Tribunal: TJMT
Processo: 1041111-90.2025.8.11.0000
Relator(a): DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-05-05
Data de publicação: 2026-05-17

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1041111-90.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)
Assunto:

[Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). TATIANE COLOMBO]

Parte(s):

[LUCAS GIAROLA E SILVA - CPF: 700.550.431-35 (ADVOGADO), DOLP ENGENHARIA LTDA - CNPJ: 17.284.046/0001-82 (AGRAVADO), LEONARDO ANDRADE MACEDO - CPF: 013.176.581-75 (ADVOGADO), MURILLO CAIXETA GONZAGA BELTRAN - CPF: 068.831.571-23 (ADVOGADO), SECRETÁRIO DE GESTÃO FAZENDÁRIA DO MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE (AGRAVADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - CNPJ: 03.507.548/0001-10 (AGRAVANTE), GIOVANNA DE BRITO SANT ANNA - CPF: 750.693.181-87 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2ª VOGAL, EXMA. SRA. DRA. TATIANE COLOMBO (CONVOCADA).

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. INSCRIÇÃO MUNICIPAL E ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO. EXIGÊNCIA DE ABERTURA DE FILIAL COM CNPJ PRÓPRIO COMO CONDIÇÃO PARA CADASTRO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PREVISÃO EXPRESSA NA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. BASE OPERACIONAL NO TERRITÓRIO DO MUNICÍPIO. TUTELA RECURSAL DEFERIDA. PLAUSIBILIDADE JURÍDICA E PERIGO DE DANO CONFIGURADOS. DISTINÇÃO EM RELAÇÃO A PRECEDENTE INVOCADO. DECISÃO MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Agravo interno interposto pelo Município de Várzea Grande contra decisão proferida em agravo de instrumento que deferiu tutela recursal para determinar que o ente municipal se abstivesse de exigir, como condição isolada para concessão de inscrição municipal e alvará de funcionamento, a abertura de filial com inscrição própria no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas – CNPJ por empresa do ramo de engenharia que mantém base operacional no município, devendo a Administração apreciar o requerimento administrativo à luz dos demais requisitos legais aplicáveis.

II. Questão em discussão

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se, em juízo de cognição sumária, é plausível a tese de que a legislação municipal não exige a prévia constituição formal de filial com CNPJ próprio como requisito para inscrição municipal e obtenção de alvará de funcionamento; e (ii) estabelecer se estão presentes os requisitos autorizadores da tutela provisória, especialmente o perigo de dano e a reversibilidade da medida.

III. Razões de decidir

3.

A interpretação sistemática dos arts. 73, 349, § 3º, 364 e 366 da Lei Complementar Municipal n. 1.178/1991 indica que o cadastro municipal de prestadores de serviços se vincula à existência de local de exercício da atividade econômica no território do município, sem previsão textual inequívoca que imponha a prévia formalização de filial com CNPJ próprio.

4.

O art. 73 do Código Tributário Municipal admite a sujeição passiva do contribuinte independentemente da existência de estabelecimento fixo, circunstância que reforça a plausibilidade da tese de que a inscrição municipal pode ser vinculada à existência material de base operacional no território municipal, ainda que vinculada ao mesmo CNPJ da matriz.

5.

A exigência administrativa de abertura formal de filial como condição prévia e exclusiva para análise do pedido de inscrição municipal revela, em juízo preliminar, possível extrapolação do que resulta expressamente da legislação municipal de regência.

6.

O perigo de dano está configurado, pois a negativa de inscrição municipal e de alvará impede a emissão de notas fiscais e compromete o cumprimento de obrigações contratuais, inviabilizando o regular exercício da atividade empresarial.

7.

A medida deferida possui natureza reversível, pois não concede alvará definitivo, não dispensa a empresa do cumprimento dos demais requisitos legais e não impede o exercício do poder de polícia administrativa nem a arrecadação de tributos municipais.

8.

