Tribunal: TJMT
Processo: 0000820-50.2018.8.11.0052
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-07-15
Data de publicação: 2025-08-02

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000820-50.2018.8.11.0052
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0018-92 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), ANTONIO XAVIER DE ARAUJO - CPF: 178.874.611-20 (APELANTE), DEBORA SIMONE SANTOS ROCHA FARIA - CPF: 442.328.611-49 (ADVOGADO), ADAILTON DA SILVA PERES - CPF: 336.150.711-15 (ADVOGADO), EDUARDO PIMENTA DE FARIAS - CPF: 867.554.981-49 (ADVOGADO), PEDRO ANTONIO BOASCIVIS - CPF: 303.869.421-53 (APELANTE), MAXSUELBER FERRARI - CPF: 018.870.951-79 (ADVOGADO), ADELGICIO ALMEIDA PINHEIRO - CPF: 207.859.331-15 (APELANTE), AIRTON DE ALMEIDA MARQUES - CPF: 077.595.411-04 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE RIO BRANCO - CNPJ: 15.023.997/0001-72 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE RIO BRANCO - CNPJ: 15.023.997/0001-72 (TERCEIRO INTERESSADO), ADELGICIO ALMEIDA PINHEIRO - CPF: 207.859.331-15 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NÃO CONHECERAM O RECURSO DE PEDRO ANTONIO BOASCIVIS, E PROVERAM O RECURSO DE ANTONIO XAVIER DE ARAUJO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1ª VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2º VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COM PEDIDO LIMINAR DE AFASTAMENTO DE CARGO PÚBLICO, INDISPONIBILIDADE DE BENS E RESSARCIMENTO DE DANO AO ERÁRIO. FALTA DE PREPARO RECURSAL DE UM DOS APELOS. DESERÇÃO CONFIGURADA. PAGAMENTOS A SERVIDORES PÚBLICOS SEM RESPALDO LEGAL. REJEIÇÃO DAS TESES DE INÉPCIA DA INICIAL E DE NULIDADE DA SENTENÇA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. ILEGALIDADE QUE NÃO SE CONFUNDE COM IMPROBIDADE. REFORMA PARCIAL DA SENTENÇA. UMA APELAÇÃO NÃO CONHECIDA. OUTRA PROVIDA.

I. Caso em exame

1.

Ação de responsabilidade por ato de improbidade administrativa com pedido liminar de afastamento de cargo público, indisponibilidade de bens e ressarcimento de dano ao erário ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em razão da autorização de pagamentos mensais a servidores públicos, sem amparo normativo, a título de horas extraordinárias, mediante transferências bancárias diretas. A sentença julgou parcialmente procedentes os pedidos, impondo sanções previstas nos arts. 9º,
caput
, e 10, XII, da Lei nº 8.429/1992.

2.

Interpostos dois recursos de apelação: um por Pedro Antônio Boascivis, arguindo ausência de ato ímprobo; outro por Antônio Xavier de Araújo, alegando inépcia da inicial, nulidade da sentença por violação ao princípio da congruência e ausência de dolo específico.

II. Questão em discussão

3. Há duas apelações em discussão: (i) saber se o recurso de Pedro Antônio Boascivis pode ser conhecido, à vista da ausência de preparo recursal; e (ii) saber se a conduta de Antônio Xavier de Araújo, então Prefeito Municipal, ao autorizar verbalmente pagamentos indevidos a servidores, configura improbidade administrativa nos termos da legislação vigente e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

III. Razões de decidir

4. A apelação de Pedro Antônio Boascivis não foi conhecida por deserção, uma vez indeferido o pedido de justiça gratuita e não realizado o recolhimento do preparo no prazo assinalado, conforme art. 1.007 do CPC.

5.

A apelação de Antônio Xavier de Araújo, por sua vez, deve ser provida. A alegação de inépcia da petição inicial, por ausência de individualização da conduta, não procede: a inicial, analisada em seu conjunto, permite a identificação clara do papel do recorrente na autorização dos pagamentos questionados.

