Tribunal: TJMT
Processo: 1000423-52.2026.8.11.0000
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-10
Data de publicação: 2026-03-13

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000423-52.2026.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Ambiental]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (AGRAVANTE), VILMAR BATISTA VIEIRA - CPF: 432.271.121-91 (AGRAVADO), GABRIELA DOS SANTOS BERTOLINI - CPF: 048.155.681-89 (ADVOGADO), MANAYRA SILVA FARDIM - CPF: 044.195.051-50 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1ª VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

E M E N T A

DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA DE URGÊNCIA. CONCILIAÇÃO E CONVERSÃO DE MULTA AMBIENTAL. PEDIDO PROTOCOLADO SOB A VIGÊNCIA DO DECRETO ESTADUAL Nº 1.436/2022. ALTERAÇÃO PELO DECRETO ESTADUAL Nº 275/2023. APLICAÇÃO TEMPORAL DA NORMA. SEGURANÇA JURÍDICA E PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. ANÁLISE DO REQUERIMENTO PELAS REGRAS VIGENTES À ÉPOCA DO PROTOCOLO. CONTROLE JUDICIAL DE LEGALIDADE. AUSÊNCIA DE INGERÊNCIA NO MÉRITO ADMINISTRATIVO. ART. 300 DO CPC. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Agravo de instrumento interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão que deferiu tutela de urgência para determinar que a Administração analisasse pedido de conciliação e conversão de multa ambiental, protocolado em 26.08.2022, conforme o art. 68, § 1º, I, do Decreto Estadual nº 1.436/2022 (redação original), no prazo de 15 dias.

II. Questão em discussão

2.

Há duas questões em discussão: (i) saber se a análise do pedido de conversão deve observar o regime jurídico vigente na data do protocolo ou a disciplina superveniente introduzida pelo Decreto Estadual nº 275/2023; e (ii) saber se a determinação judicial de observância do regramento anterior configura indevida ingerência no mérito do ato administrativo.

III. Razões de decidir

3.

O pedido foi apresentado quando vigente disciplina regulamentar que previa parâmetros específicos de desconto no procedimento conciliatório. A alteração normativa posterior não pode ser utilizada, em prejuízo do administrado, para redefinir o regime jurídico de um requerimento já formalizado, sob pena de ofensa à segurança jurídica e à proteção da confiança legítima.

4.

A decisão agravada não impõe a concessão automática do benefício, nem substitui a manifestação administrativa final. Determina, apenas, que o requerimento seja analisado à luz da disciplina vigente no momento em que o interessado praticou o ato de adesão, preservando-se a competência administrativa para verificar o atendimento dos requisitos.

5.

Não se reconhece “direito adquirido a poluir” nem se aplica teoria do fato consumado. A infração ambiental e os deveres correlatos permanecem submetidos ao regime de responsabilização e de reparação. A controvérsia limita-se ao critério temporal aplicável à avaliação de um pedido inserido em programa de regularização e conversão de sanção.

6.

Presentes os requisitos do art. 300 do CPC: a probabilidade do direito decorre da data incontroversa do protocolo e da vigência, à época, do regramento invocado; o perigo de dano reside no risco de aplicação imediata de regime mais gravoso, com repercussão patrimonial significativa antes da apreciação regular do pedido, sem prejuízo irreversível ao interesse público.

IV. Dispositivo e tese

7.

Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:
“1. O pedido de conciliação e conversão de multa ambiental deve ser analisado conforme as regras vigentes na data do protocolo, em respeito à segurança jurídica e à proteção da confiança legítima, vedada a aplicação superveniente de disciplina mais restritiva para alcançar requerimento tempestivamente apresentado. 2. A determinação judicial para que a Administração processe e analise o pedido à luz do regime vigente à época do requerimento constitui controle de legalidade, sem ingerência no mérito administrativo.”

Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 300; LINDB, art. 6º; CF/1988, art. 5º, XXXVI.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp 1.044.947/MG, Rel. Min. Gurgel de Faria, 1ª Turma, j. 25.10.2018.

