Tribunal: TJMT
Processo: 1003961-52.2019.8.11.0011
Relator(a): HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-01
Data de publicação: 2025-10-14

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1003961-52.2019.8.11.0011
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer, Fiscalização]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE MIRASSOL D'OESTE - CNPJ: 03.755.477/0001-75 (APELANTE), MARCUCCI EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIO E CONSTRUCAO LTDA - ME - CNPJ: 01.382.076/0001-91 (APELANTE), JEFFERSON LUIS FERNANDES BEATO - CPF: 044.441.348-01 (ADVOGADO), DARCI DORIVAL VALERIO - CPF: 177.890.871-34 (ADVOGADO), DAYSE MARIA TRAVAIN TEIXEIRA - CPF: 023.818.631-84 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), ROBSON DOS REIS SILVA - CPF: 730.495.221-00 (ADVOGADO), DARCI DORIVAL VALERIO - CPF: 177.890.871-34 (ADVOGADO), DAYSE MARIA TRAVAIN TEIXEIRA - CPF: 023.818.631-84 (ADVOGADO), JEFFERSON LUIS FERNANDES BEATO - CPF: 044.441.348-01 (ADVOGADO), MARCUCCI EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIO E CONSTRUCAO LTDA - ME - CNPJ: 01.382.076/0001-91 (APELADO), MUNICIPIO DE MIRASSOL D'OESTE - CNPJ: 03.755.477/0001-75 (APELADO), ROBSON DOS REIS SILVA - CPF: 730.495.221-00 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), RENAN LEMOS VILLELA - CPF: 577.134.210-68 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, REJEITOU AS PRELIMINARES; PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO DO MUNICÍPIO DE MIRASSOL D ́OESTE E NEGOU PROVIMENTO DE MARCUCCI EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS E CONSTRUÇÕES LTDA. NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

EMENTA:

DIREITO URBANÍSTICO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLANTAÇÃO IRREGULAR DE LOTEAMENTO URBANO. DEFICIÊNCIA DE INFRAESTRUTURA MÍNIMA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO LOTEADOR. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO POR OMISSÃO NA FISCALIZAÇÃO. INAPLICABILIDADE DO CHAMAMENTO AO PROCESSO. ILEGITIMIDADE PASSIVA AFASTADA. ACORDO ADMINISTRATIVO SEM EFICÁCIA EXONERATIVA. AFASTAMENTO, DE OFÍCIO, DA CONDENAÇÃO EM CUSTAS PROCESSUAIS À FAZENDA PÚBLICA. RECURSO DO MUNICÍPIO PARCIALMENTE PROVIDO. RECURSO DA EMPRESA DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Recursos de Apelação Cível interpostos contra a sentença proferida nos autos de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, que reconheceu a irregularidade da infraestrutura do loteamento “Portal do Sol”, condenando solidariamente a empresa loteadora e o Município de Mirassol D’Oeste à obrigação de fazer, consistente na implantação e fiscalização de obras de infraestrutura básica, no prazo de um ano após o trânsito em julgado, além de repartição proporcional das custas processuais, sem honorários.

II. Questão em discussão

2. Há quatro questões submetidas ao julgamento:

(i) saber se a empresa loteadora detém legitimidade passiva, diante da alegação de adimplemento das obrigações urbanísticas;

(ii) saber se houve nulidade da sentença por indeferimento do chamamento ao processo da autarquia SAEMI;

(iii) saber se a responsabilidade do Município é solidária ou subsidiária à do loteador;
(iv) saber se é válida a cláusula de acordo administrativo que transferiria ao Município a responsabilidade por parte das obras;

III. Razões de decidir

3. A alegação de ilegitimidade passiva da empresa demandada se confunde com o mérito, pois a responsabilidade decorre do fato de ser a empreendedora direta do loteamento, sujeita à obrigação legal de prover a infraestrutura básica.

4. O indeferimento do chamamento ao processo do SAEMI não configura nulidade, pois a autarquia municipal não se enquadra nas hipóteses taxativas do art. 130 do CPC/2015, devendo eventual responsabilização ser buscada por via autônoma.

5. Comprovada a omissão da empresa quanto à execução integral das obras exigidas na Lei n. 6.766/1979 e legislação municipal correlata, remanesce sua responsabilidade objetiva, a qual não pode ser elidida por declarações técnicas isoladas ou aprovação formal do loteamento.

6. O Município incorreu em omissão no exercício de seu dever de fiscalização e regularização urbanística, razão pela qual responde subsidiariamente pela implementação das obras essenciais, nos termos do art. 40 da Lei n. 6.766/1979.

7. Não se sustenta a solidariedade fixada em sentença, pois o ordenamento jurídico prevê responsabilidade principal do loteador e subsidiária do Município, sendo indevida a equiparação do ente público àquele que aufere proveito econômico direto da comercialização dos lotes.

8. A tentativa de exoneração por meio de acordo administrativo entre os demandados não prevalece frente à indisponibilidade do interesse público, nem afasta os deveres impostos por norma de ordem pública.

9. De ofício, reconhece-se a inaplicabilidade da condenação em custas processuais à Fazenda Pública, em razão da isenção legal conferida à administração pública direta, conforme CPC/2015, art. 1007, §1º, e RITJMT, art. 73, §1º.

