Tribunal: TJMT
Processo: 0000566-21.2009.8.11.0108
Relator(a): MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-03-25
Data de publicação: 2025-04-15

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. APLICAÇÃO DA TEORIA DA CAUSA MADURA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. PAGAMENTO ANTECIPADO. SERVIÇOS POSTERIORMENTE PRESTADOS. AUSÊNCIA DE PROVA DA LESIVIDADE AO ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Recursos de apelação interpostos pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso e pelo Município de Tapurah, MT, contra a sentença que julgou improcedente a ação popular ajuizada por Aelton Antônio Figueiredo, a qual buscava a anulação do contrato administrativo n.º 152/08, firmado entre o Município e a empresa Intal Indústria Tapuraense de Lajotas Ltda, sob a alegação de pagamentos indevidos por serviços não prestados.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em (i) verificar a nulidade da sentença recorrida, por ausência de fundamentação adequada e julgamento extra petita; e (ii) no mérito, averiguar se foi demonstrada a lesividade ao erário público em decorrência da execução do contrato administrativo impugnado.
III. Razões de decidir
3. A sentença recorrida padece de nulidade absoluta por ausência de fundamentação, nos termos do artigo 93, IX, da Constituição Federal e do artigo 489, § 1º, IV, do Código de Processo Civil, ao deixar de enfrentar argumentos essenciais ao deslinde da causa.
4. Aplicada a teoria da causa madura (art. 1.013, § 3º, do CPC/2015), verifica-se que, embora tenha havido irregularidades formais na execução contratual, não há provas suficientes que demonstrem lesividade ao patrimônio público, uma vez que as obras foram concluídas e não houve pagamento superior ao serviço efetivamente realizado.
5. A inexistência do binômio ilegalidade-lesividade é confirmada por

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000566-21.2009.8.11.0108
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MUNICIPIO DE TAPURAH - CNPJ: 24.772.253/0001-41 (APELANTE), INTAL INDUSTRIA TAPURAENSE DE LAJOTAS LTDA - CNPJ: 08.580.570/0001-00 (APELADO), TIAGO MATHEUS SILVA BILHAR - CPF: 653.731.200-06 (ADVOGADO), RAFAEL CASONATTO - CPF: 716.218.901-63 (APELADO), CARLOS ALBERTO CAPELETTI - CPF: 483.407.749-72 (APELADO), AELTON ANTONIO FIGUEIREDO - CPF: 776.908.931-04 (APELADO), BRENNO FERREIRA DA SILVA - CPF: 023.232.641-09 (ADVOGADO), AELTON ANTONIO FIGUEIREDO - CPF: 776.908.931-04 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICIPIO DE TAPURAH - CNPJ: 24.772.253/0001-41 (APELADO), BRENNO FERREIRA DA SILVA - CPF: 023.232.641-09 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVERAM O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO OS EXCELENTISSIMOS SENHORES DESEMBARGADORES MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, 1º VOGAL - EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JUNIOR E 2º VOGAL - EXMO. SR. DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA.

EMENTA:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. APLICAÇÃO DA TEORIA DA CAUSA MADURA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. PAGAMENTO ANTECIPADO. SERVIÇOS POSTERIORMENTE PRESTADOS. AUSÊNCIA DE PROVA DA LESIVIDADE AO ERÁRIO.

IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Recursos de apelação interpostos pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso e pelo Município de Tapurah, MT, contra a sentença que julgou improcedente a ação popular ajuizada por Aelton Antônio Figueiredo, a qual buscava a anulação do contrato administrativo n.º 152/08, firmado entre o Município e a empresa Intal Indústria Tapuraense de Lajotas Ltda, sob a alegação de pagamentos indevidos por serviços não prestados.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em (i) verificar a nulidade da sentença recorrida, por ausência de fundamentação adequada e julgamento extra petita; e (ii) no mérito, averiguar se foi demonstrada a lesividade ao erário público em decorrência da execução do contrato administrativo impugnado.

III. Razões de decidir

3. A sentença recorrida padece de nulidade absoluta por ausência de fundamentação, nos termos do artigo 93, IX, da Constituição Federal e do artigo 489, § 1º, IV, do Código de Processo Civil, ao deixar de enfrentar argumentos essenciais ao deslinde da causa.

4. Aplicada a teoria da causa madura (art. 1.013, § 3º, do CPC/2015), verifica-se que, embora tenha havido irregularidades formais na execução contratual, não há provas suficientes que demonstrem lesividade ao patrimônio público, uma vez que as obras foram concluídas e não houve pagamento superior ao serviço efetivamente realizado.

5. A inexistência do binômio ilegalidade-lesividade é confirmada por decisão do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, que concluiu pela regularidade da execução dos serviços e afastou a necessidade de ressarcimento ao erário.

IV. Dispositivo e tese

6. Recurso de apelação parcialmente provido, para acolher a preliminar e declarar a nulidade da sentença. Pedido inicial julgado improcedente.

Tese de julgamento: "1. É nula a sentença que não enfrenta os argumentos deduzidos no processo capazes de infirmar sua conclusão, em violação ao art. 93, IX, da CF e ao art. 489, § 1º, IV, do CPC. 2. Para a procedência de ação popular é necessária a comprovação da lesividade ao erário, não bastando a mera irregularidade formal".

Dispositivos relevantes citados: CF, art. 93, IX; CPC, arts. 489, § 1º, IV, 492 e 1.013, § 3º.

Jurisprudência relevante citada: TJ-MT, Apelação Cível 10020606120168110041, Rel. Des. Gilberto Lopes Bussiki, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 04/04/2023; STJ, REsp 1.852.629, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 01/06/2022.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de
RECURSOS DE APELAÇÃO
, interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO e pelo MUNICÍPIO DE TAPURAH, MT, contra a sentença proferida pela Excelentíssima Juíza de Direito, Dra. Patrícia Bedin, nos autos de n.° 0000566-21.2009.811.0108, em trâmite perante a Vara Única da Comarca de Tapurah, MT, que julgou improcedentes os pedidos, nos seguintes termos (ID. 264622385):

“
Vistos.

Cuida-se de Ação Popular inicialmente manejada pelo Cidadão Aelton Antonio Figueiredo, sendo substituído pelo Ministério Público, contra o Município de Tapurah, Intal Indústria Tapuraense de Lajotas Ltda - ME, Rafael Casonatto e Carlos Alberto Capelletti
,
devidamente qualificados no feito.

Recebida a inicial, contudo, o pedido de tutela de urgência foi indeferido, ID 43106779, p. 76-78.

O Município de Tapurah apresentou Contestação alegando ilegitimidade do município de figurar no polo passivo, ID 43106779, p, 121-137.

A notificação do réu se deu, pessoalmente, ao ID n.º 43106781, p. 169.

Intal Industria Tapuraense de Lajotas-LTDA e Carlos Alberto Capelletti apresentaram Contestação, ID 43106781, p.185-191.

Certificada a tempestividade das Contestações do Município de Tapurah, Intal Industria Tapuraense de Lajotas-LTDA e Carlos Alberto Capelletti, certificou-se, também, o decurso do prazo para defesa de Rafael Casonatto ID 43106781, p 250.

