Tribunal: TJMT
Processo: 1017564-21.2025.8.11.0000
Relator(a): GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-06-23
Data de publicação: 2026-07-10

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. LICITAÇÃO DE RODOVIAS ESTADUAIS. PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA PARA SUSPENSÃO DO CERTAME. ALEGADA AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA E IRREGULARIDADES TÉCNICAS. PROBABILIDADE DO DIREITO E PERIGO DA DEMORA NÃO EVIDENCIADOS.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1017564-21.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Edital, Nulidade de ato administrativo]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[EMANOEL GOMES BEZERRA JUNIOR - CPF: 482.378.251-87 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (AGRAVADO), MARCELO DE OLIVEIRA E SILVA - CPF: 161.913.661-91 (AGRAVADO), CAIO FELIPE CAMINHA DE ALBUQUERQUE - CPF: 072.887.164-57 (AGRAVADO), FABIO PAULINO GARCIA - CPF: 651.658.701-97 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AGRAVADO), MAURO MENDES FERREIRA registrado(a) civilmente como MAURO MENDES FERREIRA - CPF: 304.362.301-00 (AGRAVADO), EMANOEL GOMES BEZERRA JUNIOR - CPF: 482.378.251-87 (AGRAVANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (AGRAVADO), MONTE RODOVIAS S.A. - CNPJ: 37.702.340/0001-74 (AGRAVADO), JOSE CARDOSO DUTRA JUNIOR - CPF: 445.465.562-68 (ADVOGADO), RODRIGO LEONARDO DE MELO SANTOS - CPF: 034.823.031-18 (ADVOGADO), FERNANDO HENRIQUE FONTES DOS REIS - CPF: 059.967.057-61 (ADVOGADO), MARIA LUIZA ABINADER DA SILVA DUTRA - CPF: 017.417.701-14 (ADVOGADO), CONSTRAL CONSTRUTORA LTDA - CNPJ: 03.583.828/0001-08 (AGRAVADO), JOSE CARLOS DE OLIVEIRA GUIMARAES JUNIOR - CPF: 621.214.991-72 (ADVOGADO), RODRIGO AUGUSTO FAGUNDES TEIXEIRA - CPF: 710.776.261-34 (ADVOGADO), FABIO SILVA TEODORO BORGES - CPF: 982.681.041-04 (ADVOGADO), LEONARDO LUIS NUNES BERNAZZOLLI - CPF: 003.168.661-30 (ADVOGADO), RAFAEL FURLAN ZANDONADI - CPF: 403.316.468-54 (ADVOGADO), ZOPONE-ENGENHARIA E COMERCIO LTDA. - CNPJ: 59.225.698/0001-96 (AGRAVADO), LEONARDO PLATAIS BRASIL TEIXEIRA - CPF: 110.610.707-19 (ADVOGADO), CS INFRA S.A. - CNPJ: 43.312.111/0001-46 (AGRAVADO), VITOR RHEIN SCHIRATO - CPF: 220.168.188-08 (ADVOGADO), RENATA NADALIN MEIRELES SCHIRATO - CPF: 333.183.478-50 (ADVOGADO), GABRIELLA OLIVEIRA CASTRO - CPF: 419.315.178-60 (ADVOGADO), MARJORIE MONTENEGRO SMITH SANTOS - CPF: 406.983.388-98 (ADVOGADO), ENZO ROCHA FURLAN registrado(a) civilmente como ENZO ROCHA FURLAN - CPF: 422.298.568-63 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO A EXCELENTÍSSIMA SRA. RELATORA, DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA.

EMENTA:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. LICITAÇÃO DE RODOVIAS ESTADUAIS. PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA PARA SUSPENSÃO DO CERTAME. ALEGADA AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA E IRREGULARIDADES TÉCNICAS. PROBABILIDADE DO DIREITO E PERIGO DA DEMORA NÃO EVIDENCIADOS. DECISÃO MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Agravo de Instrumento interposto contra decisão que indeferiu pedido de tutela de urgência em ação popular ajuizada para suspender editais de concorrência pública internacional, referentes à concessão de trechos rodoviários no Estado de Mato Grosso. Alega-se, em síntese, ausência de autorização legislativa específica, falta de ato de justificativa, vícios técnicos e econômicos nos editais, com afronta aos princípios da legalidade, legitimidade e economicidade.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se houve ofensa ao princípio do promotor natural pela atuação da Subprocuradoria-Geral de Justiça Jurídica e Institucional; (ii) estabelecer se estão presentes os requisitos legais para concessão de tutela de urgência, nos termos do art. 300 do CPC, para suspender os editais impugnados.

III. Razões de decidir

3. A atuação do Ministério Público se deu em conformidade com os princípios da unidade e da indivisibilidade, e por delegação legítima do Procurador-Geral de Justiça, conforme previsão na Lei Complementar Estadual n.º 416/10 e nos atos administrativos internos, não havendo afronta ao princípio do promotor natural.

4. A nulidade processual exige demonstração de prejuízo concreto, nos termos do art. 282, § 1º, do CPC, o que não se verificou, já que o parecer do Ministério Público teve caráter opinativo e foi ratificado pela Procuradoria-Geral de Justiça.

5. A tutela de urgência na ação popular, embora prevista no art. 5º, § 4º, da Lei n.º 4.717/65, exige a presença cumulativa dos requisitos do art. 300 do CPC: probabilidade do direito e perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo.

6. A alegação de ausência de autorização legislativa específica para as concessões não demonstra, em juízo perfunctório, probabilidade robusta do direito, considerando a existência de marco normativo estadual (Lei Estadual n.º 8.264/04) e precedente do STF (ADI 462/BA) que questiona exigência similar.

7. As supostas irregularidades econômicas e técnicas carecem de comprovação inequívoca, sendo necessária dilação probatória, o que é incompatível com a análise liminar da tutela de urgência.

8. A suspensão imediata do certame licitatório, diante da ausência de demonstração concreta de dano irreparável, contraria o art. 20 da LINDB, que impõe a consideração das consequências práticas das decisões judiciais.

IV. Dispositivo e tese

9. Recurso conhecido e não provido.

Tese de julgamento: “1.
A atuação do Ministério Público por delegação do Procurador-Geral de Justiça, nos termos da Lei Orgânica estadual, não viola o princípio do promotor natural. 2.

A concessão de tutela de urgência na ação popular exige a demonstração inequívoca de ilegalidade e lesividade do ato impugnado, o que não se presume e deve ser comprovado de plano. 3. Alegações que demandam dilação probatória afastam a concessão de liminar para suspensão de procedimento licitatório, sobretudo em certames de grande repercussão e interesse público. 4. A ausência de comprovação concreta de risco de dano irreparável impede o deferimento da medida liminar, em atenção ao art. 20, da LINDB, e à presunção de legitimidade dos atos administrativos".

Dispositivos relevantes citados: CF, art. 5º, XXXVII; art. 129, II e III; CPC, arts. 282, § 1º, 300 e 1.059; LINDB, art. 20; Lei n.º 4.717/65, art. 5º, § 4º; LC/MT n.º 416/10, arts. 16, XII, “g”, e 71, V e X; Lei Estadual n.º 8.264/04.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no REsp 1835494/RS, Rel. Min. Antonio Carlos Ferreira, 4ª Turma, j. 24.08.2020, DJe 28.08.2020; STF, ADI 462/BA, Plenário, j. 15.12.1993;
TJ-MT, AI 1012641-83.2024.8.11.0000, Rel. Des. José Luiz Leite Lindote, j. 01.04.2025;

TJ-MT, AI 1035119-85.2024.8.11.0000, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 24.04.2025; TJ-MT, AI 1001248-45.2016.8.11.0000, Rel. Des. Gilberto Lopes Bussiki, j. 27.05.2020; TJ-MG, AI 1000020-06.931740-01, Rel.ª Ana Paula Caixeta, j. 15.10.2020; TJ-SP, ApCiv 1006182-24.2022.8.26.0451, Rel. Joel Birello Mandelli, j. 25.03.2024.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de
AGRAVO DE INSTRUMENTO,
interposto por EMANOEL GOMES BEZERRA JÚNIOR, contra a decisão proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Bruno D’Oliveira Marques, nos autos de n.° 1004934-04.2025.811.0041, em trâmite perante a Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá, MT, que indeferiu o pedido de antecipação de tutela, nos seguintes termos (ID. 200010040 – processo n.° 1004934-04.2025.811.0041):

“
Vistos,

Trata-se de
Ação Popular
proposta por
Emanoel Gomes Bezerra Júnior
em face do
Estado de Mato Grosso
,
Mauro Mendes
,
Marcelo de Oliveira e Silva
,
Caio Felipe Caminha de Albuquerque
e de
Fábio Paulino Garcia
, visando suspender a eficácia de editais de concorrência pública que tratam da concessão de trechos rodoviários no Estado de Mato Grosso.

Aduz o autor que, em 30 de novembro de 2024, foram publicados no Diário Oficial do Estado de Mato Grosso os Editais de Concorrência Pública Internacional nº 54/2024 a 59/2024, visando à concessão de 2.104 km de rodovias estaduais à iniciativa privada, com realização dos certames previstos para 07/02/2024. Acrescenta que, em 09/01/2025, foram publicados novos editais com aviso de prorrogação para o dia 11/03/2025.

Diz que os estudos divulgados pelo Governo de Mato Grosso estimam investimentos (CAPEX) e despesas operacionais (OPEX) em quinze bilhões, com receita estimada de trinta bilhões ao longo de trinta anos, o que representaria lucro de quase cem por cento para as empresas vencedoras.

Assevera que essas despesas, detalhadas por itens como sistemas de controle, mobilização e desmobilização, regulação e fiscalização, verificação independente e seguros, totalizam bilhões de reais, os quais serão arcados pela população por meio do pagamento de tarifas de pedágio.

Alega que os referidos editais violam o princípio da legalidade, da economicidade e contém diversas outras ilegalidades, pelo que acarretarão dano irreparável ao serem publicados e operacionalizados sem a devida autorização legislativa, conforme exige o art. 2º da Lei Federal nº 9.074/95 e os arts. 25, 130 e 131 da Constituição Estadual de Mato Grosso.

Sustenta que não houve a publicação de ato de justificativa prévio, conforme exigem o art. 5º da Lei Federal nº 8.987/95 e o art. 6º da Lei Estadual nº 8.264/2004, bem como que o Decreto Estadual nº 957/2024 apenas autoriza as concessões, mas não contém qualquer motivação ou justificativa técnica e social para a concessão dos trechos rodoviários.

Argumenta ainda que os estudos de viabilidade econômico-financeira não apontam nenhuma vantagem econômica e social para o Estado de Mato Grosso, assim como que os valores previstos nos editais mato-grossenses são incompatíveis com outras concessões similares realizadas pela União em 2024, apresentando comparativos que apontam para tarifas de pedágio mais altas e custos operacionais, como seguros, em valores desproporcionais.

Passando a discorrer sobre as supostas ilegalidades, assevera o autor que:
a)
os editais são nulos por ofensa ao princípio da vinculação do objeto licitado ao contrato e ao princípio da legalidade;
b)
houve ilegal inclusão na minuta do contrato de concessão de contratação de empresa privada como “verificador independente” para a atividade de fiscalização;
c)
não há nenhuma previsão de participação dos usuários na fiscalização dos contratos;
d)
as regras do edital não observam a exigência legal de conceder aos usuários no mínimo seis datas opcionais para vencimento dos débitos dos serviços concedidos, nos termos do previsto no art. 7º-A da Lei 8.987/95.

Prossegue, aduzindo que
“os custos do seguro-garantia nos editais não deveriam ultrapassar o valor de R$ 86 milhões, o que representa um valor de superfaturamento nos custos do seguro-garantia de quase R$ 300 milhões”
(Id. 182907516 - Pág. 42), bem como que
“para pavimentação de pista há um superfaturamento de mais de 100% do valor nos orçamentos que constam dos editais de concessões das rodovias estaduais”
(Id. 182907516 - Pág. 46).

Aduz, por fim, que, muito embora o custo de investimentos em melhorias no trecho de Cuiabá até Rosário Oeste com 161 km (Lote 3 – Edital 55/2024) conste da OPEX como custos de conservação de rodovia, a
“conservação dessa rodovia está em plena execução pelo Governo do Estado”
(Id. 182907516 - Pág. 50).

Ao final, o autor popular requer a concessão de liminar para suspender os efeitos dos editais n.º 54/2024 a 59/2024 e, no mérito, a procedência do pedido para declarar a nulidade dos referidos editais em razão da ausência de autorização legislativa e das ilegalidades apontadas.

