Tribunal: TJMT
Processo: 1001490-52.2017.8.11.0005
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-10
Data de publicação: 2026-02-18

Ementa:
Direito constitucional e administrativo. Apelação cível. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Gestão municipal interina. Desvio de verba pública. Inexistência de prestação de serviço. Dolo específico configurado. Responsabilização parcial. Exclusão de corréus por ausência de prova dolosa. Recurso parcialmente provido.
I. Caso em exame
1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada com fundamento em irregularidades ocorridas na gestão interina de Diane Vieira como Prefeita do Município de Alto Paraguai/MT, entre 20 e 31 de julho de 2010. A sentença reconheceu a ausência de dolo na conduta dos requeridos, razão pela qual indeferiu os pedidos iniciais.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em verificar: (i) se houve prática de atos de improbidade administrativa com dolo específico pela ex-prefeita, caracterizados por contratações e pagamentos irregulares; (ii) se os corréus — empresas contratadas e secretária municipal — participaram dolosamente dos atos; (iii) se há nulidade processual por ausência de contraditório e ampla defesa no âmbito administrativo.
III. Razões de decidir
3. A ausência de defesa no processo administrativo não implica nulidade processual, desde que assegurado o contraditório na esfera judicial, o que foi observado no presente caso.
4. Ficou demonstrado que a gestora interina empenhou e pagou valores sem a correspondente prestação de serviços, inclusive com uso de recibos em branco e declarações da suposta prestadora negando o vínculo com o Município.
5. Os pagamentos à empresa Galetti Transportes referem-se a serviços supostamente prestados com veículos que a empresa sequer possuía, e com notas fiscais inconsistentes.
6. Embora existam indícios de conluio, não há prova do recebimento dos valores pelas empresas envolvidas, inviabilizando sua responsabilização.
7. A emissão de cheques desacompanhada de documentação e o posterior desaparecimento dos registros bancários não permitiram imputar, com segurança, a autoria dos saques, exigida pela Lei de Improbidade após a Lei nº 14.230/2021.
8. A gestora também não pode ser responsabilizada por omissão posterior relativa à execução de

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001490-52.2017.8.11.0005
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário, Enriquecimento ilícito, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), DIANE VIEIRA DE VASCONCELLOS ALVES - CPF: 804.435.751-34 (APELADO), ALCENOR ALVES DE SOUZA - CPF: 550.641.087-53 (ADVOGADO), JULIO CESAR ESPIRITO SANTO - CPF: 036.030.391-90 (ADVOGADO), Maria Adelia Daltro de Souza (APELADO), M.A. Ponde Nince - ME (APELADO), NESTOR FERNANDES FIDELIS - CPF: 626.919.881-04 (ADVOGADO), RICARDO FRANCISCO DIAS DE BARROS - CPF: 022.125.021-25 (ADVOGADO), Galetti Transportes, Comércio e Representações Ltda - ME (APELADO), MARIA ADELIA DALTRO DE SOUZA - CPF: 304.760.381-20 (APELADO), MPZO MARKETING E PUBLICIDADE LTDA - CNPJ: 05.494.079/0001-78 (APELADO), GALETTI TRANSPORTES, COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES LTDA-ME (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa:

Direito constitucional e administrativo. Apelação cível. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Gestão municipal interina. Desvio de verba pública. Inexistência de prestação de serviço. Dolo específico configurado. Responsabilização parcial. Exclusão de corréus por ausência de prova dolosa. Recurso parcialmente provido.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada com fundamento em irregularidades ocorridas na gestão interina de Diane Vieira como Prefeita do Município de Alto Paraguai/MT, entre 20 e 31 de julho de 2010. A sentença reconheceu a ausência de dolo na conduta dos requeridos, razão pela qual indeferiu os pedidos iniciais.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em verificar: (i) se houve prática de atos de improbidade administrativa com dolo específico pela ex-prefeita, caracterizados por contratações e pagamentos irregulares; (ii) se os corréus — empresas contratadas e secretária municipal — participaram dolosamente dos atos; (iii) se há nulidade processual por ausência de contraditório e ampla defesa no âmbito administrativo.

III. Razões de decidir

3. A ausência de defesa no processo administrativo não implica nulidade processual, desde que assegurado o contraditório na esfera judicial, o que foi observado no presente caso.

4. Ficou demonstrado que a gestora interina empenhou e pagou valores sem a correspondente prestação de serviços, inclusive com uso de recibos em branco e declarações da suposta prestadora negando o vínculo com o Município.

5. Os pagamentos à empresa Galetti Transportes referem-se a serviços supostamente prestados com veículos que a empresa sequer possuía, e com notas fiscais inconsistentes.

6. Embora existam indícios de conluio, não há prova do recebimento dos valores pelas empresas envolvidas, inviabilizando sua responsabilização.

7. A emissão de cheques desacompanhada de documentação e o posterior desaparecimento dos registros bancários não permitiram imputar, com segurança, a autoria dos saques, exigida pela Lei de Improbidade após a Lei nº 14.230/2021.

8. A gestora também não pode ser responsabilizada por omissão posterior relativa à execução de decisão do TCE/MT, por ausência de nexo com os atos discutidos.

9. A participação da secretária municipal não restou individualizada com prova de dolo, razão pela qual deve ser mantida sua exclusão da condenação.

