Tribunal: TJMT
Processo: 1043292-72.2024.8.11.0041
Relator(a): DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-23
Data de publicação: 2025-10-07

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1043292-72.2024.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Revogação/Concessão de Licença Ambiental, Revogação/Anulação de multa ambiental]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[DIEGO RIVEROS LOGRADO - CPF: 007.369.731-17 (APELADO), CARLA RACHEL FONSECA DA SILVA - CPF: 019.512.781-19 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (convocado).

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. EMBARGO AMBIENTAL. EXTRAVIO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO. ÔNUS DA PROVA. AUSÊNCIA DE PROVIDÊNCIAS PARA RECONSTITUIÇÃO. SUSPENSÃO DOS EFEITOS DO AUTO DE INFRAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença proferida nos autos da ação ordinária ajuizada por particular objetivando o levantamento de embargo ambiental e o reconhecimento da prescrição intercorrente, em razão do extravio do processo administrativo sancionador instaurado pela SEMA/MT.

2. A sentença julgou parcialmente procedente o pedido, mantendo a suspensão dos efeitos do auto de infração e do termo de embargo até a reconstituição do processo ou reconhecimento de prescrição, com condenação do Estado ao pagamento de honorários sucumbenciais.

II. Questão em discussão

3. A controvérsia consiste em definir:

(i) se a perda do processo administrativo compromete a validade dos atos sancionatórios (auto de infração e embargo ambiental);

(ii) se o ônus da prova do extravio recai sobre o administrado;

(iii) se a ausência de resposta ao pedido de desembargo implica lesão ao devido processo legal administrativo.

III. Razões de decidir

4. A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa e cede diante da ausência de procedimento válido, especialmente quando a própria Administração reconhece o extravio do processo.

5. O devido processo legal administrativo exige a possibilidade de defesa e de manifestação sobre os atos praticados, o que se torna inviável na hipótese de inexistência ou extravio dos autos.

6. Não se pode impor ao administrado o ônus de comprovar fato negativo, sobretudo quando a Administração confessa a inexistência do procedimento.

7. A jurisprudência desta Corte e do STJ reconhece que o extravio de processo administrativo impede a continuidade válida de medidas sancionatórias, justificando a suspensão dos seus efeitos até a reconstituição dos autos.

8. A mera previsão normativa para reconstituição do processo não supre a omissão estatal em realizá-la efetivamente.

IV. Dispositivo e tese

9. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

"1. A inexistência de processo administrativo sancionador, por extravio reconhecido pela própria Administração, impede a manutenção dos efeitos de atos restritivos de direito, como autos de infração e embargos ambientais.

2. Incumbe à Administração Pública demonstrar a adoção de providências concretas para reconstituir os autos extraviados, não podendo transferir ao administrado o ônus de provar fato de sua exclusiva competência documental e procedimental."

R E L A T Ó R I O

Trata-se de
recurso de apelação cível interposto pelo Estado de Mato Grosso
contra a sentença proferida pela Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá, nos autos da Ação Ordinária nº 1043292-72.2024.8.11.0041, proposta por Diego Riveros Logrado.

O autor sustenta que, após adquirir a Fazenda Xavier em março de 2022, teria regularizado a situação ambiental da propriedade perante a SEMA/MT, inclusive com parecer técnico favorável e assinatura de Termo de Compromisso de Recuperação de Área Degradada.

Alega que, apesar de ter protocolado pedido de desembargo em julho de 2024, não obteve resposta da Administração, sob a justificativa de extravio do processo físico relacionado ao Auto de Infração Ambiental nº 210432727 e ao Termo de Embargo nº 210441834, instaurados no Processo Administrativo nº 384095/2021.

Diante disso, requereu judicialmente o
desembargo da área e o reconhecimento da prescrição intercorrente
, sustentando que os efeitos dos atos administrativos não poderiam subsistir diante da omissão e do extravio do processo administrativo.

A sentença julgou parcialmente procedente o pedido
, confirmando a tutela de urgência anteriormente concedida para
suspender os efeitos do auto de infração e do termo de embargo, até que o processo administrativo fosse reconstituído ou reconhecida eventual prescrição
.
O Estado foi condenado ao pagamento de honorários fixados em R$ 1.000,00
.

Inconformado,
o Estado de Mato Grosso sustenta, em síntese, que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade, que não há paralisação superior a três anos nos autos que justifique o reconhecimento da prescrição intercorrente, e que competiria ao autor comprovar o alegado extravio do processo
. Afirma, ainda, que a Portaria SEMA nº 405/2014 prevê mecanismos adequados para a reconstituição de autos administrativos perdidos.

O apelado apresentou contrarrazões defendendo a manutenção da sentença.

Com vista dos autos,
a Procuradoria de Justiça Especializada
, em parecer, condicionou sua manifestação à definição do ônus da prova: caso se entenda que incumbia ao Estado comprovar a existência dos autos administrativos,
opinou pelo desprovimento do recurso
; em sentido oposto, pela
procedência da apelação caso se conclua pela responsabilidade do autor quanto à prova do extravio
.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

O recurso não comporta provimento.

