Tribunal: TJMT
Processo: 1001754-41.2020.8.11.0045
Relator(a): MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-03-12
Data de publicação: 2025-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001754-41.2020.8.11.0045
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), AIRTON CALLAI - CPF: 486.265.890-34 (APELADO), TIAGO MATHEUS SILVA BILHAR - CPF: 653.731.200-06 (ADVOGADO), RAFAEL DIAS DE ALMEIDA - CPF: 044.174.921-66 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –
PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO – MATÉRIA JÁ APRECIADA E DECIDIDA PELO JUÍZO
A QUO
SEM OPORTUNA INSURGÊNCIA – PRECLUSÃO CONSUMATIVA OCORRIDA – PREJUDICIAL REJEITADA –
CÂMARA DE VEREADORES – DESPESAS REALIZADAS
COM PUBLICIDADE E EVENTOS ALHEIOS À FUNÇÃO LEGISLATIVA – AMPARO EM RESOLUÇÃO MUNICIPAL – AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO – INEXISTÊNCIA DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA – CONVERSÃO DA AÇÃO PARA RESSARCIMENTO AO ERÁRIO – IMPOSSIBILIDADE – RECURSO DESPROVIDO.

A prescrição, embora matéria de ordem pública, sujeita-se aos efeitos da preclusão consumativa quando previamente apreciada pelo juízo de origem e não oportunamente impugnada por recurso cabível, nos termos dos arts. 505 e 507 do CPC, vedando-se sua rediscussão em instâncias superiores em respeito aos princípios da segurança jurídica e da estabilidade das decisões judiciais.

O dolo específico é elemento essencial para a caracterização do ato de improbidade administrativa, conforme a redação dada pela
Lei nº 14.230/2021

à

Lei nº 8.429/92
e segundo a tese vinculante firmada pelo Supremo Tribunal Federal no
Tema 1.199
, sendo insuficiente a mera constatação de ilegalidade ou irregularidade administrativa para ensejar a aplicação das sanções previstas na LIA.

A continuidade de despesas com publicidade institucional e eventos, ainda que alheios à função legislativa,
não caracteriza dolo específico
quando realizadas com amparo em ato normativo vigente à época dos fatos (
Resolução nº 165/2010
), mesmo que o
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso
tenha recomendado a cessação dessas despesas e, posteriormente, reprovado as contas.

A inobservância da recomendação do TCE, por si só, não evidencia a intenção deliberada do agente público de lesar o patrimônio público ou obter vantagem indevida e sim
uma conduta administrativa inadequada ou má gestão
passível de
ensejar outras sanções administrativas. A improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, não se confundindo com simples descumprimento formal da norma jurídica ou falhas administrativas sem comprovação de má-fé ou desvio de finalidade.

A ausência de comprovação de
dano efetivo ao erário
, superfaturamento ou desvio de recursos públicos afasta a tipificação do ato de improbidade administrativa previsto no
art. 10 da LIA
, conforme entendimento consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça.

A conversão da ação de improbidade administrativa em
ação civil pública de ressarcimento ao erário
exige a comprovação do ato ímprobo e do dolo específico, requisitos não evidenciados nos autos, inviabilizando o pedido subsidiário formulado pelo Ministério Público.

Precedentes do STF e STJ reconhecem que o propósito da
Lei de Improbidade Administrativa
é coibir atos desonestos e fraudulentos, não se aplicando a condutas meramente irregulares ou resultantes de má gestão, sem prova de má-fé ou lesão ao patrimônio público.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso

contra a sentença que, na ação civil pública de improbidade administrativa com pedido de tutela de urgência de indisponibilidade de bens ajuizada em desfavor de
Airton Callai
(Autos nº 1001754-41.2020.8.11.0045), julgou improcedentes os pedidos, ante a ausência de dolo específico, e extinguiu o processo, com resolução do mérito, na forma do art. 487, I, do CPC, sem condenação em custas ou honorários advocatícios (Id 236415716).