Determinada a intimação da parte autora para regularizar a sua representação processual, ID 43106781, p. 267-270.

Certificado o decurso do prazo para a autora para regularizar a sua representação processual, ID 43106781, p. 277.

Instado a se manifestar, ao ID 43106781, p. 279, o Ministério Público argumentou que antes de analisar se era o caso de assumir o polo ativo da demanda era necessária a publicação de editais para que qualquer cidadão, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promova o prosseguimento da ação.

O pleito ministerial foi acatado pelo Magistrado à época dos fatos que determinou a expedição do respectivo edital, ID 43106781, p. 281.

Decorrido o prazo sem de intimação de eventuais terceiros, por edital, sem habilitação ou manifestação nos autos, ID 48998049.

O ente ministerial requereu que seja aberta nova vista para análise dos autos pelo Ministério Público quanto à necessidade de se assumir o polo ativo da ação, fixando-se o prazo legal correto, qual seja, 90 (noventa) dias, ID 51352467.

O Ministério Público requereu a intimação do corréu Município de Tapurah para que se manifeste se mantém os termos postos em sua Contestação de fls. 121/137 do ID 43106779, ID 62406946.

Intimado a se manifestar sobre o interesse de acordo Carlos Alberto Capeletti, informou que não possui interesse na tentativa de celebração de acordo, ID 90851349.

O Município de Tapurah informou que não pode a administração municipal celebrar acordo neste processo, ID 91883454.

Por fim, manifestou-se favoravelmente ao Pedido e requer sua inclusão no polo ativo da demanda, e, após, o regular prosseguimento do feito, ID 143591014.

Em seguida, vieram-me os autos conclusos.

É o relatório. Fundamento. Decido.

Compulsando os autos, tenho que o feito não carece de dilação probatória. Cabível, portanto, a antecipação do julgamento (art. 355, do CPC).

Convém rememorar que as provas produzidas no curso do processo se destinam à formação do livre convencimento do magistrado. Nesta senda, somente deverão ser determinadas as provas necessárias à instrução do processo, ao passo que indeferidas as diligências inúteis ou meramente protelatórias.

Assim, em homenagem aos princípios da economia e celeridade processual, conheço diretamente do pedido julgando antecipadamente a lide, pois a documentação que instrui o presente feito é suficiente para o desfecho da questão, o que torna desnecessária a produção de quaisquer outras provas.

Nesse sentido, trago os seguintes ensinamentos jurisprudenciais:

“
Presentes as condições que ensejam o julgamento antecipado da causa, é dever do juiz e não mera faculdade, assim proceder
” (STJ-4ª Turma, REsp 2.832-RJ, rel. Min. Sálvio de Figueiredo, j. 14.8.90, negaram provimento, v.u., DJU 17.9.90, p. 9.513). (Destaque nosso).

“O julgamento antecipado da lide, quando a questão proposta é exclusivamente de direito, não viola o princípio constitucional da ampla defesa e do contraditório” (STF-2ª Turma, AI 203.793-5-MG-AgRg).

Registro, ainda, que o julgamento antecipado,
in casu
, não representa cerceamento de defesa ou violação ao princípio do contraditório, pois há nos autos elementos suficientes para que a sentença seja proferida, evitando-se que a causa tenha desfecho protraído, homenageando-se desse modo a tão colimada celeridade processual.

Assim, com fundamento no art. 355, inciso I, do CP, passo a examinar o
meritum causae
.

A respeito da presente ação, dispõe o art. 1.º,
caput
e § 1.º, da Lei n.º 4.717/1965:

Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

§ 1º - Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.

De igual sentido a Constituição Federal de 1988, recepcionou a norma supra, ampliando suas hipóteses de incidência, conforme se verifica pela leitura do seu art. 5º, inciso LXXIII,
verbis
:

Art. 5.º [...]

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

Da leitura dos dispositivos acima mencionados, extrai-se que qualquer cidadão, em pleno gozo de seus direitos políticos, pode manejar a ação popular, a fim de pleitear a nulidade de ato lesivo: a) a bens públicos e direitos públicos de valor econômico, artístico, estético, histórico, turístico e cultural (patrimônio público); b) ao meio ambiente e c) à moralidade administrativa.

A comprovação da legitimidade para a propositura da ação popular está prevista no §3º, do art. 1º, da Lei n.º 4.717/85, que assim dispõe:

Art. 1º [...].

§3º. A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.

Tecidas essas considerações preliminares acerca da legitimidade para a propositura da respectiva ação, passo a discorrer a respeito do polo ativo da demanda, uma vez que foi proposta, inicialmente, pelo Cidadão Aelton Antonio Figueiredo, sendo substituído pelo Ministério Público, situação esta plenamente válida, visto que o art. 9º da Lei nº 4.717/65, norma que regulamenta a ação popular, preceitua que em caso de desistência da ação, faculta-se ao Ministério Público assumir o polo ativo e promover o prosseguimento da ação. Como é o caso destes autos. Vejamos:

Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motiva à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.

Pois bem, como se sabe a finalidade da ação popular é anular ato que lesione, prejudique, danifique ou ofenda patrimônio público, patrimônio de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, meio ambiente ou, ainda, patrimônio histórico ou cultural.

Destaca-se que a Lei n.º 8.429/1992 sofreu recentes alterações pela Lei n.º 14.230/2021. Neste diapasão, foi introduzido o art. 17-D, onde dispõe que a ação de improbidade administrativa possui caráter repressivo e sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal, levando à conclusão de que as alterações legislativas devem retroagir naquilo em que beneficiem o réu.

Nesta linha de intelecção, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que a lei mais benéfica retroage para beneficiar quando se trata de direito administrativo sancionador:

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR.
PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO.
APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 1973. II - As condutas atribuídas ao Recorrente, apuradas no PAD que culminou na imposição da pena de demissão, ocorreram entre 03.11.2000 e 29.04.2003, ainda sob a vigência da Lei Municipal n. 8.979/79. Por outro lado, a sanção foi aplicada em 04.03.2008 (fls. 40/41e), quando já vigente a Lei Municipal n. 13.530/03, a qual prevê causas atenuantes de pena, não observadas na punição. III -
Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente
. IV - Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais. V - A pretensão relativa à percepção de vencimentos e vantagens funcionais em período anterior ao manejo deste mandado de segurança, deve ser postulada na via ordinária, consoante inteligência dos enunciados das Súmulas n. 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.
(STJ - RMS: 37031 SP 2012/0016741-5, Relator: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 08/02/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/02/2018,
negritei
).

