Tribunal: TJMT
Processo: 1021375-14.2024.8.11.0003
Relator(a): VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-28
Data de publicação: 2025-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1021375-14.2024.8.11.0003
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Multas e demais Sanções, Penalidades, Execução Contratual, Obras Públicas]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[BRN CONSTRUCOES E ENGENHARIA LTDA - CNPJ: 41.632.070/0001-40 (APELANTE), JESSICA DE ARAUJO RODRIGUES - CPF: 043.143.461-16 (ADVOGADO), JOSUEL DA SILVA JUNIOR - CPF: 054.493.291-99 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), BRN CONSTRUCOES E ENGENHARIA LTDA - CNPJ: 41.632.070/0001-40 (APELADO), JOSUEL DA SILVA JUNIOR - CPF: 054.493.291-99 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AOS RECURSOS, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO ANULATÓRIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA. CULPA CONCORRENTE. PENALIDADE ADMINISTRATIVA. REDUÇÃO DE MULTA CONTRATUAL. AFASTAMENTO DE SUSPENSÃO TEMPORÁRIA. RECURSOS NÃO PROVIDOS.

I. Caso em exame

1.

Recursos de apelação interpostos por BRN Construções e Engenharia Ltda. e pelo Município de Rondonópolis contra sentença que, reconhecendo culpa concorrente das partes pelo atraso na execução de obra pública contratada, julgou parcialmente procedente a ação anulatória para: (i) reduzir a multa contratual de 20% para 10%; e (ii) afastar a penalidade de suspensão temporária do direito de licitar e contratar com o Poder Público por 1 ano.

II. Questão em discussão

2.

A controvérsia consiste em definir: (i) se o atraso na execução da obra foi ocasionado exclusivamente por falhas da Administração Pública; (ii) se houve descumprimento contratual exclusivo por parte da empresa contratada; ou (iii) se é caso de culpa concorrente, com a consequente possibilidade de modulação das sanções administrativas impostas.

III. Razões de decidir

3.

A instrução processual revelou que ambas as partes contribuíram para o atraso na execução da obra de construção da unidade de saúde PSF Gleba Rio Vermelho – Zona Rural. O Município não realizou os estudos preliminares exigidos por lei — como topografia e sondagem do solo —, o que ocasionou necessidade de alterações no projeto estrutural e recuo da obra, além de demolição de estrutura não prevista. Tais falhas violam o disposto no art. 6º, IX, da Lei nº 8.666/1993.

4.

Por outro lado, a empresa contratada tampouco comprovou ter adotado providências adequadas diante das dificuldades, como a elaboração de plano de recuperação de cronograma ou atuação diligente para mitigar os impactos. Recebeu notificações por atraso e não apresentou justificativas técnicas suficientes.

5.

Diante da configuração de culpa concorrente, correta a sentença ao modular as sanções, reduzindo a multa contratual de 20% para 10% do valor contratado, e afastando a penalidade de suspensão temporária de contratar com o Poder Público, por se revelar desproporcional diante da contribuição da Administração para os fatos.

IV. Dispositivo e tese

6.

Recursos não providos.

Tese de julgamento:
“A configuração de culpa concorrente entre a Administração Pública e a empresa contratada pelo inadimplemento contratual justifica a modulação das penalidades administrativas, sendo cabível a redução proporcional da multa contratual e o afastamento da sanção de suspensão temporária do direito de licitar e contratar com o Poder Público.”

Dispositivos legais citados:
Lei nº 8.666/1993, art. 6º, IX; CPC, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada:
TJ-RS, Embargos de Declaração na Apelação Cível 70082027798, Rel. Des.ª Laura Louzada Jaccottet, 2ª Câmara Cível, j. 28.8.2019, publ. 5.9.2019.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA.
VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de Recursos de Apelação interpostos por BRN CONSTRUÇÕES E ENGENHARIA LTDA e pelo MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados em Ação Anulatória de Processo Administrativo com Imposição de Multa, para anular parcialmente o Processo Administrativo nº 01/2024/PAD/DEA/SMS, reduzindo a multa contratual de 20% para 10% do valor do contrato e afastando a penalidade de suspensão temporária do direito de licitar e contratar com a Administração Pública Municipal pelo prazo de 1 ano.

