Tribunal: TJMT
Processo: 1001439-21.2019.8.11.0086
Relator(a): VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-12-16
Data de publicação: 2026-01-22

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001439-21.2019.8.11.0086
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[TELEFONICA BRASIL S.A. - CNPJ: 02.558.157/0001-62 (APELANTE), ARYSTOBULO DE OLIVEIRA FREITAS - CPF: 040.278.498-76 (ADVOGADO), VITOR MORAIS DE ANDRADE - CPF: 269.745.378-40 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE NOVA MUTUM - CNPJ: 24.772.162/0001-06 (APELADO), AGENCIA NACIONAL DE TELECOMUNICACOES - CNPJ: 02.030.715/0001-12 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL.
AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO.
MULTA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. REGULARIDADE DO PROCESSO. NECESSIDADE DE READEQUAÇÃO DO VALOR DA MULTA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I.

Caso em exame:

1.

Ação anulatória ajuizada por empresa de telecomunicações visando à declaração de nulidade de multa administrativa de R$ 14.000,00 imposta pelo PROCON municipal, por prática considerada lesiva aos consumidores (publicidade enganosa e bloqueio de acesso à internet após o esgotamento da franquia de dados). Sentença de improcedência.

II.

Questão em discussão:

2.

Há duas questões em discussão: (
i
) saber se o processo administrativo padece de nulidade por ausência de motivação e por violação ao princípio do
non bis in idem
; e (
ii
) saber se o valor da multa fixado na via administrativa é proporcional e razoável diante da conduta apurada.

III.

Razões de decidir:

3.

A atuação do PROCON municipal, no exercício do poder de polícia administrativa, é legítima e autônoma, observados os limites de sua competência local e o foco em condutas individualizadas nas relações de consumo.

4.

A existência de decisões judiciais proferidas em ações civis públicas, com entendimento diverso, não invalida a autuação administrativa, especialmente quando fundada em elementos próprios e específicos.

5.

Verificada a regularidade do processo administrativo, com respeito ao contraditório, à ampla defesa e à devida motivação.

6.

A multa de R$ 14.000,00 revela-se excessiva diante das circunstâncias do caso concreto, devendo ser reduzida para R$ 5.000,00, com base nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

IV.

Dispositivo e tese:

7.
Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento:
“
1. A atuação do PROCON municipal no exercício do poder de polícia administrativa é legítima, desde que fundada em fatos concretos e no âmbito de sua competência territorial. 2. A divergência entre decisões judiciais proferidas em ações civis públicas e a atuação administrativa não implica nulidade do processo, quando este for instruído com fundamentos e provas próprios. 3. A multa administrativa deve ser proporcional à infração, considerada a gravidade da conduta, a vantagem auferida e a condição econômica do infrator.
”.

Dispositivos relevantes citados: CDC, arts. 6º, III, IV e V; 30; 34; 39, IV e V; 56, I; 57; Decreto n. 2.181/1997, arts. 2º, 4º, 5º e 18.
Jurisprudência relevante citada: TJMT, Ap. Cív. n. 1034354-93.2021.8.11.0041, Rel. Des. Jones Gattass Dias, j. 2/9/2025; TJMT, EDcl n. 1047960-23.2023.8.11.0041, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 25/11/2025.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de recurso de apelação interposto pela
TELEFÔNICA BRASIL S.A.
contra a sentença proferida nos autos da
ação anulatória de ato administrativo
proposta contra o
MUNICÍPIO DE NOVA MUTUM
, na qual foram julgados improcedentes os pedidos iniciais, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do artigo 487, I, do CPC.

Aduz a parte a existência de nulidade no processo administrativo que culminou na aplicação da multa, por ausência de motivação idônea, uma vez que o PROCON fundamentou a autuação na suposta infração ao artigo 18 do Código de Defesa do Consumidor, embora tal premissa seja inverídica, por violar o princípio do
non bis in idem
, tendo em vista que a controvérsia já foi objeto de análise em diversas ações civis públicas anteriormente ajuizadas.

Assevera que, na ação civil pública n. 0052224-82.2015.8.19.0001, proposta no Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (prevento por força do Conflito de Competência n. 141.322/RJ), foi proferida sentença de improcedência dos pedidos, com reconhecimento de que as empresas atuaram conforme a legislação, sem qualquer ilicitude em suas condutas.

Acrescenta que, nos presentes autos, a ANATEL apresentou informativo reafirmando o entendimento firmado naquela ação civil pública, no sentido de que o estabelecimento de franquia constitui característica da oferta, aceita pelo consumidor mediante pactuação prévia de valor e volume de dados, durante período determinado, garantindo-se, enquanto não esgotados os dados ou o tempo de consumo, o direito de manutenção da conexão à internet.

Afirma que, por outro lado, determinar que a apelante continue a assegurar o acesso ilimitado mesmo após o encerramento da promoção equivale a impor a prestação de serviços em caráter gratuito, o que configura vinculação perpétua a uma oferta já revogada e compromete a viabilidade econômica da própria atividade de telecomunicações.