Determinada a notificação do
Estado de Mato Grosso
para manifestação preliminar (Id. 183019402), o ente público requerido o fez por meio da petição de Id. 184731140, pugnando pelo indeferimento do pedido liminar.

Após a intimação do
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, sobreveio manifestação da Subprocuradoria Geral de Justiça Jurídica e Institucional (Id. 187104666), a qual pontuou que
“os argumentos da inicial não possibilitam a conclusão pela presença do fumus boni iuris e do periculum in mora, necessários para a concessão da medida cautelar pleiteada”
.

Em seguida, o autor insurgiu-se contra a referida manifestação ministerial (Ids. 187228650 e 188851188), alegando, com base na Resolução nº 104/2015-PGJ e no julgamento da ADI 2854 pelo Supremo Tribunal Federal, que houve violação ao princípio do promotor natural, por ausência de competência funcional do subscritor e desrespeito às garantias de independência e inamovibilidade ministerial.

Oportunizada manifestação ao representante do
Parquet
quanto à alegada ausência de atribuição, este o fez por meio da petição de Id. 188813082, na qual sustentou estar
“demonstrada a regularidade da manifestação apresentada por esta Subprocuradoria Geral de Justiça Jurídica e Institucional”
.

É a síntese.

DECIDO
.

1. Violação ao Princípio do Promotor Natural:

Antes de apreciar o pedido liminar, mister se faz analisar a questão controvertida quanto à alegação de nulidade da manifestação ministerial, por suposta violação ao princípio do promotor natural.

Em que pese os argumentos trazidos pelo autor popular, após análise detida dos autos, entendo que tal alegação não merece prosperar.

O princípio do promotor natural, que emana do devido processo legal (art. 5º, LIV, CF), garante que a condução processual seja de responsabilidade do membro do Ministério Público cujas atribuições foram previamente estabelecidas em lei ou normas internas, vedando designações arbitrárias ou direcionadas a casos específicos.

No caso em tela, a manifestação foi proferida pela Subprocuradoria-Geral de Justiça Jurídica e Institucional, órgão que, nos termos do
Ato Administrativo nº 769/2019-PGJ, art. 2º, inciso XI
, com redação dada pelo Ato nº 880/2020-PGJ, possui competência delegada para atuar em processos que envolvam
“as atribuições dos incisos II e III do art. 129 da Constituição Federal, quando a autoridade reclamada for o Governador do Estado, os Presidentes da Assembleia Legislativa, do Tribunal de Justiça ou do Tribunal de Contas”
.

Ademais, o
art. 71, inciso V, da Lei Complementar 416/2010 do Estado de Mato Grosso
, que institui a Lei Orgânica e o Estatuto do Ministério Público de Mato Grosso, estabelece que compete ao Procurador-Geral de Justiça
“exercer as atribuições dos incisos II e III do art. 129 da Constituição Federal,
quando a autoridade reclamada for o Governador do Estado
, os membros da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa e os Presidentes do Tribunal de Justiça ou do Tribunal de Contas,
bem como quando contra estes deva ser ajuizada a competente ação
, por ato praticado em razão de suas funções, ainda que não estejam mais as exercendo”
.

Anoto que, nos termos do
art. 9º-A
da referida lei, nas suas ausências ou impedimentos, o Procurador-Geral de Justiça será substituído pelos Subprocuradores-Gerais de Justiça, de acordo com a ordem de antiguidade entre eles.

Logo, considerando que a presente
Ação Popular
possui como um dos requeridos o Excelentíssimo Governador do Estado de Mato Grosso,
Mauro Mendes
, o processo se enquadra na competência da Subprocuradoria.

Além disso, conforme esclarecido pelo representante do
Parquet
na manifestação de Id. 188813082 – Pág. 6, consta no Sistema Integrado do Ministério Público - SIMP que a redistribuição do feito para a Subprocuradoria decorreu de determinação do promotor de justiça originariamente competente, tendo sido especificado como motivo da redistribuição
“a presença de Chefe de Poder no polo passivo desta ação”
.

Aliás, ressalto que, a
Lei nº 8.625/93
, que institui a
Lei Orgânica Nacional do Ministério Público
, dispondo sobre normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados, autoriza o Procurador-Geral de Justiça a designar outro promotor para funcionar em feito determinado, desde que haja a concordância do promotor de justiça titular (
art. 24
).

E, no caso em tela, conforme consta no Sistema Integrado do Ministério Público - SIMP e foi esclarecido pelo próprio representante do
Parquet
, a redistribuição do feito para a Subprocuradoria ocorreu por determinação do promotor de justiça originariamente competente. Por conseguinte, a concordância do promotor natural com a redistribuição do feito para outro órgão do Ministério Público, ainda que fosse considerada uma designação específica, supre qualquer alegação de violação ao princípio do promotor natural.

Portanto, considerando que já existia uma regra interna sobre a distribuição de competência do órgão, bem como que o processo foi encaminhado à redistribuição pelo próprio promotor natural, concluo que deve ser afastada qualquer alegação de designação arbitrária, uma vez que a atuação da Subprocuradoria não se originou de uma designação específica para este caso, mas sim de uma dinâmica interna previamente estabelecida, com base em atribuições funcionais previstas em normas institucionais.

Ressalto ainda que, embora o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da
ADI 2854
, tenha reafirmado a importância do princípio do promotor natural como garantia da imparcialidade e da independência funcional dos membros do Ministério Público, o referido precedente não se aplica diretamente à hipótese dos autos.

Isso porque, ao contrário do que ocorreu na situação analisada pela Suprema Corte — em que houve avocação e designação excepcional de atribuições de um membro por ato unilateral do Procurador-Geral de Justiça —, no presente caso não se verifica avocação de competência, mas sim o exercício de atribuição regularmente prevista em normativo interno vigente, no âmbito da estrutura organizacional do próprio Ministério Público.

Trata-se, portanto, de atuação funcional decorrente de redistribuição administrativa interna, sem supressão de prerrogativas ou afastamento compulsório do membro originalmente competente, circunstância que afasta a incidência direta da
ratio decidendi
firmada na ADI 2854.

Por fim, destaco que a instituição do Ministério Público é una e indivisível, bem como que, o princípio da instrumentalidade das formas (art. 277, CPC) obsta o reconhecimento de nulidades processuais sem a demonstração de prejuízo concreto.

Nesse sentido, vide julgado a seguir,
in verbis:

“PROCESSUAL CIVIL. CONSTITUCIONAL.
APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA
. PEDIDO DE CONDENAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS COLETIVOS. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. PRELIMINARES EM CONTRARRAZÕES DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE, DE
VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO
PROMOTOR NATURAL
E DE CERCEAMENTO DE DEFESA POR INDEFERIMENTO DE PRODUÇÃO DE PROVA TESTEMUNHAL. REJEITADAS. MÉRITO. REALIZAÇÃO DE ATOS DE CAMPANHA ELEITORAL POR CANDIDATOS A PREFEITO E A VICE. AGLOMERAÇÃO DE PESSOAS. PROIBIÇÃO EM DECRETO ESTADUAL. DANOS MORAIS COLETIVOS AFERÍVEIS IN RE IPSA. CONDUTA ANTIJURÍDICA. VIOLAÇÃO AO DIREITO À SAÚDE. QUANTUM INDENIZATÓRIO DOS DANOS MORAIS COLETIVOS. MENSURAÇÃO. CASO CONCRETO, GRAVIDADE DO ATO, REPERCUSSÃO DA LESÃO E SITUAÇÃO ECONÔMICA DOS OFENSORES. VALOR DE R$ 10.000,00 (DEZ MIL REAIS) QUE SE MOSTRA ADEQUADO. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDAS E PARCIALMENTE PROVIDAS. SENTENÇA REFORMADA.

1. O cerne da presente controvérsia cinge-se em verificar se os promovidos, ora apelados, devem ser condenados à reparação por danos materiais e morais coletivos por descumprimento de normas sanitárias de prevenção e combate à disseminação da covid-19 em razão da realização de atos de campanha eleitoral no município de boa viagem, em 09.10.2020. 2. A despeito das alegações dos apelados, observa-se que o recorrente expôs regularmente os motivos pelos quais sustenta não guardar o ato jurisdicional combatido conformidade com os ditames legais e com os elementos existentes nos autos, deduzindo argumentos para a sua reforma. Ademais, verifica-se que os recorridos puderam exercer o contraditório de forma extensiva ao recurso interposto, não havendo que se falar em violação à dialeticidade. Recurso de apelação conhecido. 3.
Não há que se falar em violação ao princípio do
promotor natural, uma vez que os promotores de justiça atuantes em boa viagem possuíam autorização para atuação isolada ou conjunta nos procedimentos extrajudiciais em curso em ambas as promotorias de justiça daquela Comarca.
Ademais, os recorridos não indicaram de forma específica o
prejuízo suportado
, ou qualquer impedimento, suspeição ou incompatibilidade da atuação do membro do ministério público que ajuizou a ação, motivos pelos quais não há que se falar que tenha ocorrido nulidade ou violação ao princípio.
Preliminar rejeitada. 4. (...). 10. Remessa necessária e recurso de apelação conhecidos e parcialmente providos. Sentença reformada”
. (TJCE; APL-RN 0280055-55.2020.8.06.0051; Primeira Câmara de Direito Público; Relª Desª Lisete de Sousa Gadelha; DJCE 28/11/2023; Pág. 35).

Essa é a situação dos autos, em que a parte autora não demonstrou de que forma a atuação da Subprocuradoria teria lhe causado prejuízo processual, sendo certo que a manifestação ministerial cumpriu seu papel de
custos legis
, buscando o esclarecimento da matéria e auxiliar este Juízo na tomada de decisão.

Assim sendo, inexistente qualquer prejuízo processual demonstrado pela parte autora e considerando a regularidade formal da atuação ministerial, impõe-se o reconhecimento da validade dos atos praticados pelo representante do
Parquet
.

2. Tutela de Urgência:

Segundo a sistemática processual, a tutela provisória pode fundamentar-se em
urgência
ou
evidência
, sendo que a
tutela provisória de urgência
pode ser de natureza cautelar ou satisfativa, assim como ser concedida em caráter antecedente ou incidental (art. 294, CPC).

No que se refere especificamente à tutela de urgência, o regime geral está preconizado nos artigos 300 e 301 do Código de Processo Civil, que unificou os pressupostos fundamentais para a sua concessão, seja na sua natureza satisfativa, seja na cautelar. Veja-se:

“
Art. 300
. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a
probabilidade do direito
e
o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo
.

§ 3
o
A tutela de urgência de natureza antecipada
não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão
.

Art. 301.
A tutela de urgência de natureza cautelar
pode ser efetivada mediante arresto, sequestro, arrolamento de bens, registro de protesto contra alienação de bem e qualquer outra medida idônea para asseguração do direito”.

E, nos termos dos
artigos 7º e 22 da Lei nº 4.717/65
, aplicam-se na Ação Popular, no que for cabível, o procedimento ordinário e as demais regras do Código de Processo Civil.

Ademais, por expressa disposição contida no
art. 5º, § 4º, da Lei nº 4.717/65
, “
caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado”
na defesa do patrimônio público.

Portanto, para a concessão de tutela antecipada em Ação Popular, mister que estejam presentes os robustos requisitos legais, quais sejam, a
probabilidade do direito
, a
inexistência de perigo de irreversibilidade do provimento a ser concedido
e, finalmente, um dos requisitos alternativos, que são
receio de dano irreparável

ou

de difícil reparação
.

Além dos requisitos supracitados, por força do disposto na Lei nº8.437/1992, que dispõe sobre a concessão de medidas cautelares contra atos do Poder Público,
“
não será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em qualquer parte, o objeto da ação
”
(art. 1º, § 3º).

É com enfoque nessas normativas que se aprecia o pedido de tutela antecipada em questão.

Consoante exposto no relatório, o objeto da presente demanda são os
Editais de Concorrência Pública Internacional n. 54/2024 a 59/2024
, referentes à concessão de 2.104 km de rodovias estaduais à iniciativa privada.

Alega o autor, em síntese, que os referidos editais foram publicados sem prévia autorização legislativa, o que violaria o art. 2º da Lei Federal nº 9.074/95 e o art. 25, X, “a”, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Aponta, ainda, diversas outras supostas ilegalidades e sustenta haver possível superfaturamento dos contratos, com prejuízos ao erário e à população usuária das rodovias.

Ocorre que, na situação específica dos autos, não se verifica elementos que demonstrem a presença de mínima
probabilidade do direito
, posto que os documentos trazidos aos autos são insuficientes para demonstrar
a priori
qualquer ilegalidade nos editais de concorrência pública.