6.

A tese de nulidade da sentença, por suposta condenação com base em artigo da LIA não incluído na petição inicial, também não prospera. Embora o juízo sentenciante tenha feito referência ao art. 9º,
caput
, da LIA, o fundamento central da condenação foi corretamente ancorado no art. 10, XII, dispositivo efetivamente invocado na inicial, podendo eventual equívoco de subsunção ser corrigido sem necessidade de anulação da decisão.

7.

No mérito, à luz das alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa e da tese fixada pelo STF no Tema 1.199 da repercussão geral, exige-se a demonstração de dolo específico e de efetivo dano ao erário para a configuração de improbidade. No caso concreto, embora os pagamentos tenham sido realizados à margem da legalidade formal, não há prova de que o recorrente tenha atuado com vontade dirigida a lesar o erário ou beneficiar indevidamente a si ou a terceiros.

8.

A conduta irregular descrita, apesar de censurável sob o aspecto da legalidade administrativa, não se reveste da gravidade suficiente para ensejar as sanções previstas na LIA. A distinção entre mera ilegalidade e improbidade administrativa, reiteradamente reconhecida pela jurisprudência, impõe a absolvição do agente público quando ausente o elemento volitivo doloso qualificado.

IV. Dispositivo e tese

9. Recurso de Pedro Antônio Boascivis não conhecido, por deserção. Recurso de Antônio Xavier de Araújo provido, para reformar a sentença e julgar improcedente o pedido inicial quanto a ele.

Tese de julgamento:

“1. A ausência de dolo específico e de dano efetivo ao erário impede a caracterização de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 8.429/1992, com a redação da Lei nº 14.230/2021.

2. A mera ilegalidade ou irregularidade administrativa não enseja, por si só, a responsabilização por ato de improbidade”.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, arts. 5º, XXXVI, e 93, IX; CPC, arts. 322, §2º, 489 e 1.007; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §2º, 9º, 10, 11 e 17, §6º, I (com redação da Lei nº 14.230/2021).

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE 843.989/PR (Tema 1.199, RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022); STJ, REsp 1.573.026/SE, Rel. Min. Og Fernandes, 2ª T., j. 08.06.2021.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recursos de apelação interpostos por
Antônio Xavier de Araújo
e
Pedro Antônio Boascivis
contra a sentença proferida pelo juízo da Vara Única da Comarca de Rio Branco, que, na ação de responsabilidade por ato de improbidade administrativa com pedido liminar de afastamento de cargo público, indisponibilidade de bens e ressarcimento de dano ao erário ajuizada pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso

(Autos nº 0000820-50.2018.8.11.0052), julgou parcialmente procedentes os pedidos para condenar os apelantes ao ressarcimento integral dos danos a ser apurado em liquidação, ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano, à suspensão dos direitos políticos por 14 anos, à proibição de contratar com o Poder Público pelo mesmo período e à perda da função pública, com fundamento nos artigos 9º,
caput
, e 10, inciso XII, da Lei nº 8.429/1992, em sua redação original (id. 225016662).

Em seu recurso,
Antônio Xavier de Araújo
defende a reforma da sentença com a rejeição da petição inicial, por não atender às exigências do art. 17, §6º, I, da Lei nº 8.429/1992, visto que não individualizou adequadamente sua conduta, limitando-se a descrever genericamente a participação dos requeridos na demanda, sem indicar, de forma precisa, o ato de improbidade administrativa por ele praticado.

Sustenta, ainda neste contexto, que não foi demonstrada a existência de dolo em sua conduta, elemento subjetivo imprescindível para a configuração de improbidade administrativa, nos moldes da Lei nº 8.429/92, com a redação da Lei nº 14.230/2021, e do Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal.

Alega, na sequência, que a sentença é nula, visto que o condenou com base nos arts. 9º e 10, XI, da Lei nº 8.429/92, que não lhe foram atribuídos pelo Ministério Público na petição inicial, violando, assim, o princípio da congruência, o art. 17, §10-F, I, da LIA, o art. 93, X, da Constituição Federal, e o art. 489 do CPC.