Argumenta que, para a implementação da política de bloqueio de acesso após o consumo da franquia, a apelante observou rigorosamente os deveres de informação previstos na Resolução n. 632/2014 da ANATEL, tendo iniciado, em 6/11/2014, campanha publicitária e informativa de abrangência nacional, veiculada por meio de mídias televisiva, jornalística, eletrônica e do envio de milhões de mensagens SMS, de modo que, ao contrário do sustentado pelo PROCON, não houve qualquer conduta lesiva aos consumidores, mas, sim, o respeito ao direito destes à adequada informação e à qualidade dos serviços prestados.

Defende que, no tocante à razoabilidade e proporcionalidade da multa administrativa, a penalidade imposta à apelante extrapola os limites legais, revelando-se excessiva e desproporcional, de modo que, caso se reconheça a existência de infração – o que se admite apenas em tese –, impõe-se a sua redução, em razão da equivocada gradação aplicada, devendo ser considerados os fatores atenuantes decorrentes da conduta da Apelante.

Requer o provimento do recurso para que seja reformada a sentença nos termos supracitados.

Em sede de contrarrazões, o Município de Nova Mutum sustenta que: (
i
) a existência de ação civil pública não afasta nem limita a competência do PROCON para exercer seu poder de polícia e fiscalizar, no âmbito local, as relações de consumo, inclusive com a aplicação de sanções administrativas por infrações pontuais à legislação consumerista; (
ii
) que não há nulidade por ausência de motivação, tendo sido demonstrados, no processo administrativo, de forma pormenorizada, os fatos, os fundamentos jurídicos e os critérios adotados para a imposição da penalidade; e (
iii
) que a multa aplicada observou os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

A Procuradoria-Geral de Justiça apresentou manifestação pelo não provimento do recurso (Id. 333224871).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

1.

Histórico processual:

Relembrando o histórico processual,
trata
-se de
ação anulatória de ato administrativo
ajuizada pela
Telefônica Brasil S.A.
contra o
Município de Nova Mutum
,
tendo por objeto a declaração de nulidade de multa no montante de R$ 14.000,00 (quatorze mil reais), decorrente de decisão proferida pelo Programa de Proteção e Defesa do Consumidor (PROCON) no processo administrativo n. 51.024.001-16.0000120, em razão da prática de bloqueio de acesso à internet após o esgotamento de franquia de dados para consumidores de serviço móvel pessoal em violação aos artigos 6º, incisos III e IV, 30, 34 e 39, incisos IV e V, todos do Código de Defesa do Consumidor.

O Juízo
a quo
proferiu sentença para julgar improcedentes os pedidos iniciais, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do artigo 487, I, do CPC (Sentença, Id. 316860384).

2.

Do alegado
bis in idem
:

Não procede a alegação da parte apelante quanto à ocorrência de
bis in idem
decorrente da existência de ações civis públicas versando sobre temática similar.

É certo que a existência de ação coletiva ou de manifestação da ANATEL sobre a licitude da prática de franquia de dados não retira do PROCON a competência para, no exercício do seu poder de polícia administrativa, fiscalizar e sancionar condutas concretas que configurem infrações à legislação consumerista, especialmente quando relacionadas a fatos pontuais e localizados no âmbito da relação direta com o consumidor final.

O artigo 56, inciso I, do Código de Defesa do Consumidor, confere expressamente aos órgãos administrativos competentes, como os PROCON's estaduais e municipais, a prerrogativa de aplicar sanções por violação às normas de proteção e defesa do consumidor, sendo esta atribuição regulamentada pelos artigos 2º, 4º, III e IV, 5º e 18, § 2º, todos do Decreto Federal n. 2.181/1997.

Ademais, os artigos 105 e 106, incisos VIII e IX, do CDC, assim como os artigos 5º e 18, I, do Decreto supramencionado, atribuem aos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor a incumbência de apurar infrações e impor sanções administrativas no âmbito de sua circunscrição territorial, sem prejuízo da atuação de outros entes e sem que isso configure duplicidade ou sobreposição sancionatória.

Ressalte-se que a apuração de ilícito administrativo pelo PROCON não tem natureza jurisdicional, tampouco constitui reexame da matéria apreciada no âmbito judicial coletivo, mas sim o exercício legítimo e autônomo de uma competência fiscalizatória própria, destinada à tutela imediata e local das relações de consumo, não se verificando, pois, qualquer vício de ilegalidade ou nulidade por suposta repetição sancionatória.

Nesse sentido:

[...]
4. O PROCON municipal possui competência legal para apurar e sancionar infrações às normas consumeristas, ainda que decorrentes de relações individuais, conforme previsão do art. 55, § 4º, do CDC e do Decreto n. 2.181/1997.

[...]

Tese de julgamento:

1. O PROCON tem competência legal para aplicar sanções administrativas com base em reclamações individuais de consumidores, desde que respeitados o contraditório e a ampla defesa
. [...]. (TJ/MT, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, apelação n. 1034354-93.2021.8.11.0041, relator Desembargador Jones Gattass Dias,
julgamento em 2/9/2025
).