A ação foi proposta sob a alegação de que o réu, ao longo de sua gestão como Presidente da Câmara de Vereadores de Lucas do Rio Verde, elevou desproporcionalmente as despesas com publicidade institucional, ordenando gastos excessivos e ilegítimos para a realização de eventos e campanhas publicitárias desvinculadas da atividade legislativa, gerando prejuízo ao erário e afrontando o princípio da separação dos poderes.

Nas razões recursais o Ministério Público sustenta que o apelado reincidiu na prática irregular ao autorizar despesas com publicidade e eventos institucionais alheios à função legislativa, mesmo após recomendação expressa do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE/MT) para que tais gastos, realizados com amparo na Resolução nº 165/2010 da Câmara Municipal, fossem cessados.

Destaca, neste contexto, que em 2010 a Corte de Contas já havia analisado o referido ato normativo, que fundamentava os referidos gastos, e advertido sobre a incompatibilidade dessas despesas com a finalidade do Poder Legislativo. Ainda assim, o apelado continuou a praticar tais atos, resultando no aumento significativo das despesas em 2014 e na consequente rejeição das contas da Câmara pelo TCE/MT.

Alega que essa conduta reincidente do apelado evidencia a intenção deliberada de descumprir a legislação vigente e desconsiderar as orientações do órgão de controle, configurando dolo específico necessário para a caracterização da improbidade administrativa
, o que impõe a reforma da sentença recorrida
.

Ao final, após prequestionar o art. 37,
caput
e §4º, da Constituição Federal, o art. 28 da Convenção de Mérida e o art. 10,
caput
, X, da Lei nº 8.429/92, o apelante requer o provimento do recurso e a reforma da sentença para reconhecer a prática do ato ímprobo e aplicar as sanções cabíveis. Subsidiariamente, pleiteia a conversão da ação em ação civil pública de ressarcimento ao erário, nos termos do art. 17, §16, da Lei nº 8.429/92, sob o fundamento de que, ainda que não se reconheça a improbidade administrativa, os valores despendidos indevidamente devem ser restituídos aos cofres públicos, pois foram aplicados em despesas estranhas à competência do Legislativo (Id 236415719).

Em contrarrazões, o apelado sustenta que os atos praticados estavam amparados pela Resolução nº 165/2010 da Câmara Municipal, que instituía o programa “Câmara Cidadã”, e que o Tribunal de Contas apenas recomendou a não continuidade dessas despesas, sem declarar a ilegalidade de tal norma, não estando configurado, portanto, dolo específico e dano efetivo ao erário para a configuração da improbidade administrativa. Ressalta, ainda, que os recursos foram integralmente destinados a programas sociais, sem desvio ou enriquecimento ilícito, e que a conversão da ação para ressarcimento ao erário não é juridicamente cabível, pois pressupõe a comprovação de ato ímprobo. Defende, por fim, que o prazo prescricional de cinco anos para o ajuizamento da ação se encerrou em 31/12/2019, visto que o apelado deixou o cargo de Presidente da Câmara Municipal em 31/12/2014, enquanto a ação foi proposta apenas em 06/04/2020 (Id 236415722).

A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer do Dr. Edmilson da Costa Pereira, manifestou-se pelo desprovimento do recurso, sustentando que embora tenha ocorrido irregularidade na destinação dos recursos da Câmara Municipal, não há prova de dolo específico do apelado, pois os gastos estavam respaldados pela Resolução nº 165/2010, vigente à época dos fatos. Frisou, também, que os valores foram aplicados em ações de interesse público e que a decisão recorrida está em conformidade com a legislação vigente e a jurisprudência consolidada (Id 247276185).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

O Ministério Público do Estado de Mato Grosso ajuizou ação civil pública de improbidade administrativa com pedido de tutela de urgência de indisponibilidade de bens em desfavor de Airton Callai, ao fundamento de que, durante sua gestão como Presidente do Legislativo do Município de Lucas do Rio Verde, ordenou despesas excessivas e alheias às atribuições da instituição, especialmente com publicidade, causando prejuízo ao erário.

