Tribunal: TJMT
Processo: 1031408-38.2025.8.11.0000
Relator(a): CLARICE CLAUDINO DA SILVA
Órgão julgador: CLARICE CLAUDINO DA SILVA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-03-12
Data de publicação: 2026-03-22

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1031408-38.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
CLARICE CLAUDINO DA SILVA

Turma Julgadora:

[DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[CLAUDIO FERREIRA DE SOUZA - CPF: 705.510.651-68 (AUTOR), LUIS HENRIQUE NUCCI VACARO - CPF: 576.868.316-04 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL.
RONDONÓPOLIS.
SERVIÇO ODONTOLÓGICO NAS UPAS
EM REGIME DE URGÊNCIA E EMERGÊNCIA POR 24 HORAS
. INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO FORMAL. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO.
INEXIST
ÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO.
VÍCIOS FORMAL E MATERIAL.
NORMA DECLARADA INCONSTITUCIONAL
.
EFEITOS
EX

TUNC
. PEDIDO PROCEDENTE.

I. Caso em exame

1.
Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito de Rondonópolis/MT
em virtude d
a Lei Municipal nº 14.330/2025, que institui atendimento odontológico de urgência e emergência nas Unidades de Pronto Atendimento (UPA) 24h, com imposição de obrigações técnicas e operacionais à Administração Pública, notadamente à Secretaria Municipal de Saúde.

II. Questão em discussão

2. A questão controvertida consiste em
verificar
:
(i) a constitucionalidade da norma diante da iniciativa parlamentar para legislar sobre organização da Administração Pública municipal; (
ii
) a possibilidade de o Município instituir política pública autônoma em matéria de saúde bucal; (
iii
) a validade da norma diante da ausência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro.

III. Razões de decidir

3. A norma, de iniciativa de vereador, interfere na organização administrativa ao impor obrigações técnicas à Secretaria Municipal de Saúde, em afronta à reserva de iniciativa do Chefe do Executivo (CF, art. 61, §1º, II).

4. A criação de política pública de saúde bucal nas
UPAs
, com estruturação de serviços e vinculação a programas federais, usurpa competência normativa da União, conforme previsto na Lei 8.080/90, art. 16, XX.

5. A
inexist
ência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro e da origem dos recursos para custeio viola o art. 113 do ADCT e os
arts
. 16 e 17 da LRF.

6. A jurisprudência do TJMT e do STF é firme quanto à inconstitucionalidade de normas que criam despesas obrigatórias sem observância dos requisitos formais.

IV. Dispositivo e tese

7.
Pedido julgado procedente, com declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 14.330/2025, com efeitos
ex

tunc
.

Tese de julgamento:
"
É inconstitucional lei municipal, de iniciativa parlamentar, que cria política pública de saúde com imposição de obrigações ao Executivo, sem observância da reserva de iniciativa, sem competência normativa e sem estimativa de impacto orçamentário e financeiro."
.

___________________________

Dispositivos relevantes citados
:

CF,
arts
. 2º, 23, II, 24, XII, 30, II e 61, §1º, II; ADCT, art. 113; LRF,
arts
. 16 e 17; Lei 8.080/90, art. 16, XX.

Jurisprudência relevante citada
:

STF, ADI 6102; TJMT, ADI 1003897-36.2023.8.11.0000; ADI 1000514-16.2024.8.11.0000.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. CLARICE CLAUDINO DA SILVA (RELATORA)

O
Prefeito de Rondonópolis/MT
, Cláudio Ferreira de Souza, propôs Ação Direta de Inconstitucionalidade
em desfavor

d
a Lei Municipal nº 14.330/2025, de iniciativa do Poder Legislativo, que instituiu atendimento odontológico de urgência e emergência nas Unidades de Pronto Atendimento (UPA) 24h do município.

A norma impõe obrigações diretas à Administração Municipal, especialmente à Secretaria de Saúde,
e
determina a oferta contínua do serviço com profissionais habilitados, em consonância com diretrizes federais
, notadamente com
o programa
“
Brasil Sorridente
”
, e sugere financiamento federal como fonte de custeio.

