Tribunal: TJMT
Processo: 0003037-57.2011.8.11.0005
Relator(a): HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-15
Data de publicação: 2025-11-01

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0003037-57.2011.8.11.0005
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), JUVIANO LINCOLN - CPF: 304.779.991-15 (APELADO), BENEDITA ROSALINA PEREIRA - CPF: 208.866.911-68 (ADVOGADO), ROBERTO CASETTA FERREIRA - CPF: 346.714.631-72 (APELADO), RONALDO MACIEL - CPF: 488.612.601-44 (APELADO), MILTON MATEUS CRIVELETTO - CPF: 452.780.919-91 (APELADO), ADMILSON DE SOUZA OLIVEIRA - CPF: 926.361.951-49 (ADVOGADO), ANDRE WIRGUES NETO - CPF: 206.589.661-20 (APELADO), NELSON ROSSI BURATTO - CPF: 022.727.468-70 (APELADO), PERSIO OLIVEIRA LANDIM - CPF: 710.893.811-15 (ADVOGADO), JOAO MARCELO BARROS MASSAROLO - CPF: 054.031.681-41 (ADVOGADO), MACIEL & SANTANA LTDA - ME - CNPJ: 13.338.730/0001-49 (APELADO), SINDICATO RURAL DE DIAMANTINO - CNPJ: 01.225.270/0001-63 (APELADO), CELITO LILIANO BERNARDI - CPF: 681.707.779-68 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO.

EMENTA:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. APELAÇÃO CÍVEL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA DE SERVIÇO ARTÍSTICO. INOBSERVÂNCIA DOS PRESSUPOSTOS DA INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO FORMAL DA EXCLUSIVIDADE. IRREGULARIDADE FORMAL. INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. INADEQUAÇÃO DO ENQUADRAMENTO À NOVA SISTEMÁTICA DA LEI Nº 8.429/1992. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DO CONTRATO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS SANCIONATÓRIOS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público estadual em face da sentença proferida em sede de Ação civil pública por ato de improbidade administrativa que julgou improcedentes os pedidos veiculados na inicial que objetivavam a responsabilização de agentes públicos e de particulares em razão da contratação direta, sem licitação, da empresa Maciel & Santana Ltda. ME, para intermediação de apresentação artística no evento “V Expodiamantino”, com verbas públicas.

2. Sentença de primeiro grau que julgou improcedente a ação, por ausência de comprovação do elemento volitivo doloso e de lesão efetiva ao patrimônio público.

II. Questão em discussão

3. Há duas questões centrais em debate:

(i) verificar se a ausência de comprovação documental da exclusividade da empresa contratada inviabiliza a inexigibilidade de licitação prevista no art. 25, III, da L. nº 8.666/1993, impondo a declaração de nulidade do contrato administrativo celebrado;

(ii) apurar se os vícios apontados no procedimento de contratação e na execução do contrato — como a ausência de prestação de contas, informalidade na gestão dos recursos e destinação parcial diversa — configuram atos de improbidade administrativa, à luz do novo regime legal da Lei nº 8.429/1992, reformada pela L. nº 14.230/2021.

III. Razões de decidir

4. A contratação direta de serviços artísticos, por meio de inexigibilidade, exige a conjugação de dois requisitos cumulativos: consagração pública do artista e demonstração formal da exclusividade do intermediador. A ausência do segundo requisito compromete a legalidade da contratação, caracterizando vício de origem que contamina o contrato celebrado, tornando-o juridicamente inválido.

5. Não obstante o vício de legalidade, a jurisprudência pátria é firme ao exigir, para a caracterização de ato ímprobo, a comprovação de dolo específico, entendido como a intenção deliberada de violar os princípios da Administração Pública ou causar lesão ao erário — o que não se infere do conjunto probatório dos autos.

6. A alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021 ao regime da improbidade administrativa impôs uma inflexão hermenêutica relevante: vedou a responsabilização com fundamento exclusivamente em falhas formais ou atuação negligente, estabelecendo a obrigatoriedade de demonstração de comportamento doloso dirigido à obtenção de resultado ilícito.

7. O exame minucioso dos autos evidencia que o show artístico contratado foi devidamente executado e usufruído pela coletividade local, sem qualquer demonstração de enriquecimento ilícito, superfaturamento, ou apropriação indevida de recursos públicos, afastando-se, portanto, a pretensão punitiva.

8. A inobservância de critérios objetivos para controle dos gastos, bem como a informalidade da gestão dos recursos, embora reprováveis sob a ótica da boa governança pública, por si sós, não se revestem do grau de reprovabilidade exigido pelo sistema de responsabilização sancionatória instituído pela nova LIA, não bastando para ensejar sanção pessoal ou política aos gestores.

9. Em atenção ao art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993 e ao princípio da vedação ao enriquecimento sem causa da Administração Pública, não se impõe devolução de valores quando comprovada a prestação efetiva do serviço contratado e ausente má-fé por parte dos contratados.