IV. Dispositivo e tese

10. Preliminares rejeitadas. No mérito, recurso do Município de Mirassol D’Oeste parcialmente provido, para reconhecer sua responsabilidade como subsidiária, mantendo-se a obrigação de fazer. Recurso da empresa Marcucci Empreendimentos Imobiliários e Construções Ltda. desprovido. De ofício, afastada a condenação do Município ao pagamento de custas processuais.

Tese de julgamento:

“1. A responsabilidade do loteador pela execução das obras de infraestrutura urbana em loteamentos é primária, objetiva e indeclinável, não sendo afastada por aprovação administrativa ou pactos administrativos, quando evidenciada a ausência de execução integral das obras exigidas na Lei n. 6.766/1979 e legislação municipal correlata.

2. O Município responde subsidiariamente, nos termos do art. 40 da L. n. 6.766/1979, quando comprovada sua omissão na fiscalização urbanística.
3. O chamamento ao processo restringe-se às hipóteses do art. 130 do CPC/2015, não sendo cabível em face de autarquia municipal cuja responsabilidade não seja solidária.

4. A Fazenda Pública é isenta do pagamento de custas processuais, sendo indevida sua condenação, ainda que em regime de rateio.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, arts. 30, inc. VIII, e 182, §1º; L. n. 6.766/1979, arts. 38 e 40; CPC/2015, arts. 130 e 1.007, §1º.

Jurisprudência relevante citada:

STJ, AgInt no REsp 2034509/SP, Rel.
Min. Regina Helena Costa, 1ª T., j. 24.04.2023; STJ, AgInt no REsp 1338246/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª T., j. 14.03.2017; TJMT, Apel./Rem. Nec. 139235/2015, Rel. Des. Márcio Vidal, 1ª Câm. Dir. Púb. e Col., j. 05.12.2016.

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

APELAÇÃO CÍVEL (198) 1003961-52.2019.8.11.0011

APELANTE: MUNICIPIO DE MIRASSOL D'OESTE, MARCUCCI EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIO E CONSTRUCAO LTDA - ME

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, MARCUCCI EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIO E CONSTRUCAO LTDA - ME, MUNICIPIO DE MIRASSOL D'OESTE

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recursos de Apelação Cível interpostos por
MARCUCCI EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS E CONSTRUÇÕES LTDA
e pelo
MUNICÍPIO DE MIRASSOL D’OESTE/MT
, contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Mirassol D’Oeste/MT, nos autos da Ação Civil Pública proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
, que julgou procedentes os pedidos veiculados na inicial, para condenar os Requeridos, de forma solidária, na obrigação de fazer consistente em implementar obras de infraestrutura e equipamento urbano mínimo no loteamento denominado 'Portal do Sol', bem como a fiscalização das obras, no prazo de 1 (um) ano a contar do trânsito em julgado (ID n. 207643981).

Os Requeridos foram condenados ainda ao pagamento das custas e despesas processuais
pro rata
.

Não houve condenação em honorários advocatícios.

Em suas razões recursais (ID n. 207643985), a Apelante
Marcucci Empreendimentos Imobiliários e Construções Ltda
argui, em preliminar, a sua ilegitimidade passiva, ao argumento de que cumpriu todas as exigências legais e administrativas para aprovação do loteamento, executou as obras previstas no projeto aprovado e formalizou a entrega das áreas públicas ao Município, o que, em sua ótica, transfere a responsabilidade pela manutenção da infraestrutura ao ente público, afastando qualquer imputação posterior à sua atuação.

Ainda em sede preliminar, insurge-se contra o indeferimento do chamamento ao processo do SAEMI, alegando que a autarquia teria danificado a pavimentação ao realizar obras de instalação da rede de água, razão pela qual entende ser parte corresponsável pelos danos, devendo integrar a lide.

No mérito, alega que, todas as obras exigidas à época da aprovação do loteamento foram executadas conforme a legislação vigente (Lei Federal n.º 6.766/1979 e Leis Municipais n.º 52/2006, 107/1981, 111/1981 e 1205/2014), com a devida aprovação dos projetos técnicos e destinação legal das áreas públicas.

Afirma que, a não pavimentação de um trecho da Rua São Domingos decorreu de acordo firmado com o Município, que ficou responsável pela execução, mediante fornecimento de material pela empresa.

Acrescenta que o engenheiro da Prefeitura confirmou a conclusão das obras, de modo que a responsabilidade pela precariedade atual seria exclusiva do ente municipal, por omissão na manutenção da infraestrutura.

Ao final, requer o provimento do recurso para reconhecer sua ilegitimidade passiva e excluí-la da lide; subsidiariamente, afastar a condenação solidária imposta; incluir o SAEMI no polo passivo; e condenar o Ministério Público ao pagamento de honorários de sucumbência e custas processuais.

Acostou-se nos ID ́s n. 207643986 / 207643987 a guia de recolhimento do preparo recursal e respectivo comprovante de pagamento, cuja regularidade do preparo foi atestada no ID n. 208040661.

As contrarrazões foram apresentadas pelo Município de Mirassol D ́Oeste no ID n. 207643992 e pelo Ministério Público Estadual no ID n. 207643993, ambas pugnando pelo desprovimento do recurso.