IV. Dispositivo e tese.

10. Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:
“
1. Caracteriza ato de improbidade administrativa a emissão de empenhos e realização de pagamentos sem comprovação da prestação dos serviços, com dolo específico de desviar recursos públicos. 2. A responsabilização por ato de improbidade exige prova do dolo específico e do nexo entre a conduta do agente e o resultado danoso. 3. A ausência de contraditório em processo administrativo não invalida a ação judicial se garantida a ampla defesa em juízo. 4. Empresas que não comprovadamente receberam valores pagos irregularmente não podem ser responsabilizadas por improbidade”.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, arts. 5º, LIV e LV; L. 8.429/1992, arts. 9º, 10 e 11 (redação anterior à L. 14.230/2021).

Jurisprudência relevante citada:

STF, ARE 843.989 (Tema 1.199, repercussão geral); TJMT, N.U. 0003447-77.2017.8.11.0079, Rel. Des. Vandymara Zanolo, j. 25/06/2025; TJMT, Emb. Decl. Cível 00022687620168110004, Rel. Des. Edson Reis, j. 27/02/2024.

R E L A T Ó R I O

Apelaç
ão
Cíve
l

interpost
a

contra a sentença proferida pelo
Juízo da
1ª Vara da Comarca de Diamantino, nos autos da ação civil pública
com preceito condenatório
n. 1001490-52.2017.8.11.0005, que julgou improcedentes os pedidos formulados
na inicial, diante da ausência de dolo.

Nas razões recursais, o Ministério Público requereu a reforma da sentença para julgar procedente a ação, sustentando que restou comprovado o dolo específico dos
apelados
na prática dos atos de improbidade administrativa.

Argumentou que, no curto período em que Diane exerceu o cargo de Prefeita de Alto Paraguai/MT (20 a 31 de julho de 2010), foram praticados diversos atos ímprobos, como: contratação fraudulenta de contadora no valor de R$ 2.000,00; pagamentos extemporâneos de despesas no total de R$ 20.483,60; pagamentos sem comprovação de serviços às empresas MA Ponce
Nince
- ME (R$ 5.400,00) e Galetti Transportes (R$ 7.830,00); e emissão de 13 cheques totalizando R$ 15.963,76 sem comprovantes de despesa.

Aduziu ainda que a requerida Diane, ao retornar à chefia da Prefeitura,
se
omitiu em promover o andamento do Processo de Execução n. 6665/2012, derivado do acórdão do TCE/MT. Requereu a condenação dos
requeridos nas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, com o ressarcimento integral dos danos causados ao erário (
Id
326781520).

Em sede de contrarrazões, a empresa MA Ponce
Nince
- ME pugnou pelo desprovimento do recurso, alegando que nunca prestou o serviço de publicação de balancetes e, consequentemente, nunca recebeu a quantia de R$ 5.400,00.

Sustentou que foi vítima de fraude perpetrada no âmbito interno da administração municipal, tendo seu nome indevidamente envolvido. Argumentou ainda que a acusação se baseia exclusivamente em apontamentos preliminares do Processo n. 6845/2011 do TCE/MT, no qual jamais figurou como parte, não tendo tido oportunidade de exercer o contraditório ou a ampla defesa (
Id
326781523).

As demais apeladas, devidamente intimadas, não apresentaram contrarrazões.

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo provimento parcial do recurso, para reformar a decisão recorrida a fim de condenar apenas
a apelada
Diane, afastando a
responsabilidade
dos demais
apelados
, por não comprovada a prática dolosa dos atos imputados (
Id
340683890).

É o relatório.

Inclua-se em pauta
.

V O T O R E L A T O R

VOTO PRELIMINAR - VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA.

EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS

Egrégia Câmara:

De início,
conheço
do Recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

Apelação Cível
interposta

contra a sentença proferida na
ação civil pública de preceito condenatório n. 1001490-52.2017.8.11.0005
.

Consta da inicial o seguinte relato (Id 326780893):

Durante o período de 20/07/2010 a 31/07/2010, a Prefeitura de Alto Paraguai/MT foi novamente chefiada pela ré Diane Vieira de Vasconcellos Alves, ocasião em que foram verificadas diversas ilegalidades pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

Os auditores da referida corte de contas promoveram a averiguação das despesas então promovidas no bojo do Processo nº 6.845-4/2011. Em tal ocasião, constataram uma carência de documentos atestando a sua regularidade, quando não se revelaram inoportunas ou, até mesmo, ilógicas, haja vista o curto período da gestão da referida ré, com o auxílio da então Secretária de Administração e Finanças e presidente da Comissão de Licitação: Maria Adelia Daltro de Souza.

Verificou-se, contudo, alguns elementos em comum a orientar tais improbidades: a ausência de contador na Prefeitura de Alto Paraguai-MT, durante o referido período, aliado ao caráter apócrifo das notas de empenho e liquidação, bem como das ordens de pagamento então emitidas, cujo pagamento sempre foi promovido mediante a emissão de cheque.

Ressalte-se que Diane Vieira de Vasconcellos Alves foi condenada no bojo do Processo TCE nº 6.845-4/2011 (fls. 111/114), em que pese a Câmara Municipal de Alto Paraguai/MT tenha entendido de forma distinta, sem imiscuir-se de forma fundamentada quanto ao mérito do julgamento promovido pela referida corte de contas (fls. 420/422).

Ainda assim, foi promovida a execução do acórdão do TCE-MT, pelo Município de Alto Paraguai no Processo nº 66-65.2012 (84840) (fls. 242/272), originalmente indeferida, em razão da omissão da referida ré em recolher as custas de oficial de justiça, quando novamente investida como Prefeita de Alto Paraguai-MT (fls. 276/278).

