Tribunal: TJMT
Processo: 1042970-23.2022.8.11.0041
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-08-19
Data de publicação: 2025-09-05

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1042970-23.2022.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Liminar, Diárias e Outras Indenizações]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). ANA CRISTINA SILVA MENDES, DES(A). JONES GATTASS DIAS]

Parte(s):

[MARIA DA LUZ COUTINHO CATHALAT - CPF: 208.518.041-87 (APELANTE), BRUNO JOSE RICCI BOA VENTURA - CPF: 710.920.131-72 (ADVOGADO), MATO GROSSO PREVIDENCIA - MTPREV - CNPJ: 22.594.192/0001-44 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. SUPRESSÃO DE ADICIONAL DE FINAL DE CARREIRA. REGIME DE SUBSÍDIO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação Cível interposta por servidora aposentada contra sentença que denegou a segurança em mandado de segurança impetrado contra ato do Estado de Mato Grosso, que determinou a cessação do pagamento do adicional de final de carreira, anteriormente incorporado aos proventos. A impetrante alegou decadência administrativa, violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e ao princípio da segurança jurídica. A sentença reconheceu a inadequação da via eleita para discussão da matéria, além da ausência de direito líquido e certo, julgando extinto o processo sem resolução de mérito.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) determinar se houve decadência do direito da Administração Pública em revisar o ato que mantinha o pagamento do adicional de final de carreira; (ii) verificar se a supressão do referido adicional de proventos de aposentadoria configura afronta ao princípio da irredutibilidade de vencimentos, nos termos do regime de subsídio.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O mandado de segurança exige demonstração de direito líquido e certo, o que pressupõe a inexistência de controvérsia fática ou necessidade de dilação probatória, não se prestando ao exame de questões complexas, especialmente de natureza patrimonial e técnica.

4.

A controvérsia sobre a legalidade da cessação do adicional de final de carreira envolve exame técnico contábil e documental, além da análise de diversos atos administrativos e marcos temporais, o que demanda instrução probatória incompatível com a via mandamental.

5.

O pagamento do adicional em rubrica separada contraria o regime de subsídio previsto na CF/1988, art. 39, § 4º, e na Lei Complementar Estadual n. 50/98, que veda o acréscimo de qualquer vantagem pecuniária ao valor unificado.

6.

A Administração Pública tem competência para anular atos que contrariem diretamente a Constituição, a qualquer tempo, desde que respeitados o contraditório e a ampla defesa, conforme jurisprudência do STF (Súmula 473) e do STJ.

7.

A alegada decadência administrativa não pode ser reconhecida de plano, pois a análise do prazo e de sua interrupção depende da apuração de fatos e atos administrativos iniciados em 2007 e concluídos em 2022, exigindo instrução probatória não admitida no mandado de segurança.

8.

O STF já consolidou que o mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança (Súmula 269), nem produz efeitos patrimoniais pretéritos (Súmula 271), reforçando a inadequação da via eleita para o pleito.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

O mandado de segurança não é via adequada para discussão de supressão de verba remuneratória quando houver necessidade de dilação probatória.

2.

A Administração Pública pode anular, a qualquer tempo, ato administrativo que contrarie diretamente a Constituição Federal, desde que assegurados o contraditório e a ampla defesa.

3.

O pagamento de adicional de final de carreira em separado do subsídio viola o regime remuneratório constitucional e legal baseado em parcela única.

4.

A alegação de decadência administrativa exige análise fática detalhada, sendo incompatível com a cognição sumária do mandado de segurança.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, LXIX; 37, XV; 39, § 4º; Lei 12.016/09, art. 1º; Lei 9.784/99, art. 54; Lei Complementar Estadual n. 04/1990, art. 219, II; Lei Complementar Estadual n. 50/98, art. 44; CPC, art. 485, VI.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Súmulas 269 e 271; STF, Súmula 473; STJ, AgInt no RMS 69642, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, j. 08/04/2024; TJMT, Mandado de Segurança n. 41.457/2005, j. 06.03.2007; TJMT, Apelação Cível n. 1042958-09.2022.8.11.0041, j. 11/03/2024; TJMT, Apelação Cível n. 1043635-39.2022.8.11.0041, j. 26/03/2024.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por Maria da Luz Coutinho Cathalat, contra a sentença prolatada pelo Juízo da Segunda Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que, nos autos do Mandado de Segurança, por ela impetrado, denegou a ordem.

A sentença reconheceu que o Mandado de Segurança não era a via adequada para discutir matéria de cunho patrimonial e com necessidade de dilação probatória, além de concluir pela inexistência de direito líquido e certo.