Por sua vez, o
Município de Mirassol D ́Oeste
(ID n. 207643988) sustenta, em preliminar, que não houve omissão administrativa. Afirma que notificou a empresa loteadora diversas vezes para corrigir irregularidades dentro do prazo de garantia e que exerceu regularmente seu poder de fiscalização, conforme os limites legais.

No mérito, defende a regularidade formal do loteamento, aprovado e implantado conforme a legislação vigente à época (Lei nº 6.766/1979 e Lei Municipal nº 111/1981), ressaltando que todas as exigências legais foram atendidas e que a posterior entrada em vigor da Lei nº 13.465/2017 não autoriza a aplicação retroativa de novas obrigações, sob pena de violação ao art. 5º, XXXVI, da CF/88.

Contesta a condenação solidária imposta na sentença, uma vez que a Lei nº 6.766/1979 não prevê solidariedade entre Município e loteador, ressaltando que sua responsabilidade seria, no máximo, subsidiária, e apenas diante de omissão comprovada do loteador, o que não ocorreu.

Impugna ainda o acordo firmado com a empresa loteadora, pelo qual o Município arcaria com parte da pavimentação, por entender que o ato é inválido, diante da ausência de previsão legal, orçamentária e afronta ao princípio da legalidade.

Alega, por fim, que, a sentença desconsiderou os princípios da legalidade, segurança jurídica e irretroatividade, ao aplicar normas urbanísticas posteriores à aprovação do loteamento.

Por essas razões, pugna pelo provimento do recurso, para que seja reformada a sentença recorrida, no sentido de julgar improcedentes os pedidos veiculados na inicial.

Subsidiariamente, requer o reconhecimento da responsabilidade apenas subsidiária, com execução prioritária contra o loteador; e a condenação do apelado nas custas e despesas processuais.

As contrarrazões foram apresentadas por Marcucci Empreendimentos imobiliários e Construções Ltda no ID n. 207643991, e pelo Ministério Público Estadual no ID n. 207643994, ambas pugnando pelo desprovimento do recurso.

A certidão de ID n. 208025182 atesta que o Município de Mirassol D ́Oeste é dispensado do pagamento de preparo, conforme previsto no art. 1007, §1º, do Código de Processo Civil e art. 73, §1º, do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

A tempestividade de ambos os recursos foi certificada no ID n. 234575447.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se no ID n. 221909655, pelo desprovimento dos recursos.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá, data da assinatura eletrônica.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

VOTO (PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA
AD CAUSAM
)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Em sede preliminar, a Apelante
Marcucci Empreendimentos Imobiliários e Construções Ltda
suscita a sua ilegitimidade passiva
ad causam
, ao argumento de que teria cumprido todas as exigências legais e administrativas necessárias para a aprovação do loteamento “Jardim Portal do Sol”, bem como executado integralmente as obras previstas no projeto aprovado, tendo, ainda, formalizado a entrega das áreas públicas ao Município.

Entende, com isso, que a responsabilidade pela conservação da infraestrutura foi transferida ao ente municipal, não podendo ser responsabilizada por eventuais falhas posteriores.

Todavia, tal alegação não configura verdadeira preliminar de ilegitimidade passiva, mas sim tese de defesa de mérito, pois pressupõe a análise da regularidade da conduta da empresa no tocante à execução das obrigações urbanísticas que lhe competiam.

Com efeito, a ilegitimidade passiva ocorre quando a parte demandada não possui relação jurídica ou de fato com o objeto da controvérsia.

No presente caso, contudo, é incontroverso que a Apelante é a responsável pela implantação do loteamento objeto da demanda, o que a vincula, de forma direta, à pretensão deduzida na ação civil pública, a qual busca a implementação ou complementação de obras de infraestrutura urbana.

A discussão sobre o eventual adimplemento das obrigações do loteador, a suficiência das obras realizadas e a posterior assunção de responsabilidade pelo Município são matérias que demandam exame de provas e interpretação da legislação urbanística, o que se insere no âmbito do mérito, não podendo ser objeto de apreciação preliminar.

Assim sendo, tratando-se de alegação que se confunde com o próprio mérito da causa, deixo para apreciá-la de forma adequada quando da análise do razões de apelação.

VOTO (PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA EM RAZÃO DO INDEFERIMENTO DO CHAMAMENTO AO PROCESSO DO SAEMI)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

A Apelante
Marcucci Empreendimentos Imobiliários e Construções Ltda
sustenta a nulidade da sentença ao argumento de que deveria ter sido deferido o chamamento ao processo da autarquia municipal SAEMI.

Aduz, que, ao realizar obras de instalação da rede de abastecimento de água no loteamento “Portal do Sol”, a referida autarquia municipal teria danificado a pavimentação e comprometido a infraestrutura local, razão pela qual deveria figurar no polo passivo da demanda, como corresponsável pelos prejuízos verificados.

Todavia, a preliminar não merece acolhida.

O instituto do
chamamento ao processo
encontra disciplina no art. 130 do Código de Processo Civil, o qual prevê hipóteses taxativas e de aplicação restrita, consistentes em:
(i) chamamento do afiançado, quando o fiador for réu; (ii) chamamento dos demais fiadores, quando a ação for proposta contra apenas um ou alguns deles; e (iii) chamamento dos demais devedores solidários, quando o credor exigir de apenas um ou alguns o pagamento da dívida comum.