Após o regular processamento, a ação foi julgada improcedente, diante da ausência de dolo – Id 326781519.

A apelada M.A. Ponce Nince-ME, em suas contrarrazões, arguiu preliminar violação aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, sustentando a imprestabilidade das provas oriundas do processo administrativo do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

A apelada argumenta que não foi parte no Processo nº 6.845-4/2011 do TCE-MT, não tendo tido qualquer oportunidade de exercer o contraditório ou a ampla defesa naquela instância administrativa. Sustenta que a decisão da Corte de Contas foi tomada à sua revelia, sem que lhe fosse garantido o direito de prestar esclarecimentos, apresentar documentos ou se defender, o que contaminaria toda a base probatória da presente ação.

No ordenamento jurídico pátrio que as instâncias administrativa, civil e penal são independentes.

O inquérito civil e os procedimentos de fiscalização perante as Cortes de Contas possuem natureza inquisitorial e preparatória. O objetivo de tais expedientes é colher elementos de informação que subsidiem a propositura da ação judicial competente.

O relatório do TCE-MT, neste contexto, ingressa nos autos como prova documental, submetida ao crivo do contraditório judicial diferido. A apelada teve, nestes autos judiciais, todas as oportunidades processuais para contestar, produzir contraprovas e demonstrar a regularidade de sua prestação de serviços, o que supre qualquer eventual ausência de participação na fase administrativa prévia.

O artigo 506 do Código de Processo Civil estabelece que “
a sentença faz coisa julgada às partes entre as quais é dada, não prejudicando terceiros”
. O referido dispositivo consagra o princípio da relatividade dos efeitos da coisa julgada, segundo o qual a decisão judicial somente vincula aqueles que participaram do processo, não podendo prejudicar terceiros que não tiveram oportunidade de se defender.

Por analogia, o mesmo raciocínio deve ser aplicado às decisões administrativas. Embora as conclusões do Tribunal de Contas possuam presunção de legitimidade e possam servir como elemento de prova em ações judiciais, não podem, por si sós, fundamentar a condenação de terceiros que não participaram do processo administrativo, sem que lhes seja assegurado o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa na esfera judicial.

Nesse sentido, a jurisprudência do Tribunal de Justiça de Mato Grosso tem reconhecido que as provas produzidas em inquérito civil ou em processos administrativos possuem valor probatório relativo, devendo ser confirmadas em juízo sob o crivo do contraditório:

No julgamento do ARE 843 .989/PR, afetado como representativo de controvérsia (Tema 1.199), o STF adotou o entendimento de que as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 devem ser aplicadas às causas sem trânsito em julgado. “As provas produzidas no inquérito civil possuem valor probatório relativo, posto que produzidas de forma inquisitorial, ou seja, sem a indispensável e obrigatória observância do princípio constitucional do contraditório e ampla defesa, garantia esta elevada à condição de cláusula pétrea. Desta forma, as provas ali realizadas poderão ser afastadas por aquelas provas produzidas em juízo.” (N.U 0011319-25 .2001.8.11.0041, Maria Erotides Kneip, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 02/02/2016)
(TJ-MT - Embargos de Declaração Cível: 00022687620168110004, Relator.: Edson Dias Reis, Data de Julgamento: 27/02/2024, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo)

No caso em análise, verifica-se que a empresa M.A. Ponce Nince-ME efetivamente não foi parte no processo administrativo do TCE-MT, conforme se extrai da documentação acostada aos autos. As conclusões da Corte de Contas acerca do pagamento supostamente irregular à empresa foram tomadas sem que esta tivesse oportunidade de apresentar sua versão dos fatos, juntar documentos ou exercer qualquer forma de defesa.

Todavia, é fundamental ressaltar que a ausência de participação da empresa no processo administrativo não implica, por si só, a nulidade da ação de improbidade ou a imprestabilidade absoluta das provas produzidas pelo TCE-MT.

O que se exige é que, no âmbito judicial, seja assegurado à empresa o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa, com oportunidade para impugnar as conclusões do relatório de auditoria, apresentar sua versão dos fatos e produzir as provas que entender necessárias.

Analisando os autos, constata-se que a empresa M.A. Ponce Nince-ME foi regularmente citada para apresentar defesa na ação de improbidade administrativa, tendo exercido amplamente seu direito de contraditório e ampla defesa. Apresentou contestação tempestiva, impugnou os fatos narrados na inicial, juntou documentos e teve oportunidade de se manifestar em todas as fases processuais.

Portanto, embora as provas oriundas do processo administrativo do TCE-MT devam ser analisadas com a devida cautela, considerando que foram produzidas sem a participação da empresa, não há que se falar em nulidade processual ou imprestabilidade absoluta dessas provas, uma vez que o contraditório e a ampla defesa foram plenamente assegurados no âmbito judicial.

Nesse contexto, a preliminar de violação ao contraditório e à ampla defesa não merece acolhimento, devendo ser rejeitada. Contudo, as ponderações apresentadas pela empresa quanto à ausência de sua participação no processo administrativo do TCE-MT serão devidamente consideradas na análise do mérito, especialmente no que tange à valoração das provas e à demonstração do dolo específico exigido para a configuração do ato de improbidade administrativa.

Portanto,
REJEITO
a preliminar arguida.

É como o voto.

VOTO.

EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS

Egrégia Câmara:

Superada a preliminar, passa-se ao exame do mérito.

O cerne da controvérsia reside em verificar se as condutas imputadas aos apelados, ocorridas durante o exíguo mandato interino de 10 (dez) dias da ex-Prefeita Diane Vieira, configuram atos de improbidade administrativa, notadamente sob a ótica das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, que exige a comprovação do dolo específico.