Ao final, requer a concessão de justiça gratuita e o provimento do recurso de apelação com a rejeição da inicial ou, alternativamente, o reconhecimento de sua nulidade (id. 225016669).

Por sua vez, em seu apelo
Pedro Antônio Boascivis
, em sua apelação, defende que não houve dano ao erário, pois os valores recebidos seriam decorrentes de serviços efetivamente prestados além da jornada regular, tratando-se de mera irregularidade formal.

Argumenta que não se configurou a prática de improbidade administrativa no caso concreto, que agiu de boa-fé, sem dolo ou intenção de enriquecimento indevido e que devolveu os valores recebidos, além de ter celebrado Acordo de Não Persecução Penal na Ação Penal nº 1001079-86.2022.8.11.0052, cuja obrigação foi integralmente cumprida.

Postula, ao final, a concessão do benefício da justiça gratuita e o provimento do recurso com o reconhecimento da inexistência de ato de improbidade administrativa e, subsidiariamente, a possibilidade de celebração de Acordo de Não Persecução Cível com o Ministério Público (id. 225016679).

O Ministério Público apresentou contrarrazões requerendo o desprovimento de ambos os recursos, sustentando que houve a devida individualização das condutas dos requeridos, o que afastaria a tese de rejeição da petição inicial da demanda, e que a sentença deve ser mantida, pois restou demonstrada a prática, com dolo específico, de improbidade administrativa pelos recorrentes, ao autorizar e receber transferências bancárias indevidas, configurando enriquecimento ilícito e lesão ao erário municipal.

Quanto ao pedido de celebração de Acordo de Não Persecução Cível formulado pelo recorrente Adelgicio Almeida Pinheiro, sustentou que
“
não há coerência lógica na questão, havendo necessidade da análise deste pedido ser realizado em eventual execução da sentença condenatória, caso se afigure uma medida consentânea à situação concreta”
.
(ids. 225016678 e 225016686).

Indeferidos os pedidos de justiça gratuita formulado pelos recorrentes, apenas Antonio Xavier de Araújo efetuou o pagamento do preparo recursal (id. 285584359).

A Procuradoria-Geral de Justiça, por sua vez, em parecer assinado pelo Procurador de Justiça Dr. Edmilson da Costa Pereira, opinou pelo provimento das apelações. Reconheceu que os fatos narrados são irregulares e merecem reprovação em outros âmbitos, mas ressaltou que, à luz da Lei nº 14.230/2021 e da interpretação fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199, a responsabilização por improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico e de dano efetivo ao erário, elementos não configurados no caso concreto. Observou, ainda, que os valores foram restituídos por Pedro Antônio Boascivis, que também celebrou ANPP no juízo criminal, e que não há qualquer indício de vantagem indevida ou enriquecimento ilícito. Concluiu que a irregularidade apurada tem natureza sistêmica e não se ajusta aos critérios atualmente exigidos para configuração de ato de improbidade administrativa (id. 230616691).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Na origem, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso ajuizou ação de responsabilidade por ato de improbidade administrativa com pedido liminar de afastamento de cargo público, indisponibilidade de bens e ressarcimento de dano ao erário em desfavor de Antonio Xavier de Araújo, Pedro Antonio Boascivis e Adelgício Almeida Pinheiro, com fundamento na prática de atos tipificados nos arts. 9º, I e XI, 10, I, IX, X e XI e 11, I, da Lei nº 8.429/1992.

Conforme relatado na petição inicial, os requeridos teriam firmado acordo verbal, em 2017, para repassar mensalmente valores públicos, oriundos dos cofres do Município de Rio Branco, diretamente às contas bancárias dos servidores Adelgício Almeida Pinheiro (Secretário Municipal de Finanças) e Pedro Antônio Boascivis (Auxiliar de Contabilidade), como forma de compensação por horas extraordinárias de trabalho, sem respaldo legal ou ato normativo que autorizasse tal pagamento, o qual totalizou a quantia de
R$41.398,89
. Essa conduta, na ótica do
Parquet
, caracterizaria enriquecimento ilícito, lesão ao erário e afronta aos princípios da Administração Pública, ensejando a aplicação das sanções previstas no art. 12 da LIA.

