Tribunal: TJMT
Processo: 1000226-41.2024.8.11.0009
Relator(a): GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-07-07
Data de publicação: 2026-07-14

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000226-41.2024.8.11.0009
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Adicional de Insalubridade]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). WESLEY SANCHEZ LACERDA]

Parte(s):

[SILVANA CRISTINA PAIVA - CPF: 018.723.581-36 (APELANTE), LEILE DAYANE OLIVEIRA LELIS - CPF: 031.129.291-79 (ADVOGADO), IGNEZ MARIA MENDES LINHARES XAVIER - CPF: 545.221.021-00 (ADVOGADO), LOURDES VIEIRA DA SILVA - CPF: 904.795.131-04 (APELANTE), MARILANDE BRAGA DA SILVA - CPF: 915.828.811-20 (APELANTE), MUNICIPIO DE COLIDER - CNPJ: 15.023.930/0001-38 (APELADO), REAL BRASIL CONSULTORIA LTDA - ME - CNPJ: 07.957.255/0002-77 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O RELATOR EXCELENTÍSSIMO SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (CONVOCADO), 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. WESLEY SANCHEZ LACERDA E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA.

EMENTA:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDORAS PÚBLICAS MUNICIPAIS. PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. AUSÊNCIA DE LEI ESPECÍFICA AUTOAPLICÁVEL. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO JUDICIAL DA VANTAGEM. TEORIA DA DERROTABILIDADE DAS REGRAS JURÍDICAS. INAPLICABILIDADE. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS RECURSAIS. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame:

1. Recurso de apelação interposto por servidoras públicas municipais ocupantes do cargo de Apoio Administrativo Educacional – manutenção e infraestrutura – limpeza, contra sentença que julgou improcedente pedido de pagamento de adicional de insalubridade, sob o fundamento de inexistência de norma municipal específica e autoaplicável apta a regulamentar a concessão da vantagem no âmbito da carreira das profissionais da educação do Município de Colíder, MT.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se servidoras públicas municipais submetidas ao regime estatutário fazem jus ao adicional de insalubridade diante da existência de laudo pericial favorável, ainda que ausente regulamentação legal específica da vantagem; e (ii) estabelecer se a teoria da derrotabilidade ou superabilidade das regras jurídicas autoriza o afastamento da exigência legal de regulamentação específica prevista no ordenamento jurídico.

III. Razões de decidir

3.

A Lei Municipal n.º 2.408/2010 prevê, em abstrato, o adicional de insalubridade aos servidores municipais, mas condiciona sua concessão às situações especificadas na legislação aplicável ao servidor público, revelando norma de eficácia limitada e dependente de regulamentação específica.

4.

A Lei Municipal n.º 2.118/2008, que disciplina o Estatuto e Plano de Cargos, Carreira e Salários dos Profissionais da Educação do Município de Colíder, não contempla previsão específica de adicional de insalubridade para as servidoras da carreira.

5.

O artigo 49, da Lei Municipal n.º 2.118/2008, estabelece sistema remuneratório em parcela única, vedando acréscimos remuneratórios sem previsão legal expressa.

6.

O laudo pericial que reconhece a existência de atividade insalubre em grau máximo, nos termos da NR-15, constitui prova técnica relevante acerca das condições de trabalho, mas não possui aptidão para instituir vantagem pecuniária sem correspondente previsão legal.

7. A concessão de adicional remuneratório a servidor público estatutário submete-se ao princípio da legalidade estrita, sendo inviável ao Poder Judiciário suprir lacuna normativa inerente ao regime jurídico da carreira sem violação ao princípio da separação dos poderes.

8.

A proteção constitucional à saúde e à segurança do trabalhador impõe a priorização de medidas voltadas à eliminação ou redução dos riscos ocupacionais, não afastando, contudo, a exigência constitucional de previsão legal para pagamento do adicional de insalubridade.

9. A teoria da derrotabilidade ou superabilidade das regras jurídicas não autoriza o afastamento de norma válida e cogente que condiciona a concessão do adicional de insalubridade à regulamentação legal específica.

10.

O artigo 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal assegura adicional de insalubridade “na forma da lei”, reforçando a necessidade de disciplina normativa específica para viabilizar o pagamento da vantagem aos servidores públicos.

11.

O não provimento do recurso autoriza a majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais, nos termos do artigo 85, §11, do Código de Processo Civil.

IV. Dispositivo e Tese

12. Recurso não provido.

Tese de julgamento: 1. O adicional de insalubridade devido a servidor público estatutário depende de previsão legal específica e autoaplicável, não bastando a existência de norma geral de eficácia limitada ou laudo pericial favorável. 2. O reconhecimento técnico da insalubridade das atividades exercidas não supre a ausência de suporte legal para concessão de vantagem remuneratória no regime estatutário. 3. A teoria da derrotabilidade ou superabilidade das regras jurídicas não autoriza o afastamento de norma válida que condiciona o pagamento de adicional de insalubridade à regulamentação legal específica. 4. A concessão judicial de vantagem funcional sem previsão legal expressa viola os princípios da legalidade estrita e da separação dos poderes.

Dispositivos relevantes citados: CF, arts. 1º, III e IV; 5º, caput; 7º, XXIII; 37, caput; 39, §§ 3º, 4º e 8º. CPC, arts. 85, §§ 2º, 3º e 11, e 98, §3º. Lei Municipal n.º 2.408/2010, arts. 81 e 83. Lei Municipal n.º 2.118/2008, art. 49.