O julgado invocado pelo agravante (AI n. 1036862-96.2025.8.11.0000) não se aplica automaticamente ao caso, por tratar de situação fático-normativa distinta envolvendo campus universitário fora de sede e a compatibilização entre regulação federal do ensino superior e o poder de polícia municipal.

9.

A decisão agravada limita-se a afastar provisoriamente a exigência específica de abertura de filial como condição isolada para apreciação do pedido administrativo, preservando a competência fiscalizatória e arrecadatória do município.

IV. Dispositivo e tese

10.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A legislação municipal que disciplina o cadastro de prestadores de serviços pode vincular a inscrição municipal à existência material de estabelecimento ou base operacional no território do município, sem exigir necessariamente a constituição formal de filial com CNPJ próprio, quando mencionado requisito não estiver expressamente previsto.

2.

A negativa de inscrição municipal que impede a emissão de notas fiscais e o exercício da atividade econômica caracteriza perigo de dano apto a justificar a concessão de tutela provisória.

3.

A tutela que apenas afasta provisoriamente exigência administrativa específica e determina a análise do pedido administrativo à luz dos demais requisitos legais, não configura medida irreversível nem compromete o poder de polícia ou a arrecadação tributária municipal.

4.

Precedente judicial fundado em contexto regulatório diverso não se aplica automaticamente quando inexistir similitude substancial entre os suportes fáticos e normativos dos casos comparados.

R E L A T Ó R I O

Cuida-se de agravo interno interposto pelo Município de Várzea Grande contra a decisão que, no âmbito do agravo de instrumento, deferiu a antecipação da tutela recursal para determinar que o ente municipal se abstenha de exigir a abertura de filial ou a inscrição de CNPJ próprio como condição, por si só, para a concessão de inscrição municipal e alvará de funcionamento à empresa agravante, cabendo à Administração apreciar o requerimento à luz dos demais requisitos legais pertinentes.

No agravo interno, o Município sustenta, em síntese, equívoco na interpretação do Código Tributário Municipal, afirma que a autonomia cadastral do estabelecimento autorizaria a exigência de inscrição própria, invoca o art. 4º da Instrução Normativa RFB n. 2.119/2022 e aponta, como reforço argumentativo, o julgamento do Agravo de Instrumento n. 1036862-96.2025.8.11.0000, oriundo da Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, e defende que a respectiva
ratio decidendi
seria integralmente aplicável à espécie.

Acrescenta existir risco de dano inverso ao interesse público, em virtude de eventual comprometimento da base de dados fiscal, da arrecadação do ISSQN e do exercício do poder de polícia administrativa.

Requer o provimento do recurso, para a reforma da decisão agravada e manutenção do indeferimento liminar na origem.

Contrarrazões, pelo não provimento do recurso.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

A controvérsia tem origem em mandado de segurança impetrado por empresa do ramo de engenharia e construção de redes de distribuição de energia elétrica, a qual sustenta possuir base operacional instalada no Município de Várzea Grande para apoio à execução de contratos relacionados à implantação e manutenção de infraestrutura energética.

Segundo narrado na petição inicial, a impetrante buscou obter inscrição municipal e alvará de funcionamento para o estabelecimento local, e apresentou documentação relativa à locação do imóvel utilizado como base de apoio, bem como certificação expedida pelo Corpo de Bombeiros quanto às condições de segurança da edificação.

O pedido administrativo, contudo, não foi acolhido pela municipalidade, sob o fundamento de que a empresa deveria, previamente, promover a abertura formal de filial ou unidade autônoma perante a Receita Federal, com inscrição própria no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas – CNPJ, condição que, segundo a Administração, seria necessária para a realização da inscrição municipal e para a consequente expedição do alvará de funcionamento.