R E L A T Ó R I O

EGRÉGIA CÂMARA:

Trata-se de recurso de agravo de instrumento com pedido de efeito suspensivo interposto pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
, face da decisão proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá/MT, que nos autos da ação proposta por Vilmar Batista Vieira, deferiu o pedido de tutela de urgência para determinar que os requeridos procedam à análise do pedido administrativo de conciliação e conversão de multa ambiental do autor com base na legislação vigente à época do protocolo (26/08/2022), ou seja, considerando o percentual previsto no art. 68, §1º, I do Decreto Estadual nº 1436/2022 em sua redação original, no prazo de 15 (quinze) dias.

Em suas razões recursais, o Agravante alega, em síntese, que a decisão agravada merece reforma, pois não há direito adquirido em matéria ambiental, tampouco se admite a aplicação da teoria do fato consumado.

Sustenta que o processo administrativo discutido tem natureza complexa, completando-se apenas com a homologação da adesão ao programa de recuperação, de modo que até que tal ato ocorra, não há que se falar em direito adquirido à norma revogada ou a ato jurídico perfeito.

Argumenta ainda que o deferimento da medida implica violação ao princípio da isonomia entre os poluidores que pretendem aderir ao programa, além de violar o princípio da máxima proteção ao meio ambiente.

Ressalta que se trata de um processo de conciliação, cujo ato se torna completo apenas com a manifestação de vontade de todas as partes, sendo impossível que a decisão judicial substitua a vontade da Administração.

Por fim, aduz que a determinação judicial para alteração do patamar de desconto configura ingerência no mérito do ato administrativo e ofensa ao princípio da separação dos poderes.

Ao final, pugna pela concessão de efeito suspensivo ao recurso e, no mérito, o provimento do Agravo de Instrumento, para reformar a decisão agravada.

Apresentadas as contrarrazões, pugnou-se pelo desprovimento do recurso.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer, manifestou-se pela não intervenção no feito, por entender que a lide versa sobre interesse patrimonial disponível, ausente o interesse público primário que justificasse sua atuação como
custus legis
.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EGRÉGIA CÂMARA:

Como se sabe, em sede de agravo de instrumento cumpre tão somente analisar se houve acerto ou desacerto na decisão atacada, e se estão presentes ou não os requisitos necessários para a concessão da medida pretendida, de forma que resta inviabilizada a incursão em matéria não analisada na decisão agravada, sob pena de configurar supressão de instância.

Da decisão agravada, em síntese, extrai-se que:

“[...] No caso em análise,
verifico que estão presentes os requisitos autorizadores para a concessão da medida liminar pleiteada.
A probabilidade do direito está evidenciada pelos documentos acostados aos autos, em especial o protocolo do pedido de conversão da multa em 26/08/2022 (Id. 213765621, pág. 41), quando ainda vigente o Decreto Estadual n° 1436/2022 em sua redação original. O art. 68, §1°, I, do Decreto Estadual n° 1436/2022, em sua redação original, estabelecia: "Art. 68. No âmbito do Programa de Conversão de Multas em Serviços de Preservação, Melhoria e Recuperação da Qualidade do Meio Ambiente, a conciliação promoverá o desconto no valor da multa consolidada, observados os seguintes parâmetros: (...) §1° Quando a infração objeto de conversão configurar conduta de menor potencial ofensivo, assim compreendidas aquelas que não configuram crime ambiental ou se enquadrem no art. 61 da Lei Federal n° 9.099/1995, o desconto no valor da multa consolidada será de: I - 90% (noventa por cento) quando o requerimento for apresentado por ocasião da manifestação de interesse;" Com a publicação do Decreto Estadual n° 275/2023, em 10/05/2023, houve alteração do §1° do art. 68, que passou a vigorar com a seguinte redação: "Art. 68. (...) §1° Quando a infração objeto de conversão não estiver relacionada a qualquer forma de exploração florestal, supressão de vegetação nativa ou não configurar crime ambiental, o desconto no valor da multa consolidada será de:" Observa-se que a nova redação restringiu a aplicação do desconto de 90%, excluindo as infrações relacionadas à exploração florestal e supressão de vegetação nativa, mesmo que não configurem crime ambiental. No entanto, o pedido do autor foi protocolado em 26/08/2022, quando ainda vigorava a redação original do Decreto 1436/2022, que previa o desconto de 90% para infrações que não configurassem crime ambiental, independentemente de estarem relacionadas à exploração florestal ou supressão de vegetação nativa. A Constituição Federal, em seu art. 5°, XXXVI, estabelece que
"a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada"
. No mesmo sentido, o art. 6° da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro dispõe que "a Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada". No caso em tela, o protocolo do pedido de conversão da multa sob a vigência do Decreto 1436/2022, realizado quatro meses antes da entrada em vigor do Decreto 275/2023. Assim, exigir que o pedido de conversão da multa observe uma legislação posterior ao seu protocolo atenta contra a segurança jurídica no ordenamento jurídico. Quanto ao perigo de dano, este se mostra evidente, uma vez que a não concessão da liminar poderá acarretar prejuízos financeiros significativos ao autor, que deixará de obter o desconto de 90% a que teria direito pela legislação vigente à época do protocolo de seu pedido, sendo-lhe aplicado o percentual de 60%, o que representa uma diferença considerável no valor final da multa a ser paga. Ressalto que a concessão da liminar não esgota o objeto da ação, como alegado pelo Estado de Mato Grosso, pois não está sendo determinado o deferimento do pedido de conversão da multa com desconto de 90%, mas apenas que a análise do pedido seja realizada com base na legislação vigente à época do protocolo. Ante o exposto,
DEFIRO
o pedido de tutela de urgência para determinar que os requeridos procedam à análise do pedido administrativo de conciliação e conversão de multa ambiental do autor com base na legislação vigente à época do protocolo (26/08/2022), ou seja, considerando o percentual previsto no art. 68, §1°, I, do Decreto Estadual n° 1436/2022, em sua redação original, no prazo de 15 (quinze) dias.”

A controvérsia gira em torno da aplicação temporal do Decreto Estadual nº 1436/2022, que foi alterado pelo Decreto Estadual nº 275/2023, modificando o percentual de desconto na conversão de multa ambiental de 90% para 60%.

A análise da questão perpassa, inevitavelmente, pela compreensão da segurança jurídica nas relações entre o Estado e o administrado.

Conforme documentado nos autos, o Agravado protocolou seu pedido de adesão ao programa de conversão de multas em 26 de agosto de 2022. Naquele momento, o ordenamento jurídico estadual, especificamente o art. 68, §1º, I, do Decreto nº 1.436/2022, previa um desconto de 90% para a hipótese em questão. Somente em maio de 2023, cerca de nove meses após o ato do administrado, sobreveio o Decreto nº 275/2023, alterando as regras e reduzindo o benefício para 60%.

O Direito Administrativo contemporâneo não coaduna com a ideia de que a Administração Pública possa, valendo-se de sua própria morosidade, aplicar retroativamente normas restritivas de direitos a processos já iniciados, frustrando legítimas expectativas dos cidadãos.

O princípio
tempus regit actum
deve ser interpretado de modo a garantir que os requisitos para a concessão de um benefício ou direito sejam aferidos com base na lei vigente no momento em que o administrado preencheu as condições legais e manifestou sua vontade perante o Poder Público.