Após regular tramitação, sobreveio sentença julgando parcialmente procedente a ação civil pública para, com amparo nos arts. 9º,
caput
, e 10, XII, da Lei nº 8.429/1992, condenar os requeridos ao ressarcimento integral dos danos a ser apurado em liquidação, ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano, à suspensão dos direitos políticos por 14 anos, à proibição de contratar com o Poder Público pelo mesmo período e à perda da função pública.

Inconformados com essa sentença Antonio Xavier de Araújo e Pedro Antônio Boascivis interpuseram recursos de apelação, os quais passo a analisar.

Recurso de Pedro Antônio Boascivis

Conforme já relatado, este apelante defendeu em seu recurso a reforma da sentença sob o argumento de que, no caso concreto, não se configurou ato de improbidade administrativa, uma vez que não houve dano ao erário, pois os valores por ele recebidos decorreram de serviços efetivamente prestados em regime de jornada extraordinária, tratando-se, no máximo, de irregularidade de natureza formal. Alegou ter agido de boa-fé, sem dolo ou intenção de obter enriquecimento indevido, tendo, inclusive, restituído integralmente os valores percebidos e celebrado Acordo de Não Persecução Penal nos autos da Ação Penal nº 1001079-86.2022.8.11.0052, cuja obrigação foi devidamente cumprida.

O recurso, entretanto, não deve ser conhecido, por falta de preparo.

Com efeito, ressai dos autos que nas razões recursais o referido apelante requereu a concessão de justiça gratuita, o que, contudo, foi indeferido por este relator, pela ausência de comprovação da situação de hipossuficiência (283781393).

Intimado dessa decisão e para recolhimento do preparo recursal, sob pena de deserção (ids. 286464887 e 289270398), o recorrente, entretanto, quedou-se inerte, deixando transcorrer
in albis
o prazo fixado para o cumprimento da determinação judicial.

Com isso, ocorreu a deserção, nos termos do art. 1.007 do CPC, impondo-se o não conhecimento do recurso por ausência do requisito de admissibilidade extrínseco relativo ao preparo.

Recurso de Antonio Xavier de Araújo

Em seu recurso, Antônio Xavier de Araújo apelante defende a reforma da sentença recorrida ao fundamento de que a petição inicial não atendeu às exigências do art. 17, §6º, I, da Lei nº 8.429/1992, visto que não individualizou adequadamente sua conduta, indicando o ato de improbidade administrativa que teria praticado, devendo, portanto, ser rejeitada esta peça processual.

Sustenta, além disso, a nulidade da sentença recorrida, pois o condenou com base nos arts. 9º e 10, XI, da Lei nº 8.429/92, que não lhe foram atribuídos pelo Ministério Público na petição inicial, violando, assim, o princípio da congruência, o art. 17, §10-F, I, da LIA, o art. 93, IX, da Constituição Federal, e o art. 489 do CPC.

Por fim, o recorrente afiança que não teria se configurado a improbidade administrativa no caso concreto por não ter sido demonstrado o elemento subjetivo relativo ao dolo específico em sua conduta.

Pois bem, no que se refere à alegação de que a petição inicial deve ser rejeitada por ausência de individualização da conduta do apelante, entendo que tal argumento não merece acolhida.

A análise do conteúdo da petição inicial, em sua integralidade (id. 225016263), permite identificar a exposição dos atos praticados pelo apelante, descritos de modo suficientemente claro, com relação causal entre sua atuação e os fatos imputados. Nesse contexto, a narrativa contida na inicial aponta que, na condição de Prefeito do Município de Rio Branco à época dos fatos, o recorrente foi o responsável por autorizar verbal e informalmente os pagamentos de horas extraordinárias a Pedro Antônio Boascivis e Adelgício Almeida Pereira, por meio de repasses diretos de verbas públicas, sem amparo legal, enquadrando-se, em tese, nos atos de improbidade administrativa tipificados nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92.