10. Resta, entretanto, caracterizada a nulidade do contrato administrativo, porquanto ausente o requisito indispensável da inexigibilidade invocada, a saber, a exclusividade documental do empresário intermediador, circunstância que compromete a higidez jurídica do procedimento.

IV. Dispositivo e tese

11. Recurso parcialmente provido para declarar a nulidade do contrato administrativo firmado entre o Município de Diamantino e a empresa Maciel & Santana Ltda. ME, por ausência do requisito da exclusividade exigido pelo art. 25, III, da L. nº 8.666/1993.

Mantém-se, contudo, a improcedência dos pedidos de condenação por ato de improbidade administrativa, diante da ausência de dolo específico e de prejuízo patrimonial concreto ao erário.

Tese de julgamento:

“1. A contratação direta por inexigibilidade de licitação, para serviços artísticos, exige a comprovação documental da exclusividade do intermediador, sendo nulo o contrato que descumpre esse requisito legal.
2. A caracterização de ato de improbidade administrativa exige a presença de dolo específico e de dano efetivo ao erário, não sendo suficiente a existência de falhas formais ou impropriedades administrativas sem demonstração de má-fé.

3. A nulidade do contrato administrativo por vício de origem não enseja, por si só, a obrigação de ressarcimento ao erário, quando comprovada a efetiva prestação do serviço e ausente má-fé do contratado.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 37, caput e § 6º; Lei nº 8.666/1993, arts. 25, III, e 59, parágrafo único.; L. nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 2º e 3º, 10, 11 e 12, com redação da Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE 843.989, Tema 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, j. 18.08.2022; STJ, AgInt no AREsp 1.125.411/AL, Rel.
Min. Manoel Erhardt, 1ª T., j. 23.06.2022; TJ-MG, AC 1013312-00.3590.10.04, Rel.
Bitencourt Marcondes, j. 03.08.2021; TJ-MT, AC 0000212-40.2008.8.11.0040, Rel. Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, j. 14.03.2023.

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

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RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara
:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
,

contra a sentença proferida pelo Juízo da
1ª Vara da Comarca de Diamantino/MT
, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em desfavor de
JUVIANO LINCOLN, ROBERTO CASETTA FERREIRA, RONALDO MACIEL, MILTON MATEUS CRIVELETTO, ANDRE WIRGUES NETO E MACIEL & SANTANA LTDA ME,
julgou improcedentes
os pedidos iniciais, que objetivavam a condenação dos Apelados, pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no artigo
10, caput, incisos II, VIII e XII e art. 11 da Lei nº 8.429/1992, com a aplicação das sanções previstas no artigo 12, inciso II e III, do mesmo diploma legal, em razão da suposta indevida destinação de recursos públicos para o custeio do evento denominado “V Expodiamantino”, com a contratação direta da empresa Maciel & Santana LTDA - ME, para intermediação do show da dupla Zezé Di Camargo & Luciano, sem observância dos pressupostos legais exigidos para a inexigibilidade de licitação, além de desvio de finalidade na aplicação parcial dos valores repassados, ausência de controle dos gastos, prestação de contas e suposta violação aos princípios constitucionais da Administração Pública.

Em suas razões recursais (ID n. 300322973) o Apelante sustenta,

em síntese, que, a sentença de improcedência deve ser reformada por violar os princípios constitucionais da legalidade, moralidade e impessoalidade, notadamente porque a contratação da empresa Maciel & Santana Ltda. ME, por meio de inexigibilidade de licitação, não possuía amparo jurídico, uma vez que não houve comprovação de exclusividade na representação dos artistas Zezé di Camargo & Luciano, inviabilizando a adoção do art. 25, III, da Lei nº 8.666/1993.

Argumenta, também, que, houve desvio de finalidade na destinação de recursos públicos para um evento privado com cobrança de ingressos, sem qualquer convênio formal com o Município, caracterizando violação ao dever de impessoalidade por beneficiar entidade privada com verba pública, sem critérios legais ou demonstração do interesse público.

Defende, ainda, que, os agentes públicos agiram com dolo específico, tendo em vista a atuação de forma coordenada para viabilizar uma contratação irregular, sem as cautelas administrativas exigidas, além do direcionamento contratual, omissão de documentos essenciais, ausência de controle e falta de prestação de contas.

Frisa, outrossim, que, parte do valor contratado (R$ 60.000,00) foi desviada para outros gastos do evento, como material gráfico, sem qualquer formalização, nota fiscal ou prestação de contas, o que entende caracterizar prejuízo ao erário, nos termos do art. 10, caput, incisos II, VIII e XII, da Lei nº 8.429/1992.

Além disso, destaca a ausência de devolução do valor não utilizado e a atuação de Milton Mateus Criveletto como gestor informal de recursos públicos reforçariam a ilegalidade do procedimento.