Em face da sucumbência recíproca, condenou as partes ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios, fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, na proporção de 50% para cada uma, nos termos do art. 86 do CPC, suspendendo a exigibilidade em relação à autora, em razão da gratuidade da justiça deferida nos autos.

APELAÇÃO DE BRN CONSTRUÇÕES E ENGENHARIA LTDA

A empresa autora afirma que, conforme comprovado nos autos, a Prefeitura não realizou o estudo de topografia no local, item básico para licitar uma obra pública, o que provocou atrasos no cronograma da obra.

Argumenta que, após realizar a análise do solo com sondagem SPT, houve necessidade de modificar o projeto de fundação por parte da Prefeitura, que antes previa a execução de 30 estacas cilíndricas e blocos, sendo alteradas para sapatas, provocando perda de tempo, material e mão de obra.

Destaca que o engenheiro da empresa notou divergências no projeto de locação, tendo sido constatado pelo fiscal do contrato a necessidade de fazer o recuo da obra devido a uma árvore localizada dentro da sala de espera no projeto a ser executado, gerando novo impacto no cronograma.

Sustenta que tal modificação provocou a demolição do barracão de madeira que ficava aos fundos da obra com medida de 13,50 metros de comprimento com 6,70 metros de largura, totalizando 90,45m2, serviço não previsto na planilha orçamentária licitada, gerando impacto financeiro, sem que houvesse a devida pactuação de aditivo requerida pela empresa.

Alega que a Prefeitura atrasava constantemente o pagamento dos serviços executados, o que provocava prejuízos financeiros, sendo destacado inclusive pela testemunha da Apelada, Sr. Bráulio, que os atrasos financeiros poderiam justificar o atraso da obra.

Ressalta que o presente caso não se trata de culpa concorrente, mas sim de desorganização administrativa com efeitos diretos e inevitáveis sobre a contratada, demonstrando assim a culpa exclusiva da apelada.

Requer o provimento do recurso para reformar a sentença, anulando integralmente o Processo Administrativo nº 01/2024/PAD/DEA/SMS, e consequentemente cancelando totalmente a multa imposta e sanções aplicadas.

Em contrarrazões ao recurso da empresa, o Município de Rondonópolis sustenta que a alegação de que os atrasos decorreram de fatores externos ou atribuíveis à Administração não encontra respaldo nos elementos dos autos, sendo que a obra permaneceu paralisada por mais de três meses ainda em sua etapa inicial, com apenas 12,58% de execução física, o que demonstra não um mero atraso pontual, mas um abandono do objeto contratual.

APELAÇÃO DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS

O Município de Rondonópolis, em suas razões recursais, aduz que o processo administrativo tramitou com plena observância às garantias constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, assegurando à contratada não apenas o acesso a todas as etapas do procedimento, mas também a possibilidade de apresentação de justificativas, documentos e defesa técnica.

Argumenta que a apuração técnica demonstrou, de forma objetiva, que a empresa contratada não cumpriu o cronograma físico-financeiro estabelecido contratualmente, executando menos de 50% do objeto e mantendo a obra paralisada por mais de três meses, sem alocar qualquer equipe ou estrutura mínima no canteiro.

Sustenta que as supostas falhas de planejamento alegadas pela contratada não foram impeditivas da execução do objeto, sendo que a mudança de fundação e o recuo da obra foram pontuais, solucionadas no curso da fiscalização técnica, sem qualquer embaraço insuperável.

Alega que a contratada não apresentou qualquer plano de retomada dos serviços ou providência mínima tendente à superação dos entraves alegados, revelando comportamento incompatível com a boa-fé objetiva que deve reger a execução contratual.

Destaca que a sentença recorrida incorreu em equívoco ao reconhecer a existência de culpa concorrente, pois não há provas suficientes que permitam concluir que falhas da Administração tenham efetivamente impedido ou inviabilizado a execução do objeto contratual.

Ressalta que a aplicação de sanções contratuais pela Administração Pública decorre do exercício regular da autotutela e do poder-dever de zelar pela correta execução dos contratos firmados com recursos públicos, sendo que o controle judicial desses atos está limitado à análise da legalidade.