Jurisprudência relevante citada: TJMT, Apelação Cível n.º 1000208-20.2024.8.11.0009, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 13.05.2026, pub. 14.05.2026; TJMT, Apelação Cível n.º 1000262-93.2018.8.11.0009, Rel. Desa. Vandymara Galvão Ramos Paiva Zanolo, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 06.11.2024, pub. 13.11.2024; TJMT, Apelação Cível n.º 1001471-92.2021.8.11.0009, Rel. Des. Marcio Vidal, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 03.03.2026, pub. 17.03.2026; STJ, REsp 1.690.004/PE, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, j. 05.10.2017.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de
RECURSO DE APELAÇÃO
interposto por SILVANA CRISTINA PAIXA E OUTROS contra a sentença proferida pela Excelentíssima Juíza de Direito, Dra. Erika Cristina Camilo Camin, nos autos de n.° 1000226-41.2024.811.0009, em trâmite perante a 1ª Vara da Comarca de Colíder, MT, que julgou improcedentes os pedidos, nos seguintes termos (ID. 359098470):

“
Vistos,

I. Relatório

Trata-se de “Ação de Cobrança de Adicional de Insalubridade” proposta por
Silvana Cristina Paiva, Lourdes Vieira da Silva e Marilande Braga da Silva
em face de
Município de Colíder
.

Consta da petição inicial que a parte autora é constituída por servidores públicos municipais, ocupantes do cargo de Apoio Administrativo Educacional, com atribuições específicas na área de manutenção e infraestrutura, especialmente limpeza, lotados em unidades escolares da rede municipal de ensino.

Alegam que suas atividades laborais cotidianas consistem na higienização de ambientes de uso coletivo, incluindo, mas não se limitando a cozinhas e instalações sanitárias de ampla circulação, bem como na coleta e manejo de resíduos sólidos provenientes desses locais.

Sustentam, ainda, que há manipulação contínua de agentes químicos, tais como detergentes, desinfetantes e cloro.

Ao final, requerem, em síntese: (i) o reconhecimento e a declaração do direito ao recebimento de adicional de insalubridade em grau máximo (40%); (ii) a condenação do requerido ao pagamento das parcelas vencidas e vincendas, calculadas sobre a remuneração dos servidores, respeitada a prescrição quinquenal; e (iii) a determinação de exibição das fichas financeiras para apuração do
quantum debeatur
.

Por meio da decisão de Id. 141265815, o Juízo recebeu a petição inicial e deferiu o pleito de gratuidade da justiça.

Regularmente citado, o Município de Colíder apresentou contestação (Id. 158213061). Em sede de preliminares, impugnou o valor atribuído à causa e o benefício da justiça gratuita concedido à parte autora. Como prejudicial de mérito, arguiu a prescrição quinquenal das parcelas anteriores aos cinco anos que antecederam o ajuizamento da demanda, com fulcro no Decreto nº 20.910/32.

No mérito, pugnou pela improcedência dos pedidos, ao argumento de que fornece EPIs necessários e eficazes à neutralização dos agentes nocivos. Subsidiariamente, defendeu a imprescindibilidade de produção de prova pericial. Impugnou, ainda, a base de cálculo pretendida, sustentando que a legislação municipal (art. 81 da Lei nº 2.408/2010) estabelece o vencimento do cargo efetivo como base de incidência. Por fim, requereu a exclusão de eventuais condenações referentes aos períodos de férias, licenças e de suspensão das atividades escolares em decorrência da pandemia de COVID-19.

A parte autora apresentou impugnação à contestação (Id. 160490784).

Sobreveio decisão saneadora (Id. 169393489), por meio da qual este Juízo rejeitou as preliminares de impugnação ao valor da causa e à justiça gratuita, bem como a prejudicial de prescrição, porquanto o pedido já se encontrava limitado ao quinquênio legal. Fixou-se como ponto controvertido a existência e o grau de insalubridade nas condições de trabalho da parte autora e foi deferida a produção de prova pericial, nomeando-se para o encargo a empresa Real Brasil Consultoria Ltda.

As partes apresentaram seus quesitos (Ids. 171288989 e 174084020). O perito nomeado aceitou o encargo (Id. 180116734).

O laudo técnico pericial foi acostado aos autos (Id. 207322824).

Intimadas as partes para se manifestarem sobre o laudo, a parte autora reiterou o pedido de procedência (Id. 210076418), ao passo que o Município requerido apresentou suas razões finais (Id. 207433698).

Vieram os autos conclusos para sentença.

É o relatório. Decide-se.

II. Fundamentação

O presente feito está apto a julgamento, tendo em vista a produção das provas necessárias ao deslinde da controvérsia, nos termos do art. 355, inciso I, do Código de Processo Civil.

II.1. Preliminar

A parte requerida, em sua manifestação derradeira (Id. 207433698), suscitou, a título de questão de ordem pública, a incompetência absoluta deste Juízo para o processamento e julgamento da lide em relação aos autores.

Embora a incompetência absoluta seja, por sua natureza, matéria de ordem pública, cognoscível a qualquer tempo e grau de jurisdição e insuscetível de preclusão, sua arguição e eventual acolhimento devem ser ponderados à luz de outros princípios processuais e constitucionais, notadamente os da eficiência, da economia processual e da razoável duração do processo.