Pontua, também, a responsabilidade solidária dos envolvidos: Juviano Lincoln, por autorizar e ratificar a contratação; Roberto Casetta, por formalizar o pedido; André Wirgues Neto, por conduzir o procedimento; Nelson Rossi Buratto, por emitir parecer favorável mesmo diante de irregularidades; Milton Criveletto, por gerir informalmente os recursos; Ronaldo Maciel, por atuar sem poderes legais; e, ainda, as pessoas jurídicas Maciel & Santana Ltda. ME e o Sindicato Rural de Diamantino, como beneficiárias diretas dos valores repassados.

Por essas razões, requer o provimento do recurso, para que sejam julgados procedentes os pedidos veiculados na inicial, reconhecendo e declarando a nulidade do contrato administrativo n° 340/2011 firmado entre o Município de Diamantino-MT e a pessoa jurídica demandada MACIEL & SANTANA LTDA, determinando-se a integral devolução aos cofres públicos do valor, devidamente atualizado e com juros de mora; bem como a condenação dos Requeridos nas sanções da lei de improbidade administrativa referente aos atos de improbidade do artigo 10, caput e incisos II, VIII e XII, da Lei n°8429/92, reconhecendo inclusive a caracterização de dano moral coletivo.

A certidão de ID n. 300322974 atesta a tempestividade recursal.

As contrarrazões foram apresentadas por Milton Mateus Criveletto (ID n. 300322976), pelo Sindicato Rural de Diamantino (ID n. 300322977) e pelo Espólio de Nelson Rossi Buratto (ID n. 300322978), todas pelo desprovimento do recurso.

Apesar de devidamente intimados, os Apelados Juviano Lincoln, Roberto Casetta Ferreira, Ronaldo Maciel, André Wirgues Neto e Maciel & Santana Ltda ME deixaram transcorrer
in albis
o prazo, sem a apresentação de contrarrazões, conforme certificado no ID n. 300322980.

A certidão de ID n. 300912890 atesta que o Apelante é dispensado do pagamento de preparo, conforme previsto no art. 1007, §1º, do Código de Processo Civil e art. 73, §1º, do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

A Procuradoria Geral de Justiça se manifestou no ID n. 309804851, pelo provimento parcial do recurso, para que os Apelados sejam responsabilizados pela prática de ato de improbidade administrativa com fulcro no artigo 10, “caput”, II, VIII e XII, Lei nº 8.429/92 com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21; com a respectiva condenação ao ressarcimento de dano ao erário, no valor de R$ 210.000,00 (duzentos e dez mil reais); discordando apenas quanto a condenação ao pagamento de dano moral coletivo, diante das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/21, que agora impedem a análise sob esta sistemática.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá/MT, data da assinatura eletrônica.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

VOTO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara
:

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
,

contra a sentença proferida pelo Juízo da
1ª Vara da Comarca de Diamantino/MT
, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em desfavor de
JUVIANO LINCOLN, ROBERTO CASETTA FERREIRA, RONALDO MACIEL, MILTON MATEUS CRIVELETTO, ANDRE WIRGUES NETO E MACIEL & SANTANA LTDA ME,
julgou improcedentes
os pedidos iniciais, que objetivavam a condenação dos Apelados, pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no artigo
10, caput, incisos II, VIII e XII e art. 11, da Lei nº 8.429/1992, com a aplicação das sanções previstas no artigo 12, inciso II e III, do mesmo diploma legal, em razão da suposta indevida destinação de recursos públicos para o custeio do evento denominado “V Expodiamantino”, com a contratação direta da empresa Maciel & Santana LTDA - ME, para intermediação do show da dupla Zezé Di Camargo & Luciano, sem observância dos pressupostos legais exigidos para a inexigibilidade de licitação, além de desvio de finalidade na aplicação parcial dos valores repassados, ausência de controle dos gastos, prestação de contas e suposta violação aos princípios constitucionais da Administração Pública.

Compulsando os autos, observa-se a presença dos requisitos extrínsecos de admissibilidade recursal, quais sejam, regularidade formal, dispensa de recolhimento de preparo e tempestividade.

De igual modo, vislumbram-se presentes os requisitos intrínsecos, entre eles, cabimento, legitimidade, interesse recursal e ausência de fato extintivo ou impeditivo de recorrer, que autorizam reconhecer a admissibilidade e a apreciação das pretensões recursais.

Extrai-se dos autos que, a presente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa foi ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso com o objetivo de obter a responsabilização dos
Apelados pela alegada destinação irregular de recursos públicos municipais para o custeio do evento denominado “V Expodiamantino”.

Sustenta o Parquet que, o Município, por intermédio de seus agentes políticos e administrativos, teria financiado, de forma indevida, show artístico contratado por meio da empresa Maciel & Santana Ltda - ME, sem que esta detivesse exclusividade para representar a dupla Zezé Di Camargo & Luciano, circunstância que, segundo aduz, inviabilizaria a adoção do procedimento de inexigibilidade de licitação.

Além disso, afirma que, parte do montante pago, correspondente a R$ 60.000,00, não foi destinada ao pagamento do cachê da dupla, mas a outras despesas do evento, sem qualquer formalização contratual ou prestação de contas, o que configuraria desvio de finalidade, ausência de transparência e afronta direta aos princípios constitucionais da legalidade, moralidade e impessoalidade.

