte, Relator.: Des.(a) Júlio Cezar Guttierrez, Data de Julgamento: 05/12/2023, 6ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 07/12/2023)

Portanto, reconhecida a nulidade do ato administrativo que afastou a autora com base em norma inconstitucional e comprovada a perda da remuneração que faria jus, é devida a indenização por lucros cessantes no valor de R$ 68.124,70, devidamente corrigido pelo IPCA-E desde as datas em que cada parcela seria devida, e acrescido de juros de mora de 1% ao mês a partir da citação.

No que tange ao pedido de indenização por danos morais, a autora sustenta que o afastamento indevido de suas funções, aliado à suspensão da remuneração e à impossibilidade de exercer o cargo para o qual foi legitimamente eleita, teria lhe causado sofrimento psicológico, constrangimento e abalo à sua imagem, em violação a direitos fundamentais assegurados pela Constituição Federal.

Embora o reconhecimento da nulidade do ato administrativo fundado em norma inconstitucional seja suficiente para o deferimento da reparação material,
a concessão de indenização por dano moral demanda comprovação de ofensa concreta aos direitos da personalidade da autora,
o que não se verifica.

A jurisprudência pátria é uníssona em afirmar que
o simples afastamento indevido de servidor ou agente público, por mais injusto que seja, não gera automaticamente o dever de indenizar por dano moral
, notadamente quando ausentes elementos objetivos que indiquem violação à honra, imagem, integridade psíquica ou exposição vexatória perante terceiros. Não se confunde aborrecimento decorrente de situação funcional com efetivo dano moral indenizável.

Nesse sentido, o Tribunal de Justiça do Espírito Santo já decidiu que:

“Inexiste dano moral no caso de dispensa de servidor, ainda que esta tenha se dado irregularmente, o que, por si só, não gera indenização dessa natureza, mormente se ausente ofensa moral com repercussão na sociedade.”
(TJ-ES – Apelação Cível nº 0003931-87.2012.8.08.0035, Rel. Des. Jorge do Nascimento Viana, 4ª Câmara Cível, j. 30/11/2015, publ. 16/12/2015)

No presente caso, a autora não demonstrou qualquer fato concreto que extrapole os limites do dissabor inerente à vida funcional.

Não houve prova de exposição pública, perseguição pessoal, divulgação caluniosa ou ofensa deliberada à sua honra, tampouco há elementos objetivos que revelem prejuízos extrapatrimoniais relevantes ou consequências psíquicas duradouras.

Dessa forma,
não se configura o dever de indenizar a título de danos morais
, por ausência de demonstração de conduta abusiva por parte da Administração ou de violação específica a direito da personalidade da autora.

O afastamento se deu por ordem judicial, com fundamento em norma vigente à época, ainda que posteriormente declarada inconstitucional, o que afasta a ideia de arbitrariedade ou dolo estatal.

Diante do exposto,
JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES
os pedidos formulados por Maria das Graças dos Santos em face do Município de Cuiabá, com fundamento no art. 487, inciso I, do CPC, para declarar a nulidade do ato administrativo que determinou o afastamento da autora do cargo de conselheira tutelar, fundado no inciso XIV do art. 87 da Lei Municipal nº 6.004/2015, dispositivo posteriormente declarado inconstitucional na ADI nº 1008393-11.2023.8.11.0000.

Em consequência, condeno o Município de Cuiabá ao pagamento de indenização por danos materiais, a título de lucros cessantes, consistentes nas remunerações mensais não percebidas pela autora durante o período do afastamento, acrescidas de correção monetária pelo IPCA-E a partir do vencimento de cada parcela e de juros de mora de 1% ao mês desde a citação.

Condeno ainda o requerido ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, que fixo em 10% sobre o valor da condenação, nos termos do art. 85, § 2º, do CPC.

Publique-se. Intimem-se.

Cuiabá, data registrada no sistema.

