Tribunal: TJMT
Processo: 1030259-07.2025.8.11.0000
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-12-16
Data de publicação: 2026-01-22

Ementa:
direito tributário. Agravo de instrumento. Inscrição estadual. Exigência de termo de compromisso de construção de base própria e prestação de garantia. Legalidade do ato administrativo. Violação ao princípio da legalidade tributária e à livre iniciativa. Recurso provido.
I. Caso em exame
1. Agravo de instrumento interposto por distribuidora de combustíveis contra

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1030259-07.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[ICMS/ Imposto sobre Circulação de Mercadorias, Liminar]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[DANILO PERESSIM - CPF: 388.515.288-61 (ADVOGADO), RODOIL DISTRIBUIDORA DE COMBUSTIVEIS S.A. - CNPJ: 07.520.438/0001-40 (AGRAVANTE), ALEXANDRE REGO - CPF: 253.376.718-20 (ADVOGADO), Estado do Mato Grosso (AGRAVADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS.

E M E N T A

Ementa:

direito tributário. Agravo de instrumento. Inscrição estadual. Exigência de termo de compromisso de construção de base própria e prestação de garantia. Legalidade do ato administrativo. Violação ao princípio da legalidade tributária e à livre iniciativa. Recurso provido.

I.
Caso em exame

1.
Agravo de instrumento interposto por distribuidora de combustíveis contra decisão que condicionou a concessão de inscrição estadual definitiva à apresentação de termo de compromisso de construção de base própria de armazenamento em território mato-grossense e à prestação de garantia (fiança bancária ou seguro garantia), nos termos do art. 27, XI e § 7º da Portaria SEFAZ/MT nº 59/2025.

II.
Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a Portaria SEFAZ/MT nº 59/2025, ao impor exigências não previstas em lei ou regulamento, viola o princípio da legalidade
tributária e a hierarquia das normas; (
ii
) verificar se tais exigências configuram ofensa à livre iniciativa, à isonomia tributária e à vedação de sanções políticas.

III.
Razões de decidir

3. A Secretaria de Fazenda, ao editar a Portaria nº 59/2025, extrapola os limites da competência regulamentar ao estabelecer obrigações incompatíveis com o disposto no Decreto Estadual nº 1.365/2025, que admite a concessão de inscrição estadual definitiva a distribuidoras de combustíveis sem base própria em Mato Grosso, prevendo exigência de garantia apenas em hipóteses específicas.

4. A imposição simultânea de termo de compromisso de construção de base própria e de prestação de garantia, por ato infralegal, viola o princípio da legalidade tributária (CF, art. 150, I; CTN, art. 97), pois cria obrigações não previstas em lei ou em decreto.

5. A Portaria impõe tratamento desigual entre empresas que se encontram em situações equivalentes, ao restringir o acesso ao mercado mato-grossense às distribuidoras sem base própria, afrontando o princípio da isonomia tributária (CF, art. 150, II).

6. A exigência de base própria como condição para o exercício da atividade econômica constitui medida que discrimina empresas sediadas em outros entes federativos, contrariando a vedação constitucional de diferenciação
tributária em razão da procedência dos bens ou serviços (CF, art. 152; CTN, art. 11).

7. A restrição imposta pela Portaria compromete a liberdade de iniciativa e o livre exercício da atividade econômica (CF,
arts
. 1º, IV; 170, caput e parágrafo único), gerando barreira de entrada desproporcional e inconstitucional.

8. As exigências configuram sanção política indireta, vedada pela jurisprudência do STF (Súmulas 70, 323 e 547; Temas 31 e 856), por utilizarem meios administrativos para inviabilizar o exercício da atividade empresarial, sem respaldo legal.

9. A jurisprudência do STJ (Tema Repetitivo 225) e deste Tribunal reconhece a ilegitimidade de restrições infralegais que impeçam o exercício regular da atividade empresarial legalmente constituída, por violarem os princípios da proporcionalidade, livre iniciativa e preservação da empresa.