No caso dos autos, é incontroverso que o SAEMI não figura como afiançado, tampouco é fiador ou devedor solidário em relação às obrigações impostas pela Lei nº 6.766/79 (parcelamento do solo urbano) e pela legislação municipal correlata.

Eventuais danos decorrentes de obras de manutenção ou instalação da rede de água, atribuídos à autarquia, possuem natureza distinta e superveniente ao objeto da presente ação, que visa à regularização do loteamento e à implementação da infraestrutura mínima legalmente exigida.

A tentativa da recorrente de incluir o SAEMI no polo passivo por intermédio do chamamento ao processo representa verdadeira ampliação indevida do instituto, desvirtuando sua finalidade legal.

Ressalte-se que, caso entendesse cabível, a empresa poderia buscar a responsabilização da autarquia em ação autônoma ou em eventual ação regressiva, mas não por via de intervenção processual inadequada.

Cumpre assinalar, ademais, que a tese da recorrente confunde a questão de mérito relativa à execução das obras com a admissibilidade da intervenção.

Ainda que houvesse comprovação de que a autarquia realizou reparos que afetaram a pavimentação, tal circunstância não teria o condão de enquadrá-la nas hipóteses taxativas do art. 130 do CPC.

Por fim, registre-se que admitir o chamamento em situações como a presente violaria os princípios da legalidade processual, da celeridade e da economia processual, gerando indevida ampliação subjetiva da lide, sem qualquer respaldo normativo.

Ante o exposto,
REJEITO
a preliminar de chamamento ao processo do SAEMI.

É como voto.

VOTO (MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de Recursos de Apelação Cível interpostos por
MARCUCCI EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS E CONSTRUÇÕES LTDA
e pelo
MUNICÍPIO DE MIRASSOL D’OESTE/MT
, contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Mirassol D’Oeste/MT, nos autos da Ação Civil Pública proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
, que julgou procedentes os pedidos veiculados na inicial, para condenar os Requeridos, de forma solidária, na obrigação de fazer consistente em implementar obras de infraestrutura e equipamento urbano mínimo no loteamento denominado 'Portal do Sol', bem como a fiscalização das obras, no prazo de 1 (um) ano a contar do trânsito em julgado (ID n. 207643981).

Os Requeridos foram condenados ainda ao pagamento das custas e despesas processuais
pro rata
.

Não houve condenação em honorários advocatícios.

Compulsando os autos, observa-se que a ação civil pública foi ajuizada pelo Ministério Público Estadual em face da empresa
Marcucci Empreendimentos Imobiliários e Construções Ltda.
e do
Município de Mirassol D’Oeste/MT
, em razão da implantação do loteamento denominado
“Portal do Sol”
sem a devida execução das obras de infraestrutura básica, em afronta ao disposto na Lei Federal n. 6.766/1979, ao Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001) e à legislação municipal correlata.

Consta da inicial que, a loteadora, embora tenha obtido a aprovação formal do projeto junto à municipalidade, não teria implementado integralmente as obras necessárias, notadamente quanto à drenagem de águas pluviais, pavimentação, rede de esgotamento sanitário, calçamento, áreas verdes e equipamentos públicos, gerando impactos negativos à coletividade e comprometendo a regularidade do parcelamento do solo urbano.

Imputa-se também ao Município a prática de omissão administrativa, pela anuência na aprovação e registro do loteamento sem a devida verificação da execução completa das obras, bem como pela atuação ineficaz para exigir do empreendedor o cumprimento de suas obrigações legais e urbanísticas.

Após regular processamento do feito, o Magistrado Singular julgou procedentes os pedidos veiculados na inicial, para condenar a empresa Marcucci Empreendimentos Imobiliários e Construções Ltda. e o Município de Mirassol D’Oeste/MT, solidariamente, à obrigação de fazer consistente na implementação das obras de infraestrutura e equipamentos urbanos mínimos no loteamento denominado
“Portal do Sol”
, bem como na fiscalização de sua execução, no prazo de 1 (um) ano a contar do trânsito em julgado da decisão.

Consignou, ainda, o Juízo de origem que, a responsabilidade não poderia ser afastada por eventual acordo administrativo firmado entre os demandados, uma vez que ajustes dessa natureza não têm o condão de elidir a incidência da legislação federal aplicável (Lei n. 6.766/1979), que impõe ao loteador e ao Município deveres correlatos quanto à execução e fiscalização das obras de infraestrutura.

Por fim, destacou que a omissão do Município no exercício de seu poder-dever de fiscalização não afasta, mas antes reforça, a sua responsabilidade, devendo responder solidariamente com a loteadora pela regularização do parcelamento irregular.

DO RECURSO DE APELAÇÃO INTERPOSTO PELO MUNICÍPIO DE MIRASSOL D ́OESTE/MT

O Apelante, Município de Mirassol D’Oeste, defende a ausência de omissão administrativa, ressaltando que exerceu devidamente o seu poder de polícia, limitando-se a notificar o loteador e a firmar acordo para fornecimento de insumos destinados a reparos.

Sustenta, ademais, a regularidade formal do loteamento à época da aprovação e que eventual responsabilização não poderia se dar de forma solidária, mas apenas subsidiária.