Em razão disso, o Parquet requereu, ao final, a condenação dos requeridos às sanções previstas no artigo 12, incisos II e III, da Lei nº 8.429/1992, compreendendo a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos, a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais e creditícios, bem como o ressarcimento integral ao erário do valor despendido pelo Município, no total de R$ 210.000,00, acrescido de atualização monetária e juros legais.

Alegou, ainda, a necessidade de reconhecer a responsabilidade solidária de todos os envolvidos, em razão da participação direta e consciente na formalização e execução da contratação questionada.

Após regular processamento do feito, o Magistrado Singular julgou improcedentes os pedidos veiculados na inicial, por entender que,
não restou comprovado o dolo específico dos demandados na prática dos atos apontados como ímprobos, tampouco a ocorrência de enriquecimento ilícito ou de efetivo prejuízo ao erário.

Destacou que,
embora tenham sido verificadas irregularidades formais no procedimento de contratação, não se demonstrou que os agentes públicos ou particulares envolvidos tenham agido com a intenção deliberada de causar dano ao patrimônio público ou de violar os princípios que regem a Administração, circunstância indispensável à configuração da improbidade administrativa à luz da nova redação da Lei nº 8.429/1992, alterada pela Lei nº 14.230/2021.

O cerne da controvérsia está em definir se a contratação direta da empresa Maciel & Santana Ltda. ME, para o show realizado no evento “V Expodiamantino”, sem comprovação da exclusividade exigida pelo art. 25, III, da Lei nº 8.666/1993, deve ser declarada nula e, ainda, se a destinação de recursos públicos ao referido evento, somada à alegada ausência de controle e de prestação de contas, configura ato de improbidade administrativa imputável aos Apelados.

Como se sabe,
a redação dada pela Lei n.
14.230/2021,
ao
art. 1º e parágrafos da Lei n. 8.429/92, estabelece que
apenas as
condutas dolosas

tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 serão consideradas atos de improbidade administrativa
, ou seja,
somente se admite responsabilizar os
atos dolosos
praticados com a finalidade específica de alcançar
o resultado ilícito
, não bastando a voluntariedade do agente
,
in verbis:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Cumpre, destacar, ainda, que, em julgamento pelo STF do
ARE 838989 -

TEMA

1.199
,
restou pacificado que,
é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO
; bem como que,

a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

Sobre a necessidade de se comprovar o dolo específico decidiu o Egrégio Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE IMPROBIDADE AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ALAGOAS EM DESFAVOR DO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATRIZ DE CAMARAGIBE/AL, POR TER CONTRATADO DIRETAMENTE QUATRO AGENTES PARA SERVIÇO TEMPORÁRIO, MAS COM BASE EM AUTORIZAÇÃO DA LEI MUNICIPAL 328/1997.
CONDENAÇÃO ADVENIENTE DA CORTE ALAGOANA COM ESTEIO EM DOLO GENÉRICO, EM REVERSÃO À SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO INSUSTENTÁVEL, POR NÃO SER POSSÍVEL, EM CASOS TAIS, DESSUMIR O DOLO ESPECÍFICO DO GESTOR PÚBLICO NAS CONTRATAÇÕES, NOS TERMOS DO TEMA 1.108 JULGADO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. SENTENÇA ABSOLUTÓRIA RESTABELECIDA
.

1. (...) 8. Como ratio decidendi, o condutor do voto, Ministro GURGEL DE FARIA, registrou que o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa.

(...) 10.
Sobreleva perceber que a modificação legal passou a exigir, para qualquer demanda de improbidade, o dolo específico do agente, no intuito de reforçar a necessidade de ser identificada a especial nota de má-fé do administrador público como causa material de condenação às sanções da Lei 8.429/1992, evitando-se implicar o agente público em somenos.

(...)

(AgInt no AREsp n. 1.125.411/AL, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Turma, julgado em 23/6/2022, DJe de 30/6/2022).

Como é de notório conhecimento, o procedimento de contratação pública deve observar de forma rigorosa os princípios constitucionais que regem a Administração Pública, em especial os da legalidade, moralidade, impessoalidade e eficiência.

Esses valores constituem pilares de resguardo do patrimônio público e da lisura na gestão administrativa, impondo que qualquer contratação de bens ou serviços seja acompanhada de mecanismos de controle e transparência.

No caso em exame, ainda que se reconheça a existência de irregularidades formais na condução do procedimento administrativo que resultou na contratação da empresa Maciel & Santana Ltda. ME, mediante inexigibilidade de licitação, não se vislumbra, do acervo probatório, a demonstração inequívoca do elemento subjetivo exigido pela atual redação da Lei nº 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

Com efeito, a ausência de comprovação da exclusividade da empresa contratada na representação dos artistas Zezé di Camargo & Luciano e a deficiência documental do processo administrativo revelam vício de natureza formal, mas não se prestam, por si sós, a caracterizar a prática dolosa de improbidade administrativa,
face a ausência de comprovação do elemento subjetivo, consubstanciado na vontade livre e consciente da prática do ato, sabidamente ímprobo
.