IV.
Dispositivo e tese

10. Recurso provido.

Tese de julgamento
:
1.
Ato administrativo infralegal não pode estabelecer obrigações contrárias ou adicionais às previstas em decreto regulamentar, sob pena de violar o princípio da legalidade tributária e a hierarquia normativa.
2.
A exigência de base própria como condição para concessão de inscrição estadual, quando não prevista em lei ou regulamento, caracteriza tratamento desigual e discriminação em razão da procedência, afrontando os princípios da isonomia tributária e
da não discriminação federativa.
3.
A imposição de medidas que inviabilizem o exercício da atividade econômica, sem respaldo legal, configura sanção política, vedada pela jurisprudência consolidada do STF.
4.
Exigências administrativas que restrinjam de forma desproporcional a liberdade econômica e o acesso ao mercado regional violam os princípios da livre iniciativa, da intervenção mínima do Estado e da preservação da atividade empresarial.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988,
arts
. 1º, IV; 3º, II; 150, I e II; 152; 170, caput e parágrafo único; CTN,
arts
. 11, 97 e 99; LC Estadual nº 688/2021, art. 2º; Decreto nº 1.365/2025, art. 58-A.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Súmulas 70, 323 e 547; STF, RE 565.048 (Temas 31 e 856); STJ, Tema Repetitivo 225; TJMT, N.U 1036304-40.2021.8.11.0041; TJMT, N.U 1021150-79.2021.8.11.0041; TJMT, N.U 1010574-53.2021.8.11.0000.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Agravo de Instrumento
interposto contra decisão proferida pelo Juízo da 4ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que indeferiu pedido de liminar nos autos do Mandado de Seguran
ça nº
1077738-67.2025.8.11.0041, no qual a impetrante/agravante,
distribuidora de combustíveis com bases próprias nos Estados do Paraná e Santa Catarina, busca expandir suas operações no Estado de Mato Grosso mediante abertura de filial ou incorporação de empresa local. Para tanto, necessita
va
obter inscrição estadual (IE) definitiva perante este Estado.

Na origem, sustentou, a agravante,
que a Portaria SEFAZ MT nº 59/2025, em seus artigos 27, inciso XI e §7º, impõe exigências inviáveis: (i) apresentação de termo de compromisso para construção de base própria de armazenamento de combustível em território mato-grossense; e (
ii
) prestação de garantia mediante fiança bancária ou seguro garantia.

Aleg
ou
que tais exigências contrariam frontalmente o Decreto nº 1.365/2025, que incluiu o artigo 58-A no RICMS/MT (Decreto nº 2.212/14), dispensando expressamente a necessidade de base própria para distribuidoras situadas em outros Estados.

O juízo de primeiro grau indeferiu a liminar sob o fundamento de que os fatos carecem de maior fundamentação probatória e não há indícios suficientes para comprovação do ato coator impugnado.

Irresignada, a
agravante
interpôs o presente agravo de instrumento, reiterando todos os fundamentos expendidos na inicial e postulando a concessão de tutela recursal para afastar imediatamente as exigências previstas no art. 27, XI e §7º da Portaria SEFAZ/MT n.º 59/2025, de modo a permitir a análise e concessão da inscrição estadual definitiva sem os requisitos reputados ilegais.

A tutela recursal foi deferida (Id 312358889).

O Estado de Mato Grosso apresentou contra
rrazões,
sustentando: (i) competência constitucional para fiscalização tributária (CF,
arts
. 24, I e 145, §1º; CTN, art. 194); (
ii
) legitimidade da exigência de base própria como medida de fiscalização, não de sanção política; (
iii
) precedentes do STJ e TJMT reconhecendo a validade de suspensão de IE por descumprimento de obrigações acessórias; (
iv
) ausência dos requisitos para tutela provisória.

O Ministério Público entendeu não haver interesse de intervenção do órgão na demanda.

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

A controvérsia cinge-se a definir se as exigências previstas no artigo 27, inciso XI e §7º da Portaria SEFAZ MT nº 59/2025, que condicionam a concessão de inscrição estadual definitiva à apresentação de termo de compromisso de construção de base própria e prestação de garantia, são legítimas, ou se violam o ordenamento jurídico, notadamente o Decreto nº 1.365/2025 e princípios constitucionais.

Do princípio da hierarquia das normas e da legalidade tributária

A Constituição Federal consagra o princípio da legalidade tributária em seu artigo 150, inciso I: "
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça
;"

O Código Tributário Nacional reforça esse princípio no artigo 97, estabelecendo o rol de matérias submetidas à reserva legal, e no artigo 99 delimita claramente a função dos decretos:

"Art. 99. O conteúdo e o alcance dos decretos restringem-se aos das leis em função das quais sejam expedidos, determinados com observância das regras de interpretação estabelecidas nesta Lei."

No caso vertente, o Decreto nº 1.365/2025 incluiu o artigo 58-A no Regulamento do ICMS (Decreto nº 2.212/14), cujos "considerandos" expressamente estabelecem
[1]
:

Objetivo de "
simplificar procedimentos, conferindo maior celeridade na análise e deliberação das demandas originárias dos contribuintes, de forma a possibilitar a redução do chamado 'custo Brasil'
";

Que "
a simplificação não pode implicar vulnerabilidade para os controles fazendários que comprometa a efetividade da receita pública, tampouco restringir atos da vida comercial da empresa
";

Reconhecimento de que "
a legislação regulatória expedida pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP permite a armazenagem de combustíveis pertencentes a terceiros
";

Que "
a Agência reguladora da cadeia econômica relativa aos referidos produtos admite que o seu armazenamento seja efetuado em local diverso do estabelecimento do respectivo titular
";

E, especialmente, que "
não sendo dado à Administração Tributária impedir a prática do mercado porque recepcionada pela Entidade regulatória
".