Outrossim, a aplicação dos novos dispositivos não representa decisão surpresa, conforme entendimento também do STJ:

RECURSO ESPECIAL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ADOTOU FUNDAMENTO DIVERSO DO ADOTADO PELA SENTENÇA, COM BASE EM NOVA SITUAÇÃO DE FATO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA NÃO SURPRESA. ART. 10 DO CPC/2015. OCORRÊNCIA. ANULAÇÃO PARA OITIVA DA PARTE. DESNECESSIDADE. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. 1. "O 'fundamento' ao qual se refere o art. 10 do CPC/2015 é o fundamento jurídico - circunstância de fato qualificada pelo direito, em que se baseia a pretensão ou a defesa, ou que possa ter influência no julgamento, mesmo que superveniente ao ajuizamento da ação -, não se confundindo com o fundamento legal (dispositivo de lei regente da matéria).
A aplicação do princípio da não surpresa não impõe, portanto, ao julgador que informe previamente às partes quais os dispositivos legais passíveis de aplicação para o exame da causa. O conhecimento geral da lei é presunção jure et de jure
" (EDcl no Resp n° 1.280.825/RJ, Rel. Min. Maria Isabel Gallotti, Quarta Turma, julgado em 27/6/2017, DJe 1/8/2017.) 2. O art. 933 do CPC/2015, em sintonia com o multicitado art. 10, veda a decisão surpresa no âmbito dos tribunais, assinalando que, seja pela ocorrência de fato superveniente, seja por vislumbrar matéria apreciável de ofício ainda não examinada, deverá o julgador abrir vista, antes de julgar o recurso, para que as partes possam se manifestar.
3. Não há falar em decisão surpresa quando o magistrado, diante dos limites da causa de pedir, do pedido e do substrato fático delineado nos autos, realiza a tipificação jurídica da pretensão no ordenamento jurídico posto, aplicando a lei adequada à solução do conflito, ainda que as partes não a tenham invocado (iura novit curia) e independentemente de oitiva delas, até porque a lei deve ser do conhecimento de todos, não podendo ninguém se dizer surpreendido com a sua aplicação.
(...) 7.
Recurso especial provido. (REsp 1755266/SC, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 18/10/2018, DJe 20/11/2018,
negritei
).

Feitas estas considerações, é de se frisar que o controle jurisdicional dos atos de improbidade tem sua gênese no artigo
37
,
§4º
, da
Constituição
da República de 1988, assim tratado:

Art. 37 (...)

4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível
.

Tal controle, como já acima mencionado, é disciplinado pela Lei
8.429
/1992, que, ao traçar as diretrizes de responsabilidade dos agentes públicos ímprobos, divide os
Atos de Improbidade Administrativa em três categorias distintas
: aqueles que importam
enriquecimento ilícito (art. 9º)
, aqueles que causam
prejuízo ao erário (art. 10),
e aqueles que
atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11)
.

É a dicção do "caput" dos artigos
9º
,
10
, e
11
da
LIA
, com redação dada pela Lei n.º 14.230/2021:

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em
enriquecimento ilícito
auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

[...]

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente,
perda patrimonial
, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

[...]

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que
atenta contra os princípios da administração pública
a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

[...]

Conforme se vê, referidos dispositivos legais trazem a caracterização genérica dos atos de improbidade sancionados pela Lei n.º
8.429
/92, e, ao se valerem da expressão "notadamente", ainda estabelecem em prol do intérprete um extenso rol de condutas exemplificadoras previsto em seus incisos.

A esse respeito, colaciono os ensinamentos da renomada doutrinadora Maria Sylvia Di Pietro:

Embora a lei, nos três dispositivos, tenha elencado um rol de atos de improbidade, não se trata de enumeração taxativa, mas meramente exemplificativa. Ainda que o ato não se enquadre em uma das hipóteses previstas expressamente nos vários incisos dos três dispositivos, poderá ocorrer improbidade sancionada pela lei, desde que enquadrada no caput dos artigos 9º, 10 ou 11.
(Direito administrativo. 24ªed. São Paulo: Atlas, 2011, p.840/841).

No mesmo sentido trago a lição do ilustre José Dos Santos Carvalho Filho:

Naquelas três primeiras categorias, o legislador optou por referir no caput dos dispositivos a conduta genérica configuradora da improbidade e nos diversos incisos as condutas específicas, que nada mais são - diga-se a bem da verdade - do que situações jurídicas exemplificadoras da conduta genérica estabelecida no caput. Portanto, as condutas específicas constituem relação meramente exemplificativa (numerus apertus), de onde se infere que inúmeras outras condutas fora da relação podem inserir-se na cabeça do dispositivo
(Manual de direito administrativo. 24ªed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p.994).

Logo, para a configuração do ato de improbidade administrativa, faz-se necessário, a princípio, que a conduta do agente público e do particular tenha induzido ou, ao menos, concorrido para o ato (art. 3º, LIA); resulte na percepção de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício da atribuição pública; ou no prejuízo patrimonial das entidades amparadas pela proteção legal; ou, ainda, na violação dos deveres de honestidade, imparcialidade e de legalidade.

Infere-se, portanto, que ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa,
ex vi
do art. 1º , §§ 2º e 3º , da Lei n. 8.429 /1992, em que é necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado.

Logo, torna-se imprescindível para a configuração do ato ímprobo, a presença do dolo, consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito (art. 1º, §2º, da LIA).

Partindo destes pressupostos, a presente ação foi proposta inicialmente, pelo Cidadão Aelton Antonio Figueiredo, sendo substituído pelo Ministério Público, na qual alega, em síntese, que os requeridos Município de Tapurah, Intal Indústria Tapuraense de Lajotas Ltda - ME, Rafael Casonatto e Carlos Alberto Capelletti, anteciparam pagamento da obra de uma praça localizada no bairro Juliana, neste município, sem que houvesse a respectiva construção, havendo fraude nas medições. Esta ação foi ajuizada para o fim de investigar os fatos ocorridos em 2008, isto é, pretéritos à vigência da nova redação dada à legislação em comento.

A par disso, saliento que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a Repercussão Geral no ARE 843989 (Tema 1199), acerca da retroatividade da nova lei, o que já havia feito pelo STJ. Além disso, firmou as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Na situação posta, foi imputada ao réu a prática de ato ímprobo consistente na omissão. Enquanto o Prefeito do Município de Tapurah, antecipou o pagamento da obra de uma praça localizada no bairro Juliana, neste município, sem que houvesse a respectiva construção, havendo fraude nas medições. O autor argumenta que o ato de improbidade imputado ao requerido atenta contra os princípios da Administração Público, tipificado no art. 11,
caput,
da Lei n.º 8.429/92.

Em decorrência das alterações realizadas pela Lei n.º 14.230/2021, necessário se faz a comprovação de dolo específico:

[...]

A respeito do tipo relacionado à violação dos princípios que regem a administração pública, apesar da anterior previsão do elemento subjetivo doloso, o entendimento prevalecente até então nos órgãos de superposição correspondia ao dolo eventual ou genérico (STJ, AgRg no AREsp 20747/SP).

Todavia, diante das alterações decorrentes da Lei nº 14.230/2021, a ação de improbidade administrativa passa a exigir a comprovação do dolo específico, assim considerado como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 da referida Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

Desse modo, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa (art. 1º, § 3º, da Lei 8.429/92).

[...].
(TJ-MT 00012960620138110039 MT, Relator: GILBERTO LOPES BUSSIKI, Data de Julgamento: 17/11/2021, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 02/12/2021).

No caso dos autos, não se verifica a intenção do agente público em alcançar o resultado ilícito. Assim, infere-se que os requeridos não agiram com o propósito deliberado de não atentou contra os princípios da administração pública.

Portanto, não havendo demonstração da intenção do agente em alcançar qualquer resultado ilícito, infere-se, talvez, tratar-se de despreparo do administrador ou uma série de fatores que antecedeu à sua administração, pelo que não cabem as punições previstas na Lei de Improbidade Administrativa, isto porque, a lei alcança o administrador desonesto, não o inábil.