A propósito:

“ACÓRDÃO EMENTA: APELAÇÃO VOLUNTÁRIA ACOMPANHADA DE REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA.
DIREITO AMBIENTAL. PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTUM
. DIREITO DE PROTOCOLO. APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL EM VIGOR NA DATA DO PROTOCOLO. LICENÇA DE CONSTRUÇÃO CONCEDIDA, CONSIDERANDO A LEGISLAÇÃO EM VIGOR NA DATA DO PROTOCOLO. PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS. ÁREA QUE NÃO ESTÁ DEFINIDA NA UNIDADE DE CONSERVAÇÃO MORRO DO MORENO. INEXISTÊNCIA DE PLANO DE MANEJO DEFININDO A ÁREA COMO DE AMORTECIMENTO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. SENTENÇA CONFIRMADA EM SEDE DE REMESSA NECESSÁRIA. I.
Aplica-se ao direito ambiental o Princípio do Tempus Regit Actum, de modo que, em caso de situações que ocorreram antes da vigência de determinada Lei, esta Lei não retroagirá para dirimir o conflito existente, devendo ser utilizada a Lei vigente à época dos fatos. II. “O Superior Tribunal de Justiça entende que, em matéria ambiental, adota-se o princípio tempus regit actum, que ‘impõe obediência à lei em vigor quando da ocorrência do fato’” (STJ - AgInt no AREsp: 1044947 MG 2017/0012626-3, Relator.: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 25/10/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 04/12/2018)
. III. A Lei Complementar Municipal nº 65/2018, que somente entrou em vigor em 12.11.2018, é expressa ao assegurar, em seu artigo 360, o denominado “direito de protocolo”, ao dispor que os Processos Administrativos de aprovação de projetos de arquitetura que foram protocolados na Prefeitura Municipal, em data anterior à vigência da referida Lei, devem ser analisados e ajustados de acordo com o regime urbanístico vigente na data de protocolo. IV. In casu, considerando que o Projeto Arquitetônico apresentado pelo Autor, aprovado pela Municipalidade, restou protocolado em 18.09.2018 (Processo Administrativo nº 55547/18) (ID 6416381), aplica-se plenamente ao caso vertente a regra transitória da Lei Complementar acima mencionada, no sentido de que, a aprovação do referido Projeto deverá levar em consideração a Lei Municipal em vigor na data do protocolo, que, à época, era a Lei Complementar nº 4 .575/2007. V. A Secretaria Municipal do Meio Ambiente de Vila Velha, em documento técnico datado de 26.08 .2021 (ID 6416379), afirmou que “o referido projeto foi aprovado em 04/02/2021, por meio do processo nº 55547/2018, sob o protocolo do PDM anterior, atendendo ao disposto no artigo 360 da LC 065/2018 e que a atividade pretendida pelo requerente é permitida na zona em questão (de acordo com a legislação vigente à época, LC 4575/2007 - ZPAC 1). E assim, a SEMDU concedeu o deferimento da Anuência em tela para a atividade, ratificando a possibilidade de ocupação da área (respeitados conformidade com o projeto aprovado pela SEMDU)”. VI. Manifestação da Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Mobilidade do Município de Vila Velha (ID 6416378), em 25 .08.2021, que foi expressa ao destacar que “o Projeto da escola percorreu todos os trâmites exigidos pela legislação da data do protocolo”, bem como que “a obra não avança a área de terreno definida na Unidade de Conservação Morro do Moreno, criada pela Lei nº 6447/21”. VII. Não é possível impedir a construção da Escola, que, atualmente, já se encontra construída e em pleno funcionamento, em razão da Liminar deferida no bojo do presente processo, sob o fundamento de que a área em questão pode vir a ser incluída em futura área de amortecimento, quando da elaboração do Plano de Manejo da Unidade de Conservação “Monumento Natural Morro do Moreno”, repisa-se, ainda, não realizado, sobretudo considerando que deve ser considerada a Lei que vigorava na data do protocolo, situação que restou plenamente cumprida, uma vez que inexistente, até o momento, Plano de Manejo definindo a área em questão como de amortecimento . VIII. Levando em consideração que deve ser aplicada a Lei vigente na data do Protocolo do Projeto Arquitetônico levado a efeito pelo Autor/Recorrido, como também, as manifestações, tanto da Secretaria Municipal do Meio Ambiente, quanto da Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Mobilidade, constatando a inexistência de qualquer prejuízo ambiental à área em análise, que cumpriu todos os requisitos exigidos à espécie, impõe-se a manutenção da Sentença guerreada, que julgou procedente o pedido exordial. IX. Recurso conhecido e desprovido. Sentença confirmada em sede de Remessa Necessária. (TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 50131164920218080035, Relator: NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO, 3ª Câmara Cível)