O artigo 58-A, §1º, inciso I do RICMS/MT estabelece:

"§ 1° A Secretaria de Estado de Fazenda poderá exigir, também, a prestação de garantia ao cumprimento das obrigações tributárias nas seguintes hipóteses:

I - desenvolvimento de atividade econômica, principal ou secundária, sujeita a registro e/ou autorização da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP, conforme CNAE definida em normas complementares editadas pela Secretaria de Estado de Fazenda, quando o contribuinte não puder comprovar disponibilidade própria de armazenamento de combustível, no território mato-grossense;"

A interpretação sistemática do Decreto é inequívoca: distribuidoras de combustível situadas em outros Estados não necessitam de base própria em território mato-grossense para obtenção de IE definitiva. A exigência de garantia somente se aplica subsidiariamente e nas hipóteses específicas do §1º.

Ocorre que a Portaria SEFAZ MT nº 59/2025, ato administrativo de hierarquia inferior ao Decreto, estabeleceu exigências diametralmente opostas nos artigos 27, XI e §7º, impondo cumulativamente: (i)
termo de compromisso de construção de base própria
; e (ii)
prestação de garantia
.

Tal situação configura flagrante violação ao princípio da hierarquia das normas e da legalidade tributária. Ato administrativo não pode contrariar decreto regulamentador, sob pena de nulidade.

Como ensina a doutrina:

"O conteúdo e o alcance dos decretos restringem-se aos das leis em função das quais sejam expedidos. Da mesma forma, portarias, instruções normativas e demais atos administrativos devem observância aos decretos regulamentadores." (Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tributário, 41ª ed., São Paulo: Malheiros, 2020, p. 89)

Da violação aos princípios constitucionais

As exigências da Portaria SEFAZ MT nº 59/2025 ofendem múltiplos princípios constitucionais:

a) Princípio da Igualdade Tributária (CF, art. 150, II)

"Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;"

A Portaria impõe tratamento discriminatório entre distribuidoras que possuem base própria em Mato Grosso (ou condições financeiras para implementá-la) e aquelas de menor porte, como a agravante, que operam com bases próprias em outros Estados, inviabilizando completamente o acesso ao mercado mato-grossense.

b) Princípio da Não Discriminação Tributária entre Entes Federativos (CF, art. 152 e CTN, art. 11)

"Art. 152. É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino."

"Art. 11. É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens de qualquer natureza, em razão da sua procedência ou do seu destino."

Ao exigir base própria em território mato-grossense como condição para exercício regular de atividade, o Estado impõe tratamento tributário desigual em razão da origem da empresa (situada em outro Estado), violando frontalmente a vedação constitucional de discriminação em função de procedência.

c) Princípio da Livre Iniciativa e Livre Exercício de Atividade Econômica (CF, arts. 1º, IV; 3º, II e 170, caput e parágrafo único)

"Art. 1º A República Federativa do Brasil (...) tem como fundamentos: IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: II - garantir o desenvolvimento nacional;

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei."

As exigências impostas pela Portaria inviabilizam completamente o exercício da atividade da agravante em Mato Grosso, constituindo barreira intransponível à entrada no mercado estadual. A construção de base própria de armazenamento de combustível demanda investimentos milionários e prazo de implementação incompatível com as necessidades operacionais da empresa.

A Lei Complementar Estadual nº 688/2021 (Declaração Estadual de Direitos de Liberdade Econômica) expressamente consagra
[2]
:

"Art. 2º São princípios que norteiam o disposto nesta Lei Complementar:

I - a presunção de liberdade no exercício de atividades econômicas; (...)

III - a intervenção subsidiária, mínima e excepcional do Estado sobre o exercício de atividades econômicas."

De acordo com a legislação tributária específica, precisamente a
cláusula segunda
do Protocolo ICMS n. 18/2004, que dispõe sobre a concessão de inscrição estadual para contribuintes que desenvolvam o comércio de combustíveis, ao qual o Estado de Mato Grosso aderiu por meio do Protocolo ICMS 24/2004, a Autorização de Impressão de Documentos Fiscais – AIDF somente será concedida se a pessoa jurídica atender aos seguintes requisitos:

“(...)