De acordo com a nova redação instituída pela Lei n. 14.230/2021 ao art. 10 da Lei n. 8.429/92 que passou a exigir maior rigor na qualificação de improbidade administrativa de frustrar a licitude de licitação, com acusação de prejuízo ao erário, passou-se a impor a comprovação de perda patrimonial efetiva, decorrente de dolo específico voltado para tal finalidade lesiva, o que efetivamente não se constata na hipótese em apreço.

A jurisprudência pátria trilha o mesmo norte:

APELAÇÃO CÍVEL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTIGOS 10 E 11 DA LEI 8.429/1992. AUSÊNCIA DE DOLO. FALTA DE PROVA DO EFETIVO PREJUÍZO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA
.

1. O propósito da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92) é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública, ou seja, atos de improbidade administrativa que envolvam má-fé, dolo ou desonestidade por parte dos agentes públicos.

2. A Lei nº 14.230/2021 trouxe modificações substanciais para a Lei de Improbidade Administrativa, sendo uma delas a exclusão das modalidades culposas nos atos de improbidade.

3. Para que um ato de improbidade administrativa seja caracterizado, é imprescindível a presença do dolo por parte do agente, entendido como a intenção voluntária e consciente de alcançar um resultado ilícito, conforme definido nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa. A simples voluntariedade do agente ou o mero cumprimento de funções ou atribuições públicas não são suficientes para configurar esse tipo de conduta inadequada.

4.
Não merece reparos a sentença que julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa, uma vez que não foram apresentadas provas do dolo por parte do agente público envolvido e tampouco foi comprovado um prejuízo efetivo ao erário
. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E DESPROVIDA.

(TJ-GO - AC: 57167355020198090014 ARAGARÇAS, Relator: Des(a). ANTÔNIO CÉZAR PEREIRA MENESES, 6ª Câmara Cível, Data de Publicação: 30/8/2023).
[Destaquei]

No mesmo sentido são os precedentes deste Sodalício:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –PRELIMINAR DE LITISPENDENCIA – FATOS DIVERGENTES – CAUSA DE PEDIR DIVERSA – PRELIMINAR REJEITADA – MÉRITO –
LICITACAO – CONSTATACAO DE IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS – INOBSERVANCIA À LEI Nº 8.666/93 – AUSENCIA DE COMPROVACAO DO PREJUÍZO AO ERÁRIO E DO DOLO DO AGENTE – ACERVO PROBATÓRIO INSUFICIENTE – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA – DECISAO REFORMADA
– RECURSO PROVIDO.

Verifica-se a litispendência quando se reproduz ação anteriormente ajuizada, com as mesmas partes, causa de pedir e pedido. Não demonstrada a identidade destes elementos, não há falar em litispendência. Constitui ato de improbidade administrativa que cause prejuízo ao erário, importe em enriquecimento indevido ou atente contra os princípios da administração pública, ação ou omissão dolosa, compreendida como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.
Ainda que reconhecida a irregularidade e possível contrariedade à Lei de Licitações, mostra-se imprescindível a comprovação do efetivo prejuízo ao erário e o dolo do agente, o que não restou evidenciado na hipótese. Não comprovado o elemento subjetivo ou a efetiva lesão aos cofres públicos, não há falar em ato de improbidade administrativa e consequente ressarcimento ao erário. Sentença reformada. Recurso provido
.

(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 0000212-40.2008.8.11.0040, Relator: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Data de Julgamento: 14/3/2023, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 27/3/2023). [Destaquei]

De igual modo, não merece prosperar a alegação de desvio de finalidade na destinação de recursos públicos para o custeio de evento privado, denominado “V Expodiamantino, uma vez que
a análise dos autos revela que o evento em questão não se tratou de mera festividade privada, mas de feira agropecuária de ampla repercussão social, voltada à promoção do setor produtivo rural da região, à valorização da atividade agropecuária e ao fomento do turismo e da economia local.

A realização de shows artísticos, como o da dupla Zezé di Camargo & Luciano, inseriu-se no contexto da feira como estratégia de atrair maior público, conferir visibilidade ao evento e ampliar seus efeitos econômicos e sociais.

Dessa forma, não há como desconsiderar a finalidade pública presente na iniciativa.

Ressalte-se, ademais, que, não há nos autos qualquer indício de que os valores repassados tenham sido aplicados com intuito de beneficiar pessoalmente os organizadores ou de privilegiar entidade privada em detrimento da coletividade.

O que se tem, ao contrário, é a realização efetiva do evento, com a entrega do show contratado e a fruição pelo público em geral, circunstância que afasta a alegação de desvio de finalidade.

