Tribunal: TJMT
Processo: 1009758-14.2022.8.11.0040
Relator(a): JOSE LUIZ LEITE LINDOTE
Órgão julgador: JOSE LUIZ LEITE LINDOTE
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-04-16
Data de publicação: 2025-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1009758-14.2022.8.11.0040
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Defeito, nulidade ou anulação, Efeitos]
Relator:
Des(a). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[ADRIANO DOS REIS EIRELI - EPP - CNPJ: 26.766.947/0001-00 (APELANTE), GABRIEL HEITOR LINO XIMENES - CPF: 046.496.061-44 (ADVOGADO), RIAN DIULICE CORDEIRO DA SILVA - CPF: 025.000.361-97 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE SORRISO/MT - CNPJ: 03.239.076/0001-62 (APELADO), ESLEN PARRON MENDES - CPF: 918.133.871-68 (ADVOGADO), ALEX SANDRO MONARIN - CPF: 014.705.199-17 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. INTIMAÇÃO EXCLUSIVAMENTE POR EDITAL. NULIDADE PARCIAL. MULTA CONTRATUAL PROPORCIONAL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. Caso em exame:

1. Apelação contra sentença que julgou improcedente pedido de nulidade dos Processos Administrativos nº 006/2022 e 007/2022, com aplicação de multas à empresa ADRIANO DOS REIS EIRELI – EPP, por descumprimento contratual com o Município de Sorriso/MT.

II. Questão em discussão:

2. As questões discutidas são: (i) se houve nulidade dos processos por ausência de intimação pessoal da empresa; e (
ii
) se as multas aplicadas foram desproporcionais.

III. Razões de decidir:

3. A Administração utilizou apenas o Diário Oficial para intimação, mesmo tendo meios diretos de contato com a empresa, o que viola o contraditório e a ampla defesa.

4. As multas foram aplicadas dentro dos limites contratuais (20%), não havendo desproporcionalidade.

IV. Dispositivo e tese:

5. Recurso parcialmente provido. Sentença parcialmente reformada.

Tese de julgamento: “1. É nulo o processo administrativo sancionador quando a intimação da parte é feita exclusivamente por edital, sem tentativa de comunicação direta. 2. A multa contratual prevista e aplicada nos limites legais não é desproporcional.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5º, incisos LIV e LV; Lei nº 9.784/1999, art. 26, §1º; Lei nº 8.666/1993,
arts
. 78 e 79.

Jurisprudência relevante citada:
STJ, MS nº 8.733/DF, Rel. Min.ª Maria Thereza de Assis Moura; TJ-PE, Ap.
Cív
. nº 0000066-06.2021.8.17.3490.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por
ADRIANO DOS REIS
EIRELI – EPP, em face de sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Sorriso/MT, que, nos autos da Ação Ordinária de Nulidade de Processo Administrativo c/c Pedido de Suspensão de Multas, julgou improcedente
o pedido inicial, mantendo a validade de dois procedimentos administrativos e das multas n.º 114914/2022 e 114915/2022, aplicadas pelo Município de Sorriso/MT.

A parte apelante alega, em síntese, que não foi regularmente intimada ou citada para apresentar defesa nos referidos procedimentos administrativos, em manifesta violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa. Sustenta ainda a nulidade das penalidades impostas, bem como a desproporcionalidade das multas
em relação ao valor dos produtos entregues, o que configuraria enriquecimento sem causa por parte da Administração Pública. Requer a reforma da sentença para que sejam anuladas as penalidades impostas, ou, alternativamente, que sejam reduzidas com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

O Município de Sorriso apresentou contrarrazões, defendendo a regularidade dos atos administrativos, sob o argumento de que a empresa foi devidamente notificada dos trâmites processuais, inclusive por meio do Ofício GC nº 337/2022. Assevera que as sanções foram aplicadas com fundamento legal e contratual, diante do descumprimento das cláusulas contratuais
relativas ao prazo de entrega, sendo o ato vinculado e não discricionário.

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio da 30ª Procuradoria de Justiça Cível, manifestou-se nos autos, devolvendo os autos sem adentrar ao mérito
, ao fundamento de que a causa versa sobre direitos patrimoniais disponíveis entre partes capazes, não se caracterizando interesse público relevante que justifique a atuação ministerial, nos termos do art. 178 do Código de Processo Civil.