Ao protocolar o pedido, o Agravado exerceu uma faculdade jurídica prevista em lei, aderindo a uma oferta pública de conciliação feita pelo Estado. Com efeito, a demora na tramitação do feito administrativo — que levou meses para ser analisado — é fato imputável exclusivamente à burocracia estatal.

Nesse sentido, permitir que essa demora sirva de fundamento para a aplicação de uma lei posterior e mais gravosa (redução do desconto) constituiria uma violação frontal à segurança jurídica e à boa-fé objetiva que deve reger a conduta da Administração.

Não se trata, aqui, de aplicar a teoria do fato consumado em detrimento do meio ambiente, nem de reconhecer um inexistente "direito adquirido a poluir", como retoricamente argumenta o Estado. A infração ambiental permanece hígida e a obrigação de repará-la subsiste. O que se discute é o regime jurídico de sanção e incentivo à regularização. Se o Estado ofereceu condições para a conversão da multa visando à recuperação ambiental célere e o cidadão aceitou essas condições tempestivamente, a alteração superveniente das "regras do jogo" não deve alcançá-lo retroativamente.

O Agravante sustenta que o ato de conversão é complexo e discricionário, só se aperfeiçoando ao final, o que atrairia a incidência da lei nova. Contudo, essa tese merece distinção (distinguishing). Embora a homologação final seja o ato de encerramento, o direito à análise sob determinados critérios nasce com o preenchimento dos requisitos. A decisão judicial atacada não invadiu o mérito administrativo determinando a concessão do desconto de 90% de forma automática; ela determinou, com precisão técnica, que a análise seja feita com base na legislação da época do protocolo.

Isso significa que a Administração mantém sua competência para verificar se, em 26/08/2022, o Agravado preenchia os requisitos para o benefício. O que se veda é a utilização de um critério temporal posterior (Decreto 275/2023) para indeferir ou modificar um pedido que, à luz da norma vigente quando formulado, estaria conforme o Direito.

Portanto, o controle judicial exercido na decisão agravada é estritamente de legalidade. O Poder Judiciário não está substituindo a vontade do Administrador, mas sim garantindo que o Administrador obedeça aos limites temporais de vigência das normas, conforme preconiza o artigo 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que resguarda o ato jurídico perfeito contra a retroatividade das leis.

No tocante às provas, os documentos acostados aos autos comprovam inequivocamente a data do protocolo e a vigência da norma benéfica naquele interregno. A probabilidade do direito do Agravado é robusta, amparada na irretroatividade das normas sancionadoras ou restritivas e na proteção da confiança legítima.

Por outro lado, o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo milita em favor do Agravado, e não do Estado. A imposição imediata de um pagamento com desconto reduzido (60% ao invés de 90%) impõe um ônus financeiro significativo e imediato, passível de gerar constrição patrimonial indevida. O Estado, por sua vez, não sofre prejuízo irreparável, pois a multa (ainda que com desconto maior) será revertida em prol do meio ambiente ou dos cofres públicos, cumprindo a finalidade da norma.

Considerando os fatos apresentados e a legislação citada, pode-se concluir que a decisão do magistrado de primeiro grau foi acertada e está em consonância com a jurisprudência que veda o comportamento contraditório da Administração e prestigia a estabilidade das relações jurídicas. A alteração das regras de um programa de incentivo não pode surpreender o administrado que a ele aderiu tempestivamente, sob pena de descredibilizar o próprio instituto da conciliação ambiental.

Ante o exposto, conheço do recurso de Agravo de Instrumento e, no mérito,
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo inalterada a decisão interlocutória proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá, nos termos da fundamentação supra.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 10/03/2026