Segundo o
Parquet
, em
2014
, durante a gestão do requerido, foram
liquidados R$537.700,00
e
pagos R$423.085,58
em despesas com
material gráfico, organização de eventos e campanhas publicitárias
relacionadas a temas de
saúde, assistência social e justiça
, áreas de competência do
Poder Executivo e não do Poder Legislativo municipal
. No entanto, tais gastos já haviam sido considerados
irregulares e ilegais pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE/MT) em 2010
. Para o
Ministério Público
, essa conduta configuraria afronta aos
arts. 10, XI, e 11, I, da Lei nº 8.429/92
, por representar possível
ato de improbidade administrativa
.

A lide tramitou regularmente e, ao final, foi proferida sentença de improcedência pelo juízo
a quo
, o qual, apesar de reconhecer que houve
má gestão dos recursos públicos
, pois os gastos realizados
foram indevidos e incompatíveis com a função legislativa
, concluiu que
não ficou demonstrada a presença de dolo específico, ou seja, que o requerido tenha agido com a intenção deliberada de descumprir a legislação e causar prejuízo ao erário
.

Contra essa sentença o Ministério Público interpôs o presente recurso de apelação visando obter a sua reforma, argumentando que, além de ter sido reconhecida e comprovada a
má gestão dos recursos públicos pelo réu-apelado, o qual realizou despesas incompatíveis com a função da Câmara Municipal de Lucas do Rio Verde, o dolo específico decorreria do fato de que o mesmo tinha plena ciência da ilegalidade dos seus atos, pois já havia sido advertido pelo Tribunal de Contas em 2010 sobre a irregularidade da Resolução nº 165/2010, que autorizava as referidas despesas, mas, mesmo assim,
reincidiu na prática em 2014
, ignorando as determinações do TCE/MT e ordenando novos gastos ilegais.

Além disso, o
Parquet
requereu, em caso de manutenção da sentença recorrida, que a demanda seja convertida em ação civil pública de ressarcimento ao erário, nos termos do art. 17, §6º, da Lei nº 8.429/92.

Em resposta, o apelado arguiu a prejudicial de prescrição da ação de improbidade administrativa e, no mérito, defendeu a manutenção da sentença recorrida pela ausência de dolo específico, pois seguiu um ato normativo vigente e não agiu com intenção deliberada de causar prejuízo ao erário. Sustentou, ainda, que não restou demonstrado
dano efetivo ao erário
, pois os gastos realizados
foram destinados a campanhas de interesse público
,
não havendo desvio de recursos ou enriquecimento ilícito
. Também destacou a i
mpossibilidade de conversão da ação em ação de ressarcimento
,
pois

não se pode discutir prejuízo ao erário sem que haja a comprovação de improbidade administrativa
.

Feito esse breve introito dos principais eventos ocorridos na demanda, passo a análise da insurgência recursal.

Prejudicial de prescrição

Ao apresentar suas contrarrazões, o apelado
Airton Callai
suscitou a
prescrição da pretensão punitiva estatal
, alegando que o prazo
quinquenal
previsto no
art. 23, I, da Lei nº 8.429/92
já estaria consumado em
31/12/2019
, ou seja, antes do ajuizamento da ação, ocorrido em
06/04/2020
. Sustenta que a prescrição deve ser reconhecida tanto sob a ótica da
redação original da Lei nº 8.429/92
, vigente à época dos fatos – que considerava o término do mandato como marco inicial do prazo – quanto sob a perspectiva da nova redação introduzida pela
Lei nº 14.230/2021
, que adota a data do fato lesivo como ponto de partida para a contagem do prazo prescricional.