Luís Aparecido Bortolussi Júnior

Juiz de Direito”

Em suas razões recursais, MARIA DAS GRAÇAS DOS SANTOS alega, em síntese, que a sentença merece ser reformada quanto ao indeferimento do pedido de indenização por danos morais.

Sustenta que o afastamento do cargo foi determinado com base em dispositivo da Lei Municipal n.º 6.004/2015 posteriormente declarado inconstitucional pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso (ADI n.º 1008393-11.2023.8.11.0000), circunstância que evidencia a ilicitude do ato que ensejou sua exclusão das funções de conselheira tutelar.

Afirma que a medida ocasionou a perda abrupta de sua única fonte de renda, além de repercussão pública negativa, em razão da divulgação do episódio em portais locais de notícias, o que teria atingido diretamente sua honra, reputação e credibilidade, causando-lhe intenso sofrimento psicológico e emocional.

Reforça, ainda, que a gravidade da situação ultrapassa o mero dissabor e que a conjugação da ilegalidade do ato, da exposição pública depreciativa e da supressão de sua subsistência caracteriza hipótese de dano moral
in re ipsa
, dispensando prova específica do abalo.

Com base no exposto, requer
“conhecimento e provimento da apelação, para reformar a sentença e condenar o Município de Cuiabá ao pagamento de indenização por danos morais, no valor de R$ 50.000,00, ou outro valor que este E. Tribunal entender justo, com correção monetária e juros de mora a contar do evento danoso (Súmula 54/STJ)”.

De outro lado,
MUNICÍPIO DE CUIABÁ impugna, preliminarmente, a concessão do benefício da justiça gratuita, sob o argumento de que os documentos juntados aos autos demonstram a percepção de aposentadoria por idade em valor incompatível com a alegada hipossuficiência econômica, defendendo, assim, a revogação da benesse e a determinação de recolhimento das custas processuais.

Argui a sua ilegitimidade passiva, porquanto o afastamento decorreu de decisão judicial proferida nos autos de processo ajuizado pelo Ministério Público perante a Vara da Infância e Juventude da Comarca de Cuiabá, MT, tendo o ente municipal apenas cumprido ordem judicial emanada do Poder Judiciário, sem qualquer margem de discricionariedade para agir em sentido diverso.

No mérito, sustenta a impossibilidade de condenação ao pagamento de indenização por danos materiais, uma vez que a remuneração de agente público possui natureza contraprestacional, sendo devida apenas em razão do efetivo exercício das funções.

Argumenta, outrossim, que a pretensão indenizatória encontra óbice no entendimento firmado no Tema 671 do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual não é devida indenização por remuneração referente ao período em que o agente público não exerceu o cargo, salvo em hipótese de flagrante arbitrariedade.

Por fim, sustenta a necessidade de redistribuição dos ônus sucumbenciais, uma vez que o pedido de indenização por danos morais foi integralmente rejeitado.

Ao final, pugna (ID. 339723962):

“a) Seja o presente Recurso de Apelação conhecido e, ao final, integralmente provido para reformar a r. sentença de Id. 204704095;

b) Preliminarmente, seja acolhida a impugnação para revogar o benefício da justiça gratuita concedido à Apelada, em razão de sua comprovada capacidade financeira, determinando-se o recolhimento das custas processuais devidas;

c) Preliminarmente, seja reconhecida a ilegitimidade passiva do Município de Cuiabá, com a consequente extinção do processo, sem resolução de mérito, nos termos do artigo 485, VI, do CPC, por ser do Estado de Mato Grosso a responsabilidade por eventuais danos decorrentes de atos de seus agentes (membros do Poder Judiciário e do Ministério Público);

d) No mérito, caso superadas as preliminares, seja a r. sentença reformada para julgar totalmente improcedentes os pedidos da exordial, afastando-se a condenação ao pagamento de indenização por danos materiais, em face da natureza
propter laborem
da remuneração, da vedação ao enriquecimento sem causa e da tese firmada no Tema 671 de Repercussão Geral do STF;

e) Seja a sentença reformada para condenar a Apelada ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais sobre o valor pleiteado a título de danos morais (R$ 50.000,00), nos termos do art. 85, § 2º, do CPC, diante da sucumbência integral da Apelada neste ponto;

f) Seja invertido o ônus da sucumbência, condenando-se a Apelada ao pagamento integral das custas processuais e dos honorários advocatícios, fixados em conformidade com o art. 85 do CPC, incluindo-se os honorários recursais previstos no § 11 do mesmo artigo.”