A controvérsia dos autos funda-se na validade e da eficácia de atos administrativos sancionatórios
, quais sejam, Auto de Infração Ambiental nº 210432727 e Termo de Embargo nº 210441834, aplicados pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente de Mato Grosso - SEMA/MT,
cuja manutenção foi questionada em razão do alegado extravio do processo administrativo correspondente e da ausência de manifestação da Administração sobre pedido de desembargo protocolado pelo autor
.

Inicialmente, cumpre observar que não se discute, neste feito, a legalidade originária da autuação administrativa, mas sim a possibilidade de subsistência de seus efeitos diante do extravio do processo administrativo e da paralisação prolongada do procedimento sancionador, sem resposta ao pedido formulado pelo interessado.

A Administração Pública, por força do princípio da autotutela, pode exercer seu poder de polícia ambiental com vistas à proteção do meio ambiente, lavrando autos de infração e impondo medidas cautelares como o embargo de atividades.

Todavia,
essa prerrogativa deve dialogar com outros direitos fundamentais dos administrados
, especialmente o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal, expressamente assegurados pelo art. 5º, incisos LIV e LV, da Constituição da República.

No caso dos autos, é incontroverso que o autor
protocolizou

pedido de desembargo em julho de 2024
e que, até o ajuizamento da ação, não houve manifestação da Administração. Ainda mais relevante,
consta nos autos certidão emitida pela própria SEMA atestando a impossibilidade de localizar fisicamente ou digitalmente o Processo Administrativo nº 384095/2021
.

Trata-se, portanto, de situação em que não apenas houve extravio do procedimento, mas também total ausência de providência estatal para sua reconstituição, não obstante a possibilidade prevista na Portaria SEMA nº 405/2014.

Esse quadro revela manifesta lesão ao devido processo legal administrativo, uma vez que o interessado se vê impossibilitado de exercer sua defesa ou de obter resposta ao seu requerimento por causa de falha exclusiva da Administração.

Ainda que se reconheça a presunção de legitimidade dos atos administrativos, essa presunção é relativa e pode ser elidida por prova em sentido contrário.

A inércia da Administração, combinada à confissão do extravio, afasta qualquer presunção de validade remanescente e
desloca ao Estado o ônus de comprovar que a restrição imposta atende aos requisitos mínimos de legalidade e motivação atual
.

Neste ponto, a jurisprudência desta Corte tem afirmado de forma firme e coerente, no sentido de que o extravio do processo administrativo ambiental compromete a higidez dos atos dele decorrentes, especialmente os de conteúdo restritivo, como é o caso do embargo. Vejamos um julgado desta Segunda Câmara:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EMBARGO AMBIENTAL. DESMATAMENTO ILEGAL. EXTRAVIO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE DE EXERCÍCIO DA AMPLA DEFESA. SUSPENSÃO DOS EFEITOS DO TERMO DE EMBARGO. PRINCÍPIO DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

Agravo de instrumento interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão do Juízo da Vara Especializada de Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá/MT, que suspendeu os efeitos do Termo de Embargo/Interdição nº 210442727, em razão do extravio do Processo Administrativo nº 532965/2021, impossibilitando o agravado de exercer sua ampla defesa.

II. Questão em discussão

2. A controvérsia cinge-se a verificar se a decisão recorrida deve ser reformada, considerando a inexistência do processo administrativo que embasou o Termo de Embargo/Interdição e a inobservância do prazo de cinco dias previsto no Decreto Estadual nº 1.436/2022 para análise do pedido de desembargo.

III. Razões de decidir

3. O direito à ampla defesa e ao contraditório restou comprometido pelo extravio do Processo Administrativo nº 532965/2021, impedindo o agravado de impugnar adequadamente o Termo de Embargo.

4. A administração ambiental não observou o prazo estabelecido pelo Decreto Estadual nº 1.436/2022, que determina a análise do pedido de desembargo em até cinco dias, configurando morosidade administrativa injustificada.

5. O extravio do processo administrativo acarreta grave insegurança jurídica e prejudica o direito de propriedade do agravado, cujo CPF permanece indevidamente na lista de embargos do IBAMA.

6. A decisão recorrida está em consonância com o princípio constitucional da razoável duração do processo, conforme preceitua o art. 5º, inc. LXXVIII, da CF/1988.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso desprovido.

Tese de julgamento: "O extravio de processo administrativo que embasa embargo ambiental impede o exercício do direito à ampla defesa, justificando a suspensão dos seus efeitos até a reconstituição dos autos ou a conclusão do julgamento definitivo da matéria."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, inc. LXXVIII; Decreto Estadual nº 1.436/2022.Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg no AREsp 783.118/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1ª Turma, j. 03.03.2016; TJ-MT, 10207416620208110000, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, 2ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 29.06.2021."