No caso em exame, a referida preliminar foi deduzida apenas em sede de alegações finais, após o exaurimento de toda a fase instrutória, que incluiu a realização de prova pericial de maior complexidade. O processo, portanto, já se encontra maduro para o julgamento de mérito.

Acolher nesse momento processual, representaria providência contrária aos princípios da economia e da eficiência processual, além de implicar evidente retrocesso no andamento da demanda.

Destarte, em homenagem aos princípios da celeridade, da economia processual e da razoável duração do processo e considerando o avançado estágio em que se encontra o feito, já concluso para sentença após exauriente instrução probatória,
REJEITA-SE
a preliminar suscitada pelo Município.

II.2. Mérito

Superada a questão processual, adentra-se ao cerne da controvérsia, que gravita em torno da existência de direito subjetivo dos servidores autores ao recebimento do adicional de insalubridade e, em caso afirmativo, da definição de seu grau, base de cálculo e termo inicial.

No presente caso, os autores afirmam serem servidores públicos municipais estatutários, ocupantes do cargo de Apoio Administrativo Educacional, com atribuições de manutenção e infraestrutura (limpeza), sustentando que os exercícios de suas funções, em ambiente escolar, os expõem de modo habitual e permanente, a agentes biológicos nocivos, o que ensejaria o reconhecimento do grau máximo de insalubridade.

Pois bem.

O adicional de insalubridade constitui vantagem pecuniária vinculada ao exercício de funções especiais, em locais insalubres ou em contato contínuo com substâncias nocivas à saúde, e encontra fundamento, em sede constitucional, na proteção à saúde do trabalhador e na previsão do art. 7º, XXIII, da Constituição Federal.

No caso concreto, o laudo técnico judicial (Id. 207322824) concluiu, de forma categórica e fundamentada, que as funções desempenhadas pelos autores se enquadram como insalubres. Com base em critérios técnicos extraídos do Anexo 14 da Norma Regulamentadora nº 15 do Ministério do Trabalho.

Do ponto de vista estritamente fático e técnico, portanto, restou robustamente demonstrado que as condições de trabalho dos autores, se amoldam à hipótese de insalubridade em grau máximo, segundo os parâmetros da legislação trabalhista federal (CLT e NR-15).

A constatação fática da insalubridade, contudo,
não é, por si só, suficiente
para gerar o direito ao respectivo adicional no âmbito do serviço público estatutário municipal.

É imprescindível a existência de previsão legal específica, dotada de eficácia plena, que autorize a concessão da vantagem.

Ressalte-se que os servidores públicos integram uma categoria distinta dos trabalhadores do setor privado regidos exclusivamente pela CLT, possuindo regime jurídico próprio, disciplinado por estatutos e leis específicas. Dentro dessa categoria, há, em linhas gerais: (a) servidores públicos estatutários; (b) servidores públicos celetistas; e (c) servidores públicos temporários.

Os servidores estatutários, como é o caso dos autores, têm sua relação jurídica de trabalho integralmente regulada por diplomas legais específicos (estatutos e legislação correlata), e não pela CLT.

Nessa perspectiva, a atuação da Administração Pública é balizada, pelo princípio da legalidade, consagrado no art. 37,
caput
, da Constituição da República, segundo o qual a Administração Pública Direta e Indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá, dentre outros, ao princípio da legalidade.

Sobre o princípio da legalidade Hely Lopes Meirelles elucida que:

A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e dele não pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil ou criminal, conforme o caso. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa “poder fazer assim”; para o administrador público significa “deve fazer assim”. (in Direito Administrativo Brasileiro, 25ª edição, p. 82).

Portanto, a Administração Pública somente pode agir nos limites estritos da legalidade, sendo-lhe vedado conceder ou pagar vantagens a servidores públicos sem expressa previsão legal.

No caso dos autos, como os autores são servidores públicos municipais estatutários, seu pleito deve ser analisado à luz do art. 81 da Lei Municipal nº 2.408/2010 (Estatuto dos Servidores de Colíder), que assim dispõe:

Art. 81. Os servidores que trabalham com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas ou com risco de vida, fazem jus a um adicional sobre vencimento do cargo efetivo.

Ocorre que se trata de típica
norma de eficácia limitada
, isto é, uma disposição que, embora preveja em tese determinado direito, depende de regulamentação posterior para produzir a integralidade de seus efeitos.

O dispositivo em comento (art. 81) institui, em termos gerais, o direito ao adicional (“fazem jus”), mas silencia sobre elementos essenciais à sua aplicação, tais como: (i) os percentuais devidos para cada grau de insalubridade (mínimo, médio e máximo); (ii) a delimitação das atividades e operações consideradas insalubres no âmbito do serviço público municipal; e (iii) o procedimento administrativo para a avaliação, classificação e caracterização da insalubridade.

A própria lei municipal, em seu art. 83, corrobora essa natureza ao prever que “na concessão dos adicionais de atividades penosas, de insalubridade e de periculosidade serão observadas situações especificadas na legislação aplicável ao servidor público”, remetendo, portanto, a uma regulamentação que, segundo se depreende dos autos, jamais foi editada.

Nesse diapasão, a aplicação supletiva ou analógica da NR-15, norma administrativa federal destinada primordialmente a regulamentar as relações de emprego sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), ao regime jurídico estatutário municipal encontra óbice intransponível no princípio da legalidade administrativa e na autonomia do ente federativo.