E, como já ressaltado, a tutela antecipada de urgência se trata de medida excepcional, sendo que, para a sua concessão, o feito deve conter elementos suficientes que demonstrem a
presença
concomitante
dos requisitos previstos no artigo 300 do Código de Processo Civil.

Portanto, no caso
sub judice
,
a concessão da tutela de urgência pretendida não comporta deferimento
, ao menos nessa seara inaugural, conforme exposto nos tópicos a seguir.

2.1. Ausência de Autorização Legislativa:

No que se refere à alegação de ilegalidade por ausência de autorização legislativa, é certo que o
art. 2º da Lei Federal n.º 9.074/95
veda a execução de obras e serviços públicos por meio de concessão e permissão de serviço público sem lei autorizativa, ressalvadas as hipóteses de saneamento básico, limpeza urbana e os casos já referidos na Constituição Federal, Constituições Estaduais e Leis Orgânicas.

Contudo, a interpretação desse artigo deve ser realizada em conjunto com os demais dispositivos legais que regem a matéria. E, no Estado de Mato Grosso, há legislação específica, qual seja, a
Lei Estadual nº 8.264/2004
, que regula o regime de concessão e permissão de serviços e obras públicas no âmbito do setor rodoviário estadual, constituindo, portanto, lei autorizativa.

Acerca do tema, a Doutrina pátria esclarece que:

“A delegação do serviço em concessão depende de lei que a autorize, pois não pode o Poder Executivo, por decisão sua, transferir a terceiros o exercício de atividade considerada relevante e peculiar ao Estado, nem pode o Estado agir sem prévia lei que o autorize.

Por essas razões, é preciso que lei fundamente o ato de concessão e outorgue competência ao Executivo para adotar esta técnica de prestação de serviço, embora
se admita que genericamente a lei permita a concessão para uma série de serviços
, como o que ocorreu com a Lei 9.074, de 7.7.1995, que, em seu art. 1º, enumerou diversos serviços passíveis de serem concedidos, além daqueles explicitamente mencionados nas Constituições ou respectivas leis orgânicas de Estados e Municípios”
[1]

.

Logo, em consonância com o entendimento doutrinário, a existência de lei autorizativa genérica para a delegação de determinado serviço público é suficiente para outorgar competência ao Poder Executivo.

E, no caso dos autos, há a Lei Estadual nº 8.264/2004, que estabelece o regime jurídico para a concessão e permissão de serviços e obras públicas no âmbito rodoviário de Mato Grosso, disciplinando que as
“concessões de serviço
público rodoviário
, precedida ou não de execução da obra, serão formalizas mediante contrato, que deverá observar os termos desta lei, das normas pertinentes e do edital de licitação”
(art. 4º).

Além disso, cumpre destacar que a redação do
inciso X, alínea “a”, do art. 25 da Constituição Estadual
, ao utilizar o termo
“
podendo
”
, atribuiu à Assembleia Legislativa uma faculdade, e não uma competência de observância obrigatória.

Destarte, a escolha do verbo
“poder”
indica uma possibilidade, uma discricionariedade, e não um dever imperativo. Essa interpretação é corroborada pela necessidade de analisar o dispositivo em conjunto com o sistema normativo como um todo, buscando a interpretação que melhor se harmonize com as demais normas e com os princípios da administração pública.

Registro, ainda, que, como assentado pelo Estado de Mato Grosso em suas informações prévias, no julgamento da ADI nº 462/BA, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade do art. 25, § 1º, da Constituição do Estado da Bahia, o qual exigia prévia autorização legislativa para a concessão de serviços públicos, por entender que tal exigência implicava restrição ao exercício do Poder Executivo, não contemplada pela Constituição Federal, configurando violação ao princípio da harmonia e da separação dos Poderes
[2]
.

Ademais, é fato público que o procedimento licitatório foi submetido à apreciação prévia do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, não tendo sido realizado, à época, qualquer apontamento quanto à necessidade de controle legislativo prévio para a autorização da concessão de rodovias estaduais.

Portanto, neste aspecto, em princípio, não vislumbro ofensa ao princípio da legalidade, tampouco à Constituição Estadual, sendo legítima a delegação promovida com base na legislação vigente e ato administrativo devidamente fundamentado.

2.2. Ausência de Ato de Justificativa:

Quanto à suposta ilegalidade por ausência de Ato de Justificativa para a realização da concessão, contrariamente ao alegado, a Administração Pública Estadual demonstrou ter cumprido a exigência do art. 5º da Lei Federal 8.987/95 ao publicar o
Decreto nº 957, de 01 de agosto de 2024
, que dispõe sobre a abertura da licitação para a concessão da prestação dos serviços públicos de conservação, recuperação, manutenção, implantação de melhorias e operação rodoviária de trechos de rodovias estaduais que especifica (Id. 182909245).

Com efeito, o Decreto nº 957/2024, em seus
“considerandos”,
explicita as razões que justificam a conveniência da outorga da concessão, caracterizando o objeto, a área e o prazo da concessão, em consonância com o art. 5º da Lei Federal 8.987/95.

A norma menciona ainda o Programa de Concessões 2023-2026 do Estado do Mato Grosso, bem como destaca que os estudos preliminares apontaram que a concessão
“garantirá a aplicação de recursos públicos em trechos onde não há atratividade para o mercado e viabilizará a sustentabilidade do sistema de transporte”.

Importante ressaltar, ainda, que a Administração Pública, em agosto de 2024, assegurou a transparência e a participação social, ao promover a abertura de consulta pública sobre o Programa de Concessões Rodoviárias 2023-2026, por meio da Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística - SINFRA/MT.

Além de indicar o endereço eletrônico de acesso aos documentos relevantes sobre a concessão
[3]
, o aviso de realização de consulta pública apontou que o objetivo da consulta era
“colher sugestões e contribuições visando ao aprimoramento das minutas de Edital e Contrato, ao Programa de Exploração da Rodovia e aos Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental, que visam a concessão para exploração de 6 (seis) lotes da Fase I do Programa de Concessões Rodoviárias 2023-2026 do Governo do Estado de Mato Grosso, conforme Decreto Estadual nº 957, de 01 de agosto de 2024”
[4]
.

Ademais, por ocasião de sua manifestação preliminar, o ente público requerido apresentou
“Nota Técnica”
que esclarece ter os estudos preliminares do Programa de Concessões Rodoviárias do Estado de Mato Grosso indicado que, a cada mês de atraso na realização das licitações dos projetos, o Estado deixa de economizar cerca de sessenta e oito milhões de reais,
“valor este que poderia ser investido no restante da malha rodoviária estadual”
(Id. 184731241 - Pág. 10).

Sendo assim, considerando que o artigo 5º da Lei Federal nº 8.987/1995 não exige a edição de um ato formal específico denominado "Ato de Justificativa", mas apenas a publicação, pelo poder concedente, de um ato prévio ao edital de licitação que fundamente a conveniência da outorga da concessão, caracterizando seu objeto, área e prazo, concluo que o Decreto nº 957/2024 satisfaz de maneira adequada tal exigência legal.

2.3. Ofensa ao Princípio da Economicidade:

No que se refere à alegação de ofensa ao princípio da economicidade, melhor sorte não assiste ao autor popular.

Sustenta o autor que os estudos de viabilidade não demonstram vantagem econômica e social para o Estado, bem como que os valores de investimento e tarifas são desproporcionais em comparação com concessões de outras unidades da federação e da União.

O princípio da economicidade, de fato, impõe à administração pública o dever de buscar a melhor alocação de recursos, evitando gastos excessivos e promovendo a eficiência na gestão. No entanto, a aplicação desse princípio não pode engessar a atuação administrativa, especialmente em decisões complexas como a concessão de serviços públicos.

Conforme bem pontuado pelo Estado, a comparação direta com concessões federais é inadequada, pois ignora as diferenças estruturais entre os modelos de concessão estadual e federal, bem como as metodologias adotadas para a precificação dos investimentos e tarifas.

De fato, a comparação com concessões federais, embora possa ser um indicativo, não é determinante para avaliar a economicidade dos editais em questão, na medida em que as concessões federais envolvem rodovias com características distintas, como volume de tráfego, extensão, localização e condições de conservação.

As concessões federais, em geral, abrangem rodovias com maior fluxo de veículos, o que permite diluir os custos operacionais sobre uma base tarifária mais ampla. As concessões estaduais, por sua vez, frequentemente envolvem rodovias com menor volume de tráfego, o que demanda uma estrutura tarifária diferenciada para garantir a viabilidade econômica da concessão.

Além disso, os modelos de concessão, os riscos envolvidos e as contrapartidas exigidas podem ser diferentes, razão pela qual a simples comparação de valores por quilômetro concedido ou de tarifas médias não leva em conta essas particularidades, podendo gerar conclusões equivocadas.

Dessa forma, é preciso analisar os estudos de viabilidade de cada concessão, considerando suas especificidades, para verificar se os valores previstos são razoáveis e compatíveis com os investimentos e serviços a serem realizados.

Portanto, a tese de que haveria superfaturamento ou violação ao princípio da economicidade demanda aprofundamento técnico incompatível com a análise nesse momento inaugural, sendo indispensável dilação probatória neste aspecto.

2.4. Ofensa ao Princípio da Vinculação ao Edital:

Quanto à alegação de ofensa ao princípio da vinculação ao edital, o autor sustenta que os editais preveem como objeto da licitação determinada extensão de quilômetros e, na minuta dos respectivos contratos, consta que o objeto pode ser acrescido de mais extensão, sem licitação.

Entretanto, a legislação autoriza a repactuação dos contratos, por acordo das partes, em hipóteses especificas visando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do
contrato.

A repactuação pode ser feita ainda pela Administração unilateralmente, sendo admitida quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos ou quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de
acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto
, garantido, no caso de aumento dos encargos, a repactuação, por aditamento, visando o equilíbrio econômico-financeiro.

Por certo, aplica-se aos contratos de
concessão o disposto no
art. 124, inciso I, alínea “b”, c/c art. 125, ambos da Lei nº 14.133/2021
, visto que não conflitam com a legislação específica, ou seja, a Lei nº 8.987/1995. E o último dispositivo legal prevê expressamente um limite no acréscimo ou na supressão que se pode fazer nas obras, serviços ou compras contratadas com a Administração Pública, equivalente a 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do
contrato.

2.5. Verificador Independente:

Da mesma forma, no que se refere à alegação de que houve ilegal inclusão de empresa privada como “verificador independente” para a atividade de fiscalização, também não vislumbro probabilidade do direito para concessão da tutela de urgência.

Conforme alega o autor, a previsão de verificador independente constante dos editais licitatórios e de seus anexos estaria fundamentada, exclusivamente, na Lei nº 11.079/2004, aplicável às parcerias público-privadas, e, portanto, não caberia sua aplicação às concessões comuns, regidas pela Lei nº 8.987/1995 (Id. 182907516 - Pág. 33).

Ocorre que tal leitura é excessivamente restritiva e ignora a evolução normativa e jurisprudencial no âmbito da administração pública, especialmente no tocante à fiscalização contratual.

A contratação de verificador independente — com a finalidade de auxiliar tecnicamente a fiscalização exercida pelo poder concedente — encontra respaldo não apenas em diretrizes infralegais atuais, mas também na própria Lei nº 8.987/95 e na Lei de Licitações (Lei nº 14.133/21).

Destarte, a
Portaria nº 995/2023
do Ministério dos Transportes, que institui a Política Nacional de Outorgas Rodoviárias no âmbito do Ministério dos Transportes e de suas entidades vinculadas, dispõe que devem ser previstos mecanismos de inspeção acreditada de projetos, ou seja, verificadores independentes, bem como que “
deverão preferencialmente ser contratados pela Infra S.A., que será ressarcida pelas Concessionárias
”

(art. 17)
[5]
.

Da mesma forma, tanto a
Resolução ANTT nº 5.860/2019
, que regulamenta o cálculo dos valores de indenização em caso de extinção antecipada de concessões rodoviárias federais, quanto a
Resolução ANTT nº 6.000/2022
, que aprova a segunda norma do Regulamento das Concessões Rodoviárias relativa a bens, obras e serviços, reforçam a importância da atuação do verificador independente.

Com efeito, o
artigo 14
da Resolução nº 5.860/2019 impõe a obrigatoriedade de que a certificação dos cálculos de indenização de bens reversíveis seja realizada por empresa de verificação independente, enquanto o
artigo 202
da Resolução nº 6.000/2022 prevê expressamente a figura do verificador independente como agente responsável pela certificação dos investimentos e pela verificação do cumprimento das obrigações contratuais da concessionária.

