Tribunal: TJMT
Processo: 1003622-61.2023.8.11.0041
Relator(a): VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-10
Data de publicação: 2026-03-17

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO, DO CONSUMIDOR E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTAS ADMINISTRATIVAS APLICADAS PELO PROCON. NULIDADE DE PROCESSOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO IDÔNEA E INDIVIDUALIZADA. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. NULIDADE DAS CERTIDÕES DE DÍVIDA ATIVA. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame
Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou procedentes os Embargos à Execução Fiscal opostos por concessionária de energia elétrica, para declarar a nulidade de multas administrativas aplicadas pelo PROCON/MT e, por consequência, das Certidões de Dívida Ativa delas decorrentes, com condenação do ente público ao pagamento de honorários sucumbenciais.
II. Questão em discussão
2. O ponto em análise consiste em: (i) verificar se os processos administrativos sancionadores instaurados pelo PROCON/MT observaram o dever de motivação adequada e individualizada; (ii) definir se a alegada motivação per relationem supre eventual deficiência fundamentadora; e (iii) aferir se a nulidade do processo administrativo compromete a validade das Certidões de Dívida Ativa que embasaram a execução fiscal.
III. Razões de decidir
3. O controle jurisdicional não alcança o mérito administrativo, entendido como juízo de conveniência e oportunidade, mas abrange a legalidade do ato, inclusive quanto à observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (CF, art. 5º, LIV e LV).
4. A motivação constitui requisito essencial de validade do ato administrativo, devendo explicitar, de forma clara e individualizada, as razões de fato e de direito que fundamentam a

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1003622-61.2023.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Anulação de Débito Fiscal, Multas e demais Sanções, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[ENERGISA MATO GROSSO DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S.A - CNPJ: 03.467.321/0001-99 (APELADO), ANDRE RICARDO LEMES DA SILVA - CPF: 161.733.748-03 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), ANTONIO CARLOS GUIDONI FILHO - CPF: 263.801.268-80 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO, DO CONSUMIDOR E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTAS ADMINISTRATIVAS APLICADAS PELO PROCON. NULIDADE DE PROCESSOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO IDÔNEA E INDIVIDUALIZADA. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. NULIDADE DAS CERTIDÕES DE DÍVIDA ATIVA. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou procedentes os Embargos à Execução Fiscal opostos por concessionária de energia elétrica, para declarar a nulidade de multas administrativas aplicadas pelo PROCON/MT e, por consequência, das Certidões de Dívida Ativa delas decorrentes, com condenação do ente público ao pagamento de honorários sucumbenciais.

II. Questão em discussão

2. O ponto em análise consiste em: (i) verificar se os processos administrativos sancionadores instaurados pelo PROCON/MT observaram o dever de motivação adequada e individualizada; (ii) definir se a alegada motivação
per relationem
supre eventual deficiência fundamentadora; e (iii) aferir se a nulidade do processo administrativo compromete a validade das Certidões de Dívida Ativa que embasaram a execução fiscal.

III. Razões de decidir

3. O controle jurisdicional não alcança o mérito administrativo, entendido como juízo de conveniência e oportunidade, mas abrange a legalidade do ato, inclusive quanto à observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (CF, art. 5º, LIV e LV).

4. A motivação constitui requisito essencial de validade do ato administrativo, devendo explicitar, de forma clara e individualizada, as razões de fato e de direito que fundamentam a decisão, sob pena de nulidade por motivação aparente.

5. Constatada a utilização de decisões padronizadas, com fundamentação genérica, sem enfrentamento específico das peculiaridades de cada reclamação e das teses defensivas apresentadas, resta caracterizada violação ao contraditório substancial.

6. A motivação
per relationem
é admitida pela jurisprudência, desde que haja remissão expressa e inequívoca a parecer ou manifestação técnica incorporada ao ato decisório, o que não se verificou na hipótese.

7. A deficiência estrutural de motivação compromete a própria constituição do crédito, afastando os requisitos de certeza e liquidez da Certidão de Dívida Ativa (CTN, art. 202; Lei n. 6.830/1980, art. 2º, § 5º), o que autoriza a declaração de nulidade do título executivo.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso não provido. Honorários majorados nos termos do CPC, art. 85, § 11.