Para tanto, o apelado argumenta, em primeiro lugar, que os atos que lhe foram imputados decorreram do exercício de sua função como
Presidente da Câmara de Vereadores de Lucas do Rio Verde
, encerrado em
31/12/2014
, marco a partir do qual o prazo quinquenal passou a fluir. Em segundo lugar, destaca que o suposto ato lesivo ao erário teria ocorrido em
2014
, ano em que as despesas questionadas foram realizadas, mas a ação só foi proposta em
2020
, ultrapassando, portanto, o limite legal de cinco anos previsto para o ajuizamento da ação. Assim, conclui que, independentemente da legislação aplicada – seja a anterior ou a atual –, o direito de ação estaria fulminado pela prescrição.

A prejudicial de prescrição, contudo, não merece acolhimento.

Ocorre que,
embora as matérias de ordem pública, como a prescrição, possam ser apreciadas a qualquer tempo e grau de jurisdição e até mesmo
ex officio
pelo julgador, tal prerrogativa encontra limitação diante do instituto da
preclusão consumativa
, prevista nos arts.
505 e 507 do Código de Processo Civil
.

Isso significa que, mesmo em se tratando de matéria de ordem pública, a ausência de insurgência tempestiva contra a decisão que expressamente analisou a tese de prescrição impede sua rediscussão em outro grau de jurisdição, em respeito aos princípios da segurança jurídica e da estabilização das decisões judiciais.

Nesse sentido, confira-se os seguintes julgados do Superior Tribunal de Justiça, responsável pela uniformização da interpretação do direito federal:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO ANULATÓRIA CUMULADA COM PRESTAÇÃO DE CONTAS. PRECLUSÃO CONSUMATIVA. CONFIGURADA. QUESTÃO APRECIADA. AUSÊNCIA DE INTERPOSIÇÃO DO RECURSO ADEQUADO. NULIDADE DO CONTRATO ESTABELECIDO ENTRE AS PARTES. SÚMULAS 5 E 7/STJ. IMPOSSIBILIDADE.

1. Ação anulatória cumula da com prestação de contas.

2. As matérias de ordem pública não estão sujeitas à preclusão temporal, porém, uma vez decididas e julgados ou não interpostos os recursos cabíveis, submetem-se à preclusão consumativa, não podendo ser reapreciadas. Precedentes desta Corte.

3. (...).

4. Agravo interno não provido”
. (AgInt no REsp n. 2.039.245/SC, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 4/9/2023, DJe de 6/9/2023.)

“PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. MODIFICAÇÃO DO PERCENTUAL DE JUROS DE MORA APÓS A PROPOSITURA DA EXECUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE SEM A CONCORDÂNCIA DA PARTE CONTRÁRIA. ART. 329, II, DO CPC. MATÉRIAS DE ORDEM PÚBLICA SE SUJEITAM À PRECLUSÃO CONSUMATIVA. ARTS. 322, § 1º, E 507 DO CPC. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO COMPROVADA. ART. 1.029, §1º, DO CPC.

1. (...)

6. É importante ressaltar ainda que não se desconhece a natureza de questão de ordem pública dos juros legais, conforme entendimento pacífico desta Corte. Todavia, tal natureza não é capaz de se impor sobre outras questões da mesma ordem, tal como a coisa julgada e a preclusão.

7. É pacífica a jurisprudência desta Corte de que as matérias de ordem pública sujeitam-se aos efeitos da preclusão consumativa quando objeto de decisão anterior. Precedentes.

8. Entendimento contrário atentaria, dentre outros, contra os princípios: a) da segurança jurídica, por possibilitar que relações processuais já estabilizadas por decisões judiciais ou por consenso das partes possam vir a ser reavivadas; b) da razoável duração do processo, pela possibilidade de tumulto da marcha processual com o ressurgimento, a qualquer momento, de questões já dirimidas ao longo da demanda; c) do contraditório e da ampla defesa, pois a Fazenda Público, na impugnação ao cumprimento de sentença, tem a possibilidade de apresentar, de modo consistente e no prazo legal, defesa (art. 535 do CPC).

9. (...).

10. Recurso especial conhecido em parte e, nessa extensão, não provido”
. (REsp n. 1.783.281/PE, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 22/10/2019, DJe de 29/10/2019.)

“AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE RECONHECIMENTO DE DÉBITO CUMULADA COM COBRANÇA. ILEGITIMIDADE PASSIVA. ALEGAÇÃO. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. DECISÃO ANTERIOR. LEGITIMIDADE CONFIGURADA. PRECLUSÃO PRO JUDICATO. SÚMULA Nº 568/STJ.

1. (...).

2. As matérias de ordem pública estão sujeitas à preclusão pro judicato, de modo que não podem ser novamente analisadas se já tiverem sido objeto de anterior manifestação jurisdicional. Precedentes.

3. Na hipótese, inafastável a aplicação da Súmula nº 568/STJ.

4. Agravo interno não provido”
. (AgInt no AREsp n. 1.435.606/PR, relator Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 30/9/2019, DJe de 4/10/2019.)

No caso em exame, o juízo de origem já havia se manifestado de forma expressa sobre a alegação de prescrição, inclusive analisando os efeitos da
Lei nº 14.230/2021
sobre a contagem do prazo prescricional, e decidido pela sua inaplicabilidade ao caso concreto, veja-se:

“(...)
VI.

Lado outro, atinente a prejudicial de prescrição, e consoante explanado supra, a lide fora proposta antes das alterações elencadas na Lei n. 14.230/2021, de modo que o art. 23, I, da Lei n. 8.429/92, informa que o prazo prescricional de 5 (cinco) anos se inicia após o término do mandato.

Assim, considerando que o mandato de vereador do Requerido somente findou-se no ano de 2020, não há que se falar em transcurso do prazo prescricional, ficando, AFASTADA a referida prejudicial de mérito, conforme indica o Órgão Ministerial no id. n. 57913621”
. (Id 236415701)

Referida decisão, vale dizer, foi devidamente publicada, porém, o apelado não apresentou recurso no tempo oportuno contra ela, permitindo a consumação da preclusão e inviabilizando nova análise e decisão sobre a matéria neste grau de jurisdição.

Logo, alternativa não há senão a rejeição da presente a prejudicial de prescrição.

Mérito

No mérito, a controvérsia recursal consiste em definir se a conduta do apelado, ao autorizar despesas com publicidade e eventos institucionais alheios à função legislativa, mesmo após advertência do
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE/MT)

para cessar tais gastos previstos na
Resolução nº 165/2010
, reveste-se de dolo específico e configura
ato de improbidade administrativa
, nos termos da
Lei nº 8.429/92
.

Como se sabe,
em 25 de outubro de 2021
foi promulgada a Lei nº 14.230, que promoveu significativas alterações procedimentais e materiais na Lei nº 8.429/92, sobressaindo-se, dentre elas, a exigência de comprovação de dolo específico do agente público para todas as condutas ímprobas tipificadas na LIA (arts. 9º, 10 e 11), a demonstração de dano efetivo ao erário como condição para o ressarcimento, a imposição de rol taxativo para configurar a violação aos princípios que norteiam a administração pública e a revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei n° 8.429/92.

Outrossim, ao julgar o ARE n° 843989 (Tema 1199),
o plenário do Supremo Tribunal Federal
reconheceu que a nova lei tem aplicação imediata aos processos em curso, ocasião em que também salientou a necessidade de demonstração de dolo específico ao fixar as seguintes teses jurídicas, de caráter vinculante:

“1)
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO
;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”
. Destaquei.

Assim, à luz das alterações introduzidas na Lei n° 8.249/92 pela Lei nº 14.230/2021 e das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no ARE 843.989/PR (Tema 1.199) passou a ser imprescindível, para a configuração da improbidade administrativa, dentre outros requisitos, a demonstração de dolo específico em qualquer hipótese legal, assim entendida a intenção deliberada do agente público ou terceiro de praticar uma conduta que cause lesão ao patrimônio público, viole os princípios administrativos ou assegure a obtenção de uma vantagem indevida para si ou para terceiros. Além disso, no caso de imputação de dano ao erário, a lei nova passou a exigir a comprovação de efetiva existência de perda patrimonial.