Requer o provimento do recurso para reformar a sentença, reconhecendo a exclusiva responsabilidade da empresa contratada pela inexecução contratual, mantendo a multa contratual no percentual de 20% sobre o valor global do contrato e restabelecendo a penalidade de suspensão temporária do direito de licitar e contratar com o Município de Rondonópolis pelo prazo de um ano.

Em contrarrazões ao recurso do Município, a empresa BRN CONSTRUÇÕES E ENGENHARIA LTDA argumenta que o procedimento administrativo não pode ser considerado regular em seu conteúdo, pois partiu de premissas técnicas equivocadas, decorrentes da ausência de projeto básico adequado, sendo que o Município não realizou estudo prévio de solo e topografia, falha grave que acarretou alterações substanciais durante a execução do contrato.

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela ausência de interesse público que justifique a intervenção ministerial (Id. 318432379).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

Conforme relatado, trata-se de recursos de apelação interpostos por BRN CONSTRUÇÕES E ENGENHARIA LTDA e pelo MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na ação anulatória de processo administrativo com imposição de multa.

Na petição inicial, a empresa autora narrou que firmou com o Município de Rondonópolis o
Contrato de Prestação de Serviço n° 24/2023
, em 06/01/2023, tendo como objeto a execução da obra de construção do PSF Gleba Rio Vermelho - Zona Rural, no valor global de R$ 814.237,90 (oitocentos e quatorze mil, duzentos e trinta e sete reais e noventa centavos).

Alegou que a Prefeitura não realizou o estudo de topografia no local, item básico para licitar uma obra pública, o que provocou atrasos no cronograma da obra. Sustentou que, após realizar análise do solo com sondagem SPT, houve necessidade de modificar o projeto de fundação por parte da Prefeitura, que antes previa a execução de 30 estacas cilíndricas e blocos, sendo alteradas para sapatas, provocando perda de tempo, material e mão de obra.

Aduziu que, ao seguir o projeto de locação fornecido pela Prefeitura, o engenheiro da empresa notou divergências, tendo sido constatado pelo fiscal do contrato a necessidade de fazer o recuo da obra devido a uma árvore localizada dentro da sala de espera no projeto a ser executado. Relatou que tal modificação provocou a demolição de um barracão de madeira que ficava aos fundos da obra, serviço não previsto na planilha orçamentária licitada.

Informou que a obra foi paralisada em 09/08/2023 em razão de notificação enviada pela Secretaria de Saúde, e que foi instaurado o Processo Administrativo n° 01/2024-PAD/DEAS/MS, o qual culminou na rescisão contratual, aplicação de multa de 20% do valor do contrato (R$ 162.847,58) e suspensão temporária do direito de licitar e contratar com a administração pública municipal pelo período de 01 ano.

Requereu, ao final, o cancelamento da multa aplicada e da suspensão temporária do direito de licitar e contratar com a administração pública municipal.

Citado, o Município de Rondonópolis não apresentou contestação no prazo legal, conforme certidão de ID 174013719. Na decisão de saneamento, foram rejeitados os efeitos da revelia contra a Fazenda Pública, com base no art. 345, inc. II, do CPC, e designada audiência de instrução e julgamento.

Ao analisar a demanda, o Juízo singular reconheceu a culpa concorrente das partes pelo atraso na execução da obra, considerando que houve falhas de planejamento por parte da Administração Municipal, mas também omissões da empresa contratada que contribuíram para o descumprimento do cronograma. Em razão disso, julgou parcialmente procedentes os pedidos para: 1) anular parcialmente o Processo Administrativo n° 01/2024-PAD/DEAS/MS, reduzindo a multa contratual de 20% para 10%, o que corresponde ao montante de R$ 81.423,79; e 2) afastar a penalidade de suspensão do direito de licitar e contratar com a Administração Pública Municipal pelo prazo de 1 ano.

Inconformada, a empresa BRN Construções e Engenharia LTDA interpôs recurso de apelação (ID 309916395), alegando (i) que o atraso na prestação de serviço se deu por conta exclusiva do Município, porquanto era de total interesse da apelante seguir com a prestação de serviço para receber pelos serviços prestados; e (ii) que todos os ofícios encaminhados pelo Município foram devidamente respondidos, inclusive destacando as irregularidades e descumprimentos da contratante. Requer a reforma da sentença para julgar totalmente procedente o pedido inicial, anulando integralmente o processo administrativo e, consequentemente, cancelando totalmente a multa imposta.