Não cabe ao Poder Judiciário, sob pena de atuar como legislador positivo, suprir a omissão do legislador municipal, importando e aplicando critérios próprios de um regime jurídico diverso (celetista) ao regime estatutário local.

Esse proceder violaria, ademais, o entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal na Súmula Vinculante nº 37, segundo a qual:

Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia.

Em outras palavras, o pagamento de adicional de insalubridade a servidores estatutários exige
lei municipal específica e regulamentada
, apta a definir os pressupostos objetivos da vantagem, o que, na hipótese dos autos, inexiste.

Nesse sentido:

APELAÇÃO — AÇÃO DE COBRANÇA – SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL - AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE E DE COMBATE ÀS ENDEMIAS DO MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA — REGIME ESTATUTÁRIO —PERCEPÇÃO DE ADICIONAL DE INSALUBRIDADE — PRELIMINAR A NULIDADE DA SENTENÇA POR CERCEAMENTO DE DEFESA – REJEITADA – ADICIONAL DE INSALUBRIDADE – PAGAMENTO DEPENDENTE DE REGULAMENTAÇÃO – CONCESSÃO INDEVIDA – RECURSO DESPROVIDO (TJ-MT 10044272420208110007 MT, Relator.: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Data de Julgamento: 06/12/2022, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 14/12/2022)

RECURSO E APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE COBRANÇA– PEDIDO DE PAGAMENTO DE ADICIONAL DE INSALUBRIDADE – EXTINÇÃO – VANTAGEM EXCLUÍDA PELO ADVENTO DA LEI N. 31/99 – IMPOSSSIBILIDADE DE CONCESSÃO - AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL NO ESTATUTO DO SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL - RECURSO DESPROVIDO. 1. [...] O pagamento do adicional de insalubridade aos agentes comunitários de saúde submetidos ao vínculo jurídico administrativo depende de lei regulamentadora do ente ao qual pertencer.{...}( AgInt no AREsp 920.506/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 25/10/2016, DJe 08/11/2016) 2. [...] (N.U 0006723-20.2012.8.11.0006, , MARIA EROTIDES KNEIP, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 03/09/2018, Publicado no DJE 19/12/2018)

Assim, embora haja previsão genérica de pagamento do adicional de insalubridade quando do exercício de atividades insalubres, a lei específica deixou de agasalhar o regime jurídico completo da vantagem, tornando imprescindível regulamentação própria para sua efetiva implementação.

Ademais, a tese da ineficácia prática da norma municipal ganha contornos de definitividade ao se analisar a
Ação Coletiva nº 1000262-93.2018.8.11.0009
, ajuizada pelo Sindicato dos Servidores Públicos de Colíder (SINSPUMCOL) em face do ora requerido.

Conforme se extrai do v. acórdão proferido pela Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo do Egrégio Tribunal de Justiça de Mato Grosso, a matéria de fundo daquela demanda coletiva era precisamente a mesma ora em debate: o direito dos servidores municipais de Colíder ao recebimento dos adicionais de insalubridade e periculosidade com base na Lei Municipal nº 2.408/2010.

Naquela oportunidade, o Tribunal, reformando a sentença de primeiro grau, julgou improcedente o pedido, firmando o entendimento de que a norma municipal é, de fato, de eficácia limitada e que, na ausência de regulamentação específica, o direito não pode ser concedido. A ementa do julgado é elucidativa:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. SERVIDORES PÚBLICOS . ADICIONAIS DE INSALUBRIDADE E PERICULOSIDADE. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE PERCEPÇÃO. RECURSO PROVIDO . I. Caso em exame 1. Apelação cível para reforma da sentença que julgou procedente os pedidos para fixar como base de cálculo para incidência dos adicionais de insalubridade e periculosidade o vencimento base do servidor, e condenar ao pagamento das diferenças decorrente da utilização do salário-mínimo como parâmetro de cálculo. II . Questão em discussão 2. O ponto em análise consiste em verificar se os servidores públicos do Município de Colíder têm direito ao recebimento dos adicionais de insalubridade e periculosidade calculados sobre o vencimento base. III. Razões de decidir 3 .
O art. 7º, XXIII, da CF/88, prevê os adicionais de insalubridade e periculosidade, no entanto, sua aplicação aos servidores públicos depende da edição de lei local. 4. Embora a Lei do Município nº 2 .408/2010, disponha sobre os adicionais, carece de regulamentação específica que especifique as condições de trabalho insalubre e perigoso. 5. Diante da inexistência de norma regulamentadora que ampare o pagamento dos adicionais, os servidores públicos não fazem jus a percepção
. IV . Dispositivo e tese 6. Recurso provido. Tese de julgamento: “O pagamento dos adicionais de insalubridade e periculosidade aos servidores públicos depende de regulamentação específica que defina as condições de trabalho. Ausente à regulamentação, não fazem jus a percepção”. ________________ Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 7º, XXIII, 37, X, 39, § 3º; L. do Município nº 2.408/2010 . Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1690004/PE, relator Ministro Herman Benjamin, 2ª Turma, j. 5.10.2017; TJ/MT, AC 1044437-37 .2022.8.11.0041, relator Desembargador José Luiz Leite Lindote, 1ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j . 11.9.2024 TJ/MT, AC 1004427-24.2020 .8.11.0007, relator Desembargador Mário Roberto Kono de Oliveira, 2ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 6 .12.2022. (TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 10002629320188110009, Relator.: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, Data de Julgamento: 06/11/2024, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 13/11/2024)

A referida ação coletiva versava sobre direitos individuais homogêneos, assim entendidos aqueles decorrentes de origem comum, que afetam uma categoria ou classe de pessoas, no caso, os servidores públicos do Município de Colíder.