Contrarrazões (ID. 339723964 e ID. 339723965).

A Procuradoria-Geral de Justiça absteve de se manifestar sobre o mérito da causa, por não vislumbrar nenhuma das hipóteses elencadas no art. 178, do CPC (ID. 341723881).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO DA RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara:

O recurso de apelação é regular, tempestivo e cabível, estando dispensado do recolhimento de preparo, diante da gratuidade de justiça concedida à parte apelante pelo juízo
a quo
(ID. 340065850).

De igual modo, o apelo do ente público é regular, tempestivo e cabível, estando dispensado do recolhimento de preparo, nos termos do artigo 3.º, inciso I, da Lei Estadual n.º 7.603/2001.

Como relatado, trata-se de recurso de apelação, interposto por MARIA DAS GRAÇAS DOS SANTOS (ID. 339723960) e pelo MUNICÍPIO DE CUIABÁ (ID. 339723962), contra sentença proferida pelo juízo da 3ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, MT, que julgou parcialmente procedente o feito.

Do exame dos autos, verifica-se MARIA DAS GRAÇAS DOS SANTOS ajuizou, em
17.10.20204
, a ação declaratória de nulidade de ato jurídico cumulada com indenização por danos materiais e morais em desfavor do MUNICÍPIO DE CUIABÁ, visando o reconhecimento da nulidade do ato administrativo que a afastou do cargo de Conselheira Tutelar, bem como a reparação dos prejuízos decorrentes da suspensão do pagamento de sua remuneração no período de março a dezembro de 2023, no valor de
R$ 68.124,70 (sessenta e oito mil e cento e vinte e quatro reais e setenta centavos)
e de
R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais),
a título de danos morais.

Na petição inicial, a parte autora relata que foi eleita Conselheira Tutelar para o quadriênio 2020/2023 e que, em março de 2023, foi afastada do cargo e teve suspensa sua remuneração com fundamento no art. 87, inciso XIV, da Lei Municipal n.º 6.004/2015, que vedava o exercício de atividade político-partidária.

Narra que o dispositivo foi declarado inconstitucional, no julgamento da ADI n.º 1008393-11.2023.8.11.0000, razão pela qual o ato administrativo de afastamento seria nulo, com efeitos retroativos, pleiteando o pagamento dos vencimentos não recebidos e indenização por danos morais.

Para corroborar sua pretensão, juntou a declaração do Diretório Municipal de Cuiabá acerca do pedido de desfiliação do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (ID. 339723937) e a decisão de arquivamento no
Inquérito Policial n.º 1003449-34.2023.8.11.0042, que apurava a ocorrência de crime de falsidade ideológica, previsto no art. 299, do Código Penal (ID. 339723950).

Em
21.03.2025
, o magistrado deferiu o pedido de gratuidade da justiça (ID. 339723951).

A Fazenda Municipal apresentou “CONTESTAÇÃO” (ID. 339723953) e a parte autora, “IMPUGNAÇÃO” (ID. 339723954).

Intimadas para especificar as provas que pretendem produzir, o ente público manifestou o desinteresse (ID. 339723957).

Sobreveio, então, a sentença proferida, em
30.08.2025
, que julgou parcialmente procedente o feito (ID. 339723959).