Por sua vez, o Município de Rondonópolis também recorreu (ID 309916398), argumentando (i) que a penalidade aplicada pela Administração Pública está em plena conformidade com os ditames legais; (ii) que o descumprimento contratual pela empresa causou prejuízos à coletividade, justificando a sanção imposta; (iii) que a responsabilidade pela inexecução parcial do contrato é exclusiva da empresa contratada, que mesmo ciente das pendências técnicas, optou por não dar seguimento à execução do objeto. Requer o provimento do recurso para restabelecer integralmente as penalidades aplicadas no processo administrativo.

Os recursos serão analisados conjuntamente
, visto que a controvérsia, em ambos, reside em definir se o atraso na execução da obra de construção do PSF Gleba Rio Vermelho - Zona Rural decorreu de culpa exclusiva da empresa contratada, como sustenta o Município, ou de culpa exclusiva da Administração Pública, como alega a empresa, ou ainda, se houve culpa concorrente, como reconhecido na sentença.

Da análise dos elementos de prova produzidos, conclui-se que
ambos os recursos devem ser desprovidos
.

Com efeito, extrai-se dos depoimentos colhidos em audiência que as condutas de ambas as partes contribuíram para o atraso na execução do cronograma físico-financeiro da obra em questão. Nesse sentido, bem pontuou o Juízo singular:

“A testemunha
Mário Edson Vieira
, que trabalhou na execução da obra, afirmou categoricamente: “Não teve análise de solo antes de fazer o projeto. Só depois.” Ele relatou também os problemas enfrentados durante a execução: “Tinha um problema da árvore, que estava no mesmo local que ia ser executada a obra. Quando foi fazer a fundação, deu água. O projeto era para a estaca. Quando deu água, tinha que mudar para a sapata. Quando foi para recuar também a obra, no caso da árvore, tinha um barracão no fundo da obra que teve que ser demolido também.”

Questionado se esses problemas geraram atraso na execução da obra, a testemunha foi enfática: “Sim, atrasou muito tempo. Para recuar, teve que pedir autorização da comunidade para demolir o barracão, para remover a árvore também. Tinha que ter licença do meio ambiente, tudo isso. E fazer outro projeto de análise para mudar de estaca para sapata. Demorou um tempo para fazer outro projeto.”

A testemunha
Bráulio Nunes Garcia Ferreira
, fiscal do contrato e servidor público municipal, confirmou a ausência de estudo prévio de topografia e análise do solo. Quando perguntado diretamente sobre a realização desses estudos, ele respondeu: “Então, da minha parte, porque assim, não sei como é o funcionamento. Outros engenheiros, tipo assim, exemplo, fazem esse projeto, outros engenheiros fazem o estudo, entendeu? Mas para mim não foi passado isso. Entendeu? Não teve nada, tipo assim, porque teve até a mudança que teve que fazer no estrutural por causa do solo.”

O fiscal do contrato confirmou ainda que houve alteração do tipo de fundação devido ao tipo de solo encontrado: “Porque, se eu não me engano, na época foi o tipo de material que tem no solo. Se eu não me engano era um material argiloso. Aí eu acho que deu muito fundo. [...] como não teve o estudo de solo, entendeu? Aí foi, a gente mudou por causa do material.”

Sobre a questão da árvore que exigiu o recuo da obra, o fiscal confirmou: “A gente só recuou, não mudou nada o projeto. Só recuou a obra um pouco para trás, porque na época do terreno tinha até um espaço que era da igreja, era meio que uma igreja no fundo, não sei se era uma... Era que o bairro se reunia, e nisso tinha até um barracão de madeira. A gente recuou e demoliu esse barracão, eles doaram esse espaço para a gente recuar a obra.”

Quando questionado se a demolição do barracão estava incluída no projeto inicial, ele foi claro: “Não, não estava incluído não.”

Por outro lado, o fiscal relativizou o impacto desses problemas no cronograma da obra. Quando perguntado pelo procurador do município se a alteração do projeto justificava todo o atraso alegado pela empresa, respondeu: “Não, não justifica. Às vezes o pagamento que eles alegam pode justificar, mas em si a mudança de projeto e a mudança da fundação em si não prejudica o cronograma.”