A decisão de improcedência, transitada em julgado, embora não impeça, em tese, a propositura de ações individuais, estabelece precedente qualificado e interpretação judicial consolidada sobre a norma municipal em questão.

Decidir de forma diversa no presente feito, para servidores que integram a mesma categoria funcional e se encontram em idêntica situação jurídica, seria atentar contra a segurança jurídica, a isonomia e a coerência do sistema de justiça, além de esvaziar, na prática, a autoridade da decisão coletiva.

Assim sendo, embora o laudo pericial tenha atestado a existência fática de condições insalubres no ambiente de trabalho dos autores, a ausência de norma municipal de eficácia plena e autoaplicável, que regulamente o direito ao adicional de insalubridade para os servidores estatutários do Município de Colíder, impede o acolhimento da pretensão autoral.

Portanto,
a improcedência dos pedidos iniciais
é medida que se impõe.

III. Dispositivo

Ante o exposto,
JULGAM-SE

IMPROCEDENTES
os pedidos iniciais, e consequentemente,
EXTINGUE-SE
o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil.

Condenam-se
os autores ao pagamento das custas e despesas processuais, bem como de honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa (art. 85, §§ 1º e 2º, do CPC), ficando suspensa a exigibilidade em razão da concessão dos benefícios da justiça gratuita.

EXPEÇA-SE
Requisição de Pequeno Valor para pagamento dos honorários periciais em favor da empresa Real Brasil Consultoria Ltda., nos termos da decisão de Id. 169393489 e Instrução Normativa Conjunta n. 5/2025/TJMT.

Transitada em julgado, se nada for requerido,
ARQUIVAR
os autos.

Publicar. Intimar. Cumprir

Colíder/MT, datado e assinado digitalmente.

ÉRIKA CRISTINA CAMILO CAMIN

Juíza de Direito
”
.

Em suas razões recursais, as apelantes sustentam que a sentença está baseada no fundamento de que, embora o laudo pericial tenha atestado a existência fática de condições insalubres no ambiente de trabalho, a ausência de norma municipal de eficácia plena e autoaplicável que regulamente o direito à percepção do correspondente adicional impede o acolhimento da pretensão autoral.

Apregoam, nesse contexto, que a despeito de a Lei n.° 2.118/2008 não contar com dispositivo específico acerca do adicional de insalubridade, ela descreve pormenorizadamente as atribuições próprias do cargo de Apoio Administrativo Educacional Limpeza e a Lei n.° 2.408/2010, que dispõe sobre o Estatuto dos Servidores do Município de Colíder, MT, prevê que o adicional de insalubridade é devido aos servidores que trabalham com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas ou com risco de vida, cujas disposições são aplicáveis, subsidiariamente, naquilo que aquela norma é omissa.

Salientam que a negativa do direito sob a singela inexistência de normas que assegurem o direito ao adicional de insalubridade se revela insustentável, na medida em que desconsidera o conjunto normativo aplicável, em especial o artigo 7°, da Constituição da República.

Complementam que diante da prova técnica categórica no reconhecimento da exposição das apelantes aos agentes nocivos, não pode o Poder Judiciário invocar suposta omissão normativa para negar a efetividade de um direito fundamental, sob pena de se legitimar a continuidade da lesão ao direito à saúde do servidor público, invertendo por completo a finalidade protetiva da norma que é justamente a de prevenir e compensar os riscos inerentes ao ambiente de trabalho.

Argumentam, ademais, que na hipótese de não aplicação da legislação que regulamenta a carreira dos servidores do Estado de Mato Grosso, deve ser aplicada a teoria da derrotabilidade da norma jurídica, por meio da qual se possibilita o afastamento de uma norma sempre que uma exceção relevante de apresente, ainda que a norma tenha
preenchido seus requisitos necessários e suficientes para que seja válida e aplicável.

Por essa razão, requer o provimento do recurso para (ID. 359098472):

“
a) Que esse Egrégio Tribunal de Justiça conheça e dê provimento ao presente recurso, reformando a sentença de primeiro grau para o fim de acolher a conclusão pericial e condenar o recorrido ao pagamento do adicional de insalubridade em grau máximo de 40%, nos termos da inicial.

b) A condenação do recorrido ao pagamento de honorários sucumbenciais”.

Nas contrarrazões, a parte apelada defende que a constatação técnica não supre a ausência de lei municipal regulamentadora, requisito indispensável para a concessão do adicional de insalubridade, em observância ao princípio da legalidade administrativa.

Justifica, outrossim, que não há possibilidade de aplicação teleológica da legislação estadual, sob pena de violação à autonomia dos entes federativos, bem como que a invocação da teoria da derrotabilidade das normas não autoriza o afastamento do princípio da legalidade estrita em matéria remuneratória, uma vez que a concessão de vantagens sem previsão legal configura indevida atuação legislativa pelo Poder Judiciário, vedada pela Súmula Vinculante n.° 37, do STF.

À vista disso, pugna pelo não provimento do recurso, com a condenação da parte apelante ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais (ID. 359098475).