A sentença recorrida julgou improcedente a ação baseada na premissa de ausência de dolo. Contudo, a análise detida dos autos revela que tal conclusão não se coaduna com a gravidade e a natureza dos fatos comprovados documentalmente.

Antes de analisar as condutas imputadas aos apelados, é imprescindível delimitar o regime jurídico aplicável ao caso, considerando as significativas alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa.

A configuração de ato de improbidade administrativa sofreu profunda alteração com o advento da Lei 14.230/2021, que reformulou substancialmente os pressupostos para caracterização da conduta ímproba.

A nova legislação estabeleceu como requisito indispensável a presença do elemento subjetivo doloso em todas as modalidades de improbidade, eliminando expressamente a responsabilização por conduta meramente culposa.

Esta mudança paradigmática reflete o amadurecimento da jurisprudência e da doutrina no sentido de que a improbidade administrativa constitui ilícito de natureza grave, que não pode ser banalizado pela punição de meras irregularidades formais desprovidas de má-fé ou intenção lesiva.

Como bem observou o Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE n. 843989:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Os fatos, objeto da presente ação, ocorreram em julho de 2010, portanto sob a vigência da redação original da Lei 8.429/1992. A ação foi ajuizada em agosto de 2017, e a sentença foi proferida em data posterior à entrada em vigor da Lei 14.230/2021, que promoveu substanciais modificações no regime de responsabilização por atos de improbidade administrativa.

Assim, deve ser aplicada a redação atual da Lei 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, especialmente no que se refere à exigência de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa.

Essa conclusão é reforçada pelo fato de que a sentença recorrida, embora proferida sob a égide da legislação anterior, já aplicou o entendimento de que seria necessária a demonstração de dolo específico para a condenação por improbidade administrativa, o que está em consonância com a atual orientação legislativa e jurisprudencial.

I – Quanto à responsabilização da apelada Diane Vieira em relação ao pagamento do serviço contábil.

O Ministério Público, em suas razões recursais, sustenta que a gestora Diane Vieira, durante o breve período de dez dias em que esteve à frente da Prefeitura Municipal de Alto Paraguai (20 a 31 de julho de 2010), praticou uma série de atos ímprobos com dolo específico, causando grave lesão ao erário público.

As condutas imputadas à gestora podem ser agrupadas em cinco categorias principais: contratação fraudulenta de serviços contábeis; pagamentos extemporâneos de despesas; pagamentos sem comprovação de serviços a empresas; apropriação de valores mediante emissão de cheques sem justificativa; e omissão no andamento de processo de execução.

O Ministério Público aponta que a gestora empenhou e pagou o valor de R$ 2.000,00 à contadora Juscileide Gomes da Cruz, fazendo constar falsamente que a quantia se destinaria à remuneração de serviços prestados, quando, na verdade, o município sequer possuía contadora à época, tampouco havia qualquer vínculo da profissional com o ente municipal (Id 326781365 – fls. 49).

A análise dos documentos acostados aos autos revela que, de fato, foi emitido empenho no valor de R$ 2.000,00 em favor de Juscileide Gomes da Cruz, com a descrição de serviços contábeis.

Contudo, o recibo que deveria comprovar a prestação dos serviços encontra-se em branco, sem preenchimento e sem assinatura da beneficiária (Id 326781365 – fls. 48).

Mais relevante ainda é o depoimento prestado pela própria Juscileide Gomes da Cruz no processo administrativo do TCE-MT, no qual afirmou categoricamente que nunca prestou serviços contábeis à Prefeitura de Alto Paraguai, reconhecendo apenas ter auxiliado pontualmente o contador da prefeitura em determinada ocasião, mas sem qualquer vínculo formal ou remuneração – Id 326781370, fl. 43:

Esse conjunto probatório evidencia que o pagamento realizado não teve como contrapartida a efetiva prestação de serviços contábeis. A emissão do empenho e a realização do pagamento sem a correspondente prestação de serviços configuram desvio de recursos públicos, caracterizando ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário.

Quanto ao elemento subjetivo, a análise das circunstâncias em que ocorreu o pagamento permite inferir a presença de dolo específico. A gestora, no último dia de sua breve gestão (30 de julho de 2010), emitiu o empenho e realizou o pagamento sem qualquer documentação que comprovasse a prestação dos serviços, utilizando-se de recibo em branco da própria prefeitura.

A ausência de contrato, a inexistência de vínculo da profissional com o município, o depoimento da própria beneficiária negando a prestação dos serviços e a utilização de recibo em branco demonstram que a gestora tinha plena consciência da irregularidade que estava praticando, agindo com a vontade livre e consciente de desviar recursos públicos mediante a simulação de uma despesa inexistente.

Não se trata, portanto, de mera irregularidade formal ou de erro administrativo, mas de conduta dolosa voltada à apropriação indevida de recursos públicos, configurando ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10, caput, da Lei nº 8.429/1992.

II – Quanto à responsabilização da apelada Diane Vieira em relação ao pagamento extemporâneo de despesas.

O Ministério Público aponta que a gestora realizou pagamentos no valor total de R$ 20.483,60 referentes a despesas de agosto de 2009, que deveriam ter sido empenhadas naquele exercício, mas foram pagas em 2010 sem a devida documentação e sem justificativa.

A realização de pagamentos de despesas de exercícios anteriores não configura, por si só, ato de improbidade administrativa, sendo inclusive prevista na legislação orçamentária a possibilidade de inscrição em restos a pagar e pagamento de despesas de exercícios anteriores, desde que observados os requisitos legais.