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

PRELIMINAR - IMPUGNAÇÃO AO BENEFÍCIO DA JUSTIÇA GRATUITA

Como já mencionado, a Fazenda Pública
sustenta que a parte autora não faz jus ao benefício da gratuidade da justiça, sob o argumento de que percebe aposentadoria por idade em valor incompatível com a alegada hipossuficiência econômica.

A Constituição Federal definiu em seu art. 5.º, inciso LXXIV, que o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos. Tal previsão visa dar efetividade ao devido processo legal, garantindo o direito à ampla defesa e ao contraditório, como destacado pelo ministro Jorge Mussi.

O Código de Processo Civil disciplina a matéria nos artigos 98 e 99, estipulando que a gratuidade de justiça pode ser concedida a qualquer momento do processo, inclusive em fase recursal, desde que comprovada a insuficiência de recursos.

O §3.º, do art. 98 estabelece que, na hipótese de modificação das condições econômicas da parte, o benefício pode ser revogado se forem apresentadas provas que indiquem essa alteração:

“Art. 98. A pessoa natural ou jurídica, brasileira ou estrangeira, com insuficiência de recursos para pagar as custas, as despesas processuais e os honorários advocatícios tem direito à gratuidade da justiça, na forma da lei.

(...)

§ 3º Vencido o beneficiário, as obrigações decorrentes de sua sucumbência ficarão sob condição suspensiva de exigibilidade
e somente poderão ser executadas se, nos 5 (cinco) anos subsequentes ao trânsito em julgado da decisão que as certificou, o credor demonstrar que deixou de existir a situação de insuficiência de recursos que justificou a concessão de gratuidade,
extinguindo-se, passado esse prazo, tais obrigações do beneficiário.”

No caso
, verifica-se que a parte autora recebe o beneficio de aposentadoria por idade, desde 20.03.2012, cuja Mensalidade Reajustada (ou Renda Mensal Atual) perfaz
R$ 4.355,66 (quatro mil e trezentos e cinquenta e cinco reais e sessenta e seis centavos),
conforme o “Histórico de Créditos” do INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL (INSS) (ID. 339723948).

Embora o ente municipal aponte que
“a percepção de uma renda bruta mensal que ultrapassa quatro mil reais descaracteriza, por si só, a condição de necessitada na acepção jurídica do termo”
, tal circunstância, por si só, não é suficiente para afastar a presunção legal de hipossuficiência, sobretudo quando ausentes elementos concretos que evidenciem capacidade financeira apta a suportar os encargos processuais, consoante já ponderado pelo juízo de origem (ID. 339723951).

Assim, afasto a preliminar.

PRELIMINAR - ILEGITIMIDADE PASSIVA:

Ainda de forma preliminar, a parte recorrente suscita a sua ilegitimidade passiva, afirmando que o afastamento da parte autora do cargo de Conselheira Tutelar decorreu de decisão judicial, tendo o ente municipal apenas cumprido ordem emanada do Poder Judiciário.

Na hipótese, a controvérsia não se limita à análise da legalidade da decisão que determinou o afastamento da autora, mas envolve, sobretudo,
a responsabilidade civil decorrente dos efeitos administrativos produzidos pela aplicação de norma municipal posteriormente declarada inconstitucional.

Cumpre recordar que o Conselho Tutelar constitui órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, nos termos do art. 131, da Lei n.º 8.069/1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente).

Embora dotado de autonomia funcional, o Conselho Tutelar integra a estrutura administrativa do Município, competindo ao ente municipal ou distrital disciplinar sua organização, funcionamento e remuneração de seus membros, conforme expressamente dispõe o art. 134, do ECA.

No exercício dessa competência, o Município de Cuiabá, MT, editou a
Lei n.º 6.004, de 05.11.2015,
que instituiu a Política Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e regulamentou o funcionamento do Conselho Tutelar no âmbito local.