Tese de julgamento:
“A ausência de motivação concreta e individualizada em processo administrativo sancionador viola o devido processo legal e o contraditório, ensejando a nulidade do ato punitivo e das Certidões de Dívida Ativa dele decorrentes.”

Dispositivos relevantes citados:
CF, art. 5º, LIV e LV; CTN, art. 202; Lei n. 6.830/1980, art. 2º, § 5º; CPC, art. 85, §§ 3º, I, e 11.

Jurisprudência relevante citada:
TJ/MT, ApCiv 1012941-39.2020.8.11.0015, rel. Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, 1ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 3.4.2023; TJ/MT, ApCiv 1036032-12.2022.8.11.0041, rel. Des. Márcio Vidal, 3ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 3.2.2026; TJ/MT, ApCiv 1028174-56.2024.8.11.0041, rel. Des. Jones Gattass Dias, 3ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 6.11.2025.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença proferida pelo Juízo do Núcleo de Justiça Digital de Execuções Fiscais Estaduais 4.0, que julgou procedentes os Embargos à Execução Fiscal opostos
por ENERGISA MATO GROSSO - DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S.A
e condenou o ente público ao pagamento dos honorários sucumbenciais fixados em 10% sobre o valor da causa, nos termos do artigo 85, § 3º, inciso I, do CPC.

A Fazenda Pública sustenta, em síntese, que as decisões administrativas foram devidamente motivadas e que o Poder Judiciário não pode interferir no mérito administrativo.

Defende a legalidade das sanções administrativas aplicadas pelo PROCON nos termos do artigo 56, I, do CDC, argumentando que não há nulidade nos processos administrativos, pois foram conduzidos em estrita observância aos princípios legais e constitucionais.

Afirma que as multas foram fixadas em consonância com a legislação, observando os critérios do art. 57 do CDC e os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

Argumenta que as multas não possuem caráter confiscatório, mas visam coibir a reincidência de infrações à legislação consumerista.

Nas contrarrazões, a Energisa pugna pelo desprovimento do recurso, afirmando que suas condutas estavam respaldadas por normas regulatórias da ANEEL, que não foram devidamente analisadas pelo PROCON, o qual acolheu as reclamações dos consumidores sem fundamentação idônea. Defende, ainda, a manutenção do percentual de honorários fixado na sentença.

A Procuradoria-Geral de Justiça, por sua vez, manifestou-se pela ausência de interesse público a justificar a intervenção ministerial.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

Cinge-se a controvérsia à verificação da validade dos processos administrativos sancionadores instaurados pelo PROCON/MT, dos quais se originaram as Certidões de Dívida Ativa que embasaram a execução fiscal posteriormente desconstituída pela sentença recorrida, sob o fundamento de ausência de motivação idônea das decisões administrativas.

A sentença reconheceu que os atos decisórios proferidos no âmbito administrativo apresentavam fundamentação genérica e padronizada, sem enfrentamento individualizado das peculiaridades de cada caso e dos argumentos defensivos apresentados pela autuada, concluindo pela nulidade dos respectivos processos administrativos e, por consequência, das CDAs deles decorrentes.

O apelante sustenta que as decisões estariam devidamente motivadas, ainda que de forma sucinta, sendo admissível a motivação
per relationem
, bem como que o Poder Judiciário não poderia adentrar no mérito administrativo.

O recurso, no entanto, não comporta provimento.

É certo que o controle jurisdicional não incide sobre o mérito administrativo, entendido como avaliação de conveniência, oportunidade ou valoração discricionária dos elementos fáticos. Todavia, é plenamente cabível o controle da legalidade do procedimento e da regularidade formal do ato sancionador, inclusive quanto à suficiência, coerência e idoneidade da motivação, nos termos dos arts. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal, que asseguram o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa.

O vício identificado na hipótese não reside na escolha da penalidade ou na valoração administrativa da conduta, mas na ausência de motivação concreta e individualizada, o que compromete elemento estrutural do ato administrativo. A motivação constitui requisito essencial de validade, sendo indispensável a explicitação das razões de fato e de direito que conduziram à conclusão adotada, sob pena de configurar motivação aparente.

