Tribunal: TJMT
Processo: 1030717-37.2021.8.11.0041
Relator(a): DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-24
Data de publicação: 2026-04-17

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1030717-37.2021.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[CONCESSIONARIA ROTA DO OESTE S.A. - CNPJ: 19.521.322/0001-04 (APELANTE), JOAO EDUARDO AZEVEDO DOS SANTOS JACINTO - CPF: 044.738.871-11 (ADVOGADO), MARINA NOVETTI VELLOSO - CPF: 014.506.921-41 (ADVOGADO), ANTONIO HENRIQUE MEDEIROS COUTINHO - CPF: 741.237.771-04 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELADO), PROCON MUNICIPAL DE CUIABÁ (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2ª VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL. FISCALIZAÇÃO POR ÓRGÃO ESTADUAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO REGULAR. INEXISTÊNCIA DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. AUSÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA. MULTA FIXADA COM OBSERVÂNCIA DOS CRITÉRIOS DO CDC. PROPORCIONALIDADE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação anulatória proposta em face do Estado de Mato Grosso, mantendo multa administrativa de R$ 100.000,00 aplicada pelo PROCON/MT em decorrência de infrações às normas consumeristas constatadas no Auto de Constatação n. AC.2016.08.0012, instaurado no Processo Administrativo n. 0416.007.656-9.

II. Questão em discussão

2.

Há quatro questões em discussão: (i) definir se houve cerceamento de defesa em razão do julgamento antecipado da lide sem produção de prova testemunhal; (ii) estabelecer se ocorreu prescrição intercorrente no processo administrativo sancionador; (iii) determinar se o PROCON/MT possui competência para fiscalizar concessionária de rodovia federal regulada pela ANTT; e (iv) verificar a existência de infração à legislação consumerista e eventual desproporcionalidade da multa aplicada.

III. Razões de decidir

3.

O magistrado, como destinatário da prova, pode indeferir diligências inúteis ou protelatórias e julgar antecipadamente a lide quando a controvérsia for predominantemente jurídica e a prova documental constante dos autos for suficiente para o julgamento, não configurando cerceamento de defesa.

4.

A Lei n. 9.873/1999 disciplina a prescrição da ação punitiva no âmbito da Administração Pública Federal e não se aplica automaticamente às administrações estaduais, inexistindo demonstração de paralisação injustificada do processo administrativo apta a caracterizar prescrição intercorrente.

5.

A prestação de serviços por concessionária de rodovia caracteriza relação de consumo, sendo aplicáveis as normas do Código de Defesa do Consumidor nas relações entre concessionária e usuários.

6.

Os órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, inclusive os PROCONs estaduais, possuem competência para fiscalizar o cumprimento das normas consumeristas mesmo quando se tratar de concessionária de serviço público regulado por agência federal.

7.

A atuação do PROCON limita-se ao exercício do poder de polícia administrativa voltado à proteção do consumidor e não invade a esfera regulatória da agência federal responsável pela concessão.

8.

Os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, cabendo à parte interessada comprovar eventual ilegalidade, o que não ocorreu no caso concreto.

9.

A multa administrativa foi fixada em observância aos critérios previstos no art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, considerando a gravidade da infração e a capacidade econômica do fornecedor, não se evidenciando desproporcionalidade apta a justificar a intervenção judicial.

IV. Dispositivo e tese

10.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

O julgamento antecipado da lide não configura cerceamento de defesa quando a controvérsia é predominantemente jurídica e a prova documental constante dos autos é suficiente para a formação do convencimento judicial.

2.

A Lei n. 9.873/1999 não se aplica automaticamente aos processos administrativos sancionadores instaurados por órgãos da Administração Pública estadual.

3.

Os PROCONs estaduais possuem competência para fiscalizar o cumprimento das normas de proteção ao consumidor por concessionárias de serviço público, ainda que o serviço seja regulado por agência federal.

4.

A revisão judicial do valor da multa administrativa aplicada por órgão de defesa do consumidor somente é admitida quando demonstrada manifesta ilegalidade ou desproporcionalidade.

Dispositivos relevantes citados
: CDC, arts. 2º, 3º e 57; CPC, arts. 370, 371 e 85, §§3º e 11.