Em suas razões recursais, a Apelante aduz, em síntese, que o pagamento da verba se deu por mais de 20 anos, inclusive com manifestação favorável do Tribunal de Contas, e que a instauração do processo administrativo para cessação do pagamento, em 2007, perdeu validade, por decurso do prazo decadencial, somente sendo concluído em 2022.

Sustenta, ainda, o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a proteção conferida pela segurança jurídica.

Por sua vez, em sede de contrarrazões recursais, o Estado de Mato Grosso argumenta que o Mandado de Segurança não é sucedâneo de ação de cobrança, que a verba não poderia subsistir após a adoção do regime de subsídio e que não houve decadência, já que a Administração instaurou processo regular e com observância do contraditório.

Defende, ainda, a legalidade do ato administrativo e a vedação constitucional à percepção de adicionais fora do subsídio.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em seu parecer, id. 302742398, manifestou pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Conforme consta no relatório, trata-se de Recurso de Apelação, interposto por Maria da Luz Coutinho Cathalat contra sentença que denegou a ordem no Mandado de Segurança impetrado contra ato do Gerente de Aposentados e Pensionistas do Estado de Mato Grosso.

Do caderno processual confere-se que a Impetrante postulou a anulação do ato administrativo que cessou o pagamento do adicional de final de carreira, alegando violação ao princípio da segurança jurídica e ocorrência de decadência administrativa.

Os fatos narrados na inicial demonstram que a Impetrante, aqui Recorrente, foi aposentada como professora da rede estadual de ensino, quando incorporou em seus proventos o adicional de final de carreira previsto no art. 219, inciso II, da Lei Complementar n. 04/90.

Com a implementação do regime de subsídio, pela Lei Complementar n. 50/98, em maio de 1999, todas as vantagens foram incorporadas em valor único, posteriormente, em dezembro de 2001, por equívoco administrativo, houve o desmembramento do subsídio, voltando o adicional de final de carreira a ser pago de forma separada.

Por essa razão, em 2005, a Administração tentou corrigir a situação, cessando o pagamento em duplicidade, mas foi impedida por decisão judicial proferida no Mandado de Segurança Coletivo n. 41457/2005, impetrado pelo SINTEP, que determinou a manutenção do pagamento até observância do devido processo legal.

Assim, em 2007, foi instaurado procedimento administrativo para regularização da situação, com notificação da servidora, que apresentou defesa.

Dessa feita, após longo período de tramitação, o procedimento culminou, em 2022, com parecer favorável à cessação do pagamento, efetivada em 2024.

Contra essa decisão, a Impetrante, em suas razões no Mandado de Segurança, sustentou que o transcurso de mais de vinte anos entre a concessão da aposentadoria e a cessação definitiva do pagamento caracteriza decadência do direito da Administração de rever o ato, com fundamento no art. 54 da Lei n. 9.784/99 e no art. 26 da Lei n. 7.692/02.

Argumentou, ainda, que o adicional foi devidamente incorporado ao subsídio em 1999, não havendo duplicidade de pagamento, e que a cessação viola o princípio da irredutibilidade de vencimentos.

O Magistrado singular, contudo, ao analisar o feito, denegou a segurança, nos seguintes termos:

“Portanto, ausente de forma inequívoca, que o ato administrativo impugnado violou direito líquido e certo, especialmente diante da inadequação da via eleita para a discussão de questões patrimoniais e a necessidade de ação própria para tal finalidade.

Diante do exposto,
DENEGO A SEGURANÇA
almejada.

Por consequência,
JULGO O PROCESSO
,
sem resolução de mérito
, nos termos do art. 485, inc. VI, do CPC.” (id. 288470099).

Dessa sentença, se insurge Maria da Luz Coutinho Cathalat.

Pois bem.

Inicialmente, cumpre destacar que o Mandado de Segurança constitui remédio constitucional destinado à proteção de direito líquido e certo, sempre que alguém sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, conforme dispõe o art. 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal.

Como se sabe, a Lei n. 12.016/09, que regula o instituto, estabelece em seu art. 1º que o mandado de segurança será concedido para proteger direito líquido e certo, não amparado por
habeas corpus
ou
habeas data
, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la.

Nesse sentido, o conceito de direito líquido e certo pressupõe a existência de situação jurídica demonstrada de plano, sem necessidade de dilação probatória, caracterizado pela certeza e liquidez dos fatos que o fundamentam.

Conforme leciona Hely Lopes Meirelles, "direito líquido e certo é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração"

(MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2019, p. 41).

Assim, a via mandamental exige que o direito alegado seja incontroverso e de fácil demonstração, não comportando questões que demandem instrução probatória complexa.