Neste sentido, o e. Tribunal de Justiça de Mato Grosso vem decidindo:

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINSITRATIVA – EX PREFEITO – AUSÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO NA EXECUÇÃO DAS OBRAS PÚBLICAS – ATO QUE ATENTA CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI Nº 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DO APELANTE DE ALCANÇAR O RESULTADO ILÍCITO TIPIFICADO NO ARTIGO 11 DA LEI Nº 8.429/92 – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – RECURSO DE ANTÔNIO DE ANDRADE JUNQUEIRA PROVIDO – RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PREJUDICADO. 1. A Lei nº 14.230/2021, alterou diversos dispositivos da Lei nº 8.429/92, passando a exigir o dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, além de modificar critérios de dosimetria da pena e aspectos processuais. 2. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei nº 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da Republica, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.
3. Consoante nova redação do artigo 1º, § 3º, da Lei nº 8.429/92, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. 4. Não tendo sido demonstrado, no bojo da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, quaisquer elementos que evidenciem a existência de dolo, vontade livre e consciente do apelante de alcançar o resultado ilícito tipificado no artigo 11 da Lei nº 8.429/92, impõe-se a improcedência da demanda
.
(TJ-MT 00012960620138110039 MT, Relator: GILBERTO LOPES BUSSIKI, Data de Julgamento: 17/11/2021, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 02/12/2021). (
Negritei
).

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONCURSO PÚBLICO UNIFICADO – REVELAÇÃO DE INFORMAÇÕES SIGILOSAS A PESSOA NÃO INTEGRANTE DA BANCA ORGANIZADORA DO CERTAME – UTILIZAÇÃO DE COMPUTADOR E PENDRIVE PESSOAIS PARA ARMAZENAR CADERNOS DE PROVA E GABARITOS DO CERTAME – SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS QUE NORTEIAM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – NÃO-COMPROVAÇÃO DE MÁ-FÉ OU DOLO GENÉRICO - AUSÊNCIA DE PROVAS DE QUE HOUVE A COMERCIALIZAÇÃO DE PROVAS DO
PROCESSO
SELETIVO – ANULAÇÃO POR MOTIVO DIVERSO – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA RATIFICADA EM REEXAME NECESSÁRIO –
RECURSO
NÃO PROVIDO.
1. Para a configuração de improbidade administrativa não basta a prática de mera ilegalidade ou irregularidade administrativa; é preciso que estas tenham sido cometidas com a intenção de prejudicar ou favorecer terceiros ou causar danos à administração pública, sendo indispensável, portanto, a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado no dolo para os casos enquadrados nos art. 9º e 11 e, no mínimo, pela culpa, nas situações do art. 10, da Lei n. 8.429/92.
2. Ausentes provas nos autos de que ao utilizar equipamentos pessoais para a montagem de cadernos de prova e gabaritos, bem como o auxílio de pessoa não integrante da comissão organizadora do concurso público, as servidoras investigadas tenham sido impulsionadas por dolo ou má-fé, mas sim que assim agiram em virtude da falta de
recursos
humanos e materiais e da desorganização ocorrida na condução do
processo
seletivo, não há falar-se na prática do ato de improbidade tipificado no art. 11 da Lei nº 8.429/92, diploma legal que não se compraz com a responsabilidade objetiva. 3. Hipótese em que, à míngua do elemento subjetivo e da prova de que houve fraude no concurso público, cuja anulação deu-se por motivo diverso (logística), mantém-se a sentença de improcedência da ação de improbidade administrativa.
(N.U 0009192-10.2010.8.11.0006, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA RIBEIRO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 27/04/2021, Publicado no DJE 19/05/2021). (
Negritei
).

Nesta linha de intelecção, não comprovado o dolo específico do agente em alcançar resultado ilícito, a improcedência da demanda é medida de justiça.

Posto isso,
JULGO IMPROCEDENTES
os pedidos formulados na inicial, com arrimo no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, haja vista a ausência de condutas ímprobas conforme exposto acima.

DEIXO
de condenar o autor ao pagamento das custas e demais despesas processuais, em observância ao disposto na Lei Estadual nº 7.603/2001.

Intimem-se
via DJE.

Notifique-se
o Ministério Público.

Preclusas as vias impugnatórias,
CERTIFIQUE-SE
o trânsito em julgado da presente sentença e, na sequência,
REMETAM-SE
os autos à Central de Arrecadação e Arquivamento, na forma do art. 5º do Provimento nº 12/2017-CGJ, para as providências de estilo.

CUMPRA-SE.

Tapurah-MT, data registrada pelo sistema.

PATRICIA BEDIN

Juíza Substituta
”.

Contra essa sentença foram opostos “
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO
” (ID. 264622386), rejeitados, pelos seguintes fundamentos (ID. 2646223396):

“
Vistos etc.

Inicialmente, recebo os Embargos de Declaração de ID 152442987, eis que tempestivamente aviado.

Versa a hipótese sobre Embargos de Declaração propostos pela parte autora.

A parte autora alega omissão na Sentença de ID 152192807, que julgou improcedentes os pedidos autorais.

Conheço dos embargos de declaração, pois presentes os requisitos exigidos para a superação de seu juízo de admissibilidade.

Verifica-se, porém, que o embargante requer a reapreciação do mérito, pois sua intenção, ao contrário do que prega o artigo 1.022 do Código de Processo Civil, não é (I) esclarecer obscuridade ou eliminar contradição, (II) suprir omissão de ponto ou questão sobre o qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento ou mesmo (III) corrigir erro material. Resta claro que o objetivo da parte, ao interpor os embargos de declaração sob análise, é questionar o mérito da decisão.

Afinal, os Embargos de Declaração não se prestam ao reexame de fatos e provas, com vistas à reforma da Sentença.

Pelo exposto, conheço dos Embargos de Declaração, porém
NEGANDO-LHES PROVIMENTO
, mantendo a Sentença nos termos em que foi proferida.

INTIMEM-SE
as partes.

CUMPRA-SE
expedindo o necessário.

Tapurah/MT, data do sistema.

PATRICIA BEDIN

Juíza Substituta”.

Em suas razões recursais, o MUNICÍPIO DE TAPURAH, MT, aduz que a sentença
a quo
confunde a Ação Popular com Ação Civil Pública, no entanto, a petição inicial não busca condenar agentes por ato de improbidade e administrativa, mas declarar a nulidade do ato lesivo e o ressarcimento aos cofres públicos dos valores pagos de forma irregular.

Pontua que a conclusão da obra, posteriormente, não esvaziou o objeto da Ação Popular, cujo cerne são os prejuízos causados aos cofres públicos com as medições erradas, os pagamentos indevidos e a dispensa de licitação sem a devida justificativa.

Afiança, nesse contexto, que o Tribunal de Contas acolheu a denúncia formulada em relação aos fatos discutidos nos autos, com a aplicação de multa, bem como ao ressarcimento aos cofres municipais dos valores pagos e não executados bem como daqueles ilegalmente contratados.