A Procuradoria-Geral de Justiça deixa de emitir parecer por inexistir circunstância justificadora da intervenção do Ministério Público no presente processo (ID. 369534397).

É o relatório.

VOTO DO
RELATOR

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI JUIZ DE DIREITO CONVOCADO

Egrégia Câmara:

O recurso de apelação é regular, tempestivo e cabível, estando dispensado do recolhimento de preparo, diante da gratuidade de justiça concedida à parte apelante pelo juízo
a quo
.

Como relatado, trata-se de
RECURSO DE APELAÇÃO
interposto por SILVANA CRISTINA PAIXA E OUTROS contra a sentença proferida pela Excelentíssima Juíza de Direito, Dra. Erika Cristina Camilo Camin, nos autos de n.° 1000226-41.2024.811.0009, em trâmite perante a 1ª Vara da Comarca de Colíder, MT, que julgou improcedentes o pedido de pagamento de adicional de insalubridade, diante da ausência de norma municipal de eficácia plena e autoaplicável que regulamente o direito ao referido adicional para os servidores estatutários do MUNICÍPIO DE COLIDER, MT.

Do exame da questão posta, observa-se que o cerne recursal se cinge à verificação da existência, ou não, de direito das servidoras apelantes, ocupantes do cargo de Apoio Administrativo Educacional – manutenção e infraestrutura – limpeza, ao recebimento do adicional de insalubridade,
diante da conclusão pericial quanto à insalubridade das atividades por elas exercidas e da alegada ausência de norma municipal regulamentadora apta a viabilizar o pagamento da vantagem.

Com efeito, a Lei Municipal n.° 2.408/2010 (Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Município de Colíder), ao tratar sobre o adicional de insalubridade, dispõe que:

“Art. 81 - Os servidores que trabalham com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas ou com risco de vida, fazem jus a um adicional sobre vencimento do cargo efetivo.

§ 1º - O servidor que fizer jus aos adicionais de insalubridade e periculosidade deverá optar por uma delas não sendo acumuláveis estas vantagens.

§ 2º - O direito ao adicional de insalubridade ou periculosidade cessa com a eliminação das condições ou dos riscos que deram causa a sua concessão”.

Não obstante, no artigo 83, do referido estatuto, complementa que
“
Na concessão dos adicionais de atividades penosas, de insalubridade e de periculosidade serão observadas situações especificadas na legislação aplicável ao servidor público
”.

Referida disposição demonstra que a norma em questão possui eficácia limitada, ou seja, a incidência ao caso concreto se subordina à superveniente regulamentação própria de cada categoria funcional, não sendo, por essa razão, autoaplicável.

Em outras palavras, conquanto o Estatuto Geral dos Servidores possua previsão, em abstrato, de pagamento de adicional aos servidores que exercem atividades em condições insalubres, a própria norma estatutária estabelece a observância de observância das situações especificadas na legislação aplicável ao servidor público, o que evidencia a insuficiência da disciplina normativa para autorizar, de forma imediata, a concessão judicial da vantagem.

No caso em questão, como mencionado, as servidoras apelantes ocupam o cargo de Apoio Administrativo Educacional - Manutenção de Infraestrutura, regido pela Lei Municipal n.° 2.118/2008, que dispõe sobre o Estatuto e Plano de Cargo, Carreira e Salário dos Profissionais da Educação do Município de Colíder, norma que, entretanto, não contempla previsão específica quanto ao pagamento de adicional de insalubridade aos servidores.

Além disso, conforme dispõe o artigo 49, da Lei Municipal citada,
“
o sistema remuneratório dos profissionais da Educação Básica é estabelecido através do salário fixo em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou qualquer outra espécie remuneratória, devendo ser revisto, obrigatoriamente a cada 12 (doze) meses, sendo a data base o mês de Janeiro para revisão salarial
”.

Dessa maneira, conquanto o laudo pericial de ID. 359098461, tenha concluído que as servidoras exerçam atividade insalubre classificada com grau máximo, conforme Norma Regulamentadora n.° 15, em seu anexo 14, não possui o condão de instituiu ou viabilizar vantagem pecuniária desprovida do correspondente suporte legal, uma vez que a prova técnica, embora relevante para aferir a presença do agente nocivo, não substituiu a exigência de previsão normativa específica, indispensável à concessão de adicional remuneratório.

Não se olvida, ademais, da relevância constitucional da tutela à saúde do trabalhador, ao erigir como
princípios fundamentais a dignidade da pessoa humana (artigo 1°, inciso III) e os valores sociais do trabalho (artigo 1°, inciso IV), como também consagra como garantias indisponíveis o direito à vida (artigo 5°,
caput
), à liberdade (artigo 5°,
caput
), à saúde (artigo 5°,
caput
) e à segurança (artigo 5°
caput
).

Os valores constitucionais mencionados são relevantes para se definir que a redução dos riscos ocupacionais, por meio de medidas que busquem condições de labor que possibilitem a saúde, a segurança e a higiene do trabalho deve ser priorizada em face da monetização do trabalho, de modo que o adicional de insalubridade deve subsistir como remuneração transitória apenas na excepcionalidade de não ser possível tornar o ambiente de trabalho ecologicamente equilibrado.