Ainda segundo o fiscal, o barracão demolido era “pequenininho” e “demoliu em um dia”, com área aproximada de “30 metros quadrados, 30, 40 metros quadrados”.

O fiscal também informou que a empresa não cumpriu os prazos do cronograma e que houve “três notificações, três ou duas notificações assinadas por eles” sobre os atrasos na execução dos serviços.”

Pelo que se depreende dos depoimentos, houve falhas no planejamento da obra, que configuram o descumprimento do art. 6º, IX, da Lei nº 8.666/93, que exige que o projeto básico contenha o “conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço”, incluindo “os estudos técnicos preliminares”. Isso porque:

- Não foram realizados estudos prévios de topografia e análise do solo;

- Foi necessário modificar o projeto de fundação devido às características do solo encontrado;

- Foi necessário recuar a obra em razão da presença de uma árvore não identificada previamente;

- Foi necessário demolir um barracão de madeira não previsto no projeto original.

Por outro lado, a empresa contratada também apresentou falhas em sua conduta, pois:

- Não há prova de que tenha realizado vistoria técnica prévia no local, o que poderia ter identificado alguns dos problemas enfrentados;

- Não comprovou ter apresentado plano de recuperação do cronograma para superar os atrasos;

- Conforme depoimento do fiscal, recebeu notificações formais sobre os atrasos e não comprovou ter tomado providências efetivas para regularizar a situação.

Logo, escorreita a sentença ao reconhecer a culpa concorrente e modular as penalidades aplicadas, reduzindo a multa contratual de 20% para 10% do valor do contrato e afastando a penalidade de suspensão temporária de licitar e contratar com a Administração, por se revelar desproporcional diante da contribuição da Administração para os fatos.

Nesse sentido:

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. APELAÇÕES CÍVEIS. LICITAÇÃO E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. AÇÃO DESCONSTITUTIVA DE MULTA CONTRATUAL. CULPA CONCORRENTE PELO ATRASO NA EXECUÇÃO DO OBJETO CONTRATADO. REDUÇÃO DA PENALIDADE ADMINISTRATIVA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. AJUSTE. PROVEITO ECONÔMICO. 1. Não se verifica no acórdão hostilizado qualquer vício que justifique a interposição de embargos de declaração, sendo incabível nesta via recursal a rediscussão da matéria já enfrentada nos autos, devendo o recurso limitar-se aos requisitos do artigo 1.022 do Código de Processo Civil. 2.
Hipótese em que se verifica culpa concorrente entre a contratante e contratada no descumprimento dos prazos pactuados no contrato administrativo. Concessionária de energia contratante que inclusive confirma a entrega de materiais a destempo e de modo parcelado. Sociedade contratada, por sua vez, que descumpriu, em muito, os prazos para execução do objeto contratual. Assim,
das possíveis sanções por descumprimento total ou parcial do contrato, afigura-se razoável e proporcional a redução aplicada pelo Juízo a quo de 20% para 10% sobre o valor do contrato
,
observada a redução de 25% do valor do contrato já ocorrida no aditamento
.
Diante da concorrência de condutas a ensejar o cumprimento do objeto a destempo, não se pode manter a quantia originariamente fixada, como irresigna-se a concessionária, tampouco reduzir para 5%, como busca a sociedade autora. 3. Os embargos declaratórios, em sua essência, revelam mera rediscussão do mérito do decisum, o que não se pode admitir, pois o Julgador não está obrigado a enfrentar os argumentos da parte um a um, bastando que resolva a controvérsia de forma fundamentada. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça e deste órgão fracionário. DESACOLHERAM OS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. UNÂNIME.”
(TJ-RS - EMBDECCV: 70082027798 RS, Relator.: Laura Louzada Jaccottet, Data de Julgamento: 28/08/2019, Segunda Câmara Cível, Data de Publicação: 05/09/2019) (Destaquei)

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso da empresa autora; e
NEGO PROVIMENTO
ao recurso do Município de Rondonópolis.

Em razão da sucumbência recursal, majoro os honorários advocatícios devidos aos patronos de ambas as partes para 12%, nos termos do art. 85, §11, do CPC,
suspendendo a exigibilidade em relação à autora, em razão da gratuidade da justiça deferida nos autos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/10/2025