Além das referidas normas, o
parágrafo único do art. 30 da

Lei nº 8.987/1995
dispõe que a fiscalização do serviço concedido poderá ser realizada por órgão técnico do poder concedente ou por
entidade com ele conveniada
, expressão essa que abrange entes contratados para subsidiar tecnicamente o poder público no exercício da fiscalização, desde que observada a centralidade decisória do agente público.

No mesmo sentido, o
art. 117 da Lei nº 14.133/2021
(Lei de Licitações e Contratos) permite a contratação de terceiros para assistir e subsidiar os fiscais de contrato com informações pertinentes para o exercício de suas atribuições. Anoto, aliás, que a referida lei possui aplicabilidade subsidiária nas concessões de rodovias, como previsto em seu art. 186.

Como se vê, não há ilegalidade na previsão atacada. Ao contrário, as normas citadas reconhecem a figura do verificador como mecanismo complementar de controle, sem que isso implique renúncia ao dever fiscalizatório do Estado.

No caso dos autos, a minuta proposta para o contrato de concessão prevê de maneira expressa, em sua cláusula 40.1.1, que o Poder Concedente contratará o Verificador Independente para apoiar tecnicamente a Agência Reguladora na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais pela Concessionária (Id. 182908324 - Pág. 97).

Consta ainda que a concessionária, por sua vez, arcará com os custos decorrentes dessa contratação, bem como que a escolha do verificador é feita mediante
chamamento público
, nos moldes definidos pelo Poder Concedente.

Ressalto, por oportuno, que a legitimidade e utilidade da atuação do verificador independente também têm sido reconhecidas como boas práticas na estruturação de concessões complexas, estando alinhadas à política nacional de outorgas rodoviárias. O próprio Tribunal de Contas da União - TCU, ao analisar recentemente concessão rodoviária no âmbito federal, reconheceu a legitimidade da atuação de verificadores independentes.

No
Acórdão nº 762/2024 – Plenário
, o TCU salientou a importância da utilização de mecanismos de monitoramento contínuo e independente dos investimentos e da operação, determinando à Agência Nacional de Transporte Terrestre – ANTT que:
“9.3.3. avalie, junto à Infra S.A., a viabilidade técnica e legal da contratação pela empresa pública de verificador (Organismo de Inspeção Acreditado - OIA) ou qualquer entidade terceira para aferição do atingimento dos parâmetros de desempenho, de acordo com o disposto no parágrafo único do art. 17 da Portaria MT 995/2023”
[6]
.

Portanto, não vislumbro qualquer ilegalidade neste aspecto, posto que não se trata de transferência da competência fiscalizatória estatal a ente privado, mas sim do uso de instrumento técnico para dar maior efetividade e segurança à gestão contratual.

2.6. Participação dos Usuários na Fiscalização:

Prosseguindo, o autor popular aduz que não há nenhuma previsão de participação dos usuários na fiscalização dos contratos, alegando ilegalidade porque a fiscalização deve ser realizada de forma tripartite, ou seja, por meio de representantes do poder concedente, da concessionária e dos usuários, nos termos do parágrafo único do art. 30 da Lei 8.987/95.

Ocorre que, com base na legislação estadual vigente, não há exigência legal para a criação de uma comissão tripartite composta por representantes do poder concedente, da concessionária e dos usuários para a fiscalização dos contratos de concessão rodoviária do Estado de Mato Grosso.

A
Lei Estadual nº 8.264/2004
, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão de serviços e obras públicas no âmbito do setor rodoviário estadual, apenas estabelece em seu artigo 13 que cabe também aos usuários
“cooperar com a fiscalização exercida pela AGER e com a empresa concessionária, visando ao melhor desempenho na execução de obras e prestação de serviços”
.

Este dispositivo indica que a participação dos usuários se dá por meio da cooperação com a fiscalização exercida pela Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso (AGER/MT) e com a concessionária, sem mencionar a necessidade de formação obrigatória de uma comissão tripartite.

Além disso, o
Decreto Estadual nº 5.856/2005
, que regulamenta a referida lei, dispõe em seu artigo 8º que compete à AGER/MT definir,
“por ato administrativo, as normas e os critérios de fiscalização, o controle e a regulação dos serviços concedidos e permitidos, assim como a aplicação das penalidades regulamentares e contratuais”.

Ressalto ainda que o próprio art. 33 da Lei n° 9.074/95, citado pelo próprio autor popular, apenas determinou que o regulamento de cada modalidade de serviço público estabeleça a forma de participação dos usuários na fiscalização e que se torne disponível ao público, periodicamente, relatório sobre os serviços prestados.

Nesse sentido, conforme ressaltou o ente público requerido na sua manifestação prévia, a
Lei Complementar nº 429/2011
, que dispõe sobre a organização, estrutura e competências da Agência de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso, determina em seu
artigo 12, §1º
, que a agência deve disponibilizar aos usuários um sistema de ouvidoria pública para apurar e solucionar reclamações, fortalecendo o canal de comunicação entre usuários e poder concedente. Através da ouvidoria, os usuários podem apresentar denúncias, reclamações e sugestões sobre os serviços prestados pela concessionária, buscando uma solução para os problemas identificados.

Ademais, a minuta contratual da concessão em questão prevê obrigações específicas da concessionária quanto à transparência e disponibilização de informações ao público. A Cláusula 42.1.3 determina que a concessionária deve divulgar em seu sítio eletrônico informações relevantes durante todo o prazo da concessão, incluindo tarifas vigentes, estatísticas mensais de acidentes, condições de tráfego e relatório acerca da execução das obras de melhoria, dentre outro (Id. 182908324 - Pág. 10). Essas obrigações contratuais garantem que os usuários tenham acesso contínuo a informações cruciais sobre a operação da concessão, possibilitando o acompanhamento e a fiscalização dos serviços prestados.

Dessa forma, a ausência de previsão contratual específica para a criação de uma comissão tripartite não configura ilegalidade, uma vez que a legislação estadual vigente não exige tal estrutura para a fiscalização das concessões rodoviárias, conferindo à AGER/MT a competência para estabelecer, por meio de atos administrativos, os mecanismos de fiscalização e controle dos serviços concedidos.

2.7. Possibilidade de Escolha de Datas de Pagamento:

No que tange à alegação de que os contratos de concessão deveriam prever a possibilidade de escolha de seis datas para o pagamento das tarifas de pedágio, nos termos do art. 7º-A da Lei nº 8.987/1995, tal argumento não se sustenta. Trata-se de norma genérica, voltada a serviços públicos com faturamento periódico, como energia elétrica ou água, nos quais há emissão de faturas e possibilidade de vencimento diferido.

O pedágio, ao contrário, possui natureza distinta: sua cobrança é imediata, vinculada diretamente à utilização da rodovia, sem emissão de fatura ou vencimento futuro. A exigência de datas alternativas de pagamento é, portanto, incompatível com a lógica operacional e jurídica do serviço.

Destarte, no caso dos pedágios em rodovias, o pagamento da tarifa é exigido de forma imediata no momento da utilização da infraestrutura, mediante cobrança direta em praças de pedágio ou sistemas eletrônicos automáticos (tags ou
free flow
). Não há, pois, emissão de faturas para pagamento futuro ou possibilidade de diferimento do vencimento, o que torna incompatível a aplicação literal do disposto no artigo 7º-A da Lei nº 8.987/1995 ao serviço de pedágio.

Ademais, a
Lei Estadual nº 8.264/2004
e seu regulamento (
Decreto nº 5.856/2005
), normas específicas quanto às concessões de rodovia, nada dispõem nesse sentido, de maneira que a interpretação sistemática e finalística das normas, conforme os princípios da razoabilidade e do bom senso, afasta a suposta obrigatoriedade levantada pelo autor.

Dessa forma, não há qualquer ilegalidade nos editais e contratos por ausência de previsão de múltiplas datas para pagamento da tarifa de pedágio.

2.8. Superfaturamento no Seguro e na Pavimentação:

A alegação de superfaturamento nos custos do seguro-garantia e na pavimentação de pistas igualmente não ensejam a probabilidade do direito necessária para a concessão da tutela de urgência.

Sustenta o autor popular que
“os custos do seguro-garantia nos editais não deveriam ultrapassar o valor de R$ 86 milhões, o que representa um valor de superfaturamento nos custos do seguro-garantia de quase R$ 300 milhões”
(Id. 182907516 - Pág. 42), bem como que
“para pavimentação de pista há um superfaturamento de mais de 100% do valor nos orçamentos que constam dos editais de concessões das rodovias estaduais”
(Id. 182907516 - Pág. 46).

Entretanto, a alegação de superfaturamento nas despesas com seguros também não se sustenta porque os valores de seguros em concessões rodoviárias dependem de diversos fatores, como a extensão da rodovia, o volume de tráfego, os riscos de acidentes, as coberturas exigidas e as condições do mercado segurador.

A comparação dos custos de pavimentação de pista entre diferentes concessões, quando desconsiderados os fatores específicos de cada uma, pode revelar-se equivocada. É preciso analisar os estudos técnicos que embasaram os valores previstos nos editais, verificando se eles foram calculados de forma criteriosa e individualizada.

Outrossim, a aferição do alegado demanda análise técnica aprofundada e produção de provas específicas, como perícias contábeis e de engenharia, para verificar a veracidade e a extensão das supostas irregularidades. Tais questões envolvem a avaliação detalhada de orçamentos, composições de preços unitários, índices de mercado e metodologias de cálculo utilizadas, o que não pode ser adequadamente apreciado em sede de tutela de urgência.

2.9. Inclusão do Trecho Cuiabá-Rosário Oeste:

No que tange à alegação do autor popular de que haveria ilegalidade referente à inclusão do trecho Cuiabá–Rosário Oeste (Lote 3 – Edital nº 55/2024), sob o argumento de que tais serviços estariam em plena execução pelo Estado de Mato Grosso, entendo que igualmente não assiste razão à parte autora.

A previsão de investimentos e despesas com conservação da malha viária nos contratos de concessão integra a lógica contratual de transferência de responsabilidades ao concessionário, a partir da data de início da operação.

Além disso, conforme consta na própria matéria jornalística trazida aos autos pelo autor popular (Id. 182909269), bem como nas informações da nota técnica acostada pelo Estado (Id. 184731241 - Pág. 29), as intervenções realizadas pelo Poder Público correspondem a serviços de
restauração
. Já o contrato de concessão, por sua vez, prevê a execução de
serviços de conservação
. São, portanto, intervenções distintas em natureza, finalidade e momento de aplicação.

Por conseguinte, ainda que, até então, os serviços de restauração estejam sendo executados pelo Estado, isso não implica ilegalidade na inclusão desses custos no modelo econômico-financeiro da concessão, posto que o fato de o Estado estar realizando obras de manutenção até o momento da concessão não retira a necessidade de previsão de novos investimentos a serem executados pela concessionária após o início de sua obrigação contratual.

Nesse sentido, ausente demonstração inequívoca de ilegalidade ou de sobreposição indevida de investimentos, não há como acolher a alegação do autor popular quanto à inclusão de custos de conservação do trecho em questão na modelagem da concessão.

2.10. Discricionariedade Administrativa:

Para além da ausência da probabilidade do direito alegado, ao menos nesse momento inaugural, mister se faz assentar que a escolha pela concessão, em si, é uma decisão discricionária da administração, que sopesa diversos fatores, como a necessidade de investimentos, a capacidade do setor público de realizar esses investimentos, a expertise do setor privado, e os benefícios para a sociedade.

Ocorre que a interferência do Judiciário em questões de políticas públicas só se justifica em situações excepcionalíssimas. Os atos da Administração, de conveniência e oportunidade, não podem nem devem sofrer interferência do Poder Judiciário, na dinâmica de separação de poderes vigente na República Federativa do Brasil. Somente em casos de manifesta ilegalidade seria possível uma interferência externa, pelo Poder Judiciário, não sendo essa a hipótese dos autos, mormente neste momento inaugural da demanda.

Destarte, segundo esclarecido pelo ente público requerido, a concessão das rodovias, ao contrário do que se alega, permitirá a realização de investimentos em infraestrutura, a melhoria da qualidade das estradas, a redução dos custos de transporte, a geração de empregos e o aumento da arrecadação de impostos.

Além disso, é certo que a concessão transferirá para o setor privado a responsabilidade pela manutenção e operação das rodovias, liberando recursos públicos para outras áreas prioritárias, como saúde e educação.