No caso em exame, verifica-se que a controvérsia estabelecida entre as partes transcende os limites do Mandado de Segurança, envolvendo questões fáticas e jurídicas que demandam análise probatória aprofundada.

A Impetrante, ora Apelante, busca o reconhecimento de que o adicional de final de carreira foi devidamente incorporado ao subsídio em 1999, não havendo duplicidade de pagamento, bem como a declaração de decadência do direito da Administração de rever o ato concessivo.

Referidas questões, contudo, não se apresentam como direito líquido e certo, demandando exame detalhado das circunstâncias fáticas e administrativas que envolveram a concessão, incorporação e posterior cessação do benefício.

A análise sobre se houve efetiva incorporação do adicional de final de carreira ao subsídio ou se o pagamento em separado configura duplicidade indevida requer exame técnico contábil e documental que não se coaduna com a natureza sumária do Mandado de Segurança.

Da mesma forma, a verificação dos diversos marcos temporais que poderiam influenciar na contagem do prazo decadencial demanda instrução probatória que vai além da mera análise documental permitida na via mandamental.

O referido remédio constitucional não pode ser utilizado como sucedâneo da ação ordinária, sobretudo quando há necessidade de instrução probatória para a aferição do direito pleiteado.

Nesse caso, falta à impetração a demonstração clara e inequívoca do direito alegado, sendo necessária dilação probatória ampla, a confrontar as alegações e provas colacionadas por ambas as partes, de modo que a hipótese não se coaduna com o rito estabelecido pelo
Writ
.

Dessarte, optando a Recorrente pela estreita via do Mandado de Segurança, deverá estar ciente da necessidade de demonstrar a existência de direito líquido e certo e a sua ameaça, a teor do art. 1º da Lei n. 12.016/09.

Logo, a ausência desses requisitos impõe a denegação da segurança, sem prejuízo da utilização da via ordinária adequada para o debate da matéria.

Ademais, no aspecto material, o pagamento do Adicional de Final de Carreira em rubrica separada do subsídio contraria diretamente o art. 39, §8º, da Constituição Federal, que estabelece que "a remuneração dos servidores públicos organizados em carreira poderá ser fixada nos termos do § 4º", o qual veda expressamente o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória ao subsídio fixado em parcela única.

A Constituição Federal, ao instituir o regime de subsídio, buscou simplificar e moralizar a estrutura remuneratória dos servidores públicos, vedando a criação de vantagens que pudessem burlar o teto constitucional ou criar distorções no sistema.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça já consolidou o entendimento de que a parcela única, composta pelas vantagens pecuniárias percebidas pelos servidores e incorporadas ao seu patrimônio jurídico, deve observar a garantia da irredutibilidade dos vencimentos e proventos. Senão vejamos:

SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015 . APLICABILIDADE. PARCELA CONSTITUCIONAL DE IRREDUTIBILIDADE - PCI. NATUREZA TRANSITÓRI. ABSORÇÃO EM RAZÃO DE REESTRUTURAÇÃO DE CARREIRA . ENTENDIMENTO DO STF E STJ. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART . 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. [...]

II - O Supremo Tribunal Federal firmou a orientação segundo a qual inexiste direito adquirido à preservação de regime de cálculos de vencimento e proventos, desde que observada a garantia de irredutibilidade de vencimentos (art . 37, XV, da CF).III - Desse modo, não havendo a redução nominal total da remuneração, não há direito líquido e certo à preservação de cada uma das parcelas que compõem os vencimentos do servidor público.IV - A Lei Estadual n. 4 .118/2012 estabeleceu a natureza transitória da Parcela Constitucional de Irredutibilidade - PCI, admitindo sua absorção por ocasião de reestruturação parcial ou setorial ou futuros reajustes e revisões. Precedentes.[...].

VII - Agravo Interno improvido.

(STJ - AgInt no RMS: 69642 MS 2022/0273461-2, Relator.: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 08/04/2024, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/04/2024).

Confere-se que, no âmbito estadual, a Lei Complementar n. 50/98 estabeleceu o regime de subsídio para os profissionais da educação, dispondo em seu art. 44 que "o sistema remuneratório dos Profissionais da Educação Básica é estabelecido através de subsídio fixado em parcela única, vedado acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou qualquer outra espécie remuneratória".

Assim, o pagamento do adicional de final de carreira de forma desmembrada do subsídio configura violação à norma constitucional e à legislação estadual específica.