A simples cobrança de ingressos, por sua vez, não desnatura o caráter público da atividade, sendo prática usual em feiras e eventos de grande porte para custear parte da estrutura, complementar o financiamento e viabilizar a execução. Não há nos autos qualquer elemento que demonstre apropriação pessoal ou direcionamento de valores para fins estranhos ao evento, mas tão somente a utilização dos recursos para despesas ligadas à sua realização.

Frisa-se, ainda, que, a ausência de convênio formal, conquanto represente falha procedimental, não se traduz em improbidade administrativa, porquanto inexiste demonstração de que a ausência de formalização tenha resultado em prejuízo ao patrimônio público, nem de que tenha havido intenção deliberada dos agentes em se valer de recursos públicos para benefício privado, situação que afasta a caracterização de ato ímprobo.

A jurisprudência pátria trilha o mesmo norte:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO DA NOVA LEI N.º 14.230/21 AOS PROCESSOS EM CURSO EM VIRTUDE DA REVOGAÇÃO EXPRESSA DO TEXTO ANTERIOR. EXEGESE DA TESE FIXADA PELO E. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO TEMA N.º 1.199 (ARE 843.989/PR). MÉRITO.
TESE ACUSATÓRIA SOBRE IRREGULARIDADES EM INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. ABSOLVIÇÃO DOS AGENTES NA ESFERA CRIMINAL PELOS MESMOS FATOS APURADOS NESSA LIDE. CIRCUNSTÂNCIA QUE NÃO PODE SER IGNORADA, A DESPEITO DO PRINCÍPIO DA INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. PRECENDENTES. MÁ-FÉ NÃO CONFIGURADA. SERVIÇOS QUE FORAM PRESTADOS, INEXISTINDO EFETIVA PERDA PATRIMONIAL, DESVIO, APROPRIAÇÃO, MALBARATAMENTO OU DILAPIDAÇÃO DE BENS OU HAVERES DA ENTIDADE PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE SE PRESUMIR DANO.
EVENTUAL MÁ-GESTÃO DO ADMINISTRADOR QUE, POR SI SÓ, NÃO CONFIGURA ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APELOS DOS REQUERIDOS PROVIDOS.RECURSO DA ACUSAÇÃO PREJUDICADO.

I. Consoante decidido pelo e. Supremo Tribunal Federal por ocasião do Tema n.º 1.199, a nova Lei n.º 14 .230/2021 aplica-se imediatamente aos processos pendentes, eis que não é possível uma futura decisão condenatória com base em norma legal revogada.

II. Não se desconhece que o e. Pretório Excelso, no âmbito da Medida Cautelar na ADI n.º 7.236, suspendeu a eficácia do novel artigo 21, § 4.º, da Lei n.º 8 .429/92 (com redação dada pela Lei n.º 14.230/21), o qual dispõe sobre a comunicação da absolvição criminal com a ação por improbidade administrativa. Tal decisão volta a fazer prevalecer o princípio geral da independência entre as instâncias.

III. Todavia, ‘in casu’, no âmbito da Ação Penal envolvendo os mesmos fatos, esse e. Tribunal de Justiça já decidiu que ‘foram observadas as formalidades pertinentes à inexigibilidade de licitação, não tendo sido configurado o dolo específico de causar dano ao erário e efetivo prejuízo à Administração Pública, tampouco ajuste e combinação entre os acusados para lesar o patrimônio público’.

IV. Desse modo, ainda que não haja vinculação obrigatória entre as instâncias, é pertinente considerar os argumentos contidos na decisão penal absolutória como elementos de persuasão nessa ação por improbidade administrativa, sob pena de ofensa à coerência jurídica, consoante recentes julgados das Cortes Superiores.

V. Outrossim, esse e. Tribunal de Justiça tem decidido que eventual equívoco por parte do gestor público na escolha ou condução de procedimento de contratação, por si só, não é capaz de fazer presumir má-fé na conduta dos requeridos.

VI. Ademais, o artigo 1.º, § 3.º, da Lei n.º 8.429/92, dispõe que o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

(TJ-PR 0001359-65.2016 .8.16.0175 Uraí, Relator.: Abraham Lincoln Merheb Calixto, Data de Julgamento: 02/04/2024, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: 05/04/2024). [Destaquei]

De igual modo, não há qualquer elemento concreto que demonstre a existência de conluio entre os agentes públicos e particulares para fraudar a contratação.

Não se pode confundir falhas de gestão, que podem ensejar responsabilização administrativa ou recomendações de aprimoramento por órgãos de controle, com improbidade administrativa, que demanda desonestidade e intencionalidade dolosa.

A responsabilidade civil e política dos gestores não pode ser ampliada a ponto de punir erros de forma como se dolo fossem, sob pena de esvaziar a própria
ratio
da reforma legislativa e violar o princípio da segurança jurídica.

Nesse aspecto, ainda que o Ministério Público sustente a ocorrência de “direcionamento contratual” e “omissão de documentos essenciais”, não há nos autos demonstração de enriquecimento ilícito, superfaturamento, pagamento em duplicidade ou apropriação indevida de recursos.