Cumpre registrar, ainda, que a petição inicial deve ser analisada a partir de uma leitura lógico-sistemática e integral do seu conteúdo, e não com base em trechos destacados de forma isolada, conforme impõe o princípio da boa-fé processual e o disposto no art. 322, §2º, do CPC, segundo o qual o pedido deve ser interpretado conforme o conjunto da postulação e de acordo com a intenção da parte. No caso concreto, verifica-se que a exordial expõe de forma clara e suficientemente detalhada a conduta atribuída a cada agente público, inclusive do ora apelante, evidenciando a narrativa fática e a correlação com a pretensão de condenação por ato de improbidade administrativa. Assim, não se verifica qualquer afronta ao art. 17, §6º, I, da Lei nº 8.429/1992, tampouco vício que comprometa a validade da peça inaugural.

No tocante à alegação de nulidade da sentença por suposta violação ao princípio da congruência, ao art. 17, §10-F, I, da Lei nº 8.429/1992, ao art. 93, IX, da Constituição Federal, e ao art. 489 do CPC, em razão de ter o juízo sentenciante fundamentado a condenação do recorrente nos artigos 9º,
caput
, e 10, XII, da LIA, embora o primeiro deles realmente não tenha sido indicado na petição inicial, entendo que tal tese não merece acolhida.

Ocorre que, apesar de o Ministério Público não ter imputado expressamente ao recorrente a prática de ato de improbidade previsto no art. 9º,
caput
, da Lei nº 8.429/1992, é inequívoco que sua conduta foi claramente subsumida, na petição inicial, ao art. 10, XII, do mesmo diploma legal, como se verifica nas páginas 41 e 42 do documento identificado no id. 225016263. Além disso, o juízo sentenciante, ao reconhecer a ocorrência de lesão ao erário, expressamente vinculou a conduta do apelante à hipótese do art. 10, sem que isso configurasse inovação indevida ou extrapolação dos limites traçados pela inicial.

Neste contexto, o enquadramento da conduta do recorrente no art. 9º,
caput
, da Lei nº 8.429/92 deve ser interpretado e compreendido como mero equívoco de técnica decisória, que, em sendo mantida a condenação, admite correção mediante a limitação ao enquadramento jurídico correto, qual seja, o art. 10, XII, do referido diploma legal, e a readequação das sanções aplicadas, sem que isso implique nulidade ou ofensa ao princípio da congruência.

Por fim, o apelante sustenta a reforma da sentença que o condenou pela prática de improbidade administrativa, sob o fundamento de que teria autorizado repasses mensais de valores públicos do Município de Rio Branco às contas bancárias dos servidores Adelgício Almeida Pinheiro e Pedro Antônio Boascivis, sem respaldo legal ou normativo. Alega, contudo, que não restou demonstrada a presença de dolo específico em sua conduta, o que, à luz da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, afastaria a configuração do ato ímprobo no caso concreto.

Neste ponto, assiste-lhe razão.

Como é cediço, a Lei nº 8.429/92, que dispõe sobre a ação de improbidade administrativa, foi profundamente alterada pela Lei nº 14.230/2021, que
trouxe exigências mais rígidas para a configuração de atos de improbidade administrativa, dentre as quais se destaca a necessidade de
comprovação de dolo específico
do agente público ou do terceiro tanto na modalidade de enriquecimento ilícito (art. 9º), quanto nas hipóteses de lesão ao erário (art. 10) ou violação a princípios que norteiam a administração pública (art. 11).

Essa modificação legislativa teve como escopo restringir a incidência da improbidade administrativa a condutas que efetivamente atentem contra a integridade do patrimônio público ou contra os princípios que regem a Administração, afastando a mera ilegalidade como fundamento autônomo para a responsabilização.