Consoante dispõe o
art. 30, VIII, da Constituição Federal, ao
Município compete
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano
,
in verbis
:

Art. 30. Compete aos Municípios:

(...)

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano
.
[Destaquei]

Sobre a matéria, a Lei nº 6.766/79, que dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano, assim preceitua:

Art. 38.
Verificado que o loteamento
ou desmembramento
não se acha registrado ou regularmente executado
ou notificado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, deverá o adquirente do lote suspender o pagamento das prestações restantes e notificar o loteador para suprir a falta.

§ 1º (...).

§ 2º
A Prefeitura Municipal
, ou o Distrito Federal quando for o caso, ou o
Ministério Público, poderá promover a notificação ao loteador prevista no caput deste artigo.

§ 3º (...).

§ 5º
No caso de o loteador deixar de atender à notificação até o vencimento do prazo contratual,
ou quando o loteamento ou desmembramento for regularizado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, nos termos do art. 40 desta Lei,
o loteador não poderá, a qualquer titulo, exigir o recebimento das prestações depositadas.

Art. 40 -
A Prefeitura Municipal
, ou o Distrito Federal
quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.

§ 1º (...).

§ 4º
A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, para assegurar a regularização do loteamento ou desmembramento, bem como o ressarcimento integral de importâncias despendidas, ou a despender, poderá promover judicialmente os procedimentos cautelares necessários aos fins colimados.
[Destaquei]

Por sua vez, no âmbito do Município de Mirassol D ́Oeste, os artigos 19 a 21 da Lei n. 111/1981, de 14 de setembro de 1981, que dispõe sobre as normas e exigências para aprovação dos loteamentos urbanos no Município de Mirassol D ́Oeste, estabelecem que:

Art. 19.
É obrigatório o projeto e a execução pelo proprietário dos terrenos a lotear, dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana:

I - meios-fios, limpeza das áreas livres paisagísticas, rede de esgoto, redes de água e de energia elétrica, para distribuição domiciliar, conforme especificações dos órgãos competentes.

Parágrafo único. A rede de esgotos fica a critério da Prefeitura, que deverá estabelecer a melhor forma a ser aplicada para cada caso.

Art. 20.
É condição necessária à aprovação de qualquer loteamento, a execução pelo interessado sem qualquer ônus para a Prefeitura, de todas as obras de terraplenagem, drenagem, pontes e muros de arrimo, bem como emplacamento das vias e logradouros públicos além das obras de equipamentos de infraestrutura urbana consideradas obrigatórias.

Art. 21.
A Prefeitura poderá baixar, por Decreto, normas ou especificações adicionais para a execução dos serviços e obras exigidos por esta Lei.

A par disso, embora o Município tenha expedido notificações extrajudiciais e firmado acordo administrativo com a loteadora, para fornecimento de insumos destinados à reparação da pavimentação, não há qualquer comprovação de que as obras tenham sido efetivamente concluídas ou que a área tenha sido integralmente regularizada.

Ao contrário, os elementos constantes dos autos demonstram que as irregularidades persistiram, revelando que a municipalidade se limitou a adotar medidas paliativas e ineficazes, sem implementar providências concretas e definitivas.

Essa postura traduz manifesta omissão no cumprimento do dever constitucional que lhe incumbe, de exercer o controle e a fiscalização sobre o parcelamento do solo urbano, conforme previsto no art. 30, VIII, da Constituição Federal.

A inércia municipal não apenas frustrou a efetividade da legislação urbanística, mas também contribuiu para perpetuar um quadro de desordem territorial, comprometendo o direito coletivo a uma cidade sustentável e ao adequado padrão de urbanização.

Quanto à alegação de que a sentença teria aplicado retroativamente normas urbanísticas supervenientes, também não prospera. As exigências de infraestrutura mínima já estavam previstas na Lei Federal nº 6.766/1979 e na Lei Municipal nº 111/1981, em vigor à época da aprovação do empreendimento.

As legislações posteriores, como o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) e a Lei nº 13.465/2017, apenas reforçaram diretrizes constitucionais já existentes, não se tratando de retroatividade, mas de concretização progressiva de mandamentos constitucionais de ordem pública.

Igualmente não procede a insurgência contra a declaração de invalidade do acordo firmado entre Município e loteadora.

Conforme bem destacou a sentença recorrida,
o inquérito civil e a própria tese defensiva revelam que a municipalidade buscou no Ministério Público uma espécie de chancela quanto à legalidade do acordo firmado com a empresa co-acionada
.

Tal iniciativa, contudo, além de não encontrar respaldo jurídico, evidencia clara tentativa de afastar-se de sua obrigação legal de fiscalizar o cumprimento das normas urbanísticas e ambientais.

Afinal, uma vez descumprido o referido acordo, competia ao Município, de forma célere e eficaz, instaurar os procedimentos administrativos e judiciais cabíveis para compelir a loteadora ao adimplemento de suas obrigações, e não se omitir ou transferir sua responsabilidade a outro órgão.

De igual modo, como bem salientado pelo juízo de origem,
não se pode olvidar que a municipalidade dispõe de corpo jurídico próprio, formado por procuradores concursados e assessores comissionados, investidos justamente da atribuição de orientar e zelar pela legalidade dos atos administrativos.