Inconformada com essa exigência, a empresa impetrante sustentou, em síntese, que a legislação municipal de regência — notadamente a Lei Complementar Municipal n. 1.178/1991, que institui o Código Tributário do Município de Várzea Grande — não estabelece, de forma expressa, a obrigatoriedade de constituição formal de filial como requisito prévio para a inscrição municipal de estabelecimento ou base operacional, e que basta, para esse fim, a demonstração da existência de local destinado ao exercício da atividade econômica no território do Município. Alegou, ainda, que a negativa administrativa inviabilizaria o regular desenvolvimento de suas atividades, sobretudo porque impediria a emissão de notas fiscais e o cumprimento de obrigações contratuais vinculadas às obras e serviços de infraestrutura energética executados na região.

Diante desse quadro, a empresa buscou tutela mandamental com pedido liminar para afastar a exigência administrativa e assegurar a apreciação de seu requerimento de inscrição municipal independentemente da abertura formal de filial. O Juízo de primeiro grau, contudo, indeferiu a medida liminar postulada, por entender ausentes, naquele momento processual, os pressupostos necessários à concessão da tutela de urgência.

Contra essa decisão foi interposto agravo de instrumento, no qual a agravante reiterou a alegação de ilegalidade da exigência administrativa e sustentou a presença dos requisitos autorizadores da tutela recursal. Ao apreciar o pedido de efeito ativo formulado no recurso, esta Relatoria entendeu presentes, em juízo de cognição sumária, os pressupostos da tutela provisória, especialmente diante da plausibilidade jurídica da interpretação segundo a qual a legislação municipal não condiciona expressamente a inscrição municipal à prévia constituição de filial, bem como do risco de prejuízo decorrente da impossibilidade de regular exercício da atividade empresarial no âmbito do Município. Por essa razão, foi deferida a antecipação da tutela recursal para determinar que o ente municipal se abstivesse de exigir, como condição isolada, a abertura formal de filial para análise do pedido administrativo de inscrição municipal e de alvará de funcionamento, com a determinação de que a Administração examinasse o requerimento da empresa à luz dos demais requisitos legais aplicáveis.

Inconformado com essa deliberação, o Município de Várzea Grande interpôs o presente agravo interno e sustenta, em síntese, a necessidade de reforma da decisão monocrática. Alega o ente municipal que a exigência administrativa encontra amparo no regime jurídico de autonomia cadastral dos estabelecimentos empresariais e que a interpretação conferida à legislação municipal teria sido equivocada. Invoca, ainda, como paradigma decisório, o julgamento do Agravo de Instrumento n. 1036862-96.2025.8.11.0000, proferido pela Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo desta Corte, e defende que a orientação ali adotada deveria conduzir à revogação da tutela recursal anteriormente deferida.

É nesse contexto fático-processual que se coloca a questão ora submetida à apreciação do colegiado, a qual, cumpre desde logo realçar, com a máxima clareza, que o objeto devolvido a exame nesta sede não coincide com o mérito definitivo do mandado de segurança, mas se circunscreve, unicamente, à verificação dos pressupostos autorizadores da tutela provisória deferida no agravo de instrumento. A análise judicial, neste momento processual, limita-se à aferição sumária da plausibilidade jurídica da tese deduzida, do perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo e da reversibilidade prática da providência concedida. Não se cuida, pois, de pronunciamento exauriente acerca da legalidade ou ilegalidade definitiva da exigência administrativa, mas de controle provisório, próprio das tutelas de urgência, orientado por cognição não exauriente e vocacionado apenas a impedir que o tempo do processo esvazie a utilidade da jurisdição.

A própria decisão monocrática agravada foi construída nesse exato horizonte metodológico, ao afirmar, em caráter prefacial, que a legislação municipal, em tese, não exige a formalização de filial, com a exigência de novo CNPJ, como condição para a inscrição municipal, e ao reconhecer que a negativa administrativa inviabilizaria a emissão de notas fiscais e o cumprimento de obrigações contratuais da empresa agravada.

Sob essa perspectiva estritamente cautelar, não verifico desacerto na conclusão anteriormente adotada.