O processo legislativo teve origem parlamentar
:
Projeto de Lei nº 104/2025, de autoria do Vereador Vinícius Amoroso,
e
foi aprovado pela Câmara e promulgado após silêncio do Executivo.

A Procuradoria do Município sustent
ou
que a norma apresenta vícios formais e materiais, incluindo
falta
de estimativa de impacto financeiro/orçamentário, invasão de competência do Executivo e da União, e violação à Lei de Responsabilidade Fiscal.

À unanimidade, o Órgão Especial
concedeu
a medida cautelar e
suspende
u
a eficácia da norma,
com efeitos
ex
nunc
, até o julgamento meritório do controle concentrado
(publicado no DJ
EN

em 26/11/2025)
.

Não há manifestação da Câmara Municipal de Rondonópolis, embora oportunizada para o ato.

Encaminhados os autos à Procuradoria-Geral de Justiça, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso
se
manifestou pela ratificação da liminar concedida e pela procedência da ação, reconhecendo a inconstitucionalidade formal da norma por vício de iniciativa, por violação ao princípio da separação dos poderes e por
inexist
ência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Eminentes Pares,

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo
Prefeito do Município de Rondonópolis-MT
visando à declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n.º 14.330/2025, que institui
u
o atendimento odontológico de urgência e emergência nas Unidades de Pronto Atendimento – UPA 24h.

A norma impugnada, de iniciativa do Vereador Vinicius Amoroso, foi promulgada pela Câmara Municipal de Rondonópolis em 04 de agosto de 2025, após
o decurso do prazo para sanção sem manifestação do Poder Executivo,
e estabelece, em síntese, a obrigatoriedade de atendimento odontológico nos casos de urgência e emergência na unidade de Pronto Atendimento – UPA 24h do município
.

A norma
, ainda,
determina que o atendimento seja feito por profissional habilitado e inscrito no Conselho de classe, que os casos de baixa e média complexidade sejam
contra referenciados
às respectivas unidades de saúde para acompanhamento do Odontólogo da família,
bem como
que a execução observe as portarias do Ministério da Saúde e da política nacional de Saúde Bucal (Brasil Sorridente), integrado à Rede de Atenção às Urgências (RAU), com financiamento federal específico.

O Prefeito alegou que a lei municipal, de iniciativa parlamentar, extrapolou a competência suplementar do Município, infringiu o princípio da separação dos poderes, violou a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo, criou despesas sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro e usurpou a competência legislativa da União em matéria de saúde pública.

Argumentou que a norma impugnada gera ingerência indevida na estrutura da Administração Pública municipal, já que impôs obrigações técnicas e operacionais às Secretarias Municipais de Saúde, com impacto direto sobre a organização dos serviços públicos e sobre o erário.

Em juízo de cognição sumária, deferi a medida cautelar para suspender a eficácia da Lei Municipal n.º 14.330/2025, com efeitos
ex
nunc
, até o julgamento final da demanda, decisão que foi referendada, à unanimidade, pelo Plenário
do Órgão Especial
desta Corte.

R
equisi
tadas
informações à Câmara Municipal de Rondonópolis-MT, conforme
preconiza o
art. 61 da Lei 9.868/99 e art. 172, § 1º, do Regimento Interno desta Corte
, o
prazo transcorreu
em branco
, sem que a autoridade apresentasse as informações.

O exame do mérito da ação exige,
antes de tudo
, a delimitação do regime jurídico aplicável à hipótese, notadamente no que concerne à repartição constitucional de competências para legislar sobre saúde pública, à reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública e à exigência de prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro para a criação de despesas obrigatórias.

Ao estruturar o sistema federativo brasileiro,
Constituição Federal

estabeleceu nos
arts
. 23, II, 24, XII, e 30, II, a repartição de competências em matéria de saúde pública.