Não cabe, pois, ao Ministério Público substituir-se ao ente municipal nessa função, cabendo-lhe, sim, exercer o papel de fiscal da ordem jurídica e de defesa do interesse público, mas jamais a função de consultoria ou assessoria do Poder Executivo.

Essa conduta do Município reforça o quadro de omissão já delineado nos autos.

A ausência de providências efetivas após o inadimplemento do acordo, somada à ineficácia das notificações expedidas, evidencia que o ente público não esgotou os mecanismos administrativos e jurídicos disponíveis para garantir a regularização urbanística do empreendimento, colidindo frontalmente com o dever constitucional que lhe é atribuído pelos artigos 30, VIII, e 182, § 1º, da Constituição Federal.

Assim, a tentativa de transferir ao Ministério Público a análise da legalidade de um acordo administrativo, somada à ausência de medidas concretas para compelir o cumprimento das obrigações pela loteadora, revela, com nitidez, a omissão do Município no exercício de seu poder-dever de fiscalização.

De outro lado, assiste razão parcial ao apelante quanto à forma de sua responsabilização. A sentença de origem impôs a condenação solidária do Município e da empresa loteadora, sem observar a correta distribuição das obrigações prevista no ordenamento jurídico.

O art. 40 da Lei nº 6.766/1979 estabelece que a responsabilidade pela implementação das obras de infraestrutura em loteamento privado recai, primariamente, sobre o loteador, cabendo ao Município atuar apenas subsidiariamente, em hipóteses de omissão ou impossibilidade de execução pelo particular.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento de que a responsabilidade municipal é subsidiária e limitada às obras essenciais, como ruas, rede de esgoto, drenagem e iluminação, de modo a assegurar condições mínimas de habitabilidade e interesse público.

A propósito:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE.
RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍCIPO EM RAZÃO DE LOTEAMENTOS CLANDESTINOS.
JURISPRUDÊNCIA DO STJ. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1 .021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.

I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03 .2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.

II -
Este Tribunal Superior, na exegese do art. 40 da Lei do Parcelamento Urbano, firmou orientação segundo a qual, face à omissão do loteador, o Município tem responsabilidade subsidiária quanto à realização das obras de infraestrutura indispensáveis à regularização de loteamentos clandestinos, tais como esgotamento sanitário, abastecimento de água e iluminação pública. Precedentes
.

III - A vista da dissonância do acórdão recorrido com o entendimento desta Corte, e ante a impossibilidade do exame na presente via processual da omissão concreta do loteador a autorizar a responsabilização subsidiária do ente municipal, e, ainda, sob pena de supressão de instância, faz-se necessário o retorno dos autos à origem para tal análise.

IV - O Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida.

V - Em regra, descabe a imposição da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015 em razão do mero desprovimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso.

VI - Agravo Interno improvido.

(STJ - AgInt nos EDcl no REsp: 2034509 SP 2022/0069072-9, Relator.: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 24/4/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 26/4/2023). [Destaquei]

ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. REGULARIZAÇÃO. ART. 40 DA LEI 6.766/1979. ESTATUTO DA CIDADE. DEVER DO MUNICÍPIO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. LIMITAÇÃO A OBRAS ESSENCIAIS.

1. Na origem, trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra empresa responsável por loteamento clandestino e o Município de São José do Rio Preto. A sentença condenou os réus a não negociar lotes, salvo após a completa regularização do empreendimento, a ser feita em até dois anos, e estabeleceu que, não efetuada tempestivamente, o estado do imóvel deveria ser restaurado e os adquirentes indenizados pelo prejuízo, tendo sido esta última condenação dirigida apenas à empresa Monte Carlo Empreendimentos Imobiliários. A sentença foi confirmada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. O Recurso Especial pretende que a responsabilidade da municipalidade seja considerada subsidiária.

2.
Não ocorre perfeita identidade entre as obrigações da municipalidade omissa e as do particular que promoveu loteamento irregular e dele se beneficiou financeiramente. Daí não caber exigir do ente público, pelo prisma da solidariedade, tudo aquilo que pode ser do agente econômico que, ilegalmente, parcelou o solo, e é responsável maior e primordial pelo ilícito. 3. O Município é titular do dever de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares, mas a sua atuação deve-se restringir às obras essenciais a serem implantadas, em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5º, da Lei 6.799/1979), em especial à infraestrutura necessária para melhoria na malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados. Inexiste tal dever em relação às parcelas do loteamento irregular ainda não ocupadas.
Tudo sem prejuízo do também dever-poder da Administração de, além de cominar sanções administrativas, civis e penais, cobrar dos responsáveis o custo que sua atuação saneadora acarrete. Precedentes: REsp 1.164.893/SE, Primeira Seção, rel. Min. Herman Benjamin; REsp 1.113.789/SP, Segunda Turma, Rel. Ministro Castro Meira; REsp 131.697/SP, Segunda Turma, Rel. Ministro João Otávio de Noronha.

4. Agravo Interno parcialmente provido para explicitar que o provimento do Recurso Especial se dá somente para restringir a obrigação do Município de regularizar o loteamento a apenas proceder a obras essenciais.

(AgInt no REsp 1338246/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 14/03/2017, DJe 20/04/2017). [Destaquei]

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARCELAMENTO DO SOLO URBANO. REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO PRIVADO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. ART. 40 DA LEI N. 6.766/1979. PROCEDIMENTO FACULTATIVO.