Isso porque, ao menos em juízo preliminar, a interpretação sistemática dos arts. 73, 349, § 3º, 364 e 366 da Lei Complementar Municipal n. 1.178/1991 oferece suporte razoável à compreensão segundo a qual o cadastro municipal dos prestadores de serviço se vincula à existência do local de exercício da atividade econômica no território do Município, sem que daí decorra, de modo textual e inequívoco, a imposição de prévia formalização de filial em sentido societário.

A decisão agravada destacou, de forma coerente, que o art. 366 exige ficha própria para cada estabelecimento fixo ou para o local em que normalmente se desenvolva a atividade de prestação de serviços, ao passo que o art. 349, § 3º, abrange empresas com ou sem estabelecimento fixo, e o art. 73 reconhece a sujeição passiva do contribuinte independentemente da existência de estabelecimento fixo.

Nesse norte, compreendo que a interpretação do art. 73 revela que a própria legislação municipal admite a sujeição passiva do contribuinte mesmo na ausência de estabelecimento fixo no território do Município. Se a incidência da obrigação tributária prescinde, em determinadas hipóteses, da existência de estabelecimento formalmente constituído, não se mostra juridicamente coerente exigir, como condição prévia para o cadastro municipal e para a expedição de alvará de funcionamento, a constituição de filial com inscrição própria no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas. Com maior razão deve ser admitido o cadastramento de base operacional efetivamente instalada no território municipal, ainda que vinculada ao mesmo CNPJ da matriz, pois o elemento juridicamente relevante para a tributação e para o exercício do poder de polícia administrativa é a existência material do estabelecimento prestador e o exercício da atividade econômica no âmbito do Município, e não a forma societária adotada pela empresa perante o cadastro federal.

Em cognição sumária, portanto, não se mostra desarrazoada a conclusão de que a exigência específica imposta pelo Município, tal como formulada, pode extrapolar o que resulta, de maneira expressa, da legislação municipal de regência.

Também persiste o requisito do perigo de dano. A decisão monocrática registrou que a negativa da inscrição municipal e do alvará inviabiliza a emissão de notas fiscais, compromete o cumprimento de obrigações contratuais e coloca em risco a continuidade da atividade empresarial desenvolvida pela agravada no apoio à execução de serviços vinculados à infraestrutura de distribuição de energia elétrica. Em sede de tutela de urgência, esse quadro é suficiente para evidenciar risco concreto de dano de difícil reparação, sobretudo quando a restrição administrativa impede o regular desenvolvimento da atividade econômica e alcança diretamente a operacionalização do objeto contratual.

De outra parte, não procede a alegação de irreversibilidade da medida. Ao contrário do que afirma o ente municipal, a providência deferida possui feição nitidamente reversível. A decisão agravada não deferiu alvará definitivo, não dispensou a agravante da observância dos demais requisitos legais de funcionamento, não afastou o poder fiscalizatório do Município e tampouco suprimiu a exigibilidade de tributos municipais. Apenas obstou, em caráter provisório, a exigência específica de abertura de filial como condição isolada e antecedente à apreciação administrativa do pedido, com a determinação de que o Município analise a pretensão conforme os demais requisitos normativos aplicáveis.

Em outras palavras, a Administração continua autorizada a exigir observância às normas de segurança, licenciamento, polícia administrativa, regularidade material do estabelecimento e recolhimento dos tributos devidos, e preserva-se, por isso, a integridade do interesse público municipal. Se, ao final, sobreviver entendimento contrário, a decisão pode ser revista sem que disso resulte situação fática irrecomponível, até porque a tutela deferida não consuma direito em caráter definitivo, nem esvazia a competência administrativa do Município.

Merece especial registro, ainda, a invocação do Agravo de Instrumento n. 1036862-96.2025.8.11.0000. Tenho que o que definido no julgamento daquele recurso, ao menos em exame inicial e para os fins restritos desta controvérsia, não se aplica automaticamente ao caso presente, porque versa sobre hipótese materialmente distinta, fundada em moldura fática e normativa própria.