A competência comum para cuidar da saúde e assistência pública
(
art. 23, II
)
atribui aos entes federados a execução material das políticas públicas de saúde, sem prejuízo da competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde
(
art. 24, XII
)
.

Aos Municípios, segundo o art. 30, II, cabe suplementar a legislação federal e estadual no que couber, sempre respeitando os limites das normas gerais estabelecidas.

Essa repartição vertical de competências, característica do federalismo cooperativo adotado pela Constituição, impõe ao Município a observância de dois limites intransponíveis:
(i)
primeiro
, não pode inovar em matéria disciplinada em âmbito federal ou estadual, cabendo-lhe apenas adaptar as normas gerais às peculiaridades locais;
(
ii
)
segundo
, não pode invadir a esfera de competência privativa da União ou dos Estados, sob pena de usurpação de competência legislativa.

No âmbito da saúde pública, a Lei n.º 8.080/90, que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, estabeleceu as diretrizes nacionais do Sistema Único de Saúde – SUS,
cujo
art. 16,
inciso
XX,
definiu
que compete à direção nacional do SUS definir as diretrizes e as normas para a estruturação física e organizacional dos serviços de saúde bucal.

Aos Estados cabe coordenar e, em caráter complementar, executar ações e serviços de saúde bucal
(
art. 17, IV, "e"
, incluída pela Lei 14.572/2023
)
.

Já a
os Municípios compete executar serviços de saúde bucal
. Essa é a exegese
do art. 18, IV,
“f”,
abaixo transcrita:

Art. 18. À direção municipal do SUS compete:
(Redação dada pela Lei nº 14.572, de 2023)

IV –
executar
serviços:

f) de saúde bucal;
(Incluída pela Lei nº 14.572, de 2023)

P
ortanto,
está claro que
a competência para definir as diretrizes e normas para a estruturação física e organizacional dos serviços de saúde bucal é da União, cabendo aos Estados e Municípios apenas a execução das políticas públicas estabelecidas em âmbito nacional, respeitadas as diretrizes do Ministério da Saúde.

No caso, a Lei Municipal n.º 14.330/2025 institui
u
a obrigatoriedade de atendimento odontológico de urgência e emergência nas
UPAs
,
ou seja,
não se limitou a suplementar a legislação federal, adaptando-a às peculiaridades locais.

Ao contrário,
a norma impugnada
inovou no ordenamento jurídico, cri
ou
política pública de saúde bucal de forma autônoma, sem respaldo nas diretrizes nacionais estabelecidas pelo Ministério da Saúde, e imp
ôs
ao Poder Executivo Municipal a estruturação de serviços de saúde de forma específica, o que extrapola a competência suplementar do Município e invade a esfera de competência privativa da União.

E mais. A
lém de a
norma impugnada oferta
r
atendimento odontológico de urgência e emergência nas
UPAs
, também estabelece
u
que o atendimento seja feito por profissional habilitado e inscrito no Conselho de
C
lasse,
e
que os casos de baixa e média complexidade sejam contra

referenciados às respectivas unidades de saúde para acompanhamento do Odontólogo da família,
cuj
a
execução
se
ja
financia
da com recurso
federal específico.

Ora,
a Política Nacional de Saúde Bucal (Brasil Sorridente) foi instituída pela Lei Federal n.º 14.572/2023,
e
incluiu a saúde bucal no campo de atuação do SUS
.

Já
a Rede de Atenção às Urgências (RAU) foi instituída pela Portaria do Ministério da Saúde n.º 1.600/2011, que reformulou a Política Nacional de Atenção às Urgências.

Ambas são políticas nacionais de saúde, cujas diretrizes e normas de estruturação são de competência da União, nos termos do art. 16, XX, da Lei n.º 8.080/90.

Ao estabelecer que a lei municipal se
ja
executada com base nessas políticas nacionais, o legislador municipal reconheceu que a matéria está disciplinada em âmbito federal e que a implementação dos serviços de saúde bucal nas
UPAs
depende de financiamento federal, o que evidencia a
absoluta falta
de competência do Município para inovar na matéria de forma autônoma.