Dessa forma, constata-se que a atuação do PROCON municipal, ao instaurar procedimento administrativo e aplicar sanção em razão de conduta considerada lesiva à legislação consumerista no âmbito local, não caracteriza afronta ao princípio do
non bis in idem
, tampouco configura duplicidade sancionatória em relação às ações civis públicas anteriormente ajuizadas, uma vez que tais medidas possuem natureza, finalidade e objeto distintos, sendo plenamente legítima a autuação administrativa promovida pelo ente municipal, no exercício regular de seu poder de polícia.

3.

Higidez do processo administrativo:

Conforme já narrado, a multa no montante de R$ 14.000,00 (quatorze mil reais), decorrente de decisão proferida pelo Programa de Proteção e Defesa do Consumidor (PROCON) no processo administrativo n. 51.024.001-16.0000120, em razão da prática de bloqueio de acesso à internet após o esgotamento de franquia de dados para consumidores de serviço móvel pessoal em violação aos artigos 6º, incisos III e IV, 30, 34 e 39, incisos IV e V, todos do Código de Defesa do Consumidor.

Constata-se, dos autos do processo administrativo, que foram observadas as garantias do devido processo legal, com contraditório e ampla defesa, tendo a apelante sido regularmente notificada, assistida por advogado, e, embora tenha perdido o prazo para apresentação da defesa, teve seus argumentos considerados pela autoridade administrativa, bem como lhe foi oportunizada a interposição de recurso, o qual foi devidamente analisado de forma fundamentada, não se verificando qualquer ilegalidade ou vício que comprometa a higidez do procedimento.

Além disso, restou amplamente demonstrado, tanto nos autos do processo administrativo quanto na contestação apresentada pelo Município, que os contratos de adesão, nas cláusulas 4.1 e 5.1 (Id. 316859376 – fls. 58/59), assim como o material publicitário veiculado pela apelante à época dos fatos (Id. 316859376 – fls. 63/65), previam expressamente que, após o consumo integral da franquia de dados, a velocidade de navegação seria apenas reduzida, e não integralmente bloqueada.

Dessa forma, a autoridade administrativa entendeu que a modificação posterior da conduta adotada pela apelante, ao implementar o bloqueio do serviço após o consumo da franquia, configurou alteração unilateral das condições originalmente pactuadas, em afronta ao disposto no art. 6º, inciso V, do Código de Defesa do Consumidor, o que legitimou a imposição da sanção administrativa.

Em conclusão, verifica-se que a sanção administrativa imposta à apelante decorreu de procedimento regular, fundado em elementos probatórios consistentes e em infração devidamente caracterizada à legislação consumerista, não havendo que se falar em nulidade ou ilegalidade na condução do processo ou na aplicação da penalidade, razão pela qual deve ser mantida a validade do ato administrativo impugnado.

4.

Proporcionalidade da multa:

No que tange ao valor da multa a ser fixado, sabe-se que devem ser observados os pressupostos previstos no artigo 57, do Código de Defesa do Consumidor,

in verbis
:

[...] Art. 57.
A pena de multa, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor
, será aplicada mediante procedimento administrativo, revertendo para o Fundo de que trata a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, os valores cabíveis à União, ou para os Fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor nos demais casos. [...].

Extrai-se do citado dispositivo legal que, para fixação do valor da multa pelo órgão de defesa do consumidor, deve ser considerada a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor.

É sabido que a imposição de multa deve pautar-se pelo princípio da razoabilidade e proporcionalidade, além da gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica, essencial ao cumprimento da função punitiva, com o objetivo de inibir a renovação da prática ilegal.

Este é o entendimento deste Tribunal:

[...] Tese de julgamento: “[...],
3. É legítimo o controle judicial do valor das multas administrativas aplicadas por órgãos de defesa do consumidor, quando constatado descompasso com os critérios legais de dosimetria, especialmente diante de manifesta desproporção.
”. [...].
(TJ/MT, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, embargos de declaração n. 1047960-23.2023.8.11.0041, relator Desembargador Márcio Vidal,
julgamento em 25/11/2025
).

Nesse sentido: TJ/MT, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, apelação n. 0007781-06.2019.8.11.0041, relatora Desembargadora Maria Erotides Kneip,
julgado em 3/12/2025
; e e TJ/MT, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, apelação n. 1020395-70.2024.8.11.0002, relator Desembargador Mário Roberto Kono de Oliveira,
julgado em 11/11/2025
.

Volvendo os olhos ao caso concreto, constata-se que a multa imposta pela autoridade administrativa no valor de R$ 14.000,00 (quatorze mil reais) se distanciou da finalidade, porquanto arbitrada em valor desproporcional à conduta praticada, considerando os danos ao consumidor.

Portanto, à luz do princípio da razoabilidade e proporcionalidade, da verificação da gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do infrator, tem-se que a multa arbitrada se mostra exorbitante, devendo ser minorada ao patamar de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).

5.

Dispositivo:

Ante o exposto,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso, para minorar a multa aplicada para o montante de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).

No que tange aos honorários advocatícios, considerando a sucumbência recíproca e proporcional, impõe-se que cada parte arque com o pagamento de honorários ao patrono da parte adversa, os quais fixo em 10% sobre o respectivo proveito econômico obtido por cada parte.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/12/2025