É o relatório.

Desembargador
JOSÉ LUIZ LEITE LINDOTE

Relator

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

De início, reconheço presentes os pressupostos de admissibilidade, o que justifica o conhecimento do recurso.

Conforme relatado,
trata-se de Apelação Cível interposta por ADRIANO DOS REIS EIRELI – EPP em face de sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Sorriso/MT, nos autos da ação ordinária de nulidade dos Processos Administrativos nº 006/2022 e 007/2022, bem como das multas aplicadas, movida contra o MUNICÍPIO DE SORRISO/MT, que julgou improcedentes os pedidos iniciais, mantendo intactas as sanções aplicadas pela Administração Pública Municipal.

A parte autora, ora Apelante, sustenta, em síntese, que participou e venceu os Pregões Eletrônicos nº 002/2022 e 003/2022, firmando as Atas de Registro de Preços nº 075/2022 e 078/2022, respectivamente, junto ao Município de Sorriso. Aduz que, em razão de supostos atrasos nas entregas dos produtos contratados, foi surpreendida, em 22/07/2022, com duas multas administrativas, sendo a primeira no importe de R$ 98.200,00, referente ao processo nº 007/2022 (ARP nº 075/2022), e a segunda no valor de R$ 38.600,00, decorrente do processo nº 006/2022 (ARP nº 078/2022).

Afirma que não foi regularmente intimada da instauração dos referidos processos administrativos sancionatórios, razão pela qual não exerceu efetivamente o contraditório e a ampla defesa, e que as multas aplicadas são desproporcionais, acarretando enriquecimento sem causa ao ente público municipal. Ao final, requer a reforma da sentença, com a consequente anulação dos procedimentos administrativos ou, subsidiariamente, a redução das multas impostas.

Contrarrazões ofertadas, o Município sustentou a regularidade dos procedimentos administrativos e das penalidades impostas, pugnando pela manutenção da sentença combatida. A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pela ausência de interesse público relevante que justifique sua intervenção no feito, devolvendo os autos sem análise do mérito.

É, em síntese, o relatório.

Cuida-se a controvérsia de analisar, à luz da legislação aplicável, da jurisprudência dos tribunais superiores e deste Tribunal, a regularidade dos procedimentos administrativos nº 006/2022 e 007/2022 instaurados pelo Município de Sorriso, bem como a legalidade das multas impostas à empresa apelante.

Examinando detidamente os autos, observa-se que, quanto ao Pregão Eletrônico nº 002/2022 (ARP nº 075/2022),
a empresa Adriano dos Reis EIRELI foi vencedora do Pregão Eletrônico nº 002/2022, resultando na formalização da Ata de Registro de Preços nº 075/2022 em 11 de fevereiro de 2022. Com base nessa ata, foram emitidas as Ordens de Fornecimento nº 2085/2022 e nº 2549/2022, datadas de 3 e 10 de março de 2022, respectivamente. O contrato previa prazo de 24 horas para entrega de itens destinados a ambulâncias, caminhões de lixo e ônibus escolares, e de 48 horas para os demais veículos da frota.

A Secretaria Municipal de Obras relatou descumprimento desses prazos e solicitou, em 29 de março de 2022, a lavratura de Registro de Ocorrência contra a empresa. A Gestão de Contratos formalizou o Registro de Ocorrência nº 040/2022 na mesma data. A empresa respondeu em 31 de março de 2022, enviando a Nota Fiscal nº 2416, alegadamente referente à Ordem de Fornecimento nº 2085/2022. Entretanto, o envio ocorreu após o prazo contratual e somente após notificação formal.

A Secretaria reiterou que a irregularidade não foi sanada e solicitou o chamamento do segundo colocado na licitação. Diante dos fatos, a Gestão de Contratos requereu parecer jurídico para orientar quanto às medidas legais cabíveis diante do inadimplemento contratual, incluindo eventual aplicação de penalidades, rescisão contratual e substituição da empresa.