O artigo 37 da Lei nº 4.320/1964 estabelece:

Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

Conforme se extrai dos autos, o gestor que sucedeu Diane Vieira, ao retornar à administração municipal, se deparou com diversas despesas que haviam sido contraídas durante a gestão interina da requerida, mas que não foram devidamente empenhadas.

Diante dessa situação, e considerando que os serviços haviam sido efetivamente prestados, procedeu ao empenhamento das despesas no elemento próprio (Despesas de Exercícios Anteriores) e realizou os pagamentos.

O próprio Ministério Público, em sua manifestação no primeiro grau, reconheceu que os serviços foram efetivamente prestados, tendo os secretários municipais da época atestado, sob as penas da lei, a realização dos trabalhos. Essa circunstância foi determinante para que o órgão ministerial, em sua análise preliminar, considerasse sanada essa irregularidade.

De fato, a análise dos documentos demonstra que não houve desvio de recursos públicos ou enriquecimento ilícito, mas sim a regularização de pagamentos devidos a prestadores de serviços que efetivamente trabalharam para o município durante a gestão da requerida. A irregularidade consistiu na ausência de empenho prévio das despesas, o que foi posteriormente corrigido pelo gestor sucessor.

Nesse contexto, embora tenha havido falha na gestão orçamentária e financeira, não se vislumbra a presença de dolo específico voltado a causar dano ao erário ou a obter vantagem indevida. Trata-se de irregularidade de natureza formal, decorrente da desorganização administrativa e do curto período de gestão, que não se enquadra no conceito de ato de improbidade administrativa tal como definido pela atual redação da Lei nº 8.429/1992.

Portanto, quanto a esse ponto específico, não há elementos suficientes para a responsabilização da gestora por ato de improbidade administrativa, devendo ser mantida a improcedência da ação nesse aspecto.

III – Quanto aos pagamentos sem comprovação de serviços.

O Ministério Público imputa à gestora a realização de pagamentos a duas empresas sem a devida comprovação da prestação dos serviços: R$ 5.400,00 à empresa M.A. Ponce Nince-ME, supostamente por serviços de publicação; e R$ 7.830,00 à empresa Galetti Transportes Ltda-ME, supostamente por serviços de transporte.

a) Pagamento à M.A. Ponce Nince-ME.

Quanto ao pagamento realizado à empresa M.A. Ponce Nince-ME, observa-se que foi emitido o empenho n. 2094 no valor de R$ 5.400,00 (Id 326780896 – fls. 89), com a descrição de serviços de publicidade, tendo sido realizado o pagamento mediante o cheque nº 853483 (Id 326780896 – fls. 85).

O Ministério Público sustenta que não houve a efetiva prestação dos serviços, uma vez que a gestora permaneceu apenas dez dias no cargo, período insuficiente para a realização de publicações de interesse do município.

A empresa, em sua defesa, apresentou argumentos no sentido de que possuía relação contratual regular com o município (Contrato n. 031/2010, oriundo da Carta Convite n. 002/2010) e que os serviços foram efetivamente prestados.

Contudo, não juntou aos autos qualquer prova da realização das publicações, como exemplares de jornais, recibos de veiculação ou outros documentos que pudessem comprovar a efetiva prestação dos serviços.

Mais relevante ainda é a alegação da empresa de que não recebeu o valor pago pela prefeitura, sustentando que foi vítima de fraude e que a assinatura no verso do cheque é falsificada. Em suas contrarrazões recursais, a empresa juntou extrato bancário do período, no qual não consta o ingresso do valor correspondente ao cheque em questão.

Essa alegação, se verdadeira, alteraria substancialmente a configuração dos fatos, pois indicaria que o desvio de recursos públicos não beneficiou a empresa, mas sim terceiros não identificados.

Contudo, a análise dessa questão esbarra em uma dificuldade probatória significativa.

O extrato bancário apresentado pela empresa se refere a período posterior aos fatos, não abrangendo especificamente a data do suposto pagamento (Ids 326781494 a 326781502).

Além disso, a instituição financeira informou que, em razão do decurso de mais de dez anos desde os fatos, não possui mais as informações detalhadas sobre as transações realizadas naquele período, impossibilitando a confirmação ou refutação da alegação da empresa (Id 326781488).

Diante dessa situação, não há como afirmar, com o grau de certeza exigido para uma condenação, que a empresa M.A. Ponce Nince-ME efetivamente recebeu e se beneficiou dos valores pagos irregularmente pela gestora.

A ausência de prova do recebimento dos valores pela empresa impede sua responsabilização por ato de improbidade administrativa, uma vez que não restou demonstrado o elemento objetivo do tipo (enriquecimento ilícito ou participação consciente em ato que causou dano ao erário).

Quanto à gestora Diane Vieira de Vasconcellos Alves, contudo, a situação é diversa.

A análise das circunstâncias em que ocorreu o pagamento evidencia a presença de dolo específico voltado ao desvio de recursos públicos.

A gestora, em apenas dez dias de mandato, emitiu empenho e realizou pagamento de valor expressivo por serviços de publicidade, sem que houvesse tempo hábil para a efetiva prestação dos serviços, sem apresentar qualquer comprovação das publicações supostamente realizadas e sem demonstrar a necessidade ou a urgência de tais publicações.