A decisão de conceder os serviços rodoviários foi precedida de estudos técnicos, audiências públicas e análises jurídicas, que garantiram a transparência do processo e a participação da sociedade. Os editais foram divulgados em página da internet e os interessados tiveram a oportunidade de apresentar questionamentos e sugestões.

Nesse contexto, a análise da conveniência e oportunidade da concessão rodoviária, por envolver escolhas políticas, refoge à esfera de atuação do Poder Judiciário, a menos que demonstrada flagrante ilegalidade ou desvio de finalidade, o que não se verifica na presente análise preliminar.

2.11. Perigo de Dano e Irreversibilidade:

Não bastasse a nebulosidade quanto ao requisito da probabilidade do direito, há empecilho à concessão da tutela de urgência em razão da não comprovação do perigo de dano para concessão da medida liminar, consistente na suspensão imediata dos efeitos dos editais n. 54/2024 a 59/2024.

As alegações do autor popular para sustentar o
periculum in mora
mostram-se genéricas e insuficientes para comprovar o risco de dano irreparável. A mera afirmação de que a manutenção dos editais causará danos a
“todos os envolvidos”
carece de concretude, não tendo o autor especificado quais seriam esses danos, em que consistiriam e como afetariam cada um dos sujeitos mencionados.

Urge pontuar ainda que devem ser sopesados os efeitos práticos da decisão,
ex vi
do

art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro
:

Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial,
não se decidirá
com base em valores jurídicos abstratos
sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão
.

Parágrafo único.
A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato
, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.

À propósito, consoante o disposto no
§ 3º do art. 300 do Código de Processo Civil
, a
“tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão”
, sendo esse o caso dos autos.

Isso porque o acolhimento da pretensão autoral implicaria em suspender eventos previamente agendados, em evidente prejuízo à própria população e ao erário, ante as consequências jurídico-econômicas da suspensão.

A alegação do autor no sentido de que a suspensão dos editais não causaria dano ao erário não se sustenta, uma vez que a paralisação de processos licitatórios de grande porte, como os em questão, pode sim gerar diversos prejuízos ao erário.

Contrariamente ao alegado, a suspensão dos editais pode causar dano ao erário, atrasando projetos de infraestrutura essenciais, gerando custos adicionais de manutenção, afastando investidores e ensejando ações judiciais por parte de eventuais empresas participantes.

Ademais, a alegação de que a suspensão cautelar não se reveste de decisão definitiva e pode ser revista a qualquer tempo não afasta o
periculum in mora
inverso
. A reversibilidade da medida não elimina os prejuízos que podem decorrer da paralisação dos processos licitatórios. Pelo contrário, a instabilidade jurídica gerada pela suspensão e posterior retomada dos editais pode acarretar ainda mais incerteza e afastar investidores.

Portanto, as alegações do autor popular não são suficientes para demonstrar o
periculum in mora
, evidenciando, ao contrário, o risco de dano inverso, decorrente da suspensão dos editais e da paralisação dos processos licitatórios.

Nesse diapasão, concluo que, da análise dos autos, não constam elementos suficientes para, nesta fase processual, amparar a concessão da tutela de urgência, exigindo uma análise mais aprofundada do tema, nos termos do já acentuado anteriormente por ocasião das ponderações acerca da probabilidade do direito.

3. Valor da Causa:

Consoante já exposto, trata-se de
Ação Popular
proposta por
Emanoel Gomes Bezerra Júnior
, com pedido de tutela de urgência, na qual se pretende a
suspensão e, ao final, a anulação dos Editais de Concorrência Pública Internacional n. 54/2024 a 59/2024
, relativos à concessão de 2.104 km de rodovias estaduais no Estado de Mato Grosso, sob alegação de vícios formais e materiais nos processos licitatórios.

O autor popular atribuiu à causa o valor de R$ 29.498.668.579,46 (vinte e nove bilhões, quatrocentos e noventa e oito milhões, seiscentos e sessenta e oito mil, quinhentos e setenta e nove reais e quarenta e seis centavos).

Sustentou que
“o valor da causa deve ser representado pelos valores dos contratos de concessão que se pretende a outorga a iniciativa privada, conforme previsão do inc. II do art. 292 do NCPC”
(Id. 182907516 - Pág. 57).

Pois bem. Em regra, o valor da causa deve equivaler ao do benefício patrimonial buscado ou do prejuízo que se quer evitar, conforme disposto nos arts. 291 e 292 do Código de Processo Civil.

É certo que, ao se considerar a pretensão deduzida na exordial como de tutela coletiva, o art. 292 não estabelece parâmetros objetivos para a atribuição do valor da causa.

Entretanto, a jurisprudência pátria é firme no sentido de que o valor da causa deve refletir o conteúdo econômico da demanda
[7]
, assim como que a fixação deve ser por estimativa quando a demanda coletiva não possuir proveito econômico certo ou imediato
[8]
.

Nesse sentido, vide ementa a seguir,
in verbis:

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR.
VALOR DA CAUSA EM AÇÃO POPULAR
. VALOR DA CAUSA DE DIFÍCIL DETERMINAÇÃO. ALEGAÇÃO DE NULIDADE DO CONTRATO FIRMADO PELO MUNICÍPIO PARA FORNECIMENTO DE SANEAMENTO E FORNECIMENTO DE ÁGUA. VIOLAÇÃO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO DEMONSTRADA. RECURSO DESPROVIDO. I -
No tocante ao valor da causa, considerando que na presente demanda não é possível determinar o valor do proveito econômico perseguido, vez que se trata de ação popular para controle de ato administrativo
, tem-se como correta a adequação promovida do
valor da causa pelo Magistrado a quo, para o patamar de R$ 1.000,00 (mil reais) para efeitos de alçada. II - A singela afirmação acerca da inexistência de cláusula contratual dirigida à ampliação do serviço de fornecimento de água e coleta de esgoto não se revela o bastante para a pretensa anulação do contrato firmado entre a concessionária e o município, na medida em que se mostram ausentes a descrição de elementos objetivos e concretos que demonstram a violação à moralidade administrativa, revelada em suposto ato ilegal praticado pela administração pública, sobretudo se levarmos em conta a inexistência de demonstração acerca da prática do ato dissociado do interesse público. III - A despeito da combatividade do Apelante, é preciso ter em vista que ao propor a ação, o autor popular age no interesse coletivo de fiscalização dos atos públicos para garantir uma administração pública pautada nos princípios da legalidade e
moralidade-probidade. Assim, malgrado a Ação Popular possa ser empregada para a impugnação do ato lesivo ao patrimônio moral, pressupõe seja descrita conduta que, em concreto, viole a moralidade-probidade administrativa, o que não ocorreu no caso. lV - Recurso desprovido”
. (TJES; AC 0001715-49.2017.8.08.0013; Quarta Câmara Cível; Rel. Des. Jorge do Nascimento Viana; Julg. 19/04/2021; DJES 17/05/2021).

No caso vertente, a ação popular visa proteger o interesse público e não busca um proveito patrimonial direto e concreto, o que afasta a necessidade de vinculação estrita ao valor integral da relação contratual impugnada.

Destarte, o pedido do autor se volta à suspensão dos efeitos dos editais e a causa de pedir aponta irregularidades específicas, dentre as quais consta, inclusive, a ausência de autorização legislativa, cuja correção sequer anularia os contratos, mas implicaria tão somente em readequação de parte do procedimento licitatório.

De modo análogo, outras ilegalidades suscitadas pelo autor, concernentes à ausência de ato de justificativa, à ofensa ao princípio da vinculação ao edital, à indelegabilidade do Poder de Fiscalização, à necessidade de fiscalização tripartite e à ausência de datas alternativas para pagamento das tarifas de pedágio, ostentam a mesma natureza. Ainda que eventualmente constatadas, tais irregularidades não acarretariam a nulidade integral dos contratos, mas apenas a necessidade de ajustes pontuais, não justificando à atribuição do valor da causa correspondente ao montante dos contratos.

Por outro lado, muito embora o autor tenha alegado superfaturamento e questionado os custos dos serviços que constaram dos editais de concessão, deixou de apresentar justificativa para a valoração da causa com base nessa fundamentação, bem como de formular qualquer pedido condenatório correspondente ao alegado superfaturamento.

Não obstante, a petição inicial, de forma expressa, identifica núcleos de irregularidade de natureza econômico-financeira, os quais permitem uma delimitação objetiva do impacto patrimonial contestado. São eles:

i)
a contratação de empresa privada para exercer o papel de verificação e fiscalização técnica dos contratos, atividade que é típica do poder de polícia estatal e que, segundo o autor, representa um repasse indevido de
R$ 525 milhões
ao setor privado;

ii)
o superfaturamento dos valores previstos para seguros-garantia, que, segundo o autor, deveria girar em torno de R$ 86 milhões, mas alcança cifra próxima de R$ 382 milhões, implicando um sobrepreço de cerca de
R$ 300 milhões
;

iii)
o superfaturamento das obras de pavimentação, que apontariam valores superiores em mais de 258% aos preços executados pelo Governo do Estado,
“podendo gerar prejuízos superiores a
R$ 500 milhões
ao erário e aos usuários”
; e

iv)
a inclusão, no valor dos contratos, de obras que já estão sendo executadas diretamente pelo Estado, como no caso do Lote 3, cuja duplicação está prevista no contrato por R$ 212 milhões, mas estaria sendo realizada pelo ente público por apenas R$ 64 milhões, configurando sobreposição indevida de
R$ 212 milhões
.

Logo, com base nas alegações e dados constantes da petição inicial, o valor da causa pode ser objetivamente estimado em
R$ 1.537.000.000
(um bilhão, quinhentos e trinta e sete milhões de reais), por representar o conjunto de custos, valores e proveitos econômicos que o autor busca afastar como lesivos ao erário e contrários ao interesse público.

4. Litisconsórcio Passivo Necessário:

Compulsando os autos, verifico que, à época do ajuizamento da demanda (05.02.2025), ainda não havia ocorrido a sessão pública de abertura da licitação referente aos editais impugnados, motivo pelo qual não se conheciam, até então, as empresas que participariam do certame.

Contudo, conforme amplamente noticiado pelo autor, a sessão pública de abertura da licitação ocorreu em 11.03.2025. E, em consulta ao cronograma divulgado pela SINFRA
[9]
, o resultado foi oficialmente publicado pela Comissão de Contratação em 31.03.2025, com a identificação das empresas habilitadas e classificadas no certame, inclusive com o início da fase recursal no dia seguinte.

As empresas declaradas vencedoras do certame licitatório objeto da presente ação são titulares de interesse jurídico direto e imediato na manutenção dos contratos questionados, razão pela qual sua inclusão no polo passivo é imprescindível para garantia do contraditório e da ampla defesa.

Com efeito, o
art. 7º, inciso III, da Lei nº 4.717/65
(Lei da Ação Popular), impõe a citação de qualquer pessoa — beneficiada ou responsável pelo ato impugnado — cuja existência ou identidade se torne conhecida no curso do processo e antes da prolação da sentença de primeira instância, para que integre validamente a relação processual.

Ademais, nos termos do
art. 6º
da mesma lei, a
“ação será proposta
contra as pessoas públicas ou privadas
e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e
contra os beneficiários diretos
do mesmo”
(original sem destaque).

Sendo assim, imperiosa a inclusão das referidas empresas como rés na demanda, para formação válida do contraditório, sendo-lhes oportunizado o exercício do direito de defesa.

Nesse sentido está sedimentada a Jurisprudência pátria,
in verbis
:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
AÇÃO POPULAR
. ARTS. 489, § 1º, E 1022 DO CPC/2015. OMISSÃO NÃO CONFIGURADA. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL A QUO ANCORADO NO SUBSTRATO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA Nº 7/STJ. 1. Não se verifica ofensa aos arts. 489, § 1º, e 1022 do CPC/2015 na medida em que o Tribunal de origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas. 2.
A Primeira Turma desse Superior Tribunal tem asseverado que, "Segundo preceitua o art. 6º da Lei n. 4.717/1965, a ação popular será proposta em desfavor, dentre outros, das autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o
ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão,
e contra os beneficiários diretos deste
. [...] No escólio de Rodolfo de Camargo Mancuso, a mens legislatoris daquele preceito é estabelecer um espectro o mais abrangente possível, de modo a empolgar no polo passivo não só o causador ou produtor direto do ato ou conduta sindicados, mas também todos aqueles que, de algum modo, para eles contribuíram por ação ou omissão, e bem assim os que dele se tenham beneficiado diretamente (in Ação
Popular, São Paulo, SP: Revista dos Tribunais, 2015, 8ª edição, pág. 203)" (AgInt no RESP 1.389.434/RS, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 26/09/2017). 3. Nesse contexto, incide a Súmula nº 7/STJ, tendo em vista que os temas referentes à legitimidade passiva ad causam e à alegada desconsideração da pessoa jurídica foram dirimidos com base no acervo fático-probatório dos autos. 4. Agravo interno não provido”
. (STJ; AgInt-AREsp 1.125.896; Proc. 2017/0154219-0; RJ; Primeira Turma; Rel. Min. Sérgio Kukina; Julg. 20/02/2020; DJE 28/02/2020).

“AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. ATOS ADMINISTRATIVOS. LITISCONSÓRCIO PASSIVO.

Decisão agravada que indeferiu o pedido de limitação do litisconsórcio passivo. Pretensão recursal voltada à rejeição ou à limitação do litisconsórcio passivo. Pretensão de reforma. Inadmissibilidade.
O artigo 6º da Lei Federal nº 4.717 de 1965 (Lei da Ação Popular) prevê a formação de litisconsórcio passivo necessário simples, conforme sedimentado pelo c. STJ
.
Empresa agravante que, ao menos em tese, celebrou os contratos que foram objeto de impugnação pela via da ação popular, de modo que é imperiosa sua manutenção no polo passivo
. Mecanismo que assegura o correto desenvolvimento do feito, além do exercício do contraditório e da ampla defesa pela ré. Descabido o pedido de limitação do litisconsórcio com. Fundamento no artigo 113, § 1º, do CPC, por ser hipótese atinente ao litisconsórcio facultativo. Decisão interlocutória mantida. Recurso desprovido”
. (TJSP; AI 2287883-64.2023.8.26.0000; Ac. 17974234; Assis; Quarta Câmara de Direito Público; Rel. Des. Paulo Barcellos Gatti; Julg. 20/05/2024; DJESP 20/06/2024; Pág. 1966).

No presente caso, como as empresas vencedoras do certame apenas puderam ser identificadas após o ajuizamento da ação, com a publicação oficial do resultado da licitação, razão pela qual se faz necessária sua inclusão no polo passivo da demanda e subsequente citação, sob pena de nulidade da futura decisão, nos termos expressos da legislação.

5. Deliberações Finais:

Diante do exposto,
INDEFIRO

o pedido de nulidade
formulado pela parte autora, mantendo válida a manifestação ministerial lançada no Id. 187104666, por ausência de vício formal ou material que comprometa a regularidade do ato.

Outrossim, uma vez que não se fazem presentes todos os requisitos do art. 300 do Código de Processo Civil,
INDEFIRO o pedido de tutela

provisória de urgência
, sem prejuízo de sua reapreciação, acaso restem posteriormente demonstrados os pressupostos legais.

CORRIJO, de ofício, o valor da causa

para

R$ 1.537.000.000 (um bilhão, quinhentos e trinta e sete milhões de reais)
, nos termos do art. 292, §3º, do Código de Processo Civil. PROCEDA-SE com a alteração necessária no Sistema PJe.

No mais,
INTIME-SE a parte autora para que, no prazo de 15 (quinze) dias e sob pena de extinção
(art. 321, §1º do CPC)
, apresente emenda à petição inicial,
promovendo a adequada composição do polo passivo da demanda.

DÊ-SE ciência ao Ministério Público do Estado de Mato Grosso
(artigo 7º, I,
“a”
, da Lei nº 4.717/65).

Intime-se. Cumpra-se.

Cuiabá/MT, data registrada no sistema.

BRUNO D’OLIVEIRA MARQUES

Juiz de Direito”.

Em suas razões recursais, a parte agravante aduz que diferentemente da conclusão do juízo
a quo
, estão presentes os requisitos para a antecipação da tutela, consoante previsão do artigo 5°, § 4°, da Lei n.° 4.717/65, ao prever que na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado.

Assevera, inicialmente, que há violação ao princípio do promotor natural nos autos de origem e incorreta interpretação da Lei Complementar n.° 416/10 na decisão agravada, uma vez que o exercício das atribuições processuais do Procurador-Geral de Justiça, pela presença do Governador do Estado na ação, se aplica somente aos casos de mandados de segurança, habeas data e mandados de injunção, inexistindo previsão expressa de incidência à ação popular.

Sustenta, quanto ao objeto da ação, em síntese, que a probabilidade do direito está demonstrada pela ilegalidade e ilegitimidade dos Editais de Concorrência Pública n.° 54/2024, 55/2024, 56/2024, 57/2024, 58/2024 e 59/2024, por ausência de outorga legislativa para a concessão das rodovias e de ato de justificação, nos termos do artigo 5°, da Lei n.° 8.987/95.

Apregoa, nesse contexto, que o artigo 25, inciso X, alínea “a”, da Constituição do Estado de Mato Grosso, estabelece que a concessão de bens e servidos depende de prévia autorização legislativa, bem como que é vedada a concessão, nos termos do artigo 2°, da Lei Federal n.° 9.074/95, sem lei que lhe autorize.

Ressalta que a Lei Estadual n.° 8.264/04, ao dispor sobre o regime de concessão e permissão de serviços e obras públicas no âmbito do setor rodoviário no Estado de Mato Grosso, apenas regulamentou como deve proceder o Poder Executivo e não tratou de autorização legislativa para concessão.

Pontua, ademais, a existência de ofensa às formalidades legais que regem o processo de concessão pública, em detrimento do interesse público.

Afiança que as despesas de investimento e operacionais são ilegais, superfaturadas, com base em preços praticados pelo Governo do Estado de Mato grosso e em comparação com concessão de rodovias federais, além de algumas já estarem em plena execução pela parte agravada, mesmo previstas nos editais.

Consigna que as despesas superfaturadas implicam diretamente no valor da tarifa do pedágio e, consequentemente, ocasionará danos aos usuários e ao erário estadual.

Argumenta, outrossim, que o perigo na demora é evidente, pois a manutenção dos editais citados causará danos irreparáveis a todos os envolvidos no processo de concessão ilegal, atingindo desde as empresas que pretendem participar até os usuários finais e, de outra parte, que a suspensão da concorrência pública não causará prejuízo ao erário.

Em face dessa situação, depois de discorrer sobre os fatos e fundamentos jurídicos que entende cabíveis à espécie, a parte agravante, dentre outras alegações e providências, requer (ID. 290092869):

“
a) o recebimento do presente recurso em seus efeitos ativo e suspensivo, com a concessão da tutela recursal para suspensão da decisão que indeferiu a suspensão dos Editais de Concorrência Pública nºs. 54/2024, 55/2024, 56/2024, 57/2024, 58/2024 e 59/2024,
agora concedendo a tutela em sede de agravo para a suspensão desses editais até o julgamento final do presente recurso
, nos termos dos art. 995, § único, art. 1.019, inc. I e art. 300, todos do Código de Processo Civil;

b) a intimação dos Agravados para, querendo, apresentem reposta, nos termos do art. 1.019, inc. II do CPC;

c) o conhecimento do presente recurso e acolhimento dos pedidos, com a consequente reforma da decisão agravada, reformando-a, no sentido de considerar ilegal a concessão de rodovias estaduais sem lei autorizativa aprovada pelo Poder Legislativo Estadual, conforme previsto no artigo 25 da Constituição Federal e na Lei Federal n. 9.074/95;

d) seja declarada a nulidade do Parecer Ministerial de ID n. 18710466, por ofensa ao Princípio do Promotor Natural, reconhecendo a incompetência da Subprocuradoria Geral Jurídica Institucional, bem a ilegalidade do inciso XI do art.2º do Ato Administrativo nº 769/2019-PGJ, com redação dada pelo Ato nº 880/2020-PGJ, eis que não se aplica aos casos de ações populares
”.

O pedido de antecipação da tutela recursal foi indeferido (ID. 290519894).

Nas contrarrazões, a parte agravada defende a ausência dos requisitos para a concessão de tutela provisória, pois não está demonstrada a probabilidade do direito, por inexistir ilegalidade nos certames objetados, afirmando que é desnecessária a autorização legislativa especifica para cada concessão de rodovias estaduais, desde que existente uma lei específica que discipline o regime de delegação dos serviços públicos, o que ocorre pela Lei Federal n.° 8.987/95 e pela Lei Estadual n.° 8.264/04, esta última prescrevendo que a concessão ocorre diretamente pela via contratual.

Pondera que existe ato de justificativa formal, consoante Decreto Estadual n.° 957/24 e estudos técnicos anexos aos editais, os quais demonstram que somente com a manutenção do pavimento dos lotes licitados a SINFRA economizaria o valor anual de R$ 91.868.423,76.

Justifica, ademais, que não está caracterizada a ofensa ao princípio da economicidade, bem como que não há violação ao instrumento convocatório, pois a incorporação de novos trechos rodoviários é uma hipótese expressamente prevista na minuta do contrato de concessão, que é parte indissociável do edital.

Reforça que inexiste delegação do poder de fiscalização, pois o verificador independente não substitui o poder concedente ou a Agência Reguladora, apenas atua em colaboração no acompanhamento preciso e especializado das obrigações contratuais.

Destaca, ainda, que a participação dos usuários na fiscalização da concessão é garantida pela transparência que decorre da obrigação da concessionária em prestar informações em sítio eletrônico específico, disponibilizado ao público, bem como que a Agência Reguladora deve fornecer informações aos usuários por um sistema de ouvidoria pública.

Referencia, ademais, que não há superfaturamento nos valores de seguro, tampouco nos orçamentos de melhoria, salientando que a sua avaliação demanda análise técnica aprofundada.

Esclarece que não está presente o alegado perigo na demora, havendo, de outra parte, risco de dano in verso, caso deferida a medida, pois cada mês de atraso no procedimento licitatório representa prejuízo de aproximadamente R$ 68.000.000,00 a que poderiam ser investidos na malha rodoviária estadual, motivo pelo qual pugna pelo não provimento do recurso (ID. 302672385).

A Procuradoria-Geral de Justiça se manifesta
“
pela regularidade da manifestação desta Subprocuradoria Geral de Justiça Jurídica e Institucional, e, no mérito, pela manutenção da decisão que indeferiu o pedido de antecipação de tutela nos autos da Ação Popular nº 1004934-04.2025.811.0041, pelos seus próprios fundamentos
”
(ID. 308058390).

É o relatório.

VOTO DA
RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARCIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara:

Como relatado, trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO, interposto por EMANOEL GOMES BEZERRA JÚNIOR, contra a decisão proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Bruno D’Oliveira Marques, nos autos de n.° 1004934-04.2025.811.0041, em trâmite perante a Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá, MT, que indeferiu o pedido de antecipação de tutela.

Do exame dos autos de origem, verifica-se que EMANOEL GOMES BEZERRA JÚNIOR ajuizou
“
AÇÃO POPULAR COM PEDIDO DE SUSPENSÃO LIMINAR DOS ATOS IMPUGNADOS
”,
em desfavor do ESTADO DE MATO GROSSO, MAURO MENDES, MARCELO DE OLIVEIRA E SILVA, CAIO FELIPE CAMINHA DE ALBUQUERQUE e FÁBIO PAULINO GARCIA, alegando que os Editais de Concorrência Pública Internacional de n.°
54/2024, 55/2024, 56/2024, 57/2024, 58/2024 e 59/2024, voltados à concessão à iniciativa privada de vários trechos rodoviários, estão viciados por ausência de autorização legislativa específica para a concessão, por inexistência de ato de justificação, por irregularidades técnicas e econômicas, e por afronta ao princípio da economicidade, requerendo, dentre outros pedidos, o deferimento de medida cautelar para determinar a imediata suspensão do certame, alegando a presença de perigo de dano decorrente da sua manutenção, de forma a garantir os princípios da legalidade, da legitimidade e da economicidade.

A insurgência recursal busca a reforma da decisão que indeferiu o pedido de nulidade da intervenção ministerial e indeferiu o pedido de tutela de urgência, por não verificar presentes os requisitos do artigo 300, do CPC.

Com essas considerações, passo à análise da insurgência recursal.

DA PRELIMINAR DE NULIDADE POR OFENSA AO PRINCÍPIO DO PROMOTOR NATURAL

Preliminarmente, a parte agravante suscita a existência de ofensa ao princípio do promotor natural, diante de parecer exarado por membro do Ministério Público que

alega
não possui
r
competência para a atuação natural, asseverando que o Regimento Interno do MPMT não confere à Subprocuradoria-Geral de Justiça Jurídica e Institucional competência para emitir pareceres em casos dessa natureza, caracterizando um cenário jurídico de proteção a autoridades estaduais com grave afronta ao regramento nacional.