Após as diligências iniciais, foi emitido parecer jurídico no qual se concluiu que as irregularidades estavam formalmente caracterizadas
e que a oportunidade para o contraditório e a ampla defesa havia sido ofertada por meio do registro de ocorrência.
O parecer orientou a abertura formal do Processo Administrativo nº 007/2022, nos termos do art. 35 e do §2º do art. 37 da Instrução Normativa nº 033/2011, com a concessão de prazo para recurso de 5 dias, e recomendou que as futuras notificações fossem realizadas por e-mail (cuiabaautopecas_adriano@hotmail.com / cuiaba.pecas@bol.com.br)
e também
por meio de publicação em Diário Oficial
.

O aviso de abertura do processo administrativo nº 007/2022 foi publicado no Diário Oficial de Contas em 13 de maio de 2022
.

Por fim, em 20 de julho de 2022, o Prefeito Municipal acolheu as recomendações administrativas e determinou a rescisão contratual com base no art. 78, I, c/c art. 79, I, da Lei nº 8.666/93, aplicando à empresa a multa no valor de R$ 98.200,00, correspondente a 20% do valor da Ata de Registro de Preços nº 075/2022
.

De modo semelhante, no Pregão nº 003/2022 (ARP nº 078/2022),
por meio do Ofício GC nº 124/2022, registrou-se que a empresa contratada
sagrou-se
vencedora do referido pregão, sendo formalizada, em 11 de fevereiro de 2022, a correspondente Ata de Registro de Preços nº 078/2022. Cumpridas as formalidades legais, o Município expediu as Ordens de Fornecimento supracitadas.

Decorrido o prazo legal após o envio das Ordens de Fornecimento, a Secretaria Municipal de Transportes, por meio de seu titular, o senhor Leonir Paulo
Capitanio
, encaminhou a este Departamento o Ofício nº 051/2022, em 25 de fevereiro de 2022, solicitando a lavratura de Registro de Ocorrência contra a empresa mencionada, em virtude do não cumprimento do prazo de entrega, o que tem ocasionado diversos prejuízos à Administração Pública.

Em 3 de março de 2022, a Gestão de Contratos formalizou a Notificação à empresa contratada, por meio do Registro de Ocorrência nº 015/2022. Diante dos fatos, foi solicitado parecer jurídico acerca das irregularidades constatadas, a fim de subsidiar as medidas administrativas cabíveis.

Cumpre destacar que foi colacionado aos autos o Ofício SEMTRA/SEMOSP nº 051/2022, datado de 25 de fevereiro de 2022, contendo, como anexo, registros de comunicação via aplicativo WhatsApp, os quais comprovam o envio das Ordens de Fornecimento à empresa.

O parecer jurídico concluiu pela rescisão contratual, recomendando ainda que, caso o gestor público entenda pertinente, sejam aplicadas as penalidades previstas, mediante instauração de processo administrativo, com a devida concessão de prazo de cinco (5) dias úteis para interposição de recurso. Ressaltou-se, também, a necessidade de que futuras notificações à empresa contratada sejam formalizadas via e-mail informado na Ata de Registro de Preços nº 078/2022 e por meio de publicação no Diário Oficial.

O aviso de abertura do Processo Administrativo nº 006/2022 foi regularmente publicado no Diário Oficial de Contas.

Em 20 de julho de 2022, o Prefeito Municipal acolheu integralmente as recomendações constantes no relatório circunstanciado, determinando a rescisão contratual, bem como aplicando à empresa multa no valor de R$ 38.600,00 (trinta e oito mil e seiscentos reais), correspondente a 20% do valor total da Ata de Registro de Preços nº 078/2022.

Destaca-se ainda que, após tomar ciência das penalidades, a apelante formulou requerimentos administrativos em 01/08/2022 e 17/08/2022, solicitando acesso integral aos autos dos processos administrativos, comprovação dos meios e datas das notificações, além de expressamente pedir a nulidade das penalidades impostas, com robusta fundamentação na violação ao contraditório e à ampla defesa e na patente desproporcionalidade das multas aplicadas.

Este recurso cinge-se, portanto, à análise de dois aspectos fundamentais: o primeiro relativo à alegada nulidade dos procedimentos administrativos por ausência de regular intimação, e o segundo referente à razoabilidade e proporcionalidade das multas impostas.

Passa-se, assim, à análise do direito.