Pelo contrário, restou incontroverso que o show artístico foi efetivamente realizado, que os valores foram destinados à consecução do evento e que não houve qualquer prova de proveito pessoal dos envolvidos.

Destaco, outrossim, que, a própria dinâmica fática afasta a tese recursal de desvio de recursos públicos, porquanto em que pese a alteração da data do show da dupla artística tenha resultado na redução do cachê inicialmente ajustado, de R$ 210.000,00 para R$ 150.000,00, permanecendo um saldo de R$ 60.000,00, conforme reconhecido na sentença, tal quantia foi destinada a outras despesas diretamente vinculadas à realização do evento, como a reimpressão de material gráfico e ajustes indispensáveis à sua execução.

Em momento algum se demonstrou que esses valores foram apropriados de forma ilícita ou desviados em favor dos agentes ou de terceiros.

A prova dos autos revela que o recurso permaneceu afetado à finalidade do próprio evento cultural, beneficiando a coletividade local, ainda que não tenha sido observada a formalidade documental ideal.

Essa circunstância, embora configure falha administrativa, não se confunde com improbidade, que demanda, necessariamente, demonstração inequívoca de dolo específico e de prejuízo patrimonial efetivo ao erário.

Desse modo, é incontroverso que os valores questionados foram aplicados no custeio de despesas diretamente vinculadas à realização do próprio evento. Não se trata, portanto, de desvio para finalidades alheias ou de apropriação indevida, mas apenas de execução administrativa irregular, insuficiente, por si só, para configurar ato de improbidade na ausência de dolo específico e de prejuízo efetivo ao erário.

Quanto à alegação de que Milton Mateus Criveletto teria atuado como “gestor informal” de recursos públicos, trata-se de mera irregularidade na operacionalização do evento, sem demonstração de que tal atuação tenha resultado em benefício pessoal ou prejuízo patrimonial concreto ao Município.

A informalidade, sem prova de má-fé ou de desvio para fins particulares, não basta para qualificar a conduta como ímproba.

Do mesmo modo, a tentativa de imputar responsabilidade solidária indistinta a todos os envolvidos não encontra respaldo na sistemática atual da Lei de Improbidade Administrativa.

A responsabilização exige demonstração individualizada do nexo entre a conduta dolosa de cada agente e o resultado ilícito, sendo que atribuições genéricas como autorizar, formalizar, conduzir ou emitir parecer, não são suficientes, por si, para caracterizar dolo específico, notadamente quando ausentes elementos de fraude ou proveito indevido.

Assim, diante da ausência de prova cabal do prejuízo efetivo ao erário e da não comprovação de dolo específico dos demandados, a manutenção da sentença de improcedência é medida que se impõe.

Todavia, a improcedência do pedido de improbidade não afasta a necessária análise da regularidade jurídica do contrato administrativo questionado.

Como é cediço, acerca da inexigibilidade de licitação prevista no art. 25, inciso III, da Lei nº 8.666/93, o legislador estabeleceu que a contratação direta de artistas somente se revela possível se o contrato for realizado diretamente ou por empresário exclusivo, e desde que o artista seja consagrado pela crítica especializada ou opinião pública.

Veja-se:

Art. 25.

É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:

(...)

III - para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.

No caso, buscou-se justificar a contratação direta da dupla sertaneja Zezé Di Camargo & Luciano por meio da Empresa Maciel & Santana Ltda. ME com base no referido artigo, que admite a inexigibilidade quando se tratar de contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou por meio de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.

A aplicação do dispositivo exige, cumulativamente, dois requisitos: (i) que o artista seja notoriamente consagrado e (ii) que a contratação se dê diretamente com o próprio artista ou por intermédio de empresário exclusivo, cuja condição deve ser formal e documentalmente comprovada.

Não há dúvida de que a dupla Zezé di Camargo & Luciano é amplamente consagrada, de modo que o primeiro requisito se encontra atendido.

Contudo, de fato, o segundo requisito não foi observado, porquanto os autos revelam que a empresa Maciel & Santana Ltda. ME não detinha exclusividade para representar os artistas, tampouco apresentou documentação comprobatória nesse sentido. Atuou, portanto, como mera intermediária, sem respaldo legal para justificar a inexigibilidade de licitação.

A ausência de comprovação da exclusividade não configura simples falha procedimental, mas vício essencial, uma vez que compromete a própria causa legitimadora da inexigibilidade. A contratação direta, desprovida desse pressuposto, perde seu amparo legal e torna-se nula de pleno direito.

Assim, ainda que o show tenha sido efetivamente realizado e que o evento tenha atendido a interesses culturais e econômicos da comunidade local, tais circunstâncias não têm o condão de convalidar um contrato celebrado em desacordo com os requisitos legais.

A supremacia do princípio da legalidade impõe que o administrador só atue nos estritos limites da lei, e, na hipótese em apreço, a omissão quanto à prova da exclusividade inviabiliza o reconhecimento da validade do ajuste firmado.