No caso concreto, a ENERGISA MATO GROSSO – DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S.A. opôs Embargos à Execução Fiscal pretendendo a declaração de nulidade das multas administrativas aplicadas pelo PROCON/MT, das quais se originaram as Certidões de Dívida Ativa que instruíram a execução fiscal, decorrentes de decisões proferidas nos processos administrativos n. 51001001170031000, 51001001170038402, 51001002170020358, 51001002170020634 e 51001002170020841.

Do exame detido dos processos administrativos que lastrearam as Certidões de Dívida Ativa, observa-se que todos apresentam homogeneidade temática e estrutural, tratando-se de autuações instauradas a partir de reclamações individuais de consumidores em face da concessionária, relacionadas a supostas irregularidades na cobrança de consumo de energia elétrica, com decisões punitivas elaboradas em padrão uniforme e com fundamentação substancialmente similar.

Conforme expressamente consignado na sentença, as decisões punitivas revelaram-se essencialmente padronizadas, destituídas de fundamentação individualizada quanto aos fatos específicos apurados em cada reclamação e quanto às defesas técnicas apresentadas.

As decisões limitaram-se à reprodução de fórmulas genéricas acerca de falha na prestação do serviço, sem explicitar os critérios concretos utilizados para aplicação das penalidades e sem demonstrar a correlação lógica entre as condutas imputadas e os dispositivos legais invocados, inclusive no que se refere aos parâmetros do art. 57 do Código de Defesa do Consumidor.

A alegação de validade da motivação
per relationem
também não prospera. Embora admitida pela jurisprudência, a motivação
per relationem
exige remissão expressa e inequívoca a fundamentos constantes de pareceres ou manifestações técnicas, os quais devem integrar o ato decisório de modo claro e acessível. Não basta a mera existência de parecer nos autos administrativos; é imprescindível que a autoridade incorpore ou adote expressamente tais fundamentos.

No caso concreto, eventual parecer instrutório não foi expressamente adotado nem mencionado como razão de decidir no ato final, circunstância que impede o reconhecimento de motivação
per relationem
válida e inviabiliza o controle jurisdicional da legalidade do ato sancionador.

Ressalte-se que o contraditório não se exaure na possibilidade formal de apresentação de defesa. Exige-se contraditório substancial, consistente na efetiva apreciação dos argumentos relevantes deduzidos pela parte. A ausência de análise individualizada das teses defensivas caracteriza motivação aparente e afronta aos arts. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal.

A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa e não prevalece diante da demonstração de vício formal insanável. A deficiência estrutural de motivação compromete a própria validade da constituição do crédito, afetando os atributos de certeza e liquidez indispensáveis às Certidões de Dívida Ativa, nos termos do art. 202 do CTN e do art. 2º, §5º, da Lei nº 6.830/80.

Não se trata, portanto, de mera discussão acerca da proporcionalidade do
quantum
da multa ou de reavaliação do mérito administrativo, mas de vício antecedente que macula a própria formação válida do título executivo.

A adequada motivação exige a explicitação das razões pelas quais a defesa é rejeitada, o que não se confunde com referências genéricas à legislação, sob pena de nulidade do ato e, por consequência, do título executivo dele decorrente.

Nesse sentido, é o entendimento das Câmaras de Direito Público e Coletivo deste Tribunal: ApCiv 1012941-39.2020.8.11.0015, Relatora Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, DJE. 3/4/2023; ApCiv 1036032-12.2022.8.11.0041, Relator Des. Márcio Vidal, 3ª Câmara de Direito Público e Coletivo, DJE. 3/2/2026; e ApCiv 1028174-56.2024.8.11.0041, Relator Des. Jones Gattass Dias, 3ª Câmara de Direito Público e Coletivo, DJE. 6/11/2025.

Diante desse contexto, acertada a sentença ao reconhecer a nulidade dos processos administrativos e das respectivas Certidões de Dívida Ativa.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença recorrida.

Nos termos do art. 85, §11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa, considerando o trabalho adicional em grau recursal.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 10/03/2026