A Constituição Federal, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, assegura o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa em todas as esferas administrativas e judiciais, sendo certo que tal garantia pressupõe a efetiva ciência da parte acerca dos atos processuais, especialmente em procedimentos que culminam em sanções.

Nesse contexto, dispõe expressamente o art. 26, §1º, da Lei nº 9.784/1999:

"Art. 26. O órgão competente perante o qual tramita o processo administrativo determinará a intimação do interessado para ciência de decisão ou a efetivação de diligências.

§ 1º A intimação deverá conter:

I -
i
dentificação

do intimado e nome do órgão ou entidade administrativa;

II -
finalidade
da intimação;

III - data, hora e local em que deve comparecer;

IV -
se
o intimado deve
comparecer pessoalmente
, ou fazer-se representar;

V -
informação
da continuidade do processo independentemente do seu comparecimento;

VI -
i
ndicação

dos fatos e fundamentos legais pertinentes."

Examinando minuciosamente os autos, verifico que a Administração Pública Municipal optou pela comunicação exclusiva via publicação oficial, no Diário Oficial de Contas, sem demonstração cabal de impossibilidade da intimação pessoal, apesar de possuir meios diretos de contato com a apelante, fato incontroverso nos autos.

Sobre a questão da intimação por Diário Oficial, o Superior Tribunal de Justiça possui entendimento cristalino, conforme julgado abaixo transcrito integralmente:

"MANDADO DE SEGURANÇA. PROCURADOR FEDERAL DO DNER. SUGESTÃO DE PENA DISCIPLINAR DE SUSPENSÃO POR 90 DIAS PELA COMISSÃO PROCESSANTE. APLICAÇÃO DA SANÇÃO DE DEMISSÃO. AGRAVAMENTO DESPROVIDO DE FUNDAMENTOS. INTIMAÇÃO DA DECISÃO VIA DIÁRIO OFICIAL. ILEGALIDADE. NECESSIDADE DE INTIMAÇÃO PESSOAL. ORDEM CONCEDIDA.

1.
(...) a compreensão da atividade de agravamento de sanção deve ser temperada com limite rígido, para que não se abra a porta ao arbítrio da autoridade do chefe, de quem, ao final, aplica a sanção administrativa.

2.
De acordo com o art. 26, § 3º da Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, a intimação
dos atos processuais deve ser efetuada por meio que assegure a certeza da ciência do interessado, o que não se coaduna com a mera publicação no Diário Oficial do ato sancionador. Uma das mais essenciais características do devido processo contemporâneo é a da ampla defesa, que preserva ao indivíduo o pleno conhecimento do que há contra ele, e isso tem sua eficácia condicionada pela efetiva ciência do interessado.

3.
A intimação através de publicação no Diário Oficial não é comum, na nossa tradição
jusprocessualística
, para cientificar a parte de qualquer ato processual, sendo tradicionalmente utilizada só e somente para cientificação do representante legal da parte (Advogado).

4.
O direito do sancionado de recorrer da decisão que lhe aplicou a penalidade é constitucional e não pode ser postergado, independentemente de estar reconhecido em lei; ademais, está diretamente vinculado à intimação pessoal, que deve ser efetiva e segura.

5.
Ordem concedida."

(STJ – MS nº 8.733/DF – Rel.ª Min.ª Maria Thereza de Assis Moura, 3ª Seção,

DJ
e
28/10/2008)

Tal entendimento deixa claro que a intimação meramente editalícia, sem tentativa séria e eficaz de comunicação pessoal, constitui flagrante violação ao contraditório e ampla defesa, não podendo ser convalidada por manifestação posterior da parte interessada.

Todavia, quando da abertura dos procedimentos administrativos sancionatórios, a Administração adotou exclusivamente a notificação por edital, publicada no Diário Oficial, sem comprovar efetivamente nos autos que tentou intimar pessoalmente ou diretamente a empresa, apesar de já dispor de meio direto e eficiente de comunicação comprovadamente utilizado para tratar dos mesmos contratos.