Nesse sentindo, já decidiu essa Corte de Justiça:

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. ADICIONAL DE FINAL DE CARREIRA. SUPRESSÃO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação interposta contra sentença que denegou a segurança em mandado de segurança impetrado contra ato administrativo que determinou a cessação do pagamento do Adicional de Final de Carreira.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em determinar: (i) se ocorreu a decadência do direito da Administração Pública em revisar o ato concessivo do Adicional de Final de Carreira após longo período de pagamento; (ii) se é legal a supressão do referido adicional dos proventos da servidora aposentada.

III. Razões de decidir

3. As situações de flagrante afrontam à Constituição Federal não se submetem a prazos decadenciais para revisão, não se convalidando pelo mero decurso do tempo, conforme entendimento pacífico do STF e STJ.

4. O pagamento do Adicional de Final de Carreira em rubrica separada do subsídio contraria diretamente o art. 39, § 4º, da Constituição Federal, que veda o acréscimo de quaisquer vantagens ao subsídio fixado em parcela única.

5. A servidora pública estadual não preenchia o requisito essencial previsto no art. 219, II, da Lei Complementar Estadual n. 04/1990, por não estar ocupando, no momento de sua aposentação, a última classe e referência da carreira.

6. A supressão do adicional que já havia sido incorporado ao subsídio pela Lei Complementar n. 50/98 (LOPEB) não configura violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos, mas sim correção de pagamento indevido em duplicidade.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso não provido.

Tese de julgamento: "1. A Administração Pública pode anular, a qualquer tempo, atos administrativos que afrontem diretamente a Constituição Federal, não se sujeitando a prazos decadenciais, desde que respeitados o contraditório e a ampla defesa em regular processo administrativo. 2. A cessação do pagamento de verba remuneratória concedida indevidamente, em duplicidade e sem o cumprimento dos requisitos legais, não caracteriza afronta ao princípio da irredutibilidade de vencimentos."

___________________________________________________

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, caput, e 39, § 4º; Lei Complementar Estadual n. 04/1990, art. 219, II; Lei Complementar Estadual n. 50/98 (LOPEB). Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula 473; STF, AgRg no MS n. 29270, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 10/04/2014; STJ, AgInt no REsp n. 1.667.120/RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 07/11/2017; TJMT, Mandado de Segurança n.º 41.457/2005, N.U 0041457-59.2005.8.11.0000, Primeira Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Privado, Rel. Des. Licinio Carpinelli Stefani, j. 06.03.2007; TJMT, Apelação Cível n. 1042958-09.2022.8.11.0041, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 11/03/2024, DJe 21/03/2024; TJMT, Apelação Cível n. 1043635-39.2022.8.11.0041, Rel. Des. Mario Roberto Kono de Oliveira, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 26/03/2024, DJe 03/04/2024.

(N.U 1020413-71.2024.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, RODRIGO ROBERTO CURVO, Vice-Presidência, Julgado em 15/04/2025, Publicado no DJE 15/04/2025).

Entretanto, a análise da referida supressão, se a verba foi incorporada ao subsídio, ou mesmo se foi correção de pagamento indevido em duplicidade, demanda dilação probatória, incompatível com o mandado de segurança, porquanto a complexidade da matéria, que envolve aspectos técnicos relativos à implementação do regime de subsídio, às diversas alterações administrativas ocorridas ao longo dos anos e aos reflexos financeiros dessas modificações, exige instrução probatória que não pode ser suprida pela mera análise documental permitida na via mandamental.

Quanto à alegada decadência administrativa, observa-se que a questão também demanda análise fática complexa sobre os diversos marcos temporais que influenciaram o caso.

Conforme narrado na inicial, o benefício foi inicialmente concedido em 1999, desmembrado em 2001, mantido por decisão judicial até 2007, quando foi instaurado procedimento administrativo que tramitou até 2022. Essa complexidade temporal, associada às peculiaridades do caso, não permite o reconhecimento automático da decadência, sendo necessária análise probatória aprofundada sobre as circunstâncias de cada período.

O entendimento jurisprudencial consolidado do Supremo Tribunal Federal, expresso nas Súmulas 269 e 271, é claro ao estabelecer que "o mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança" e que "concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria".

Referidos enunciados reforçam a inadequação da via eleita para a discussão de questões patrimoniais complexas como a presente.

Por fim, ressalta-se que a denegação da segurança por inadequação da via eleita não impede que a Impetrante, aqui Recorrente, busque a tutela de seus alegados direitos pela via ordinária adequada, onde poderá produzir as provas necessárias ao deslinde da controvérsia e obter o pronunciamento jurisdicional sobre o mérito das questões suscitadas.

Forte nessas razões,
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação Cível,
para manter a sentença que denegou a segurança.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/08/2025