Em face dessa situação, requer (ID. 264622393):

“a) A
REFORMA
integral da r. sentença que julgou improcedente a Ação Popular;

b) A condenação dos réus a ressarcir os cofres públicos municipais os valores pagos por serviços não realizados e contratação por dispensa sem a devida justificativa, nos moldes dos Laudo de Inspeção e julgamento realizados pelo TCE-MT;

c) A condenação dos réus em custas e honorários advocatícios, sobre os valores atualizados, nos moldes do art. 85, §§ 3º e 19 do CPC”.

Por sua vez, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, em suas razões, suscita a nulidade da sentença, por se tratar de pronunciamento judicial completamente alheio ao processo, pois a fundamentação meritória se refere à não incidência da Lei de Improbidade Administrativa, questão que não indicada em juízo como causa de pedir ou pedido.

Afiança, de outra parte, que conforme vistoria do TCE/MT, houve pagamentos à empresa apelada, sem que houvesse serviço prestado, razão pela qual o recebimento do valor de R$ 96.566,93 configura dano aos cofres do Município de Tapurah, MT.

Salienta, nesse ponto, que o relatório de inspeção da obra demonstra a irregularidade na medição da obra e não execução dos serviços pagos, afirmando que “
Município não é instituição financeira, não serve para fazer empréstimo para empresa privada ou antecipação de recebíveis!
”.

Esclarece que a liquidação de despesas somente pode ser realizada após a efetiva prestação do serviço, nos termos do artigo 64, § 2°, da Lei n.° 4320/64, o que configura, portanto, ilegalidade quanto ao pagamento antecipado para a execução da obra.

Apregoa, outrossim, que embora posteriormente concluída a obra, “
O dano ao patrimônio público é evidente visto que, durante o período em que houve esse pagamento indevido, o Município não possuía à sua disposição o valor indevidamente antecipado à empresa, de modo que a referida empreiteira lucrou às custas do patrimônio público, razão pela qual o ressarcimento do dano ao patrimônio público é medida de rigor
”.

Por essa razão, requer o provimento do recurso “
o
conhecimento
do presente recurso de apelação e o seu provimento para
cassar
a sentença do juízo a quo por ser nula (extra petita), que julgou com base em pedido e causa de pedir não congruente com o pedido veiculado na inicial.
No mérito
, considerando ser caso de julgamento pelo próprio Tribunal, nos termos do art. 1013, § 3º, inciso II, do CPC, julgando-se
procedente
o pedido para anular o ato lesivo ao patrimônio público, determinando-se a restituição dos valores indevidamente recebidos, no importe de R$ 96.566,93
” (ID. 264622398).

Nas contrarrazões, CARLOS ALBERTO CAPELLETTI, argumenta que não houve comprovação da ilegalidade e lesividade do ato administrativo e que não há nulidade na sentença, pois o magistrado discorreu sobre os pontos que formaram a sua convicção e fundamentadas a decisão, motivo pelo qual pugna pelo não provimento do recurso (ID. 264623253 e 264623260).

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, nas contrarrazões, reitera os argumentos apresentados nas razões de apelo, para manifestar pelo provimento do recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE TAPURAH, MT (ID. 264623259).

A Procuradoria-Geral de Justiça opina “
pela
anulação
da sentença e por força artigo 1.013, § 3º do CPC, manifestamos pelo
provimento
dos apelos, sendo a demanda procedente
” (ID. 266935771).

É o relatório.

VOTO DA
RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara
:

Como relatado, trata-se de
RECURSOS DE APELAÇÃO
, interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO e pelo MUNICÍPIO DE TAPURAH, MT, contra a sentença proferida pela Excelentíssima Juíza de Direito, Dra. Patrícia Bedin, nos autos de n.° 0000566-21.2009.811.0108, em trâmite perante a Vara Única da Comarca de Tapurah, MT, que julgou improcedentes os pedidos.

Extrai-se do processado que o AELTON ANTÔNIO FIGUEIREDO ajuizou “
AÇÃO POPULAR COM PEDIDO DE LIMINAR
” em desfavor do MUNICÍPIO DE TAPURAH, MT, INTAL INDÚSTRIA TAPURALENSE DE LAJOTAS LTDA – ME, RAFAEL CASONATTO e CARLOS ALBERTO CAPELETTI, por meio da qual requer “
seja julgado procedente a presente lide, a fim de declarar a nulidade do contrato n° 152/2008, uma vez que houve infração ao art. 78, II da Lei de Licitação, cláusulas 5.3 e 5.4 do contrato de empreitada integral n° 152/2008, e a Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 10, incisos XI e XII da Lei 8.429/92, pois com nítido caráter de favorecimento a empresa INTAL, liberando verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes, bem como permitindo que terceiro se enriqueça ilicitamente, condenando os réus a todos os dispositivos legais cíveis e criminais
” (ID. 264622358 – pág. 13/22).

De acordo com o narrado na petição inicial, o MUNICÍPIO DE TAPURAH, MT, firmou o contrato n.° 152/2008 com a empresa INTAL INDUSTRIA TAPURALENSE DE LAJOTAS LTDA., com a finalidade de construção de uma praça pública, porém foram realizados pagamentos irregulares no mês de dezembro de 2008, referente a serviços não prestados, no valor de R$ 96.566,93, a partir de medições falsas realizadas por RAFAEL CASONATO.

Citado, o MUNICÍPIO DE TAPURAH, MT, apresentou contestação, oportunidade na qual suscitou a sua ilegitimidade passiva e, por conseguinte, o seu interesse em aderir ao pedido autoral (ID. 264622357 – pág. 121/137). Na ocasião, colacionou aos autos Cópia da Tomada de Preços n.° 31/08, bem como do termo de rescisão unilateral do Contrato n.° 152/2008 (ID. 264622357 – pág. 138/373 e ID. 264622358 – pág. 01/150).

A parte apelada INTAL INDUSTRIA TAPURALENSE DE LAJORAS LTDA, na contestação, afirmou que o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, no julgamento do Processo n.° 6.991-4/2009 e da denúncia n.° 4.479-2/2009 reconheceu que houve a conclusão dos serviços posteriormente, instruindo a peça processual com cópia do voto emitido pelo TCE (ID. 2646223358 – pág. 185/242).

Após a intimação das partes para especificação das provas que pretendem produzir, sobreveio a renúncia ao mandato pelo causídico do autor popular, sendo determinado, ato seguinte, a intimação pessoal da parte autora para constituir novo procurador e promover o andamento da ação.

Devidamente intimado (ID. 264622358 – pág. 276), o autor popular deixou transcorrer
in albis

o prazo legal (ID. 264622358 – pág. 277) e, diante do abandono da causa, foi publicado edital,
nos termos do artigo 9°, da Lei n.° 4.717/65, assegurando a qualquer cidadão promover o prosseguimento da ação (ID. 264622358 – pág. 282).

Ausente manifestação de interesse dos cidadãos (ID. 264622359), o
Parquet
assumiu o polo ativo da lide (ID. 264622364).

Sobreveio, então, a sentença transcrita no relatório, que julgou improcedentes os pedidos iniciais, objeto da insurgência recursal.

Com essas considerações, passo à análise dos recursos.

De proêmio, observa-se que o MUNICÍPIO DE TAPURAH, MT, e o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, em suas razões de apelo, suscitam a nulidade da sentença recorrida, por ausência de fundamentação e julgamento
extra petita
.