No caso dos autos, a sentença recorrida reconheceu a existência de
irregularidade
na destinação dos recursos públicos pelo réu-apelado, caracterizando uma
má-gestão
, mas afastou a configuração de
ato de improbidade administrativa
por entender que não ficou demonstrado o
dolo específico
exigido pela legislação vigente. O juízo de origem concluiu que o conjunto probatório
“não evidencia o dano e a vontade do agente em realizar gastos de forma excessiva com o intuito de não cumprir a legislação, o que é insuficiente para a condenação do requerido pela prática de atos de improbidade administrativa”
(Id 236415717). Assim, considerou que, embora a conduta tenha sido irregular,
não houve intenção deliberada de violar normas legais ou causar prejuízo ao erário
, requisito essencial para a responsabilização por improbidade administrativa.

O

Ministério Público, no entanto,
sustenta que não pode prevalecer este entendimento, pois
o dolo específico do apelado repousaria em sua reincidência nas práticas irregulares de autorizar despesas com publicidade e eventos alheios à função legislativa com base na Resolução nº 165/2010, mesmo após advertência do TCE/MT. Para tanto, destacou que, em 2010, a Corte de Contas já havia analisado o referido ato normativo e advertido sobre a incompatibilidade dessas despesas com a finalidade do Poder Legislativo, mas o apelado persistiu na conduta, ocasionando um aumento significativo das despesas em 2014 e a subsequente rejeição das contas da Câmara, o que revelaria a intenção deliberada do agente em descumprir a legislação.

A despeito do entendimento do apelante, o simples fato de o réu-apelado ter continuado a realizar as despesas questionadas com base na
Resolução nº 165/2010
não é suficiente para caracterizar o
dolo específico
exigido para a configuração do ato de improbidade administrativa. O dolo específico pressupõe a
intenção deliberada do agente público ou terceiro de praticar conduta que cause lesão ao patrimônio público, viole princípios da administração pública ou busque obter vantagem indevida para si ou para terceiros
.

No caso em análise, embora o
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE/MT)
tenha questionado a adequação da

Resolução nº 165/2010,

esta norma não foi declarada ilegal ou inconstitucional por órgão competente
, mantendo-se vigente durante a gestão do apelado e
sendo revogada apenas após a rejeição das contas relativas ao exercício de 2014
. Tal circunstância dificulta a identificação do dolo específico na conduta do agente, já que este atuou amparado em ato normativo formalmente válido à época.

Ademais, embora a conduta do apelado em desconsiderar a recomendação do TCE/MT seja reprovável sob o prisma da boa gestão administrativa, ela, por si só,
não configura ato de improbidade administrativa
. A improbidade não se confunde com
mera ilegalidade
ou
descumprimento formal da norma jurídica
e tampouco se aplica ao simples exercício irregular de competências públicas sem a demonstração de
má-fé ou intenção lesiva
. A responsabilização pela prática de improbidade administrativa exige um nível de reprovabilidade maior, baseado na comprovação de dolo específico, o que não se verifica nos autos.

Nesse sentido, o art. 1º, §§2º e 3º, da Lei nº 8.429/92 estabelecem o seguinte:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa”.

Igualmente, confira-se os
seguintes julgados do Superior Tribunal de Justiça e deste Sodalício:

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADA VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS, ESPECIALMENTE O DA LEGALIDADE. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO REALIZADO SEM A COMPLETA OBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS LEGAIS. FALTA DE PLANILHA DE PREÇOS. PEDIDO INICIAL QUE SEQUER APONTA A OCORRÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO NEM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO AGENTE. CAPITULAÇÃO DO FATO EXCLUSIVAMENTE NA REGRA DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. MERA IRREGULARIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE RECONHECE A INEXISTÊNCIA DE MÁ-FÉ E DE QUALQUER INTENÇÃO NO MALFERIMENTO DO PRINCÍPIO DA ISONOMIA. REVALORAÇÃO JURÍDICA DAS PREMISSAS ADOTADAS NO ARESTO. MERO DESATENDIMENTO A UM PRINCÍPIO (NO CASO, O DA LEGALIDADE), SEM QUALQUER DEMONSTRAÇÃO DO DOLO, MESMO NA SUA ACEPÇÃO DE DOLO GENÉRICO. PROVIMENTO DOS RECURSOS.