Entretanto,
a monetização é uma maneira de forçar o empregador a tentar reduzir ou eliminar os agentes agressores a saúde e ou a segurança do trabalhador pela exposição a um ou a vários agentes constantes das normas regulamentadoras NR 15 e NR 16, do Ministério do Trabalho e Emprego. Logo, o pagamento de adicionais, no âmbito do regime estatutário, permanece subordinada ao postulado da legalidade estrita, não se mostrando lícito ao Poder Judiciário suprir, por via interpretativa, lacuna normativa inerente ao regime jurídico da carreira, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.

Desse modo, ausente disciplina legal específica e autoaplicável no âmbito da carreira das profissionais da educação do Município de Colíder, MT, inviável se torna reconhecer, por provimento judicial, o direito ao adicional de insalubridade vindicado, sob pena de indevida criação de vantagem funcional não expressamente prevista em lei.

Nesse sentido:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDORAS PÚBLICAS MUNICIPAIS DA EDUCAÇÃO. MUNICÍPIO DE COLÍDER. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. AUSÊNCIA DE LEI ESPECÍFICA AUTOAPLICÁVEL. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame:

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente pedido de cobrança de adicional de insalubridade formulado por servidoras públicas municipais ocupantes de cargo da área de apoio administrativo educacional, com fundamento na inexistência de norma municipal específica apta a disciplinar a vantagem.

II. Questão em discussão:

2. A questão em discussão consiste em saber se servidoras públicas municipais submetidas a regime estatutário fazem jus ao adicional de insalubridade quando há laudo pericial favorável, mas inexiste disciplina legal específica, completa e autoaplicável na carreira para autorizar o pagamento da vantagem.

III. Razões de decidir:

3. O estatuto geral dos servidores municipais prevê, em abstrato, o adicional de insalubridade, mas remete a sua concessão às situações especificadas na legislação aplicável ao servidor público, de modo que a norma possui eficácia limitada e depende de regulamentação específica.

4. A lei da carreira dos profissionais da educação não prevê o pagamento do adicional de insalubridade e adota sistema remuneratório em parcela única, sem disciplina normativa completa sobre hipóteses, critérios e percentuais da vantagem.

5. O laudo pericial, embora comprove a existência de condições insalubres no ambiente de trabalho, não supre a ausência de previsão legal específica, pois a concessão de vantagem remuneratória a servidor estatutário submete-se à legalidade estrita.

6. É inviável a aplicação, por analogia, de normas celetistas ou de regulamentos próprios de relações de trabalho regidas pela CLT, diante da natureza estatutária do vínculo funcional.

IV. Dispositivo e tese:

7. Recurso não provido.

Tese de julgamento: “O adicional de insalubridade devido a servidor público estatutário depende de previsão legal específica e autoaplicável, não bastando a existência de norma geral de eficácia limitada.”

Dispositivos relevantes citados: CF, arts. 37, caput, e 39, §§ 4º e 8º; CPC, art . 85, § 11; Lei Municipal n. 2.408/2010, arts. 81 e 83; Lei Municipal n . 2.118/2008, art. 49.

Jurisprudência relevante citada: TJMT, apelação cível n . 1001471-92.2021.8.11 .0009, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, relator Des. Marcio Vidal, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 03.3.2026, publicado no DJe em 17 .3.2026; TJMT, apelação cível n. 1000262-93.2018 .8.11.0009, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, relatora Desa. Vandymara Galvão Ramos Paiva Zanolo, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 06 .11.2024, publicado no DJe em 26.11.2024”.

(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 10002082020248110009, Relator.: RODRIGO ROBERTO CURVO, Data de Julgamento: 13/05/2026, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 14/05/2026).

“DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. SERVIDORES PÚBLICOS. ADICIONAIS DE INSALUBRIDADE E PERICULOSIDADE. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE PERCEPÇÃO. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação cível para reforma da sentença que julgou procedente os pedidos para fixar como base de cálculo para incidência dos adicionais de insalubridade e periculosidade o vencimento base do servidor, e condenar ao pagamento das diferenças decorrente da utilização do salário-mínimo como parâmetro de cálculo.

II. Questão em discussão

2. O ponto em análise consiste em verificar se os servidores públicos do Município de Colíder têm direito ao recebimento dos adicionais de insalubridade e periculosidade calculados sobre o vencimento base.

III. Razões de decidir

3. O art. 7º, XXIII, da CF/88, prevê os adicionais de insalubridade e periculosidade, no entanto, sua aplicação aos servidores públicos depende da edição de lei local.

4. Embora a Lei do Município nº 2 .408/2010, disponha sobre os adicionais, carece de regulamentação específica que especifique as condições de trabalho insalubre e perigoso.

5. Diante da inexistência de norma regulamentadora que ampare o pagamento dos adicionais, os servidores públicos não fazem jus a percepção.

IV. Dispositivo e tese

6. Recurso provido.

Tese de julgamento: “O pagamento dos adicionais de insalubridade e periculosidade aos servidores públicos depende de regulamentação específica que defina as condições de trabalho. Ausente à regulamentação, não fazem jus a percepção” .

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 7º, XXIII, 37, X, 39, § 3º; L. do Município nº 2.408/2010.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1690004/PE, relator Ministro Herman Benjamin, 2ª Turma, j. 5.10.2017; TJ/MT, AC 1044437-37 .2022.8.11.0041, relator Desembargador José Luiz Leite Lindote, 1ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j . 11.9.2024 TJ/MT, AC 1004427-24.2020 .8.11.0007, relator Desembargador Mário Roberto Kono de Oliveira, 2ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 6 .12.2022”.