Cumpre, por oportuno, afastar a pretensão ministerial de determinar-se a integral devolução do valor despendido, acrescido de correção monetária e juros de mora, aos cofres públicos. É que, conquanto reconhecida a nulidade do contrato por ausência do requisito essencial da exclusividade, não restou demonstrado prejuízo material concreto ao erário.

Conforme destacado, o show artístico efetivamente foi realizado, tendo ocorrido a contraprestação do serviço contratado.

Nesse contexto, a jurisprudência pátria, amparada no art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, é firme ao estabelecer que, declarada a nulidade do contrato administrativo, a Administração deve pagar pelos serviços prestados ou bens fornecidos, desde que não evidenciada má-fé do contratado. Trata-se de consequência lógica do princípio da vedação ao enriquecimento sem causa do Poder Público.

Assim, se de um lado é necessário reconhecer a invalidade formal do ajuste por ausência de amparo legal na inexigibilidade invocada, de outro não se pode ignorar que a sociedade local usufruiu do espetáculo contratado, inexistindo prova de superfaturamento ou de que o valor pago excedeu os preços praticados no mercado.

Em tal cenário, não se revela juridicamente sustentável compelir os demandados ou a empresa contratada à devolução integral da quantia recebida, sob pena de enriquecimento indevido da Administração Pública.

Dessa forma, a nulidade ora reconhecida tem natureza estritamente declaratória, não gerando, por si só, obrigação de ressarcimento ao erário, justamente porque ausentes os pressupostos indispensáveis da improbidade administrativa: o dolo específico e o dano patrimonial efetivo.

Nesse sentido:

APELAÇÕES CÍVEIS. RECURSO INTERPOSTO POR POTÊNCIA COMÉRCIO E EMPREENDIMENTOS ARTÍSTICOS LTDA.-ME. CÍVEL. INTIMAÇÃO DA RECORRENTE PARA RECOLHER, EM DOBRO, AS CUSTAS RECURSAIS. ART. 1.007, § 4º, DO CPC. INÉRCIA. DESERÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE CARANGOLA. CONTRATAÇÃO DE ARTISTAS PARA FESTIVIDADES MUNICIPAIS. EXCLUSIVIDADE NÃO DEMONSTRADA. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. ILEGALIDADE. AUSÊNCIA DE PROVA EFETIVA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO MUNICIPAL. INOCORRÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. PRIMEIRO RECURSO NÃO CONHECIDO. SEGUNDO RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

1. É deserto o recurso de apelação quando, não obstante a intimação da apelante para efetuar o recolhimento, em dobro, das custas recursais (art. 1.007, § 4º, do cpc/2015), mantém-se inerte.

2. Acerca da inexigibilidade de licitação prevista no art. 25, inciso III, da Lei nº 8.666/93, o legislador estabeleceu que a contratação direta de artistas somente se revela possível se o contrato for realizado diretamente ou por empresário exclusivo, e desde que o artista seja consagrado pela crítica especializada ou opinião pública.

3. Inexistindo demonstração de que a contratação de shows artísticos tenha se realizado diretamente com o artista ou por meio de empresário exclusivo, e, ainda, ausente comprovação de que os artistas seriam consagrados pela crítica especializada ou opinião pública, não se verifica hipótese de inexigibilidade de licitação.

4.
Por outro lado, à míngua de qualquer elemento de prova capaz de demonstrar a ocorrência de prejuízo objetivamente aferível decorrente das contratações, mormente considerando que os shows foram efetivamente realizados e não há qualquer indício de que o valor pago sobeja ao praticado no mercado, não se mostra possível o enquadramento da conduta ao tipo de improbidade previsto no art. 10, inciso VIII, da Lei nº 8.429/92, ainda que admitida a ilegalidade na contratação direta de artistas p elo Município com empresa intermediária.

5. Até porque, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, com arrimo no que estabelece o art. 59, parágrafo único, da Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93), consolidou-se no sentido de que, mesmo em caso de nulidade do contrato administrativo, o Poder Público deve ser compelido a efetuar o pagamento pelos serviços prestados e pelos prejuízos aos quais der causa, ressalvada a hipótese de má-fé do contratado e de concorrência deste para a nulidade, o que não se verifica.

(TJ-MG - AC: 10133120035901004 Carangola, Relator.: Bitencourt Marcondes, Data de Julgamento: 3/8/2021, Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 9/8/2021). [Destaquei]

Como se vê, a súplica recursal merece parcial acolhida.

Ante o exposto,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Estadual, unicamente para declarar a nulidade do contrato firmado entre o Município de Diamantino e a empresa Maciel & Santana Ltda. ME, em razão da ausência de comprovação da exclusividade exigida pelo art. 25, III, da Lei nº 8.666/1993.

Mantém-se, entretanto, íntegra a sentença no ponto em que julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial quanto à caracterização de atos de improbidade administrativa, diante da ausência de comprovação de dolo específico ou de efetivo prejuízo ao erário.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 15/10/2025