Jurisprudência relevante citada
: TJMT, Apelação n. 1030010-69.2021.8.11.0041, Rel. Des. Deosdete Cruz Júnior, j. 02.12.2025; TJMT, Apelação n. 1014673-06.2022.8.11.0041, Rel. Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, j. 02.12.2025.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por CONCESSIONÁRIA ROTA DO OESTE S.A. contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada de Execuções Fiscais – Gabinete II da Comarca de Cuiabá/MT, nos autos da Ação Anulatória n. 1030717-37.2021.8.11.0041, ajuizada em face do ESTADO DE MATO GROSSO.

Conforme narrado na inicial, a autora objetivou a declaração de nulidade de auto de infração lavrado pelo PROCON/MT, que resultou na aplicação de multa administrativa no valor de R$ 100.000,00, decorrente do Auto de Constatação n. AC.2016.08.0012, instaurado no Processo Administrativo n. 0416.007.656-9.

A concessionária sustenta, em síntese, que é responsável pela operação e manutenção de trecho da rodovia BR-163/MT, em razão de contrato de concessão firmado com a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, o que afastaria a competência do órgão estadual para fiscalizar aspectos relacionados à prestação do serviço concedido.

Alega, ainda, a ocorrência de vícios no processo administrativo, inexistência de infração à legislação consumerista, bem como a desproporcionalidade da multa aplicada, além da prescrição intercorrente da pretensão punitiva administrativa. (Id. 348650404).

O ESTADO DE MATO GROSSO apresentou contestação, defendendo a regularidade da autuação e a competência do PROCON para fiscalizar relações de consumo, ainda que envolvendo concessionária de serviço público, bem como a inexistência de prescrição intercorrente e a adequação do valor da penalidade imposta. (Id. 348650438).

Sobreveio réplica, na qual a autora reiterou os argumentos expendidos na petição inicial e impugnou os fundamentos apresentados na contestação. 9ID. 348650447).

Após regular instrução, o Juízo de primeiro grau julgou improcedentes os pedidos, reconhecendo a regularidade do processo administrativo e a competência do PROCON para fiscalizar a observância da legislação consumerista, mesmo em relação a concessionárias de serviço público, bem como adequadas a aplicação da multa no patamar fixado. Em consequência, condenou a autora ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §3º, II, c/c §4º, do CPC.

Inconformada, a concessionária interpôs recurso de apelação, sustentando, em síntese: a incompetência do PROCON/MT para fiscalizar serviços regulados pela ANTT;
a prescrição intercorrente do processo administrativo sancionador;
a nulidade da sentença por cerceamento de defesa, em razão do julgamento antecipado da lide; a inexistência de infração à legislação consumerista; e
a desproporcionalidade da multa aplicada, requerendo, subsidiariamente, sua redução. (Id. 348651359).

Recurso tempestivo. Devidamente preparado. (Id. 348943866).

O Estado de Mato Grosso apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção integral da sentença, sob o argumento de que o processo administrativo observou o devido processo legal e que o PROCON possui competência para fiscalizar o cumprimento das normas de proteção ao consumidor. (Id. 348651359).

A Procuradoria-Geral de Justiça, neste ato representado pela Procuradora de Justiça, Eliana Cícero de Sá Maranhão Ayres Campos, manifestou-se pela não intervenção no feito, por se tratar de matéria de natureza patrimonial disponível. (Id. 350826387).

Após, vieram-me os autos à conclusão, por distribuição regimental.

É o relatório. Prossigo ao voto.

V O T O R E L A T O R

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por CONCESSIONÁRIA ROTA OESTE S/A. contra sentença que julgou improcedente a Ação Anulatória ajuizada pela apelante em face do ESTADO DE MATO GROSSO, mantendo hígida a cobrança da multa aplica elo PROCON/MT, em seu desbenefício, por descumprimento às normas consumeristas.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação interposto pela Concessionária Rota do Oeste S.A., porquanto tempestivo, adequado à espécie e interposto por parte legítima e devidamente representada.

No mérito, a insurgência não comporta acolhimento.