Conclui-se, assim, que:
“o Conselheiro Tutelar, considerado um agente público, diante do vínculo institucional mantido com o Poder Público, tem sua situação jurídica regida por lei municipal própria.”
(TJ-RS – Apelação Cível 0048506-02.2020.8.21.7000, Relator: Leonel Pires Ohlweiler, Terceira Câmara Cível, Data de Julgamento: 22/10/2020, Data de Publicação: 27/10/2020)

Desse modo, eventual dano decorrente de ato que repercutiu diretamente na esfera funcional da parte autora atrai a incidência da responsabilidade objetiva do ente público, nos termos do art. 37, §6.º, da Constituição Federal, segundo o qual as pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.

Ainda que a parte apelante sustente que o afastamento da autora decorreu de decisão judicial e que eventual responsabilidade deveria ser atribuída ao Estado de Mato Grosso, tal circunstância não tem o condão de afastar sua legitimidade passiva na presente demanda, sobretudo porque os efeitos administrativos do afastamento repercutiram diretamente na esfera funcional da conselheira tutelar no âmbito da Administração municipal.

Eventual discussão acerca da responsabilidade de outro ente federativo poderá ser deduzida pelo Município pelas vias processuais próprias, inclusive mediante o exercício do direito regressivo ou adoção das medidas que entender cabíveis.

Diante disso, rejeita-se a preliminar.

MÉRITO:

No caso, é incontroverso que a parte autora foi eleita como Conselheira Tutelar, conforme a
“ELEIÇÃO UNIFICADA PARA ESCOLHA DE CONSELHEIROS TUTELARES DO MUNICÍPIO DE CUIABÁ”,
regulamentada pelo Edital n.º 011/2019, do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Cuiabá (CMDCA).

Ademais, demonstrado que a parte autora foi afastada do exercício da função por decisão judicial, com fundamento no inciso XIV do art. 87 da Lei Municipal n.º 6.004/2015, dispositivo que integrava o rol de vedações impostas aos membros do Conselho Tutelar e que vedava o exercício de atividade político-partidária.

“Art. 87 Aos membros do Conselho Tutelar aplicam-se as seguintes vedações:

I - receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, vantagem pessoal de qualquer natureza;

II - exercer qualquer outro cargo, emprego ou função pública;

III - utilizar-se do Conselho Tutelar para o exercício de propaganda e atividade político-partidária;
(Dispositivo revogado pela Lei nº 7.139, de 23 de agosto de 2024)

IV - ausentar-se da sede do Conselho Tutelar durante o expediente, exceto quando em diligências ou por necessidade do serviço;

V - opor resistência injustificada ao andamento do serviço;

VI - delegar a pessoa que não seja membro do Conselho Tutelar o desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade;

VII - valer-se da função para lograr vantagem em favor de si próprio ou de outrem;

VIII - receber comissões, presentes ou vantagens de qualquer espécie, em razão de suas atribuições;

IX - proceder de forma desidiosa no exercício de sua atividade;

X - exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício da função e com o horário de trabalho;

XI - exceder no exercício da função, abusando de suas atribuições;

XII - deixar de submeter ao colegiado as decisões individuais referentes à aplicação de medidas protetivas a crianças, adolescentes, pais ou responsável, previstas nos artigos 101 e 129 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990;

XIII - descumprir os deveres funcionais mencionados nesta lei;

XIV - exercer atividade político-partidária ou cargo de direção em partidos ou sindicatos;
(Dispositivo revogado pela Lei nº 7.139, de 23 de agosto de 2024)

XV - extrair cópia ou retirar, sem autorização do Coordenador, qualquer documento arquivado ou em trâmite pelo Conselho Tutelar; e

XVI - usar o veículo oficial para fins particulares.”

Posteriormente, o Órgão Especial deste Tribunal de Tribunal de Justiça, ao julgar a
Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n.º 1008393-11.2023.8.11.0000,
declarou a inconstitucionalidade do referido inciso, ao reconhecer que o dispositivo instituiu vedação relacionada ao exercício de atividade político-partidária por membros do Conselho Tutelar, matéria inserida no âmbito do direito eleitoral, cuja competência legislativa é privativa da União, além de violar o direito fundamental de associação.