A esse respeito, sabe-se que a exigência de motivação das decisões judiciais não constitui mera formalidade, mas representa um imperativo constitucional e legal, destinado a assegurar a segurança jurídica, o contraditório e a ampla defesa, pilares essenciais do devido processo legal, de modo que o artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal, dispõe que será nula a sentença que padecer de fundamentação,
in verbis
:

“Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princípios:

[...]

IX todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presença, em determinados atos, às próprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservação do direito à intimidade do interessado no sigilo não prejudique o interesse público à informação”.

Sobre o tema, leciona CASSIO SCARPINELLA BUENO, a respeito do princípio da motivação dos atos judiciais insculpido no art. 93, IX, da Constituição Federal, que ele “[...]
expressa a necessidade de toda e qualquer decisão ser explicada, fundamentada, justificada pelo magistrado que a prolatou. Com isto o princípio assegura não só a transparência da atividade judiciária mas também viabiliza que se exercite o adequado controle de todas e quaisquer decisões jurisdicionais. Justamente porque o direito reclama, para sua aplicação, interpretação e, considerando que a interpretação da regra jurídica reclama, para sua correlação, a consideração (consciente) de valores, é fundamental que se verifique a razão de o magistrado ter decidido de uma ou de outra forma[...]”
(Curso Sistematizado de Direito Processual Civil, vol. 1, Ed. Saraiva, 2007, pág. 132).

No plano infraconstitucional, a exigência de motivação encontra-se detalhadamente disciplinada no artigo 489, § 1°, do Código de Processo Civil, o qual estabelece que se considera não fundamentada a decisão judicial que não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador. Veja-se:

“Art. 489. São elementos essenciais da sentença:

I - o relatório, que conterá os nomes das partes, a identificação do caso, com a suma do pedido e da contestação, e o registro das principais ocorrências havidas no andamento do processo;

II - os fundamentos, em que o juiz analisará as questões de fato e de direito;

III - o dispositivo, em que o juiz resolverá as questões principais que as partes lhe submeterem.

§ 1º Não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que:

I - se limitar à indicação, à reprodução ou à paráfrase de ato normativo, sem explicar sua relação com a causa ou a questão decidida;

II - empregar conceitos jurídicos indeterminados, sem explicar o motivo concreto de sua incidência no caso;

III - invocar motivos que se prestariam a justificar qualquer outra decisão;

IV - não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador;

V - se limitar a invocar precedente ou enunciado de súmula, sem identificar seus fundamentos determinantes nem demonstrar que o caso sob julgamento se ajusta àqueles fundamentos;

VI - deixar de seguir enunciado de súmula, jurisprudência ou precedente invocado pela parte, sem demonstrar a existência de distinção no caso em julgamento ou a superação do entendimento.

§ 2º No caso de colisão entre normas, o juiz deve justificar o objeto e os critérios gerais da ponderação efetuada, enunciando as razões que autorizam a interferência na norma afastada e as premissas fáticas que fundamentam a conclusão.

§ 3º A decisão judicial deve ser interpretada a partir da conjugação de todos os seus elementos e em conformidade com o princípio da boa-fé”.

A doutrina mais abalizada corrobora essa exigência, conforme leciona Daniel Amorim Assumpção Neves, ao afirmar que “
Nos termos do dispositivo, é possível concluir que a partir do advento do Código de Processo Civil não bastará o juiz enfrentar as causas de pedir e fundamentos de defesa, mas todos os argumentos que o embasam"
(NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Código de Processo Civil Comentado, 7. Ed., Salvador: Juspodvim, 2022, p. 896).

Essa inafastabilidade da fundamentação decorre do modelo constitucional de processo, que se ancora na necessidade de um Estado Democrático de Direito em que a atuação do Poder Judiciário seja previsível e controlável. Nas palavras de Luiz Guilherme Marinoni e outros:

"4. Fundamentação. A fundamentação das decisões judiciais é ponto central em que se apoia o Estado Constitucional, constituindo elemento inarredável de nosso processo justo (ar. 5º, LIV, CF). Na fundamentação o juiz deve analisar o problema jurídico posto pelas partes para sua apreciação. Refere o Código, a esse propósito, que tem o juiz de analisar questões de fato e de direito (art.
489
,
II
,
CPC
). Fundamentar significa dar razões - razões que visam a evidenciar a racionalidade das opções interpretativas constantes da sentença, a viabilizar o seu controle intersubjetivo e a oferecer o material necessário para formação de precedentes. Daí que a justificação das decisões judiciais deve ser pensada na perspectiva da tutela dos direitos - a justificação das decisões constantes da fundamentação flui no influxo da viabilização de uma decisão justa e da conformação de um adequado sistema de precedentes. Em outras palavras: a justificação das decisões serve como ferramenta para adequado funcionamento do sistema jurídico. A fundamentação deve ser concreta, estruturada e completa: deve dizer respeito ao caso concreto, estruturar-se a partir de conceito e critérios claros e pertinentes e conter uma completa análise dos argumentos relevantes sustentados pelas partes em suas manifestações. Fora daí, não se considera fundamentada qualquer decisão (arts.
93
,
IX
,
CF
, e
9º
,
10
,
11
e
489
,
§§ 1º
e
2º
,
CPC
)."(MARINONI, Luiz Guilherme et al.
Código de Processo Civil
Comentado, 3. Ed., Salvador: Juspodvim, 2018, p. 590).

No presente caso, constata-se que a sentença não atende a tais requisitos, porquanto apresenta fundamentos que não guardam pertinência com a questão discutida nos autos, uma vez que argumenta a inaplicabilidade das sanções previstas na Lei n.° 8.429/92, ao passo em que se trata, na hipótese, de ação popular, cujo objeto é a declaração de nulidade de ato administrativo e o ressarcimento ao erário dele decorrente.

Nessa conjectura, perfaz curial salientar, que no direito processual civil vigora o princípio da adstrição ou congruência, segundo o qual o magistrado deve decidir nos limites daquilo que foi postulado pela parte autora, consoante dispõe o artigo 492, do CPC, de forma cristalina:

Art. 492. É vedado ao juiz proferir decisão de natureza diversa da pedida, bem como condenar a parte em quantidade superior ou em objeto diverso do que lhe foi demandado.

Parágrafo único. A decisão deve ser certa, ainda que resolva relação jurídica condicional.

Forte nessas considerações, impõe-se a declaração de nulidade da sentença, tendo em vista que não enfrenta os argumentos deduzidos no processo.

Nesse sentido:

“DIREITO PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. SENTENÇA QUE NÃO APRECIOU O PEDIDO PRINCIPAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA CONGRUÊNCIA. OFENSA AOS ARTIGOS 489, § 1º, IV E 492 DO CPC. NULIDADE DA SENTENÇA. PRELIMINAR ACOLHIDA. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

Apelação interposta contra sentença que, em sede de mandado de segurança, apreciou apenas o pedido subsidiário formulado pelo impetrante, sem analisar o pedido principal de liberação de veículo sem pagamento de multas e taxas de pátio.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em verificar se a sentença que não apreciou o pedido principal formulado na inicial do mandado de segurança, limitando-se a analisar o pedido subsidiário, padece de nulidade por violação ao princípio da congruência e aos artigos 489, § 1º, IV e 492 do Código de Processo Civil.