Recentemente, o Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, analisando questão idêntica à do caso sob análise, reforçou expressamente esse entendimento, conforme se observa na Apelação Cível nº 0000066-06.2021.8.17.3490, Relator Desembargador Paulo Augusto de Freitas Oliveira, julgada em 24/07/2024:

“
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE PERNAMBUCO 2ª TURMA DA CÂMARA REGIONAL DE CARUARU APELAÇÃO CÍVEL: 0000066-06.2021.8.17 .3490 APELANTE: MUNICÍPIO DE TORITAMA APELADO (A): ELISVANDIA MATOS DONINI EIRELI - EPP RELATOR: DES. PAULO AUGUSTO DE FREITAS OLIVEIRA EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO
ADMINISTRATIVO .
PENALIDADE DE IMPEDIMENTO DE LICITAR E CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INTIMAÇÃO REALIZADA EXCLUSIVAMENTE POR MEIO DO DIÁRIO OFICIAL DOS MUNICÍPIOS. NULIDADE. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA
DEFESA .
SENTENÇA MANTIDA.

1. A Constituição Federal, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, assegura que "ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal" e que "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes
" .

2. Em processos administrativos sancionatórios, que podem resultar em restrição de direitos do administrado, como o impedimento de licitar e contratar com o Poder Público, a intimação pessoal é medida que se impõe, em atenção aos princípios do contraditório e da ampla defesa.

3. A utilização do Diário Oficial como único meio de notificação, sem sequer uma tentativa de intimação por outros meios, revela-se insuficiente para assegurar à impetrante o efetivo conhecimento do processo e a possibilidade de exercer seu direito constitucional de
defesa.

4. Configura cerceamento de defesa a intimação da impetrante para apresentar defesa realizada exclusivamente por meio de publicação no Diário Oficial dos Municípios, sem que houvesse qualquer tentativa prévia de notificação pessoal, seja por via postal, e-mail, aplicativo de mensagens ou outro meio idôneo.

5. Recurso de apelação conhecido e não provido. Sentença mantida.”

(TJ-PE - Apelação Cível: 00000660620218173490, Relator.: PAULO AUGUSTO DE FREITAS OLIVEIRA, Data de Julgamento: 24/07/2024, Gabinete do
Des .
Paulo Augusto de Freitas Oliveira 2ª TCRC (2)
) [sem destaque no original].

No caso em exame, ficou incontroverso que o Município de Sorriso possuía canal direto e eficaz de comunicação com a empresa apelante (WhatsApp), meio utilizado inclusive para encaminhamento prévio das ordens de fornecimento referentes às Atas de Registro de Preços nº 075/2022 e nº 078/2022, conforme documentos anexados aos autos.

Ressalto, ainda, que o requerimento administrativo posterior formulado pela apelante após a imposição das multas, embora demonstre evidente prejuízo pela ausência de intimação prévia, não supre a nulidade formal inicial. O contraditório e a ampla defesa pressupõem, necessariamente, a oportunidade prévia e eficaz de manifestação antes da decisão sancionatória
.

Ademais, registre-se que a alegação do Magistrado de que eventual falha no contraditório geraria apenas devolução do prazo para defesa não se sustenta. Ora, tal consideração pressupõe o reconhecimento inequívoco da ausência ou falha de intimação válida. E, reconhecida a nulidade, o restabelecimento da situação anterior é consequência lógica e necessária.

Todavia, não se reconhece desproporcionalidade na sanção pecuniária aplicada. As multas impostas decorreram de inadimplemento contratual, previsto expressamente na Cláusula Oitava do instrumento pactuado, que autoriza, nos casos de inadimplemento injustificado, a aplicação de multa de até 20% sobre o valor contratual. Tais penalidades foram aplicadas dentro dos parâmetros estabelecidos contratualmente e não se revela, por ora, no presente caso, qualquer abuso ou excesso que justifique a intervenção do Poder Judiciário nesse aspecto.

Dessa forma, reconhecendo-se o vício na forma de intimação da parte interessada, impõe-se o acolhimento parcial do apelo, apenas para declarar a nulidade do edital de notificação da abertura do processo administrativo e, por consequência, determinar a devolução do prazo para apresentação de defesa administrativa
, com reabertura do contraditório nos termos legais.

Ante o exposto,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso de apelação para declarar a nulidade da intimação realizada exclusivamente por edital quanto à abertura dos processos administrativos nº 006/2022 e nº 007/2022, determinando-se o retorno dos autos à esfera administrativa para reabertura do prazo de defesa.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/04/2025