A controvérsia devolvida a esta instância cinge-se à verificação: da alegada nulidade dos processos administrativos que culminaram na aplicação das multas; da suposta inexistência de infração às normas consumeristas; da ocorrência de cerceamento de defesa em razão do julgamento antecipado da lide e, da alegada desproporcionalidade das penalidades impostas.

A apelante sustenta, preliminarmente, a ocorrência de cerceamento de defesa, ao argumento de que o magistrado de primeiro grau teria julgado antecipadamente a lide sem oportunizar a produção de prova testemunhal requerida.

A preliminar não merece prosperar.

Nos termos do art. 370 do Código de Processo Civil, compete ao magistrado, na condição de destinatário da prova, avaliar a necessidade da produção probatória, podendo indeferir diligências que considere inúteis ou meramente protelatórias. De igual modo, o art. 371 do mesmo diploma estabelece que o juiz apreciará a prova constante dos autos, independentemente do sujeito que a tiver promovido, indicando na decisão as razões de seu convencimento.

No caso concreto, verifica-se que a controvérsia posta em juízo é essencialmente de natureza jurídica, consistente na análise da legalidade do processo administrativo sancionador, da competência do órgão de defesa do consumidor para fiscalizar a atividade da concessionária e da regularidade da multa aplicada. Ademais, a matéria fática encontra-se suficientemente demonstrada pelos documentos que instruem os autos, especialmente pelo processo administrativo que culminou na lavratura do auto de infração e na imposição da penalidade administrativa.

Dessa forma, a produção de prova testemunhal revela-se desnecessária para a adequada solução da controvérsia, motivo pelo qual o julgamento antecipado da lide não configura cerceamento de defesa, conforme reiteradamente decidido pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. Rejeito, portanto, a preliminar suscitada.

Superada essa questão, passo ao exame do mérito recursal.

A apelante sustenta a ocorrência de prescrição intercorrente da pretensão punitiva administrativa, afirmando que entre a lavratura do auto de infração e a prolação da decisão administrativa teria transcorrido lapso temporal superior ao admissível.

Todavia, a tese não merece acolhida.

A recorrente pretende a aplicação das disposições da Lei Federal n. 9.873/1999, diploma que estabelece prazo prescricional para o exercício da ação punitiva no âmbito da Administração Pública Federal. Ocorre que o referido diploma legal disciplina especificamente a atuação da Administração Pública Federal, não havendo previsão expressa de sua incidência automática às administrações estaduais.

No âmbito da Administração Pública Estadual, a aplicação de regras prescricionais depende de previsão normativa própria ou da demonstração de paralisação injustificada do processo administrativo por período significativo, o que não se verifica no caso concreto.

Conforme se extrai do conjunto documental constante dos autos, o procedimento administrativo instaurado em face da concessionária tramitou regularmente até a decisão final proferida pela Turma Recursal do PROCON/MT, a qual manteve a penalidade aplicada no valor de R$ 100.000,00, decorrente do Auto de Constatação n. AC.2016.08.0012.

Não se identifica, portanto, inércia administrativa apta a caracterizar a prescrição intercorrente, razão pela qual também não prospera essa alegação recursal.

A apelante sustenta ainda a incompetência do PROCON/MT para fiscalizar a atividade desenvolvida pela concessionária, argumentando que a prestação do serviço rodoviário decorre de contrato de concessão firmado com a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, o que afastaria a atuação do órgão estadual de defesa do consumidor.

Entretanto, tal argumento igualmente não merece acolhida.

Embora a concessão da rodovia federal esteja submetida à regulação da ANTT, essa circunstância não afasta a incidência das normas de proteção e defesa do consumidor nas relações estabelecidas entre a concessionária e os usuários do serviço público.

A prestação de serviços por concessionária configura típica relação de consumo, nos termos dos arts. 2º e 3º do Código de Defesa do Consumidor, sendo plenamente aplicáveis as normas que integram o sistema de proteção ao consumidor.

Nesse contexto, os órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, dentre eles os PROCONs estaduais, possuem competência para fiscalizar o cumprimento das normas consumeristas, inclusive quando se tratar de concessionárias de serviço público.