1. É facultativo o procedimento previsto no art. 40 da Lei n. 6.7661979, o qual possibilita ao município o ressarcimento dos custos financeiros pela realização de obras de infra-estrutura em loteamento privado irregular, quando o loteador não as realiza. Precedentes: AgRg no REsp 1310642/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 09/03/2015; REsp 859.905/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Rel. p/ Acórdão Ministro César Asfor Rocha, Segunda Turma, DJe 16/03/2012.

2.
É subsidiária a responsabilidade do ente municipal pelas obras de infra-estrutura necessárias à regularização de loteamento privado, quando ainda é possível cobrar do loteador o cumprimento de suas obrigações.

3. Recurso especial não provido.

(REsp 1394701/AC, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/9/2015, DJe 28/9/2015).

[Destaquei]

A propósito, nesse mesmo sentido este Sodalício já se manifestou,
in verbis
:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL COM REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER – PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO – AFASTADAS – IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DE LIMINAR CONTRA A FAZENDA PÚBLICA QUE ESGOTE O OBJETO DA DEMANDA – TESE AFASTADA – LOTEAMENTO – OBRAS DE INFRAESTRUTURA NÃO REALIZADAS – PODER-DEVER DE FISCALIZAÇÃO E DE REGULARIZAÇÃO NÃO EXERCIDO PELO PODER PÚBLICO – OMISSÃO CONFIGURADA – RESPONSABILIDADE PRINCIPAL DO LOTEADOR – SUBSIDIARIAMENTE DO ENTE MUNICIPAL – PROVIMENTO PARCIAL – SENTENÇA PARCIALMENTE RETIFICADA EM REEXAME.

O Ministério Público Estadual possui legitimidade ativa para agir na defesa de interesses difusos e coletivos, de modo a proteger o regular padrão de desenvolvimento urbano do Município, o direito dos consumidores.
O Município é parte legítima para figurar no polo passivo de Ação Civil Pública, proposta com vistas a regularizar e fazer com que as obras de infraestrutura no loteamento urbano sejam realizadas, já que tem o poder-dever de agir para que o empreendimento irregular passe a atender o regulamento específico para a sua constituição. A responsabilidade pela implantação da infraestrutura no loteamento privado é do loteador. Contudo, tal encargo transfere-se, subsidiariamente, para o Município, como decorrência do dever constitucional de fiscalização da ocupação do solo urbano e seu parcelamento.

(Apelação/Remessa Necessária 139235/2015, DES. MÁRCIO VIDAL, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 5/12/2016, Publicado no DJE 14/12/2016). (Negritei)

Assim, não se pode exigir do Município, sob o prisma da solidariedade, o mesmo nível de responsabilidade imposto ao particular que, de forma irregular, implantou e comercializou o empreendimento.

O loteador permanece como responsável direto e principal pelo descumprimento das normas urbanísticas, cabendo ao ente público, apenas subsidiariamente, assegurar a regularização mínima e, posteriormente, buscar o ressarcimento das despesas junto ao responsável.

Por fim, verifico, de ofício, por se tratar de matéria de ordem pública, a inaplicabilidade da condenação do Município de Mirassol D’Oeste ao pagamento das custas processuais, ainda que em regime de rateio (
pro rata
). Isso porque, conforme reiterada jurisprudência e à luz do disposto na legislação de regência, a Fazenda Pública é dispensada do recolhimento de custas, salvo disposição legal expressa em sentido contrário.

Nesse contexto, não havendo norma que excepcione tal prerrogativa no âmbito deste Tribunal de Justiça, impõe-se o afastamento da condenação do ente municipal ao pagamento das custas processuais.

DO RECURSO DE APELAÇÃO INTERPOSTO POR

MARCUCCI EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS E CONSTRUÇÕES LTDA

Sustenta, a Apelante, em síntese, que,

todas as obras exigidas à época da aprovação do loteamento foram executadas conforme a legislação vigente (Lei Federal n.º 6.766/1979 e Leis Municipais n.º 52/2006, 107/1981, 111/1981 e 1205/2014), com a devida aprovação dos projetos técnicos e destinação legal das áreas públicas; sendo que a não pavimentação de um trecho da Rua São Domingos decorreu de acordo firmado com o Município, que ficou responsável pela execução, mediante fornecimento de material pela empresa.

Argumenta que, o engenheiro da Prefeitura confirmou a conclusão das obras, de modo que a responsabilidade pela precariedade atual seria exclusiva do ente municipal, por omissão na manutenção da infraestrutura.

Conforme anteriormente ressaltado, a Lei Federal nº 6.766/1979 e a Lei Municipal nº 111/1981 são categóricas ao impor ao loteador a obrigação primária e indeclinável de implementar todas as obras de infraestrutura, como condição
sine qua non
para a regularidade do parcelamento.

Em que pesem os argumentos apresentados, os documentos apresentados no Inquérito Civil nº 38/2018 (SIMP nº 002053-041/2018) evidenciam, de forma inequívoca, que o empreendimento foi implantado e comercializado sem a execução integral das obras legalmente exigidas.