III. Razões de decidir

3.

O princípio da congruência, consagrado no artigo 492 do CPC, exige que a decisão judicial esteja estritamente vinculada aos pedidos formulados pelas partes, sendo vedado ao juiz proferir decisão de natureza diversa da pedida.

4. A ausência de manifestação do juízo sobre o pedido principal caracteriza omissão que fere o disposto no artigo 489, § 1º, IV, do CPC, o qual exige que a sentença contenha fundamentação completa e aborde todos os pontos controvertidos do processo.

5. A omissão do magistrado em apreciar o pedido principal também desrespeita o princípio da inafastabilidade da jurisdição, previsto no artigo 5º, XXXV, da Constituição Federal, que assegura a todos o direito de obter do Poder Judiciário uma decisão sobre lesão ou ameaça a direito
.

IV. Dispositivo e tese

6. Preliminar de nulidade da sentença acolhida, com determinação de retorno dos autos ao juízo de origem para proferir nova decisão apreciando o pedido principal.

Tese de julgamento: "É nula a sentença que, em mandado de segurança com cumulação de pedidos, aprecia apenas o pedido subsidiário sem analisar o pedido principal, por violação ao princípio da congruência e aos artigos 489, § 1º, IV e 492 do Código de Processo Civil."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXV; CPC, arts. 326, parágrafo único, 489, § 1º, IV, e 492.

Jurisprudência relevante citada: TJ-MT, Apelação Cível 00115042320148110004, Rel. Des. Maria Erotides Kneip, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 01/08/2022; TJ-MT, Apelação Cível 10020606120168110041, Rel. Des. Gilberto Lopes Bussiki, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 04/04/2023”.

(N.U 1045364-03.2022.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/09/2024, Publicado no DJE 03/10/2024). (Grifo nosso).

À vista do exposto, acolho a preliminar para
DECLARAR A NULIDADE DA SENTENÇA
, por ofensa ao artigo 93, inciso IX, da Carta Magna e aos artigos 489 e 492, ambos do Código de Processo Civil.

Em continuidade, aplica-se ao presente caso a teoria da causa madura, prevista no artigo 1.013, § 3°, do CPC, uma vez que o processo se encontra em condições de imediato julgamento.

Com efeito, a Ação Popular, prevista no artigo 5°, inciso LXXIII, da Constituição da República Federativa do Brasil, figura como instrumento processual que garante a todo cidadão brasileiro a busca pela invalidação de atos administrativos manifestamente ilegais e que causem lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural,
in verbis
:

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência
. (Grifo nosso).

A Lei n.° 4.717/65, que regula a referida ação, dispõe, no artigo 1º, que
“
qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista
(Constituição, art. 141, § 38)
, de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos
”.

Vê-se, portanto, que a Ação Popular é um remédio constitucional que possibilita ao cidadão que esteja em pleno gozo de seus direitos políticos pleitear a anulação de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Seu conceito, nas palavras de Hely Lopes Meirelles, corresponde ao:

“[...] meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos - ou a estes equiparados - ilegais e lesivos ao patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiro público" (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança, 31.ª ed. - São Paulo : Malheiros, 2008, p. 126- 127).

E prossegue:

"É um instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizável por qualquer de seus membros. Por ela não se amparam direitos individuais próprios, mas sim interesses da comunidade. O beneficiário direto e imediato desta ação é o autor; é o povo, titular do direito subjetivo ao governo honesto. O cidadão a promove em nome da coletividade, no uso de uma prerrogativa cívica que a Constituição da Republica lhe outorga". (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança..., 31.ª ed. - São Paulo : Malheiros, 2008, p.127).

Como tal, sua utilização deve circunscrever-se à decretação de invalidade ou desconstituição de ato administrativo, a condenação de reparação de prejuízos causados ao erário, além da restituição de valores e bens apropriados, não sendo admitida, via de regra, a condenação em obrigação de fazer e não fazer.

Há, portanto, requisitos específicos que constituem os Pressupostos da demanda, conforme leciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

"(...) são pressupostos da ação popular:

1. qualidade de cidadão no sujeito ativo;

2. ilegalidade ou imoralidade praticada pelo Poder Público ou entidade de que ele participe;

3. lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural." (DI PRIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo, 32 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 1746)

In casu
, diferentemente do que sustentam os apelantes, a despeito da ilegalidade do ato administrativo, não foi comprovada a lesividade ao patrimônio ou à moralidade administrativa.

Do exame do processado, verifica-se que o pedido formulado na ação popular está baseado em Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, datado de 13.05.2009, que constatou a existência de irregularidade em relação às medições de obra e a emissão de notas de empenho e ordem de pagamento relacionadas ao contrato n.° 0152/2008. Veja-se (ID. 264622357 – pág. 25/38)

“[...]

1. Construção de uma praça pública com área de 9.000 m2, situada no Jardim Juliana (objeto da denúncia).

- Obra paralisada. A suspensão foi determinada pelo Prefeito Municipal em 03/02/09 devido às irregularidades detectadas (folhas 21 a 23 TC).

- A vistoria constatou que foi iniciada a terraplanagem e construção parcial do canteiro de obras. Estima-se em R$ 18.109,15 o valor dos serviços executados.

- Essa situação corresponde ao apontado no laudo de vistoria emitido em 02/02/2009 pelo Eng. Civil Leandro Pedro Machado (folhsa 24 a 30 TC)

- O valor medido é de R$ 114.676,08 (folha 31 TC) e refere-se aos serviços preliminares (100%), movimento de solos (100%) e paisagismo (26,83%) dos quais constatou-se a execução do equivalente a R$ 18.109,15. Portanto foram medidos, liquidados e pagos indevidamente serviços não realizados no valor de R$ 96.566,93.

- A empresa contratada pertence ao Secretário de Obras do Município (folhas 32 a 38), contrariando o art. 9º III da Lei 8666/93. Tal vicio compromete a validade da licitação e do contrato.

- Em pesquisa no sistema APLIC constatou0se (folhas 39 a 47 TC) o empenho de R$ 1.589,18 e a liquidação de R$ 1.040.281,27

em 2008 em favor dessa empresa de propriedade do Secretário Municipal de Obras,

referentes a diversos contratos.

- A denúncia apresentada tem fundamento.

[...]

2. Conclusões

A denúncia apresentada tem fundamento. Constatou-se a existência de vários contratos com a empresa Intal Indústria Tapuraense de Lajotas Ltda, que pertence ao Secretário Municipal de Obras da gestão sob análise (folhas 32 e 38 do TC). Constatou-se a elaboração de medições falsas pelo engenheiro Rafael Casonatto (folha 31 e 53 TC) atestando a execução dos serviços que não foram realizados, no valor de R$ 96.566,93, valores que não foram pagos.

Além do referido relatório, e das ordens de pagamento n.° 0005072 0005073, 0005074, estas acompanhadas de notas fiscais e das declarações de medição de obra (ID. 264622357 - pág. 53/68), datados do mês de dezembro de 2008, consta dos autos que o município realizou vistoria, na data de 02.02.2009 (ID. 264622357 – pág. 68/73), que fundamentou a decisão de rescisão unilateral do contrato, na data de .03.2009 (ID. 264622357 – pág. 180/185).