A exigência de dolo específico, outrossim, foi objeto de reconhecimento pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do
Tema 1199 da repercussão geral (ARE 843.989/PR)
, ocasião em que a Corte fixou as seguintes teses de observância obrigatória:

“
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo
DOLO
;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa – é
IRRETROATIVA
, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém
sem condenação transitada em julgado
, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente
analisar eventual dolo
por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é
IRRETROATIVO
, aplicando-se os novos marcos temporais
a partir da publicação da lei
”
. Grifei.

Dessa forma, passou a ser imprescindível, para a responsabilização por improbidade administrativa, a
demonstração de que o agente público ou terceiro tenha agido com vontade consciente e direcionada à obtenção de vantagem indevida, à lesão ao patrimônio público ou à violação aos princípios administrativos
,
o que vai além da simples negligência, imprudência ou omissão administrativa.
Nesse sentido, o art. 1º, §2º, da LIA, com a redação vigente, expressamente dispõe que
“considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”
.

Além disso, quando se trata de imputação de enriquecimento ilícito e de prejuízo ao erário, a atual redação dos arts. 9º e 10 da LIA também passou a exigir
comprovação efetiva
, não bastando meras presunções.

No caso concreto, não há elementos que indiquem que o apelante Antônio Xavier tenha agido com dolo específico, nos termos exigidos pela nova redação da Lei nº 8.429/1992, com a finalidade deliberada de violar normas jurídicas ou de obter vantagem indevida para si ou para terceiros. A mera voluntariedade ou a prática de atos no exercício das competências públicas típicas do cargo – como autorizar despesas e ordenar pagamentos – não são suficientes para caracterizar o dolo específico previsto no
caput
do art. 1º da referida lei.

Com efeito, conforme se extrai dos autos, o recorrente, na qualidade de Prefeito e ordenador de despesas, limitou-se a autorizar, ainda que sem observância das formalidades legais, o pagamento de horas extraordinárias a servidores que, de fato, prestavam serviços além da jornada regular no desempenho de suas funções. A conduta atribuída ao recorrente, embora eivada de irregularidade administrativa, não alcança o grau de reprovabilidade exigido para a subsunção aos tipos legais de improbidade administrativa. Isso porque não se evidenciou, nos autos, qualquer intenção deliberada de praticar o ato com desonestidade ou má-fé. Ademais, não há qualquer indício de que tenha havido enriquecimento ilícito por parte do agente, o que, inclusive, foi reconhecido pelo próprio Ministério Público, que não lhe imputou a prática do ato previsto no art. 9º da Lei nº 8.429/1992.

Ressalte-se, por fim, que a mera ilegalidade ou infração administrativa não caracteriza, por si só, ato de improbidade, devendo ser apurada e corrigida nas esferas próprias, como a administrativa ou disciplinar, o que efetivamente ocorreu no caso dos autos em relação aos servidores Adelgício Almeida Pinheiro e Pedro Antônio Boascivis, por ordem do recorrente.

A propósito, veja-se o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça:

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADA VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS, ESPECIALMENTE O DA LEGALIDADE. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO REALIZADO SEM A COMPLETA OBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS LEGAIS. FALTA DE PLANILHA DE PREÇOS. PEDIDO INICIAL QUE SEQUER APONTA A OCORRÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO NEM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO AGENTE. CAPITULAÇÃO DO FATO EXCLUSIVAMENTE NA REGRA DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. MERA IRREGULARIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE RECONHECE A INEXISTÊNCIA DE MÁ-FÉ E DE QUALQUER INTENÇÃO NO MALFERIMENTO DO PRINCÍPIO DA ISONOMIA. REVALORAÇÃO JURÍDICA DAS PREMISSAS ADOTADAS NO ARESTO. MERO DESATENDIMENTO A UM PRINCÍPIO (NO CASO, O DA LEGALIDADE), SEM QUALQUER DEMONSTRAÇÃO DO DOLO, MESMO NA SUA ACEPÇÃO DE DOLO GENÉRICO. PROVIMENTO DOS RECURSOS.