A atuação do PROCON, portanto, não invade a esfera regulatória da agência federal responsável pela concessão, limitando-se ao exercício do poder de polícia administrativa voltado à proteção dos consumidores, especialmente no que se refere ao dever de informação, transparência e observância das normas previstas no Código de Defesa do Consumidor.

No caso concreto, o auto de infração foi lavrado após fiscalização realizada nas dependências da concessionária, ocasião em que foram constatadas irregularidades relacionadas ao cumprimento de obrigações previstas na legislação consumerista, notadamente quanto à adequada prestação de informações ao público consumidor e à observância de normas que disciplinam a transparência na formação de preços e a disponibilização de documentos obrigatórios.

Conforme registrado no processo administrativo, foram identificadas infrações a dispositivos do Código de Defesa do Consumidor e de normas complementares de proteção ao consumidor, circunstância que ensejou a aplicação de sanção administrativa à empresa autuada.

Cumpre destacar que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, cabendo à parte interessada demonstrar, de forma inequívoca, eventual ilegalidade ou irregularidade capaz de infirmar as conclusões da Administração Pública.

No presente caso, a apelante não logrou êxito em demonstrar a existência de vícios capazes de macular o processo administrativo ou invalidar o auto de infração que lhe deu origem.

Também não se verifica desproporcionalidade na penalidade aplicada.

A multa administrativa foi fixada no valor de R$ 100.000,00, observando os parâmetros previstos no art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, que determina a consideração da gravidade da infração, da vantagem auferida e da condição econômica do fornecedor para a fixação da sanção.

Tratando-se de empresa concessionária responsável pela exploração de importante trecho rodoviário federal, revela-se razoável a consideração de sua capacidade econômica para fins de dosimetria da penalidade, não se evidenciando excesso ou desproporção aptos a justificar a intervenção do Poder Judiciário.

Ressalte-se que o controle jurisdicional dos atos administrativos sancionadores limita-se, em regra, à verificação da legalidade do procedimento e da observância dos princípios que regem a Administração Pública, não cabendo ao Judiciário substituir-se à Administração na valoração da penalidade aplicada, salvo quando demonstrada manifesta abusividade, o que não se verifica no presente caso.

É nesse sentido que se orienta a jurisprudência mais recente deste Sodalício, no sentido de preservar o valor originariamente fixado sempre que não demonstrado excesso manifesto, conforme se extrai dos seguintes precedentes:

“...é válida a sanção administrativa imposta pelo PROCON quando o processo observa o contraditório, a ampla defesa e apresenta motivação suficiente quanto à infração e à penalidade, sendo a revisão judicial do valor da multa admissível apenas diante de flagrante ilegalidade ou excesso.”
(N.U. 1030010-69.2021.8.11.0041, Rel. Des. Deosdete Cruz Júnior, j. 02/12/2025).

E, ainda:

“Não configura confisco a multa administrativa imposta pelo PROCON quando fixada de forma motivada e em observância aos critérios legais de dosimetria previstos no CDC, sendo indispensável demonstração inequívoca de desproporcionalidade para autorizar sua redução judicial.”
(N.U. 1014673-06.2022.8.11.0041, Rel. Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, j. 02/12/2025).

Com efeito, no caso concreto, a multa aplicada foi fixada em patamar que não se revela, por si, exorbitante, e a recorrente não logrou demonstrar, por elementos objetivos e concretos, a existência de manifesta desproporção ou afronta aos critérios de dosimetria previstos no art. do CDC.

Diante dessas considerações, conclui-se que a sentença recorrida examinou adequadamente as questões submetidas à apreciação judicial, não havendo fundamento jurídico capaz de justificar sua reforma.

No tocante aos honorários sucumbenciais, mantida a improcedência da ação, deve ser preservada a condenação da autora ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §3º, inciso II, do Código de Processo Civil.

Em razão do desprovimento do recurso, impõe-se ainda a majoração da verba honorária, conforme autoriza o art. 85, §11, do Código de Processo Civil.

Diante do exposto, nego provimento ao recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença recorrida.

Em razão do desprovimento do recurso, majoro os honorários advocatícios para 12% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §11, do Código de Processo Civil.

É como expresso meu voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/03/2026