No paradigma indicado, discutia-se o
restabelecimento
de alvará de funcionamento de campus universitário fora de sede, em contexto no qual havia autorização federal expedida pelo Ministério da Educação, com debate específico sobre a articulação entre a competência federal para regulação do ensino superior e a competência municipal para licenciamento, fiscalização urbanística, sanitária, trabalhista e de segurança, além do impacto coletivo decorrente da interrupção abrupta de atividade educacional. O acórdão, inclusive, reconheceu expressamente que a solução adotada decorreu da necessidade de compatibilizar a continuidade de serviço educacional com o exercício do poder de polícia municipal, e deferiu, ao fim, solução intermediária: afastou a expedição imediata do alvará e autorizou apenas o funcionamento remoto e interno da unidade até a regularização.

Aqui, a moldura é outra. Não se discute campus universitário, autorização do MEC, regime jurídico especial do ensino superior, continuidade de serviço educacional prestado à coletividade estudantil, nem solução intermediária voltada a compatibilizar direito fundamental social à educação com a fiscalização administrativa local. O que se examina, diversamente, é a exigência de formalização de filial para fins de inscrição municipal e alvará em favor de empresa de engenharia que mantém base operacional de apoio a serviços de construção e manutenção de redes de distribuição de energia.

A distinção, portanto, não é periférica, mas estrutural. No julgamento invocado, a decisão judicial foi fortemente influenciada pelo arranjo federativo próprio da regulação educacional e pelo risco social de descontinuidade de atividade universitária presencial; na hipótese em exame, a discussão central reside, em juízo de plausibilidade, na interpretação do Código Tributário Municipal de Várzea Grande e na verificação da legalidade da exigência administrativa específica formulada contra estabelecimento prestador de serviços. Não há, por isso, identidade suficiente entre os suportes fáticos e normativos apta a autorizar a transposição automática da tese firmada no caso do campus universitário para esta controvérsia.

Essa distinção precisa ser enfatizada, já que, mesmo nas hipóteses de precedentes, e não de meros julgamentos sem caráter vinculante, exige-se aderência entre a razão de decidir do paradigma e a estrutura jurídico-fática do caso subsequente. Quando o julgamento nasce de contexto regulatório singular, que envolve atividade educacional superior, autorização ministerial específica e solução intermediária destinada a evitar a descontinuidade de serviço dotado de evidente repercussão coletiva, sua aplicação a controvérsia diversa, centrada na exegese de normas do cadastro fiscal municipal relativas a empresa prestadora de serviços de engenharia, reclama cautela hermenêutica e demonstração efetiva de similitude substancial, o que, neste momento, não se verifica.

Também não convence, por si só, a alegação de risco de dano inverso. A decisão agravada expressamente consignou que a arrecadação tributária permanecerá preservada, pois a agravante continuará sujeita ao recolhimento do ISS e demais tributos municipais, bem como à observância dos requisitos legais de funcionamento e fiscalização. Logo, a tutela recursal não desconstitui a competência arrecadatória, nem impede o exercício do poder de polícia; apenas impede que uma exigência específica, cuja legalidade se mostra controvertida à luz da legislação municipal, seja utilizada, desde logo e de modo exclusivo, como barreira à regularização administrativa da atividade econômica.

Em conclusão, permanece hígida a decisão monocrática agravada, pois, nesta fase processual, a controvérsia restringe-se à presença dos requisitos para o deferimento da liminar, e esses pressupostos, em exame prefacial, seguem evidenciados: há plausibilidade jurídica bastante na tese de que a legislação municipal não impõe, de forma expressa, a prévia formalização de filial como condição para a inscrição municipal e o alvará; há perigo de dano decorrente da inviabilização do regular exercício da atividade econômica; e a medida concedida não se reveste de irreversibilidade, já que não impede a fiscalização municipal nem produz estabilização definitiva do direito controvertido. Do mesmo modo, o Agravo de Instrumento n. 1036862-96.2025.8.11.0000 examinou situação diversa, o que afasta, por ora, sua incidência automática como parâmetro determinante para a reforma da decisão.

Ante o exposto,
nego provimento

ao recurso de agravo interno.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/05/2026