A ausência de contrato específico para aquele serviço, a inexistência de prova da realização das publicações e a circunstância de que o pagamento foi realizado nos últimos dias de sua gestão, quando já havia notícias de que seria afastada do cargo, reforçam a conclusão de que se tratou de pagamento simulado, destinado a desviar recursos públicos.

Portanto, quanto a esse ponto, deve ser reconhecida a prática de ato de improbidade administrativa pela gestora Diane Vieira de Vasconcellos Alves, com a consequente condenação à restituição do valor ao erário, mas sem a responsabilização da empresa M.A. Ponce Nince-ME, ante a ausência de prova de que efetivamente recebeu e se beneficiou dos valores.

b) Quanto ao pagamento à Galetti Transportes LTDA-ME.

Quanto ao pagamento realizado à empresa Galetti Transportes Ltda-ME, a situação é ainda mais evidente quanto à irregularidade.

Conforme documentado nos autos, foram emitidos os empenhos 2083/10 (Id 326780897 – fls. 60) e 2102/10 (Id 326780897 – fls. 51/58), totalizando R$ 7.830,00, com a descrição de "serviço de transporte para essa secretaria – frete". As notas fiscais apresentadas indicavam a prestação de serviços de locação de caminhão caçamba para coleta de lixo e realização de tapa-buraco. Contudo, a análise dos documentos revela inconsistências.

As notas fiscais apresentavam prazo de validade expirado à época de sua emissão, o que já indica irregularidade formal (Id 326780897 – fl. 59).

Além disso, foi constatado, pelo sistema do Detran/MT, de que a empresa e seus sócios não possuíam caminhão do tipo caçamba, sendo que o único veículo registrado em nome da empresa era uma carreta articulada modelo Scania L110, ano 1975 (Id 326781362 – fls. 3/8), totalmente inadequada para os serviços alegadamente prestados.

Essa circunstância demonstra a impossibilidade material de a empresa ter prestado os serviços descritos nas notas fiscais, caracterizando a simulação de despesa para fins de desvio de recursos públicos.

Além disso, o curto intervalo entre a emissão do empenho (27.7.2010 – Id 326780897, 51) e a emissão das notas fiscais (28.7.2010 – Id 326780897, fl. 59) torna inverossímil a alegação de que os serviços teriam sido efetivamente realizados, especialmente considerando-se que se trataria de serviços de coleta de lixo e tapa-buraco em todo o município, que demandariam vários dias de trabalho.

Quanto à empresa Galetti Transportes LTDA-ME, aplica-se o mesmo raciocínio desenvolvido em relação à empresa M.A. Ponce Nince-ME. Não há prova de que efetivamente recebeu os valores pagos pela prefeitura, uma vez que a instituição financeira não forneceu as informações bancárias do período em razão do decurso de mais de dez anos. Contudo, diferentemente do caso anterior, aqui há elementos adicionais que indicam a participação da empresa na fraude.

A emissão de notas fiscais com prazo de validade expirado, a descrição de serviços que a empresa não tinha condições materiais de prestar (por não possuir os veículos necessários) e a contemporaneidade entre a emissão do empenho e das notas fiscais sugerem que houve conluio entre a gestora e a empresa para simular a prestação de serviços e justificar o desvio de recursos públicos.

Não obstante, considerando a ausência de prova do efetivo recebimento dos valores pela empresa, não há como responsabilizá-la por ato de improbidade administrativa, devendo ser mantida sua exclusão do polo passivo da ação.

Quanto à gestora Diane Vieira de Vasconcellos Alves, resta configurada a prática de ato de improbidade administrativa, devendo ser condenada à restituição do valor ao erário.

Não há prova de que as empresas M. A. Ponce Nince-ME e Galetti Transportes LTDA-ME efetivamente receberam e se beneficiaram dos valores pagos irregularmente pela gestora Diane Vieira.

A instituição financeira informou que, em razão do decurso de mais de dez anos desde os fatos, não possui mais as informações detalhadas sobre as transações realizadas naquele período, impossibilitando a confirmação de que os valores foram efetivamente creditados nas contas das empresas.

A empresa M.A. Ponce Nince-ME apresentou extrato bancário do período no qual não consta o ingresso do valor correspondente ao cheque emitido pela prefeitura, reforçando sua alegação de que foi vítima de fraude e não se beneficiou dos recursos públicos desviados.

Embora haja indícios de que as empresas possam ter participado da simulação de despesas, mediante a emissão de notas fiscais sem a correspondente prestação de serviços, a ausência de prova do efetivo recebimento dos valores impede a responsabilização por ato de improbidade administrativa, em observância ao princípio do
in dubio pro

reo
e à necessidade de prova inequívoca da participação dolosa em atos que causem dano ao erário ou enriquecimento ilícito.

Portanto, deve ser mantida a improcedência da ação em relação às empresas M.A. Ponce Nince-ME e Galetti Transportes Ltda-ME.

IV – Quanto à emissão de cheques.

O Ministério Público aponta que a gestora Diane Vieira emitiu e sacou treze cheques das contas correntes da prefeitura, totalizando R$ 15.963,76, sem qualquer empenho prévio e sem documentos que justificassem as despesas.

Com relação à imputação de ato de improbidade administrativa decorrente da emissão e compensação de 13 (treze) cheques sem o devido processo de despesa, passo a expor as razões que conduzem à manutenção da sentença de improcedência neste ponto específico.

A acusação ministerial, lastreada no relatório técnico do Tribunal de Contas do Estado (Item 16.1 do Relatório de Auditoria e Item I.5 da Inicial), aponta que, no exíguo período da gestão interina, foram sacados da conta da Prefeitura Municipal valores que totalizam R$ 15.963,76, sem que houvesse prévio empenho, liquidação ou qualquer suporte documental interno (notas fiscais ou recibos).