Insisto,
a norma municipal não se limitou a suplementar a legislação federal,
e sim
criou obrigação nova para o Poder Executivo Municipal, sem que houvesse previsão nas diretrizes nacionais do SUS para a oferta de atendimento odontológico de urgência e emergência nas
U
PAs
,
o que configura usurpação de competência legislativa da União.

Ademais, a norma impugnada incorre em flagrante vício formal de iniciativa, por violação ao princípio da separação dos poderes e à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública.

O princípio da separação dos poderes, consagrado no art. 2º da Constituição Federal e reproduzido no art. 9º da Constituição do Estado de Mato Grosso, é cláusula pétrea da ordem constitucional e impõe a cada poder a realização de suas funções típicas, vedando a ingerência indevida de
determinado
poder sobre as atribuições de outro.

No âmbito do processo legislativo,
o art. 61, § 1º, II, alínea "b"

da
Constituição Federal estabeleceu que são de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios.

P
or força do princípio da simetria,
e
ss
a

regra
constitucional
se

aplica aos Estados e Municípios, de modo que compete privativamente ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública, sobre a criação, estruturação e atribuições de órgãos públicos, e sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos.

O
art. 195, parágrafo único, incisos III e IV,
da
Constituição do Estado de Mato Grosso
estabelece que são de iniciativa privativa do
Prefeito
as leis que disponham sobre criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal e
, também,
sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração.

Isso significa que,
ao
impo
r
ao Poder Executivo Municipal a obrigação de estruturar e operacionalizar
atendimento odontológico de urgência e emergência nas
UPAs
, o que exige a disponibilização de profissionais de odontologia inscritos no Conselho de
C
lasse, em escala de trabalho que atenda ao funcionamento 24 horas por dia
,
a Lei municipal impugnada
invadiu a
organização administrativa, cuja iniciativa
de lei
é privativa do Chefe do Poder Executivo.

A jurisprudência deste Tribunal de Justiça tem reconhecido a inconstitucionalidade de leis municipais, de iniciativa parlamentar, que criam obrigações para a Administração Pública, interferem na organização e no
funcionamento dos serviços públicos, ou estabelecem atribuições para órgãos da Administração, por violação ao princípio da separação dos poderes e à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

Para ilustrar,
destaco precedente recente desta Corte, que julgou inconstitucional lei municipal que instituiu programa pré-natal odontológico a ser gerenciado pela Secretaria Municipal da Saúde, por vício de iniciativa e violação ao princípio da separação dos poderes:

A Lei de n.º 12.233, de 26 de maio de 2022, criada pela Câmara Municipal de Rondonópolis, ao dispor sobre a organização e o funcionamento da administração do município, ainda, com ônus ao erário, incide em flagrante violação ao princípio constitucional da separação dos poderes (artigo 190 da Carta Estadual). Conforme as balizas dispostas no inciso III do parágrafo único do artigo 195 da Constituição do Estado de Mato Grosso, compete, privativamente, ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa para a criação, estruturação e atribuição para a organização e funcionamento da administração do município.
(
ADI
1003897-36.2023.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, SERLY MARCONDES ALVES, Órgão Especial,
julgado
em 20/07/2023,
publicado
no DJE 29/07/2023)
.

No mesmo sentido, este Tribunal declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que dispunha sobre atendimento em atenção à saúde visual primária no PSF, CAIS, UBS, escolas municipais e outros organismos, por vício de iniciativa e violação ao princípio da separação dos poderes
.

Verbis
:

“
(...) Ao disciplinar hipótese de contratação de profissional (...) bem como ao pormenorizar atribuições (...), observa-se que a Câmara Municipal de Rondonópolis dispõe sobre servidor público e acaba promovendo alteração em órgãos umbilicalmente ligados à estrutura do Poder Executivo, quais sejam, a Secretaria Municipal de Saúde e a Secretaria Municipal de Educação, Esportes e Cultura, o que importa em transgressão aos limites impostos pelo princípio da separação dos poderes, que preleciona uma relação harmônica e livre de ingerência recíproca
. (
ADI
1000514-16.2024.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, Órgão Especial,
julgado
em 18/07/2024,
publicado
no DJE 26/07/2024)
.