Restou apurado a ausência de pavimentação adequada; a inexistência de sistema de drenagem pluvial; a falta de esgotamento sanitário funcional; o descumprimento da destinação e preservação de áreas verdes; e, mesmo nos trechos pavimentados, deficiências técnicas graves, incompatíveis com padrões mínimos de qualidade.

Essas conclusões não se apoiam em meras alegações, mas em robusta prova documental, laudos técnicos e registros administrativos, que não foram infirmados pela defesa.

Ademais, inobstante a Administração municipal tenha aprovado formalmente o projeto e haja declaração de engenheiro atestando, em tese, a conclusão das obras, tais elementos não possuem força suficiente para afastar a realidade dos fatos apurada nos autos.

Isso porque a aprovação administrativa é ato condicionado à efetiva execução das exigências legais e não tem o condão de convalidar obra materialmente irregular.

Da mesma forma, a declaração isolada de servidor técnico não pode prevalecer sobre o vasto acervo probatório produzido, que evidencia a inexecução ou a má execução das obras de infraestrutura exigidas.

Em matéria urbanística, a realidade concreta da implantação do loteamento deve prevalecer sobre formalidades administrativas, de modo que não se pode admitir que meros expedientes formais neutralizem o descumprimento de obrigações legais impostas ao empreendedor.

Ressalta-se, outrossim, que, o suposto acordo firmado entre a loteadora e o Município para execução de parte da Rua São Domingos não exonera a empresa.

Isso porque em que pese a tentativa da Apelante em inverter a lógica normativa e tentar atribuir exclusivamente ao Município a precariedade do loteamento, é certo que o dever deste é subsidiário e decorrente do seu poder-dever de fiscalização e de seu papel saneador, mas jamais substitui a responsabilidade primária e direta do loteador.

Ademais, o Poder Público não pode, em hipótese alguma, transigir em prejuízo do interesse coletivo, assumindo para si obrigações que a lei expressamente impõe ao empreendedor.

O ordenamento jurídico é claro ao atribuir ao loteador a responsabilidade primária e objetiva pela implementação da infraestrutura básica do empreendimento, justamente porque é ele quem se beneficia economicamente da comercialização dos lotes; de forma que, qualquer ajuste administrativo que transfira ao Município esse encargo, como o acordo firmado nos autos, não tem o condão de afastar tal imposição legal.

Ao contrário, tais ajustes, além de carecerem de eficácia prática, revelam-se incompatíveis com os princípios da legalidade e da indisponibilidade do interesse público, funcionando, na prática, como subterfúgios destinados a encobrir omissões e perpetuar irregularidades.

Acrescente-se que, a responsabilidade do loteador decorre de imposição legal expressa, sendo de natureza objetiva, isto é, independe da aferição de culpa ou da demonstração de dolo.

Basta a constatação da inexecução ou má execução das obras exigidas para atrair sua responsabilização, não sendo possível elidi-la por meio de pactos administrativos ou declarações unilaterais.

Admitir o contrário significaria legitimar a burla à legislação urbanística, fragilizando a proteção do espaço urbano e dos direitos dos adquirentes de lotes, o que o sistema jurídico repele de forma veemente.

Frisa-se, também, que, não prospera o argumento da Apelante no sentido de que a responsabilidade deveria recair sobre o Município por falha de manutenção.

Como se sabe, dever de manutenção somente surge após a entrega regular e integral da infraestrutura exigida em lei.

No caso em exame, não houve tal entrega. O que se constata, em verdade, são vícios originários e estruturais na implantação do loteamento, decorrentes da inexecução ou da má execução das obras de infraestrutura, os quais não podem ser imputados ao poder público.

A eventual omissão do Município em exercer seu poder de polícia e fiscalizar adequadamente não tem o condão de exonerar a empresa loteadora da responsabilidade legal que lhe incumbia de implantar o empreendimento em conformidade com as exigências normativas.

Não se pode perder de vista que o parcelamento irregular do solo compromete o desenvolvimento urbano sustentável, o meio ambiente equilibrado e a dignidade da população adquirente de lotes. A legislação urbanística tem natureza de ordem pública e visa proteger a coletividade contra abusos da especulação imobiliária.

Permitir que a Apelante se exonere de sua responsabilidade seria legitimar a transferência de custos privados ao erário, aprofundar a desordem urbanística e estimular a prática de loteamentos irregulares
.

Assim, diante do quadro fático e jurídico delineado, conclui-se que as razões recursais deduzidas pela empresa Marcucci Empreendimentos Imobiliários e Construções Ltda. não merecem acolhida.

Ante o exposto,
REJEITO
as preliminares suscitadas, e no mérito,
DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso interposto pelo Município de Mirassol D’Oeste
, tão somente para reconhecer que sua responsabilidade é de caráter subsidiário, nos termos do art. 40 da Lei nº 6.766/1979, permanecendo, todavia, a condenação imposta, em razão de sua comprovada omissão fiscalizatória e;
NEGO PROVIMENTO ao recurso da Marcucci Empreendimentos Imobiliários e Construções Ltda.
, mantendo-se integralmente a sentença quanto à sua responsabilidade primária pela implantação e regularização da infraestrutura do loteamento “Portal do Sol”.

De ofício, determino o afastamento da condenação do ente municipal ao pagamento das custas processuais (
pro rata
), diante da prerrogativa legal de dispensa da Fazenda Pública.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 01/10/2025