Compulsando detidamente o caderno processual, verifica-se que a materialidade desta acusação repousa, exclusivamente, em uma tabela demonstrativa elaborada pelos auditores da Corte de Contas.

A metodologia utilizada pela equipe técnica consistiu na requisição de dados junto à instituição financeira (Banco do Brasil) e no posterior confronto dessas informações com o sistema informatizado de auditoria (APLIC). Ao realizarem esse cruzamento de dados, os auditores constataram a existência de débitos na conta bancária (compensação dos cheques) desacompanhados de qualquer registro correspondente no sistema contábil da municipalidade.

Todavia, a despeito de a tabela demonstrativa indicar a saída financeira dos recursos, o acervo probatório padece de uma lacuna intransponível no que tange à autoria e ao dolo específico exigido pela Lei 14.230/2021.

Ocorre que não foram colacionadas aos autos as microfilmagens dos referidos cheques ou qualquer documento que permitisse identificar quem foram os signatários das cártulas.

A ausência física dos títulos de crédito ou de suas cópias reprográficas impede que este Juízo verifique, com a certeza necessária a um decreto condenatório, se as assinaturas apostas nos cheques pertencem, de fato, à ex-Prefeita Diane Vieira de Vasconcellos Alves ou à Secretária Maria Adelia Daltro de Souza.

No âmbito do Direito Administrativo Sancionador, vigora o princípio da presunção de inocência, cabendo ao autor da ação o ônus de provar não apenas a materialidade do fato (o desfalque financeiro), mas também a autoria e o elemento subjetivo da conduta.

A simples titularidade do cargo de ordenadora de despesas não autoriza a responsabilização objetiva ou por presunção. Seria imprescindível demonstrar que as requeridas efetivamente emitiram e assinaram tais cheques ou que ordenaram sua emissão para fins ilícitos.

A fragilidade probatória é acentuada pelo fato de que, sem a identificação dos beneficiários dos cheques, informação que somente a microfilmagem ou o rastreamento bancário detalhado poderiam fornecer, torna-se inviável estabelecer o nexo de causalidade entre a conduta das agentes e o desvio de finalidade ou apropriação indébita. Não se sabe quem sacou os valores, se foram depositados em contas de terceiros ou se foram utilizados para pagamentos informais da administração, ainda que irregulares.

Portanto, embora o relatório do TCE-MT goze de presunção relativa de veracidade quanto à ocorrência do débito bancário e à ausência de registro contábil, é insuficiente, por si só, para comprovar a autoria do ato de improbidade.

A tabela elaborada pelos auditores é um indício veemente de desorganização administrativa e de possível lesão ao erário, mas não supre a necessidade da prova direta da conduta dolosa das rés, qual seja, a vontade livre e consciente de emitir cheques à margem da lei para alcançar resultado ilícito.

Além disso, o Banco do Brasil informou nos autos que não há registros dos últimos dez anos, o que inviabiliza a análise da emissão dos referidos cheques – Id 326781488.

Diante da ausência de cópias dos cheques que pudessem comprovar a autoria das assinaturas e a identidade dos beneficiários, e considerando que a instrução processual não logrou êxito em suprir essa deficiência documental, a dúvida deve militar em favor das acusadas.

Não é possível fundar uma condenação por improbidade administrativa, cujas sanções são severas, baseando-se apenas em dados bancários cruzados com sistemas contábeis, sem a individualização precisa da conduta do agente que subscreveu a ordem de pagamento.

Dessa forma, em relação especificamente à imputação de desvio de recursos mediante a emissão dos 13 cheques listados na inicial, mantenho a absolvição das apeladas, por insuficiência de provas quanto à autoria e ao dolo específico.

V – Quanto à omissão no andamento do processo de execução.

O Ministério Público aponta que a gestora, ao retornar à chefia da prefeitura no final de 2012, se omitiu em dar andamento ao Processo de Execução nº 6665.2012 (84840), decorrente do acórdão do TCE-MT que a condenou pelas irregularidades praticadas em 2010, o que teria causado o indeferimento inicial do processo, revertido apenas em sede recursal.

Essa imputação, contudo, se refere a fatos ocorridos em período posterior ao analisado na presente ação (exercício de 2010) e não guarda relação direta com os atos de gestão objeto desta demanda. A conduta, se irregular, deveria ser objeto de ação autônoma, não podendo ser apreciada nos presentes autos.

Além disso, a omissão no andamento de processo judicial, embora possa configurar falta funcional ou até mesmo litigância de má-fé, não se enquadra, por si só, nos tipos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, especialmente considerando-se a atual redação da lei, que exige dolo específico voltado a causar dano ao erário, obter enriquecimento ilícito ou violar princípios da administração pública.

Portanto, quanto a esse ponto, não há que se falar em ato de improbidade administrativa, devendo ser mantida a improcedência da ação nesse aspecto.

VI – Quanto à responsabilização de Maria Adélia Daltro de Souza.

O Ministério Público, em suas razões recursais, imputa à requerida Maria Adélia Daltro de Souza, que ocupava o cargo de Secretária de Administração e Finanças e Presidente da Comissão de Licitação, a responsabilidade por ter consentido e auxiliado a gestora Diane Vieira de Vasconcellos Alves na prática das irregularidades.