Entremente, conquanto reconhecida a irregularidade pela municipalidade, com a rescisão do ajuste administrativo, a INTAL INDÚSTRIA TAPURAENSE DE LAJOTAS LTDA impetrou o Mandado de Segurança n.° 135/09 (Código 2489), no qual foi concedida liminar para suspender o ato que rescindiu o contrato n.° 152/08, em 14.04.2009 (ID. 264622358 – pág. 207/214).

Depois disso, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, ao julgar o Processo n.° 6.991-4/2009 e a denúncia n.° 4.479-2/2009, verificou que o município não mais efetuou pagamentos à referida empresa e, em vistorias realizadas pelo órgão,
constatou-se que os serviços liquidados e pagos já haviam sido devidamente prestados
(ID. 264622358 – pág. 220/242):

“[...] Por fim, em relação ao processo de denúncia em apenso (4.479-2/2009), após analisar os argumentos trazidos nesses autos, destaco os seguintes pontos que merecem explicação em apartado.

Quanto à construção da praça objeto da denúncia, a vistoria realizada pela equipe técnica deste tribunal, constatou o pagamento por serviços até então não realizados no valor de R$ 96.566,93 (noventa e seis mil quinhentos e sessenta e seis reais e noventa e três centavos).

O ex-gestor justificou que não houve pagamento por serviços não prestados e que a medição dos serviços executados considerou blocos de concreto que ainda estavam no pátio da empresa e que a terraplanagem já possuía todo o material depositado na obra, dependendo apenas de sua posterior conformação e nivelamento, e foi a chuva que impediu a conclusão desses serviços.

Da própria defesa apresentada pelo gestor constata-se que os serviços medidos e pagos não estavam completamente realizados. Ademais, não podem ser considerados na medição, os materiais ainda não empregados na obra objeto do contrato.

Em cumprimento à medida cautelar deferida por este Tribunal, a atual gestão municipal não realizou nenhum pagamento ao contratado. Entretanto, conforme relatou o Assessor Jurídico do Município de Tapurah às fls. 136 e 137, a empresa contratada se recusou a cumprir a ordem desde Tribunal e continuou a execução dos serviços
.

Considerando que em nova inspeção realizada pela equipe de engenharia deste Tribunal às fls. 461 a 467, constatou-se que os serviços executados já superaram os valores medidos, liquidados e pagos.

Assim, deixo de determinar a devolução dos valores já pagos em homenagem ao princípio que veda o enriquecimento sem causa
[...]”. (Grifo nosso).

Assim, pelo que se observa, as obras foram finalizadas e, de outra parte, não foram produzidas provas de que a conclusão da obra tenha sido realizada com a aplicação de novos recursos, pagamento a maior ou superfaturamento, aptos a comprovar a existência de prejuízo ao erário.

Desse modo, a insuficiência probatória impõe a improcedência dos pedidos, na medida em que não se verifica a configuração do binômio ilegalidade-lesividade.

Nesse sentido:

“REMESSA NECESSÁRIA – Ação popular – Licitação – Alegação de entrega de envelope aberto por um dos licitantes; tipo de óleo não especificado no edital; valores praticados pelo vencedor que são inexequíveis – Pretensão de declaração de nulidade da licitação - Descabimento – Presunção de legalidade e veracidade do ato administrativo não ilidida –
Não comprovação da ilegalidade e da lesividade do ato administrativo a justificar o controle pelo Poder Judiciário - Manutenção da r. sentença que se impõe
, nos termos do art. 252 do RITJ – Remessa necessária desprovida”.

(TJ-SP - Remessa Necessária Cível: 0001770-40.2013.8.26.0659 Vinhedo, Relator: Silvia Meirelles, Data de Julgamento: 09/10/2023, 6ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 09/10/2023). (Grifo nosso).

“REMESSA NECESSÁRIA – Ação Popular –
Licitação – Pretensão à decretação de nulidade de procedimento licitatório editado pelo Município do Guarujá – Não demonstrada a ocorrência de ato ilegal lesivo ao patrimônio público ou à moralidade administrativa
– Manutenção da sentença – Recurso desprovido”.

(TJ-SP - Remessa Necessária Cível: 00016264220168260536 SP 0001626-42.2016.8.26.0536, Relator: Renato Delbianco, Data de Julgamento: 21/10/2021, 2ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 21/10/2021). (Grifo nosso).

“REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. AUSÊNCIA DE PROVAS A DEMONSTRAR A ALEGADA ILEGALIDADE E LESIVIDADE DO ATO IMPUGNADO. IMPROCEDÊNCIA DO PLEITO. 1. A ação popular é um instituto jurídico de natureza constitucional pela qual qualquer cidadão tem a possibilidade de agir na defesa do interesse público ao identificar lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. 2.
Quando visa à anulação do ilícito e à reparação pelo fato danoso, todos os pressupostos para a responsabilidade civil daqueles que praticaram o ato devem ser alegados e provados, sob pena de improcedência do pedido de desconstituição e reparação. O autor não se desincumbiu de seu ônus probatório quanto à demonstração da ilegalidade e lesividade do ato, merecendo a improcedência de seu pleito
. REMESSA CONHECIDA E DESPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA”.

(TJ-GO 0489224-61.2011.8.09.0036, Relator: CARLOS ROBERTO FAVARO, 1ª Câmara Cível, Data de Publicação: 13/06/2019). (Grifo nosso).

“ REMESSA NECESSÁRIA - AÇÃO POPULAR - ATO IMPUGNADO - CONTRATO ADMINISTRATIVO FIRMADO COM ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA - INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO - REQUISITOS PREENCHIDOS - SERVIÇO TÉCNICO DE NATUREZA SINGULAR - NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO E QUALIFICAÇÃO TÉCNICA - LESIVIDADADE AO PATRIMÔNIO PÚBLICO - NÃO COMPROVAÇÃO - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO INICIAL - SENTENÇA CONFIRMADA. -
A ação popular tem como pressupostos essenciais a ilegalidade do ato administrativo e a decorrente lesividade ao patrimônio público - A contratação de serviço técnico de natureza singular, com escritório de advocacia de notória especialização e qualificação técnica, de forma legal, em clara hipótese de inexigibilidade de licitação, bem como a falta de prova inequívoca da lesividade ao patrimônio público, inviabilizam o pedido inicial da ação popular
”.

(TJ-MG - Remessa Necessária: 50052875420178130702, Relator: Des.(a) Júlio Cezar Guttierrez, Data de Julgamento: 07/03/2023, Câmaras Cíveis / 6ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 13/03/2023). (Grifo nosso).

Ante o exposto,
CONHEÇO DOS RECURSOS, ACOLHO A PRELIMINAR E

DECLARO A NULIDADE DA SENTENÇA
, por ofensa ao artigo 93, inciso IX, da Carta Magna e aos artigos 489 e 492, ambos do Código de Processo Civil.

Nos termos do artigo 1.013, § 3°, do CPC,
JULGO IMPROCEDENTE
o pedido inicial, por ausência de provas acerca da lesividade do ato administrativo questionado.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 25/03/2025