(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 10002629320188110009, Relator.: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, Data de Julgamento: 06/11/2024, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 13/11/2024).

De outra parte, no que tange à invocação da teoria da derrotabilidade (
defeasibility
) das regras jurídicas, referida teoria, originalmente concebida pelo autor inglês Herbert Hart no famoso artigo
“The Ascription of Responsability and Rights”
(publicado em 1948), ainda que os requisitos necessários e suficientes para a aplicação de uma determinada regra jurídica estejam presentes, será possível, diante de determinado contexto (fático, jurídico, probatório, cognitivo ou processual), excepcionar-se sua aplicação.

Pela doutrina da
defeasibility
uma determinada norma pode alojar infinitas exceções implícitas e imprevisíveis que, em um determinado caso concreto, justificam seu afastamento excepcional, sob o pretexto de se fazer justiça ou de e assegurarem os seus fins, permanecendo integro o texto que alberga o seu comando.

Fernando Andreoni Vasconcellos, ao discorrer sobre a teoria mencionada, assim lesiona:

“Sem embargo da falta de univocidade do termo “derrotabilidade”, é possível afirmar a existência de um núcleo comum atribuído ao seu conceito, consistente na ideia segundo a qual a consequência da norma jurídica pode ser derrotada, afastada, não-aplicada, em razão da existência de um fato, interpretação ou circunstância com ela incompatível. Em termos processuais, pode-se falar em fatos impeditivos, modificativos ou extintivos capazes de informar a norma
“prima facie”
, derrotando-a a fim de permitir a aplicação de uma norma excepcional, diferente daquela prevista
a priori
a partir da literalidade textual”.

(VASCONCELLOS, Fernando Andreoni. Hermenêutica Jurídica e Derrotabilidade. Curitiba: Juruá, 2010, p. 57).

Por sua vez, o jurista Humberto Ávila entende que as regras jurídicas podem ser derrotadas/superadas/afastadas
“
em circunstâncias excepcionais (...)
”
e por meio do preenchimento de determinados requisitos materiais e procedimentais, haja vista que, para referido autor,
“
a mera alegação não pode ser suficiente para superar uma regra
”.
Assim, o requisito material estará relacionado
“
ao preenchimento de determinados requisitos de conteúdo
”.
(ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 15. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2014, p. 115).

A teoria, no entanto, ainda é discutida de forma tímida e incipiente na doutrina brasileira, sem respaldo no ordenamento jurídico que, como é cediço, é constituído pelas normas, que se bipartem em regras e princípios. A propósito, conforme Robert Alexy,
“
toda norma é ou uma regra ou um princípio
”.
(ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Tradução: Virgílio Afonso da Silva. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 91).

Nesse contexto, a despeito da argumentação apresentada pela parte apelante, conforme lição do Ministro Luís Roberto Barroso, “
uma regra somente deixará de ser aplicada se outra regra a excepcionar ou se for inválida
”
(BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 242). De acordo com o autor, há somente duas hipóteses válidas para a não aplicação de uma determinada regra: quando há exceções trazidas expressamente por outra regra e quando é declarada a inconstitucionalidade da regra a ser derrotada/superada.

No caso concreto, a teoria em questão não se aplica a nenhuma das hipóteses indicadas, em especial porque, ainda que se afaste a disposição do artigo 83, da
Lei Municipal n.° 2.408/2010, ainda prevalece a previsão expressa no
artigo 7°, inciso XXIII, da Constituição da República quanto ao direito ao adicional
“
na forma da lei
”.

Outrossim, não é possível se afastar uma norma municipal cogente se a mesma é plenamente válida sob o aspecto formal (constitucionalidade) e, sobretudo, porque não há qualquer outra regra a excepcionar expressamente a aplicação daquela.

Portanto, sob pena de se malferir a segurança jurídica, não se pode invocar a teoria da derrotabilidade/superabilidade das regras jurídicas (
defeasibility
) para, ao talante do hermeneuta, afastar a aplicação de determinada regra que é cogente e plenamente válida e conceder direitos dependentes de regulamentação por lei específica.

Quanto à verba honorária, consigno que, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, o Tribunal majorará a verba sucumbencial arbitrada em primeiro grau, em favor do patrono da parte vencedora, pelos trabalhos complementares realizados na esfera recursal. Confira-se:

“Art. 85. [...]

§11. O tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2o a 6o, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2o e 3o para a fase de conhecimento”.

Desse modo, quando o recurso da parte vencida é desprovido, os honorários advocatícios devem ser majorados em favor do patrono da parte vencedora, observando-se o trabalho adicional realizado em grau de recurso, bem como os percentuais dispostos no § 2° e § 3°, do artigo 85, do CPC.

Nessa linha de intelecção, com base nos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, reputa-se como razoável a majoração dos honorários fixados pelo Juízo a quo em mais 5% (cinco por cento), alcançando a importância de 15% (quinze por cento), a fim de cumprir o quantum previsto na legislação e, por consequência, remunerar dignamente o procurador da parte que venceu a demanda.

Ante o exposto,
CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação
e, consequentemente, majoro os honorários sucumbenciais para a importância de 15% (quinze por cento) sobre o valor da condenação, nos termos do art. 85, §§ 2°, 3° e 11, do Código de Processo Civil, observada a suspensão de exigibilidade, nos termos do artigo 98, § 3°, do mesmo código, por ser a parte apelante beneficiária da gratuidade de justiça.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 07/07/2026