Com efeito, o princípio do promotor natural, de matriz constitucional implícita (art. 5°, inciso XXXVII, da Constituição Federal), encontra respaldo na garantia do
Parquet
de atuar com autonomia funcional, livre de interferências externas ou
interna corporis
que comprometam a imparcialidade da persecução penal e da defesa de interesses difusos e coletivos. Trata-se de princípio destinado a evitar a figura do “promotor de encomenda”, de forma a impedir perseguição ou privilégio no desenvolvimento da atividade funcional.

Na hipótese dos autos, porém, descabida a alegada ofensa ao princípio em questão, tendo em vista que os atos praticados pelo Ministério Público foram submetidos aos princípios constitucionais da unidade e indivisibilidade, cuja instituição é dotada de autonomia organizacional, a qual permite, à luz da sua norma de regência, o deslocamento de Promotores de Justiça, a bem das necessidades institucionais, o que não implica, por certo, em quebra da independência e isenção funcional dos seus membros.

Nesse contexto, o artigo 71, inciso V, da Lei Complementar n.° 416/10,
que institui a Lei Orgânica e o Estatuto do Ministério Público de Mato Grosso, estabelece que compete ao Procurador-Geral de Justiça exercer as atribuições previstas nos incisos II e III, do artigo 129, da Constituição Federal, quando a autoridade reclamada for, dentre outros, o Governador do Estado, bem como quando contra ele for ajuizada ação por ato praticado em razão de suas funções,
confira-se:

“
Art. 71
Além de outras previstas em normas constitucionais ou legais, são atribuições processuais do Procurador-Geral de Justiça:

[...]

V - exercer as atribuições dos incisos II e III do art. 129 da Constituição Federal, quando a autoridade reclamada for o Governador do Estado, os membros da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa e os Presidentes do Tribunal de Justiça ou do Tribunal de Contas, bem como quando contra estes deva ser ajuizada a competente ação, por ato praticado em razão de suas funções, ainda que não estejam mais as exercendo”.

Não obstante a alegação da parte agravante no sentido de que as hipóteses do artigo 129, incisos II e III, não se aplicam às ações populares, porquanto se refere aos casos de mandado de segurança,
habeas data
e mandado de injunção, além de promover o inquérito civil e a ação civil pública, não se trata,
no caso
, de atuação processual ativa, mas de manifestação opinativa, na qualidade de
custos legis
, para resguardar a proteção ao patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

Nesse ponto, ressalta-se que o inciso X, do artigo supratranscrito, destaca que são atribuições do Procurador-Geral de Justiça
“
exercer as atribuições do Ministério Público nos processos referidos neste artigo e seus incidentes, bem como nos casos previstos nos incisos I, V, VI, VII e VIII, quando a ação tiver sido proposta por terceiros
”,
referenciando, ainda, a possibilidade de
“
delegar a membro do Ministério Público suas funções de órgão de execução
”.

Veja-se, ademais, que não se trata de avocação de competência ou de designação de outro membro para atuação no lugar de promotor titular, o que atrairia a incidência a necessária autorização do Conselho Superior do Ministério Público, nos termos do que estabelece o artigo 16, inciso XII, alínea “g”, da Lei Complementar n.° 416/10 e a ADIN n.° 2854, mas de competência definida diretamente ao Procurador-Geral pela Lei Orgânica.

Assim, no exercício de suas funções, e dentro do que lhe confere a Lei Complementar Estadual n.° 416/10, o Procurador-Geral de Justiça editou o Ato n.° 769/2019-PGJ, que, no artigo 2°, inciso CI, com a redação dada pelo Ato n.° 880/2020-PGJ, define que compete à Subprocuradoria-Geral Jurídica e Institucional emitir pareceres e atuar em feitos de elevada complexidade e repercussão institucional, notadamente quando envolver autoridade com foro por prerrogativa de função. Confira-se:

“
Art. 2º Cabe à Subprocuradoria Geral de Justiça Jurídica e Institucional o desempenho, por delegação ao Subprocurador-Geral de Justiça que a chefiar, com reserva de iguais poderes, das seguintes atribuições: (Redação dada pelo Ato Administrativo nº 1.130/2022-PGJ)

[...]

XI – exercer as atribuições dos incisos II e III do art. 129 da Constituição Federal, quando a autoridade reclamada for o Governador do Estado, os Presidentes da Assembleia Legislativa, do Tribunal de Justiça ou do Tribunal de Contas, bem como quando contra estes, por ato praticado em razão de suas funções, deva ser ajuizada a competente ação; (Acrescentado pelo Ato Administrativo nº 880/2020-PGJ)”.

Observa-se, portanto, que a atuação da Subprocuradoria-Geral Jurídica e Institucional, no caso em discussão, decorre de delegação expressa, não sendo irregular ou desproporcional, tampouco ofensiva ao princípio do promotor natural.

Ademais, a nulidade processual, como se sabe, exige a demonstração de prejuízo efetivo à parte que a alega, nos termos do
do art. 282, § 1º, do Código de Processo Civil, sob pena de aplicação do princípio da instrumentalidade das formas.

No caso dos autos de origem, a manifestação do Ministério Público não inovou, não determinou, nem vinculou a decisão judicial, limitando-se a corroborar os fundamentos da decisão agravada, com base na análise objetiva da ausência de pressupostos para a concessão da tutela de urgência.

Demais disso, o parecer foi ratificado pela Procuradoria-Geral de Justiça com atuação em segunda instância, de modo que, ainda que houvesse qualquer vício de representação funcional, sua ineficácia processual seria manifesta, diante da inexistência de prejuízo.

Nesse sentido:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. NULIDADE PROCESSUAL. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. APRESENTAÇÃO DE MEMORIAIS. CERCEAMENTO DE DEFESA. INEXISTÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. DECISÃO MANTIDA. 1 . Inexiste afronta ao art. 535 do CPC/1973 quando a Corte local pronunciou-se, de forma clara e suficiente, acerca das questões suscitadas nos autos, manifestando-se sobre todos os argumentos que, em tese, poderiam infirmar a conclusão adotada pelo Juízo.
2. Nos termos da jurisprudência desta Corte Superior, "o reconhecimento da nulidade processual exige a efetiva demonstração de efetivo prejuízo suportado pela parte interessada, em respeito ao princípio da instrumentalidade das formas (pas de nullité sans grief)" ( AgInt no AREsp 1310558/SP, Rel . Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI, QUARTA TURMA, julgado em 02/04/2019, DJe 08/04/2019).

3. Segundo precedentes do STJ, "a apresentação de memoriais não é ato substancial e intrínseco à defesa, motivo pelo qual o indeferimento da retirada do processo de pauta para julgamento, para ensejar a sua apresentação, não acarreta cerceamento de defesa" ( RMS 15.674/MG, Rel . Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 25/03/2003, DJ 22/04/2003, p. 196). 4. Agravo interno a que se nega provimento”.

(STJ - AgInt no REsp: 1835494 RS 2013/0223482-5, Relator.: Ministro ANTONIO CARLOS FERREIRA, Data de Julgamento: 24/08/2020, T4 - QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJe 28/08/2020).

Por essa razão,

REJEITO
a preliminar aventada.

DO MÉRITO

De proêmio, registra-se que a presente análise se cinge à verificação da legalidade da decisão
a quo
, sem adentrar, por ora, no mérito da ação popular originária ou emitir juízo definitivo sobre a regularidade dos editais questionados, limitando-se
a
averiguar se estão presentes, ou não, os requisitos legais, objetivos e cumulativos, que autorizam a antecipação da tutela.

O artigo 5°, § 4°, da Lei n.° 4.717/65, no concernente à tutela de urgência, estabelece que,
“
na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo
”.

Embora não expresso na norma, para a concessão do pedido liminar deduzido em ação popular, faz-se necessária a observância dos requisitos previstos no artigo 300, do Código de Processo Civil, que exige a probabilidade do direito e o fundado receio de dano grade de difícil reparação,
in verbis
:

“Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

§ 1° Para a concessão da tutela de urgência, o juiz pode, conforme o caso, exigir caução real ou fidejussória idônea para ressarcir os danos que a outra parte possa vir a sofrer, podendo a caução ser dispensada se a parte economicamente hipossuficiente não puder oferecê-la.

§ 2º A tutela de urgência pode ser concedida liminarmente ou após justificação prévia.

§ 3º A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão”.

Nesse contexto, os argumentos vertidos na decisão de primeiro grau não se mostram em desarmonia com a legislação de regência e com os elementos probatórios acostados aos autos.

Ademais, a existência da prova inequívoca é indispensável para o provimento da tutela, conforme ensina o seguinte posicionamento doutrinário:

“Só a existência de prova inequívoca, que convença da verossimilhança das alegações do autor, é que autoriza o provimento antecipatório da tutela jurisdicional em processo de conhecimento”. (MARINONI, Luiz Guilherme e ARENHART, Sérgio Cruz. Manual do Processo de Conhecimento. 5.ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006, p. 216).

No caso em apreço, a parte agravante sustenta, como fundamento central de sua pretensão, que a probabilidade do direito está demonstrada pela ausência de autorização legislativa específica para as concessões pretendidas, pela falta de ato de justificativa, pela existência de superfaturamento e por delegação de fiscalização.

Todavia, sem adentrar no mérito da questão, não se verifica, nessa fase processual, probabilidade robusta que embase a alegação de imprescindibilidade de autorização legislativa específica, na medida em que, ao prever que compete à Assembleia Legislativa autorizar previamente o Governador a celebrar contratos que importem em concessão de serviços, o artigo 25, inciso X, alínea “a” da Constituição Estadual não estabelece exigência de lei individualizada para cada concessão.

Por sua vez, a Lei Estadual n.° 8.264/04, que regulamenta, em harmonia com a Lei Federal n.° 8.987/95, o modelo de concessão de serviços públicos
rodoviários no Estado, disciplina que
“
as concessões de serviço público rodoviário, precedida ou não de execução da obra, serão formalizas mediante contrato, que deverá observar os termos desta lei, das normas pertinentes e do edital de licitação
”,
circunstância que, em primeira análise, abre dúvida quanto à alegação da parte agravante.

Alinha-se, a isso, que a parte agravada, em suas contrarrazões, invoca precedente do Supremo Tribunal Federal, na ADI n.° 462/BA, no qual a Corte Suprema declarou a inconstitucionalidade de dispositivo da Constituição do Estado da Bahia, que exigia a prévia autorização legislativa para a concessão de serviços públicos, por entender que tal exigência restringiria a atuação do Poder Executivo, em afronta ao princípio da separação dos poderes.

Outrossim, como ressaltou o juízo singular, o procedimento licitatório objeto da ação popular foi submetido à apreciação prévia do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso que, na ocasião, nada deliberou a respeito de necessidade de controle legislativo prévio.

Nesse quadro, sob perspectiva não exauriente, não se extrai, de plano, ilegalidade manifesta apta a sustentar a tutela de urgência, ao passo em que a existência de marco regulatório estadual setorial e a invocação de precedente de controle abstrato que problematiza autorizações casuísticas fragilizam a tese invocada pela parte agravante, o que impõe que a controvérsia seja decidida no mérito
da ação popular.

Igualmente, a despeito das razões recursais articularem narrativa de superfaturamento, com efeitos na tarifa de pedágio e danos irreversíveis aos usuários e empresas que participam do certame, não há, nessa via estreita da tutela recursal, elementos suficientes e independentes capazes de demonstrar, de plano, essas irregularidades. Ao revés, as contrarrazões apresentam argumentos antagônicos, apontando que as comparações são metodologicamente inadequadas, impondo, por conseguinte, dilação probatória para qualquer juízo seguro, exatamente o que a decisão agravada pontuou ao indeferir o pedido liminar.

Nesse diapasão, a jurisprudência pátria aponta para a necessidade de que a ilegalidade e lesividade, na ação popular, possa ser aferida de plano para a suspensão do ato questionado, o que afasta a possibilidade de dilação probatória para o juízo perfunctório:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO POPULAR - MUNICÍPIO DE PATROCÍNIO - LICITAÇÃO - ALIENAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO - IRREGULARIDADES - NÃO COMPROVADAS - QUESTÕES QUE DEMANDAM DILAÇÃO PROBATÓRIA - LIMINAR - ABSTENÇÃO DE ADJUDICAÇÃO DO BEM - DEFERIMENTO - PRINCÍPIOS DA PRECAUÇÃO - DECISÃO MANTIDA. - Tratando-se de ação popular, o deferimento do pedido de liminar depende da demonstração inequívoca da verossimilhança das alegações e do receio de advir dano irreparável ou de difícil reparação (fumus boni iuris e periculum in mora) -
Deve ser mantida a decisão agravada, quando as alegações e as provas apresentadas pela parte autora, ora Agravante, não evidenciam a probabilidade do direito - Dependendo o caso dos autos de dilação probatória para comprovação dos fatos alegados, não há que se falar em deferimento do pedido liminar
- Com base nos princípios da precaução, é inconteste a necessidade de deferimento parcial da medida liminar relativa à obrigação de não fazer consistente em suspender a adjudicação do imóvel ao vencedor do certame até que se perquira adequadamente sobre a veracidade das alegações contidas na ação originária”.