Com a devida vênia, a
hipótese dos autos é idêntica àquelas julgadas por esta Corte nos precedentes acima transcritos.

A Lei Municipal n.º 14.330/2025, de iniciativa parlamentar, estabelece
u
que o atendimento
seja
feito por profissional habilitado e inscrito no Conselho de
C
lasse, o que implica na contratação ou designação de servidores públicos para o desempenho da atividade, matéria também reservada à iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

Importante registrar que
não se trata de norma programática ou de diretrizes gerais de política pública,
e sim
de lei que cria obrigação concreta e específica para a Administração Pública,
porque
exig
e
a estruturação de serviços de saúde com características
próprias:
atendimento odontológico de urgência e emergência, com profissional habilitado, em regime de 24 horas, o
que configura ingerência indevida do Poder Legislativo na esfera de competência privativa do Poder Executivo.

Acresce-se a isso
o fato de
a norma impugnada
,
também
,
padece
r
de inconstitucionalidade formal por
inexist
ência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, em violação ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT e aos
arts
. 16 e 17 da Lei Complementar n.º 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Os artigos 16 e 17 da
Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece
m
requisitos rigorosos para a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa.

Na espécie, a norma municipal impugnada versa sobre
despesa de caráter continuado, sem que tenha sido acompanhada de qualquer estimativa de impacto orçamentário e financeiro,
ou
de demonstração da origem dos recursos para seu custeio.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que a
falta
de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, implica inconstitucionalidade formal, conforme assentado no julgamento da ADI 6102,
DJe
de 09/02/2021.

E não é só isso. A
norma impugnada estabelece
u
que a execução dever
ia
observar o financiamento federal específico para os atendimentos odontológicos nas Unidades de Pronto Atendimento –
UPAs
, o que evidencia a necessidade de recursos adicionais para a implementação da medida, cuja origem e disponibilidade não foram demonstradas pelo legislador municipal.

Importante ressaltar que a declaração de inconstitucionalidade de lei municipal, em sede de controle concentrado, não
implica em desrespeito à autonomia municipal ou em negativa do direito à saúde da população.

Ao contrário, visa assegurar a observância dos princípios constitucionais estruturantes do Estado Democrático de Direito, notadamente o princípio da separação dos poderes e a repartição constitucional de competências, que são pressupostos para o funcionamento regular das instituições e para a implementação efetiva das políticas públicas.

No caso em exame,
é certo que
a implementação de política de atendimento odontológico de urgência e emergência nas
UPAs
é medida salutar e que pode contribuir para a melhoria da qualidade da assistência à saúde da população. Contudo, a definição das diretrizes e normas para a estruturação física e organizacional dos serviços de saúde bucal é de competência da União, cabendo ao Município apenas executar as políticas públicas estabelecidas em âmbito nacional.

Feitos esses esclarecimentos, dúvidas não há que
a Lei Municipal n.º 14.330/2025 padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa e por ausência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, e de inconstitucionalidade material, por usurpação de competência legislativa da União e violação ao princípio da separação dos poderes.

Ressalto
, por fim,
que a medida cautelar anteriormente deferida produziu efeitos
ex
nunc
, por sua natureza provisória. No julgamento de mérito, contudo, a regra é a retroatividade (
ex

tunc
) da declaração de inconstitucionalidade, salvo deliberação específica de modulação, o que não se verifica no caso.

Posto isso, em consonância do parecer da Procuradoria de Justiça
,
julgo
proced
ente
o pedido formulado n
a
A
ção
e
declar
o
a
inconstitucionalidade da Lei Municipal n.º 14.330/2025
, do Município de
Rondonópolis-MT, com efeitos
ex

tunc
, excluindo-a do ordenamento jurídico desde sua origem.

Sem custas ou honorários.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/03/2026