Contudo, o próprio órgão ministerial, em seu parecer de segundo grau, reconhece que não há nos autos elementos suficientes para demonstrar o envolvimento doloso da requerida nos atos ímprobos. Conforme consignado no parecer da Procuradoria Geral de Justiça – Id 340683890:

Já em relação à Maria Adelia Daltro de Souza, o seu envolvimento nos fatos narrados não restou demonstrado. À época, ocupava o cargo de Secretária de Administração e Finanças e Presidente da Comissão de Licitação, sendo-lhe imputado a responsabilidade por consentir e auxiliar Diane com a prática das ilicitudes.

Ocorre que não existe nos autos juízo de certeza quanto ao seu envolvimento. O exercício das atribuições, por si só, sem a comprovação de como teria agido no evento não é suficiente para autorizar a penalização nos moldes da Lei nº 8.429/92.

Não há nos autos prova de que Maria Adélia Daltro de Souza tenha participado ativamente das irregularidades praticadas pela gestora ou que tenha agido com dolo específico voltado a causar dano ao erário ou obter vantagem indevida.

A mera circunstância de ocupar cargo de confiança na administração municipal e de ter assinado alguns documentos no exercício de suas atribuições regulares não é suficiente para caracterizar sua participação em atos de improbidade administrativa, especialmente considerando-se que a atual redação da Lei nº 8.429/1992 exige a demonstração de dolo específico para a responsabilização.

Como bem observado por esta Corte:

Aplicando-se a teoria da causa madura, verifica-se que não há prova de que os serviços contratados não tenham sido prestados, tampouco demonstração de perda patrimonial efetiva ou dolo específico, requisitos essenciais para configuração de ato ímprobo nos moldes dos arts. 10 e 11 da LIA após a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021. A condenação por violação a princípios da administração pública (art. 11 da LIA) também não se sustenta, por ausência de descrição clara e individualizada da conduta na petição inicial e de prova do dolo específico exigido pela nova redação legal. Conforme entendimento do STF e jurisprudência do TJMT, a falta de imputação clara e tipificação precisa na inicial impõe a improcedência dos pedidos. (N.U 0003447-77.2017.8.11.0079, Vandymara Galvao Ramos Paiva Zanolo, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/06/2025)

Portanto, deve ser mantida a improcedência da ação em relação à requerida Maria Adélia Daltro de Souza, por ausência de prova de sua participação dolosa nos atos ímprobos.

VII – Dosimetria das Sanções.

Tendo em vista a configuração dos atos de improbidade administrativa praticados pela apelada Diane Vieira de Vasconcellos Alves, passo à análise das sanções cabíveis.

O art. 12 da Lei nº 8.429/1992, em sua redação original, estabelece as seguintes sanções para os atos de improbidade administrativa:

II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

Considerando a gravidade dos fatos, a extensão do dano causado ao erário e as circunstâncias do caso concreto, entendo que devem ser aplicadas à apelada Diane Vieira de Vasconcellos Alves as seguintes sanções: a) ressarcimento integral do dano ao erário, no valor total de R$ 15.230,00 (quinze mil, duzentos e trinta reais), correspondente à soma dos valores desviados (R$ 2.000,00 + R$ 5.400,00 + R$ 7.830,00), a ser atualizado monetariamente desde a data dos fatos e acrescido de juros de mora a partir do evento danoso; b) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 8 (oito) anos; c) pagamento de multa civil no valor correspondente a 2 (duas) vezes o valor do dano; d) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos.

Quanto à perda da função pública, considerando que a apelada não mais exerce o cargo de Prefeita do Município de Alto Paraguai/MT, deixo de aplicar essa sanção.

O Ministério Público requereu, ainda, a declaração de nulidade dos empenhos 2106/10, 2079/10, 2095/10, 2082/10, 2088/10, 2094/10, 2083/10 e 2102/10.

Considerando que os referidos empenhos foram emitidos de forma irregular, sem a devida comprovação da prestação dos serviços, e que serviram de instrumento para o desvio de recursos públicos, entendo que deve ser declarada a sua nulidade, nos termos do art. 17 da Lei nº 8.429/1992.

Ante o exposto,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso para reformar a sentença recorrida e julgar parcialmente procedente a ação, para:

a) Declarar a nulidade dos empenhos nº 2106/10 (Id 326780896 – fl. 48), 2079/10 (Id 326780896 – fl. 51)
,
2095/10 (Id 326780896 – fl. 60), 2082/10 (Id 326780896 – fl. 70), 2088/10 (Id 326780896 – fl. 84), 2094/10 (Id 326780896 – fl. 89), 2083/10 (Id 326780897 – fl. 60) e 2102/10 (Id 326780897 – fl. 51);

b) Condenar a apelada Diane Vieira de Vasconcellos Alves pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos artigos 9º, caput e inciso XI, 10, caput e incisos I, IX e XII, e 11, caput e incisos I e II, da Lei nº 8.429/1992, em sua redação original, aplicando-lhe as seguintes sanções:

b.1) ressarcimento integral do dano ao erário, no valor total de R$ 15.230,00 (quinze mil, duzentos e trinta reais), a ser atualizado monetariamente desde a data dos fatos e acrescido de juros de mora a partir do evento danoso;

b.2) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 8 (oito) anos;

b.3) pagamento de multa civil no valor correspondente a 2 (duas) vezes o valor do dano;

b.4) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos;

c) Manter a improcedência da ação em relação às apeladas Maria Adélia Daltro de Souza, MA Ponce Nince – ME e Galetti Transportes Comércio e Representações LTDA – ME, por não estar comprovada a prática dolosa dos atos a elas imputados.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 10/02/2026