1. A orientação jurisprudencial sedimentada no Superior Tribunal de Justiça estabelece que a configuração do ato de improbidade por ofensa a princípio da administração depende da demonstração do chamado dolo genérico.

2. O acórdão recorrido, embora repita que houve o cometimento de ato de improbidade, consigna, sem nenhum constrangimento, que não houve: a) má-fé; b) intenção (elemento subjetivo) de frustrar a competitividade do certame; c) malferimento ao princípio da isonomia; e d) dano ao erário (até porque esse não foi fundamento do pedido inicial). E, para concluir pelo alegado cometimento da improbidade administrativa, assenta, de forma literal, conforme acima já exposto, que tal ocorre pela mera afronta ao princípio da legalidade, porquanto o fato de não terem tido os recorrentes a intenção, "por si só, não tem o condão de afastar a responsabilidade dos recorridos por suas condutas omissivas conscientes de que não podiam dar cabo daquela Tomada de Preços, em face da ilegalidade nela existente".

3.
Na esteira da lição deixada pelo eminente e saudoso Ministro Teori Albino Zavascki, "não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10
" (AIA 30/AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJe 28/9/2011).

4. Ora, a admitir-se a conclusão do aresto impugnado, somente não seria improbidade administrativa um mero fato descumpridor de determinado princípio constitucional, quando a conduta do agente estivesse acobertada por alguma excludente típica do Direito Penal.

Dito de outro modo: apenas a atuação inconsciente e involuntária (hipótese mesmo de um não ato), em uma típica expressão do Direito Penal pátrio (tomada de empréstimo para o Direito Administrativo), é que não configuraria um ato de improbidade. Expandindo-se o argumento, poder-se-ia dizer que qualquer nomeação feita por determinado agente público que viesse a ser invalidada, no futuro, por descumprimento de um requisito legal, seria ipso facto, consoante a decisão recorrida, um ato de improbidade, visto que a nomeação somente poderia ter-se dado por um ato consciente e voluntário.

5.
Ademais, é sabido que meras irregularidades não sujeitam o agente às sanções da Lei n. 8.429/1992
. Precedente: REsp 1.512.831/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016, DJe 19/12/2016).

6. "
Assim, para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, estar caracterizada a presença do elemento subjetivo
.

A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé
. [...] Precedentes: AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28/5/2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30/6/2015; AgRg no REsp 1.397.590/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 5/3/2015; AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28/8/2014" (REsp 1.508.169/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016, DJe 19/12/2016).

7. Recursos especiais conhecidos e providos, para reformar o acórdão recorrido e restabelecer a sentença de primeiro grau”.
(REsp n. 1.573.026/SE, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 8/6/2021, DJe de 17/12/2021)

Por derradeiro, também não foi demonstrada a ocorrência de dano efetivo ao erário por parte do recorrente, considerando que não há nos autos comprovação de que os servidores beneficiados não tenham, efetivamente, prestado o serviço em jornada extraordinária. Como dito alhures, a configuração de ato de improbidade por lesão ao erário subordina-se à comprovação efetiva – e não presumida – de prejuízo ao Poder Público.

Assim, a ausência de elemento subjetivo doloso qualificado, aliado à inexistência de proveito econômico pessoal ou prejuízo efetivo ao erário, afasta a tipificação da conduta do recorrente como improbidade administrativa,
devendo ser reformada a sentença que o condenou
ao ressarcimento ao erário, ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano, à suspensão dos direitos políticos por 14 anos, à proibição de contratar com o Poder Público pelo mesmo período e à perda da função pública.

Diante do exposto, voto pelo
não

conhecimento
do recurso de Pedro Antônio Boascivis, em razão da ocorrência de deserção. Quanto ao apelo de Antônio Xavier de Araújo
, voto pelo seu
provimento
,
reformando a sentença e julgando improcedente o pedido inicial em relação a ele
, com fulcro no art. 487, I, do CPC.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 15/07/2025