Confira-se a ementa do julgado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INCISO XIV, DO ARTIGO 87, DA LEI Nº 6.004, DE 05 DE NOVEMBRO DE 2015, DO MUNICÍPIO DE CUIABÁ – IMPOSIÇÃO DE VEDAÇÃO AO EXERCÍCIO DE ATIVIDADE POLÍTICO PARTIDÁRIA OU CARGO DE DIREÇÃO EM PARTIDOS OU SINDICATOS A MEMBROS DO CONSELHO TUTELAR – CRIAÇÃO DE NOVA HIPÓTESE DE INELEGIBILIDADE – MATÉRIA AFETA AO DIREITO ELEITORAL – COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO, NOS TERMOS DO ART. 22, I, DA CF/88 – VIOLAÇÃO AO DIREITO DE ASSOCIAÇÃO – OFENSA AOS ARTIGOS 3º, I, 10, 12 E 173, § 2º DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DE MATO GROSSO – MEDIDA CAUTELAR CONFIRMADA – LEI DECLARADA INCONSTITUCIONAL.

1. A criação de nova hipótese de inelegibilidade, não prevista na Lei Complementar Federal nº 64/1990, em conformidade com o art. 14, § 9º da CF/88, é reservada à União, nos termos do art. 22, I, da CF/88, que é norma de reprodução obrigatória conforme precedentes do Supremo Tribunal Federal.

2. A lei municipal que cria nova hipótese de inelegibilidade com relação aos conselheiros tutelares extrapola sua competência, bem como perpetra ofensa ao direito de associação.

3. Ação julgada procedente.

(TJMT – ADI 1008393-11.2023.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, MARIA EROTIDES KNEIP, Gabinete 2 - Órgão Especial, Julgado em 15/02/2024, Publicado no DJE 06/03/2024)

Nesse contexto, se o afastamento da parte autora do exercício do cargo teve como fundamento direto norma posteriormente declarada inconstitucional, impõe-se reconhecer a invalidade do suporte normativo que embasou a medida.

Como cediço, a declaração de inconstitucionalidade de norma jurídica possui, como regra, efeito retroativo (
ex tunc
), retirando do ordenamento jurídico o fundamento de validade dos atos praticados com base no dispositivo expurgado, ressalvadas hipóteses de modulação de efeitos, o que não se verificou no caso em exame.

Logo, reconhecida a inconstitucionalidade do dispositivo legal que motivou o afastamento, mostra-se legítima a recomposição patrimonial.

Importa destacar que, nos termos da legislação municipal, os membros do Conselho Tutelar fazem jus à percepção de remuneração pelo exercício da função, conforme previsto nos arts. 80 e 148, da Lei Municipal n.º 6.004/2015:

“Art. 80 Os membros do Conselho Tutelar, no exercício de suas funções, receberão remuneração disciplinada em Lei especifica.

Art. 148 Os cinco cargos de Conselheiros Tutelares criados pela Lei Municipal nº 4.473, de 09 de dezembro de 2003, continuam vinculados, para fins unicamente de execução orçamentária, à estrutura da Secretaria Municipal de Assistência Social e Desenvolvimento Humano, e serão providos para o exercício da função de confiança popular, unicamente, mediante o processo de eleição previsto nesta Lei, na Legislação Federal pertinente que disciplinem ou venham a disciplinar a matéria e serão nomeados e remunerados na forma lei especifica.”

Sendo assim, correta a conclusão adotada na sentença ao reconhecer o direito à percepção das remunerações relativas ao período compreendido entre março e dezembro de 2023, por se tratar de medida destinada à recomposição objetiva do prejuízo patrimonial diretamente associado à supressão dos vencimentos, preservando-se, assim, o princípio da restituição ao estado anterior, bem como a vedação ao enriquecimento sem causa.