(TJ-MG - AI: 10000200693174001 MG, Relator.: Ana Paula Caixeta, Data de Julgamento: 15/10/2020, Câmaras Cíveis / 4ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/10/2020)
. (Grifo nosso).

“APELAÇÃO - AÇÃO POPULAR - EDITAL DE LICITAÇÃO - MUNICÍPIO DE PIRACICABA - AUSÊNCIA DE CONCRETO ATO LESIVO E ILEGAL - Apontamento de irregularidades socioambientais e de viabilidade econômica no projeto licitatório para concessão dos serviços de transporte coletivo e construção de garagem – Inocorrência -
Não se deve adotar lesividade ou ilegalidade presumida para anular ou suspender edital de licitação por intermédio da ação popular
- Precedentes - Não há exigência legal (Lei 8.666/93) nem se reputa razoável impor a apresentação prévia dos estudos e licenças ambientais a todos os participantes, como requisito de habilitação do certame - Exigências que, pelas razões do insurgente, devem ser apresentadas pela vencedora, após a adjudicação do objeto e previamente à celebração do contrato administrativo. Sentença Mantida. RECURSO NÃO PROVIDO”.

(TJ-SP - Apelação Cível: 1006182-24.2022.8.26 .0451 Piracicaba, Relator.: Joel Birello Mandelli, Data de Julgamento: 25/03/2024, 6ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 26/03/2024).

Demais disso, revela notar que além da probabilidade do direito, a suspensão do ato depende, cumulativamente, da existência de perigo de dano ou de risco ao resultado útil do processo e, conquanto a parte agravante defenda que a manutenção do certame tem potencial de causar dano irreparável aos usuários, terceiros e ao erário, enquanto a suspensão não ocasionaria qualquer prejuízo, o conjunto probatório apresentado não comprova esse risco em termos concretos e imediatos.

No ponto, como bem destacado na decisão
a quo
, todo ato decisório, seja ele administrativo ou judicial, deve considerar as consequências práticas das decisões, consoante prevê o artigo 20, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro,
in verbis
:

“Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas”.

Referido dispositivo foi introduzido pela Lei n.° 13.655/15, disciplinando normas de
segurança jurídica na aplicação do direito público, com a

finalidade reforçar a responsabilidade decisória, nas esferas administrativas, controladora e judicial, obrigando o julgador a avaliar, ao motivar o pronunciamento judicial, as consequências práticas de sua decisão,
de modo que, na ausência de elementos hábeis a sinalizar o impacto na coletividade decorrente da intervenção judicial para suspender os atos licitatórios, torna-se prudente aguardar a devida instrução probatória. A propósito:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - LIMINAR - SUSPENSÃO DE CONVÊNIO ADMINISTRATIVO - ART. 20, DA LINDB - INOBSERVÂNCIA - PERIGO DE DANO INVERSO A COLETIVIDADE.
Nos termos do art. 20, da LINDB, é vedado à autoridade judicial decidir com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão
. Na ausência de elementos hábeis a sinalizar o impacto na coletividade decorrente da intervenção judicial em sede de tutela de urgência, sendo certo que a medida pode comprometer execução de medidas prioritárias aos munícipes (obras de infraestrutura), revela-se prudente que se aguarde a devida instrução probatória e análise do contexto fático do Município para a outorga da medida. v.v” (TJ-MG - AI: 15571358720228130000, Relator.: Des.(a) Alberto Diniz Junior, Data de Julgamento: 10/01/2023, Câmaras Cíveis / 3ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/01/2023).

Nessa perspectiva,
o deferimento da tutela antecipada, culminando com a suspensão de todos os procedimentos licitatórios citados, mormente por se tratar de concorrência pública internacional de grande porte, podem implicar negativamente aos cofres públicos, além de causar instabilidade jurídica pela suspensão e posterior retomada dos editais, afastando investidores e interessados nos certames.

Desse modo, em juízo não exauriente, não comprovada a probabilidade do direito e o risco na demora, caso seja deferida ao final da demanda, incabível a concessão da liminar na origem, o que impõe a manutenção da decisão vergastada.

A propósito:

"AGRAVO DE INSTRUMENTO -
AÇÃO POPULAR - SUPOSTO ATO LESIVO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO
- SOLICITAÇÃO DE CRÉDITO PARA PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA FEITA JUNTO AO BANCO DO BRASIL, ATRAVÉS DO PROGRAMA EFICIÊNCIA MUNICIPAL - OPERAÇÃO APROVADA PELA LEI LOCAL Nº 4 .829/2024 - DECISÃO QUE INDEFERIU TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA PARA SUSPENDER A LIBERAÇÃO DO CRÉDITO - NÃO CABIMENTO DE MEDIDA LIMINAR QUE ESGOTE, NO TODO OU EM PARTE, O OBJETO DA AÇÃO (ART. 1º, § 3º, LEI Nº 8.437/1992 E ART. 1 .059 DO CPC)-
PROBABILIDADE DO DIREITO NÃO EVIDENCIADA - AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE QUE A NÃO CONCESSÃO DA LIMINAR REDUNDARIA EM PERIGO DE DANO OU RISCO AO RESULTADO ÚTIL DO PROCESSO - CONCESSÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA EXIGE A PRESENÇA CONCOMITANTE DOS DOIS REQUISITOS LEGAIS
( CPC, ART. 300)- DESNECESSIDADE DA APRECIAÇÃO DO PERICULUM IN MORA SE FALTANTE O FUMUS BONI IURIS - RECURSO QUE SE LIMITA AO EXAME QUANTO AO ACERTO OU DESACERTO DA DECISÃO OBJURGADA, NÃO CABENDO AO ÓRGÃO JULGADOR AD QUEM A ANÁLISE DE MATÉRIAS NÃO ABORDADAS NA INSTÂNCIA PRIMEVA - AGRAVO DESPROVIDO - DECISUM MANTIDO".

O Agravo de Instrumento é um recurso 'secundum eventum litis', razão pela qual a sua apreciação pelo órgão julgador ad quem deve se limitar ao exame quanto ao acerto ou desacerto da decisão agravada, uma vez que ultrapassar seus limites, perquirindo questões de fundo ou alheias aos pontos decididos, redundaria em indevida incursão no mérito da demanda, suprimindo-se, assim, um grau de jurisdição. Precedentes do STJ .

Caso em que edil, à época detentor de mandato eletivo, ingressou com ação popular em desfavor do Chefe do Poder Executivo, por suposto ato lesivo ao patrimônio público, em virtude de solicitação de crédito para pavimentação asfáltica feita junto ao Banco do Brasil, através do "Programa Eficiência Municipal", operação financeira chancelada pelo Parlamento local, mediante a edição da Lei nº 4.829/2024, tendo sido indeferida tutela provisória de urgência, visando suspender a liberação do montante do empréstimo.

Fumaça do bom direito que se dissipa aos olhos do Juízo a quo, ante à constatação de que o pedido liminar guarda semelhança com o pedido final, hipótese na qual a concessão da tutela provisória implicaria no esgotamento do objeto da ação, vedação imposta pelo art. 1º, § 3º, da Lei nº 8 .437/1992 e replicada no art. 1.059 do CPC, assim como redundaria na antecipação de provimento final antes da necessária instrução probatória, o que é totalmente inadmissível por ofensa ao princípio do devido processo legal e às garantias constitucionais do contraditório e ampla defesa. Precedentes do STJ e das Cortes Estaduais de Justiça.

Desavistado o periculum in mora pelo magistrado de piso, em face da ausência de demonstração de que a não concessão da tutela provisória culminaria em perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, sendo considerada mera narrativa de evento calamitoso, feita de forma genérica e abstrata. Análise que se mostra, inclusive, desnecessária, pois a concessão da tutela de urgência ( CPC, art. 300) exige a presença cumulada dos dois requisitos legais, além de que não haja risco de irreversibilidade da medida, logo, a só constatação da falta do fumus boni iuris bastaria para o indeferimento do pedido.

Decisão acertada. Agravo a que se nega provimento”.

(TJ-MT - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 10126418320248110000, Relator.: JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, Data de Julgamento: 01/04/2025, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 01/04/2025). (Grifo

nosso).

“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. TUTELA DE URGÊNCIA. EVENTO EM BEM PÚBLICO. ALEGADA AUSÊNCIA DE LAUDOS DE SEGURANÇA E ACESSIBILIDADE. DOCUMENTAÇÃO INSUFICIENTE. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. RECURSO DESPROVIDO. I. Caso em exame 1. Agravo de Instrumento interposto contra decisão que indeferiu pedido de tutela provisória em Ação Popular, cujo objeto era a suspensão da realização do evento “Mega Inauguração Club Social”, previsto para ocorrer em imóvel público do Município de Rosário Oeste/MT, sob a alegação de inobservância das normas legais e técnicas aplicáveis à segurança e acessibilidade. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se estão presentes os requisitos legais para a concessão da tutela de urgência destinada a suspender evento público, diante da ausência de laudos técnicos emitidos por órgãos competentes e da suposta irregularidade na utilização de bem público. III . Razões de decidir 3. Os documentos juntados ao recurso, desprovidos de autenticação ou origem oficial, não demonstram de forma inequívoca a ausência de condições técnicas e legais do imóvel para a realização do evento, não afastando a presunção de legitimidade do ato administrativo.
4
. Ausente a demonstração da probabilidade do direito alegado e do risco de dano irreparável ou de difícil reparação, nos termos do art . 300 do CPC/2015, a medida liminar deve ser indeferida
. 5. O pedido subsidiário de suspensão de atividades futuras carece igualmente de amparo probatório, devendo eventual irregularidade ser objeto de apuração na fase instrutória da ação principal. IV . Dispositivo e tese 6. Agravo de Instrumento desprovido. *Tese de julgamento: “1
.
A concessão de tutela de urgência para suspender evento público depende da demonstração inequívoca de irregularidades que comprometam a segurança, a legalidade ou a moralidade administrativa
. 2. Documentos informais, desacompanhados de laudos técnicos emitidos por órgãos competentes, não afastam a presunção de legitimidade dos atos administrativos.”* Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, caput; CPC/2015, art . 300; L. 13.146/2015, art. 27”.

(TJ-MT - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 10351198520248110000, Relator.: MARCIO VIDAL, Data de Julgamento: 24/04/2025, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 24/04/2025). (Grifo nosso).

“RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO -
AÇÃO POLULAR – LICITAÇÃO

– CONTRATAÇÃO DE SERVIÇO DE COLETA, TRANSPORTE E DESTINAÇÃO FINAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS, DOMÉSTICOS E COMERCIAIS DO MUNICÍPIO -
IRREGULARIDADES ALEGADAS E NÃO CONSTATADAS LIMINARMENTE – DECISAO QUE NEGOU O PEDIDO DE SUSPENSÃO DO PROCEDIMENTO – AUSENCIA DOS PRESSUPOSTOS PARA REFORMA
– AGRAVO DESPROVIDO. 1 - A ação popular tem por objeto a desconstituição e eventual reparação de ato administrativo dotado do binômio ilegalidade/lesividade, de origem contrária ao ordenamento jurídico, e consequências nefastas ao interesse coletivo, com dano ao Erário, à moralidade administrativa ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural. Assim, acaso não existam um dos elementos do referido binômio: ilegalidade e lesividade, ao certo há desvio da finalidade da demanda popular e seu êxito fica comprometido.
2 – Considerando os limites da devolutividade recursal, afeta ao agravo de instrumento, não se verificando os elementos indicados pelo agravante aptos a formar um convencimento de que o procedimento licitatório em questão estaria eivado dos vícios apontados, a justificar seu sobrestamento, deve ser mantida a decisão agravada”.

(TJ-MT - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 10012484520168110000, Relator.: GILBERTO LOPES BUSSIKI, Data de Julgamento: 27/05/2020, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 27/05/2020). (Grifo nosso).

Ante o exposto,
CONHEÇO e NEGO PROVIMENTO
ao recurso de AGRAVO DE INSTRUMENTO, mantendo inalterada a decisão
a quo
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 23/06/2026