(N.U 1028223-26.2024.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, DEOSDETE CRUZ JUNIOR, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 12/06/2025, Publicado no DJE 12/06/2025) (destaque nosso)

Também de forma categórica, a Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, sob relatoria do Des. Jones Gattass Dias, assentou que:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AUTO DE INFRAÇÃO E EMBARGO AMBIENTAL. EXTRAVIO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DOS EFEITOS ATÉ A RECONSTITUIÇÃO DOS AUTOS. DECISÃO MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de Instrumento interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão interlocutória proferida nos autos da Ação Anulatória de Ato Administrativo c/c Pedido de Tutela de Evidência ajuizada por Wilson Cargnin, que suspendeu os efeitos do Auto de Infração Ambiental nº 21163540 e do Termo de Embargo nº 21164338, até a reconstituição do Processo Administrativo nº 125262/2021, em razão de seu extravio. O agravante sustenta inexistência de violação ao contraditório e ampla defesa, alegando que houve apresentação de defesa administrativa e que há previsão normativa para reconstituição dos autos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) determinar se o extravio do processo administrativo compromete a validade dos atos sancionatórios dele decorrentes; (ii) estabelecer se a mera previsão de reconstituição dos autos é suficiente para afastar a suspensão dos efeitos do auto de infração e do termo de embargo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Constituição Federal assegura, nos processos administrativos, o contraditório e a ampla defesa (art. 5º, LIV e LV), sendo tais garantias indispensáveis à validade de qualquer sanção administrativa.

4. O extravio do processo administrativo ambiental equivale juridicamente à sua inexistência, tornando impossível a verificação da legalidade do procedimento e violando o devido processo legal.

5. A jurisprudência consolidada do STJ e do TJMT reconhece a nulidade dos atos sancionatórios quando ausente o processo administrativo por extravio.

6. A mera previsão normativa de reconstituição dos autos, como a constante na Portaria SEMA/MT nº 405/2014, não supre a ausência material do procedimento, sendo imprescindível sua efetiva realização.

7. A alegação de defesa administrativa apresentada pelo agravado não elide a nulidade, pois não há comprovação de sua regular apreciação, tampouco da continuidade válida do trâmite processual.

8. O embargo ambiental, embora medida de natureza cautelar, exige respaldo em processo administrativo válido, sob pena de afronta à legalidade e segurança jurídica.

9. Estão presentes os requisitos legais para a concessão da tutela de urgência (art. 300 do CPC), diante da probabilidade do direito e do risco de dano decorrente da manutenção de sanção baseada em processo inexistente.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso desprovido.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; CPC, art. 300; LC/MT nº 38/1995, art. 116, §1º; Decreto Estadual/MT nº 1.986/2013, art. 6º; Decreto Estadual/MT nº 1.436/2022, art. 16.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg no AREsp 783.118/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 03.03.2016, DJe 10.03.2016; TJMT, AI nº 1020059-43.2022.8.11.0000, Rel. Des. Gilberto Lopes Bussiki, j. 08.10.2024, DJE 15.10.2024; TJMT, Remessa Necessária Cível nº 1027315-74.2023.8.11.0041, Rel. Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, j. 16.07.2024, DJE 25.07.2024.

(N.U 1018760-26.2025.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, JONES GATTASS DIAS, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 14/08/2025, Publicado no DJE 14/08/2025) (destaque nosso)

Ambos os julgados caminham no mesmo sentido de outros precedentes desta Corte que
reforçam a tese de que não se pode impor ao particular o ônus de suportar efeitos de medidas administrativas sancionatórias cuja origem se perdeu ou não pode ser verificada
, sem que se comprometa a própria legalidade do exercício do poder de polícia ambiental.

De outro vértice,
a alegação de que competiria ao autor comprovar o extravio do processo administrativo não se sustenta
diante da certidão emitida pela própria Administração reconhecendo a ausência do procedimento físico.

Não se pode exigir do administrado prova negativa de fato
que compete exclusivamente ao ente público controlar. O ônus, nesses casos, inverte-se, incumbindo ao Estado demonstrar que adotou providências efetivas para restaurar a regularidade do feito.

Finalmente, ainda que se entenda que o prazo prescricional não esteja formalmente consumado, a paralisação prolongada, aliada à inércia administrativa e ao extravio dos autos,
justifica a suspensão cautelar dos efeitos dos atos administrativos impugnados até que se reconstituam os fundamentos que os originaram, conforme posto pelo juízo de piso.
Trata-se de medida de proteção mínima à legalidade e à segurança jurídica.

Assim, diante da ausência de processo administrativo válido, da omissão da Administração em responder ao pedido de desembargo, da inversão legítima do ônus da prova e da jurisprudência pacífica desta Corte, impõe-se a manutenção da sentença que,
embora o pedido inicial fosse de desembargo definitivo e reconhecimento da prescrição
,
optou por suspender os efeitos do Auto de Infração e do Termo de Embargo
, como medida provisória, até que se restabeleça a higidez procedimental ou se reconheça a prescrição.

Diante do exposto,
nego provimento ao recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso
.

Condeno o apelante ao pagamento das custas processuais e dos honorários recursais, que ora majoro para
R$ 1.500,00
, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, em razão do desprovimento do recurso e da natureza da causa.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 23/09/2025