Além disso, não procede a alegação do Município no sentido de que a remuneração do conselheiro tutelar possuiria natureza
pro labore
, sendo devida apenas pelo efetivo exercício da função.

Com efeito, a orientação firmada no Tema 671 do Supremo Tribunal Federal refere-se ao
“direito de candidatos aprovados em concurso público a indenização por danos materiais em razão de alegada demora na nomeação, efetivada apenas após o trânsito em julgado de decisão judicial que reconheceu o direito à investidura”.

Na hipótese, diversamente, a parte autora já se encontrava regularmente investida na função de conselheira tutelar, tendo sido afastada do exercício do cargo por decisão judicial fundada em dispositivo legal posteriormente declarado inconstitucional.

Assim, o afastamento não decorreu de ausência de exercício voluntário da função ou de circunstância inerente à dinâmica administrativa, mas de ato estatal posteriormente reconhecido como inválido, circunstância que impediu o regular desempenho da função durante o período indicado na inicial.

Desse modo, a restituição das parcelas remuneratórias não configura pagamento por trabalho não prestado, mas sim recomposição do prejuízo patrimonial decorrente da supressão indevida da remuneração, restabelecendo-se, na medida do possível, a situação que existiria caso o afastamento não tivesse ocorrido.

Quanto ao dano moral, deve-se ponderar que a invalidação de ato administrativo ou judicial não conduz, automaticamente, ao reconhecimento de dano moral indenizável, sendo necessária a demonstração de efetiva lesão aos direitos da personalidade.

Em suas razões recursais, a autora sustenta que a inconstitucionalidade do dispositivo da lei municipal, somado ao afastamento da função e à repercussão do caso em meios de comunicação locais, teria causado abalo à sua honra, reputação e credibilidade, defendendo a ocorrência de dano moral presumido (
in re ipsa
).

Todavia, nas hipóteses em que o ato estatal decorre da aplicação de norma vigente à época ou do cumprimento de decisão judicial regularmente proferida, a configuração do dano moral não se presume, exigindo demonstração concreta de violação relevante à esfera extrapatrimonial do interessado.

A propósito:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. CONSELHEIRA TUTELAR. AFASTAMENTO CAUTELAR EM AÇÃO PENAL. SUPRESSÃO DE REMUNERAÇÃO NÃO PREVISTA NA DECISÃO JUDICIAL. ILEGALIDADE. RESTITUIÇÃO DAS VERBAS DEVIDAS. DANOS MORAIS. NÃO CONFIGURAÇÃO. RECURSO DO ESTADO PROVIDO. RECURSO DO MUNICÍPIO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Recursos de apelação interpostos pelo Estado de Minas Gerais e pelo Município de Coroaci contra sentença que julgou procedente ação de indenização, para condenar o Município ao pagamento de verbas remuneratórias relativas ao período de afastamento cautelar da autora de suas funções de conselheira tutelar, bem como ao pagamento solidário, com o Estado, de indenização por danos morais fixada em R$ 10.000,00, além de honorários advocatícios.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a supressão remuneratória da conselheira tutelar afastada cautelarmente encontra respaldo legal; (ii) estabelecer se a situação configura ato ilícito apto a ensejar indenização por danos morais.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A decisão judicial que determinou o afastamento cautelar da conselheira tutelar não autorizou a suspensão de seus vencimentos, de modo que a supressão remuneratória, promovida pelo Município, configura ato ilegal mais gravoso do que a própria ordem judicial.

4. A retirada da remuneração antes do trânsito em julgado de eventual condenação afronta o princípio da presunção de inocência (CF/1988, art. 5º, LVII), convertendo medida cautelar em antecipação de pena.

5. A responsabilidade civil da Administração Pública, nos termos do art. 37, § 6º, da CF/1988, é objetiva, mas não se estende a hipóteses em que inexiste nexo causal entre a atuação estatal e o dano moral alegado.