IV -
caso se trate de distribuidora, deverá possuir, no Estado de sua localização, base própria ou arrendada, de armazenamento e distribuição de combustíveis líquidos derivados de petróleo, álcool combustível e outros combustíveis automotivos, aprovada pela ANP, com capacidade mínima de armazenamento de 750 m3 (setecentos e cinqüenta metros cúbicos)
;
(Nova redação dada pelo Prot. ICMS 51/04)

Conforme se vê, a exigência legal estabelecida entre as Unidades Estaduais signatárias é a de que a empresa distribuidora de combustíveis deverá possuir base própria ou arrendada de armazenamento e distribuição de combustíveis “
no Estado de sua localização
”, como se dá com a recorrente nos Estados do Paraná e de Santa Catarina, não se exigindo a mesma condição para a empresa que almeja expandir suas operações para outro Estado, mediante abertura de filial ou incorporação de empresa local.

Da vedação à sanção política

O Supremo Tribunal Federal consolidou jurisprudência repudiando medidas coercitivas que impõem obstáculos ao exercício de atividade econômica como meio indireto de cobrança de tributos ou garantia de facilidade de fiscalização. Tal entendimento encontra-se cristalizado nas Súmulas n. 70, 323 e 547:

Súmula 70/STF: "É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo."

Súmula 323/STF: "É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos."

Súmula 547/STF: "Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais."

E nos Temas de Repercussão Geral n. 31 e 856:

Tema 31/STF (RE 565.048): "É inconstitucional o uso de meio indireto coercitivo para pagamento de tributo – 'sanção política' –, tal qual ocorre com a exigência, pela Administração Tributária, de fiança, garantia real ou fidejussória como condição para impressão de notas fiscais de contribuintes com débitos tributários."

Tema 856/STF (RE 565.048): "É inconstitucional a restrição ilegítima ao livre exercício de atividade econômica ou profissional, quando imposta como meio de cobrança indireta de tributos."

No caso vertente, embora não haja propriamente cobrança de tributo, as exigências impostas pela Portaria dificultam de forma intransponível o exercício regular da atividade econômica da agravante, constituindo medida desproporcionada e incompatível com os princípios constitucionais da livre iniciativa e do desenvolvimento nacional.

O Superior Tribunal de Justiça também reconhece a ilegitimidade de restrições abusivas:

Tema Repetitivo nº 225/STJ: "A inscrição e modificação dos dados no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas - CNPJ devem ser garantidas a todas as empresas legalmente constituídas, mediante o arquivamento de seus estatutos e suas alterações na Junta Comercial Estadual, sem a imposição de restrições infralegais, que obstaculizem o exercício da livre iniciativa e desenvolvimento pleno de suas atividades econômicas."

Este Egrégio Tribunal possui precedentes específicos reconhecendo a desproporcionalidade de medidas que impedem o exercício de atividade empresarial:

"A suspensão da inscrição estadual do impetrante é desproporcional ao descumprimento de obrigação tributária acessória, impedindo suas atividades comerciais e causando prejuízos além da finalidade da norma, prejudicando empregos, economia e arrecadação estatal, com risco de crise econômica. Diante dos prejuízos econômicos à Apelada/Interessada pela Apelante/Interessado, inviabilizando suas atividades e objeto social, e considerando os Princípios da Preservação da Empresa, Livre Iniciativa e Livre Concorrência, configurou-se o fumus boni iuris, concedendo-se a segurança requerida." (TJMT, N.U 1036304-40.2021.8.11.0041, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, Jose Luiz Leite Lindote, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25.7.2024)

"O indeferimento da inscrição do impetrante não mostra proporcionalidade com o descumprimento de obrigação tributária acessória, já que impede o desempenho das suas atividades, causando-lhe prejuízos incompatíveis com a finalidade do bem jurídico protegido pela norma, prejudicando a geração de empregos, movimentação da economia e a própria arrecadação do Estado." (TJMT, N.U 1021150-79.2021.8.11.0041, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, Maria Erotides Kneip, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 13.3.2024)

"Quando a medida da autoridade fiscal obsta o exercício da atividade econômica para qual a pessoa jurídica foi constituída, vislumbra-se provável violação aos artigos 1º, inciso IV, e 170, caput e parágrafo único, ambos da Constituição Federal." (TJMT, N.U 1010574-53.2021.8.11.0000, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, Mario Roberto Kono de Oliveira, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25.8.2022)

Diante do exposto,
DOU PROVIMENTO
ao recurso para desconstituir a decisão agravada e afastar a exigência de apresentação de termo de compromisso para construção de base própria de armazenamento no Mato Grosso, bem como de garantia (fiança bancária ou seguro garantia).

É como voto.

[1]
https://leisestaduais.com.br/mt/decreto-n-1365-2025-mato-grosso-introduz-alteracoes-no-regulamento-do-icms-aprovado-pelo-decreto-n-2212-de-20-de-marco-de-2014-e-da-outras-providencias

[2]
https://leisestaduais.com.br/mt/lei-complementar-n-688-2021-mato-grosso-institui-a-declaracao-estadual-de-direitos-de-liberdade-economica-estabelece-garantias-de-livre-mercado-e-da-outras-providencias

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/12/2025