6. O afastamento cautelar da conselheira decorreu de decisão judicial regularmente fundamentada, cabendo ao Município apenas dar cumprimento à ordem, sem prática de ato ilícito que justifique indenização por danos morais.

7. Eventuais dissabores decorrentes do processo judicial não configuram, por si, violação indenizável, sobretudo diante da ausência de conduta abusiva ou ilegal por parte do Estado ou do Município quanto ao afastamento funcional.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso do Estado provido. Recurso do Município parcialmente provido.

Tese de julgamento:

1. A suspensão cautelar de conselheiro tutelar, determinada judicialmente, não autoriza, por si só, a supressão de sua remuneração.

2. A retirada da remuneração de conselheiro tutelar afastado cautelarmente viola o princípio constitucional da presunção de inocência e enseja a restituição das verbas devidas até o término do mandato.

3. O cumprimento de ordem judicial regularmente fundamentada não configura ato ilícito indenizável a justificar reparação por danos morais.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LVII, e art. 37, § 6º; CPP, arts. 319, VI, e 386, I e VII.

Jurisprudência relevante citada: STF, Súmulas 269 e 271; TJMG, Remessa Necessária 5000697-25.2023.8.13.0637, Rel. Des. Pedro Bitencourt Marcondes, j. 11.04.2024; TJMG, Ap Cível/Rem Necessária 1.0433 .10.322292-6/002, Rel. Des. Corrêa Junior, j . 24.05.2022; TJMG, Apelação Cível 1.0000.18.072777-8/001, Rel. Des. Márcio Idalmo Santos Miranda, j. 23.03.2022; TJMG, AC 0013581-91.2017.8.13.0182, Rel. Des. Maria Cristina Cunha Carvalhais, j. 16.05.2023.

(TJ-MG - Apelação Cível: 5001045-45.2022.8.13.0486, Relatora: Desa. Maria Cristina Cunha Carvalhais, 2ª CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 11/11/2025, Data de Publicação: 19/11/2025)

Como já registrado por esta Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, em caso análogo,
“embora o afastamento do exercício de função pública e a supressão de remuneração possam, em determinadas hipóteses, transcender o mero dissabor e atingir a esfera da dignidade, honra e tranquilidade psíquica, é indispensável a demonstração de repercussão concreta e excepcional, não bastando a afirmação genérica de sofrimento. Além disso, quando a restrição decorre de determinação judicial (ainda que lastreada, em última análise, em norma depois declarada inconstitucional), o exame do nexo causal e da antijuridicidade deve ser mais criterioso, sob pena de converter toda e qualquer controvérsia institucional em fonte automática de indenização extrapatrimonial.”
(TJMT – Apelação Cível 1053502-85.2024.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Gabinete 1 - Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 10/02/2026, Publicado no DJE 03/03/2026).

Ressalta-se, por oportuno, que as situações fáticas guardam evidente similitude, na medida em que, em ambos os casos, o afastamento da função de conselheira tutelar decorreu da suposta existência de filiação partidária, a qual contestada pelas próprias interessadas (Maria Gislene da Paixão Porto Almeida e Maria das Graças dos Santos Silva), consoante a decisão de arquivamento do inquérito policial.

Observa-se, ainda, que os documentos destinados a demonstrar a alegada exposição midiática foram apresentados apenas quando da interposição do recurso de apelação (ID. 339723961), inexistindo demonstração, na fase instrutória, de repercussão concreta apta a evidenciar lesão efetiva à honra ou à imagem da parte autora.

A situação narrada, ainda que indesejada, não ultrapassa o âmbito dos dissabores decorrentes da aplicação de ato estatal posteriormente invalidado, circunstância que, por si só, não é suficiente para caracterizar dano moral indenizável.

Pelo exposto e ante tudo o mais que dos autos consta, CONHEÇO e
NEGO PROVIMENTO
aos vertentes recursos, mantendo inalterada a sentença recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/03/2026