1. A orientação jurisprudencial sedimentada no Superior Tribunal de Justiça estabelece que a configuração do ato de improbidade por ofensa a princípio da administração depende da demonstração do chamado dolo genérico.

2. O acórdão recorrido, embora repita que houve o cometimento de ato de improbidade, consigna, sem nenhum constrangimento, que não houve: a) má-fé; b) intenção (elemento subjetivo) de frustrar a competitividade do certame; c) malferimento ao princípio da isonomia; e d) dano ao erário (até porque esse não foi fundamento do pedido inicial). E, para concluir pelo alegado cometimento da improbidade administrativa, assenta, de forma literal, conforme acima já exposto, que tal ocorre pela mera afronta ao princípio da legalidade, porquanto o fato de não terem tido os recorrentes a intenção, "por si só, não tem o condão de afastar a responsabilidade dos recorridos por suas condutas omissivas conscientes de que não podiam dar cabo daquela Tomada de Preços, em face da ilegalidade nela existente".

3.
Na esteira da lição deixada pelo eminente e saudoso Ministro Teori Albino Zavascki, "não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10
" (AIA 30/AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJe 28/9/2011).

4. Ora, a admitir-se a conclusão do aresto impugnado, somente não seria improbidade administrativa um mero fato descumpridor de determinado princípio constitucional, quando a conduta do agente estivesse acobertada por alguma excludente típica do Direito Penal.

Dito de outro modo: apenas a atuação inconsciente e involuntária (hipótese mesmo de um não ato), em uma típica expressão do Direito Penal pátrio (tomada de empréstimo para o Direito Administrativo), é que não configuraria um ato de improbidade. Expandindo-se o argumento, poder-se-ia dizer que qualquer nomeação feita por determinado agente público que viesse a ser invalidada, no futuro, por descumprimento de um requisito legal, seria ipso facto, consoante a decisão recorrida, um ato de improbidade, visto que a nomeação somente poderia ter-se dado por um ato consciente e voluntário.

5.
Ademais, é sabido que meras irregularidades não sujeitam o agente às sanções da Lei n. 8.429/1992
. Precedente: REsp 1.512.831/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016, DJe 19/12/2016).

6. "
Assim, para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, estar caracterizada a presença do elemento subjetivo
.

A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé
. [...] Precedentes: AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28/5/2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30/6/2015; AgRg no REsp 1.397.590/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 5/3/2015; AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28/8/2014" (REsp 1.508.169/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016, DJe 19/12/2016).

7. Recursos especiais conhecidos e providos, para reformar o acórdão recorrido e restabelecer a sentença de primeiro grau”.
(REsp n. 1.573.026/SE, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 8/6/2021, DJe de 17/12/2021.)

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA – VEREADORES – APROVAÇÃO DE LEI INCONSTITUCIONAL – IMUNIDADE PARLAMENTAR – ENTENDIMENTO FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL PELO STF NOS AUTOS DO RE 600.063/SP – ACOLHIMENTO – EXCLUSÃO DO POLO PASSIVO – EXTINÇÃO, SEM JULGAMENTO DE MÉRITO COM RELAÇÃO A ELES – DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR – REQUISITOS NECESSÁRIOS NÃO ATENDIDOS – DOLO ESPECÍFICO – NÃO COMPROVADO – DANO AO ERÁRIO – INEXISTENTE – VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ARTIGO 11, DA LIA – NÃO ENQUADRAMENTO DA CONDUTA NOS INCISOS DA REFERIDA NORMA – ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO – SENTENÇA REFORMADA – PROVIMENTO DO APELO DE ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS. PREJUDICADA A APRECIAÇÃO DA APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL.

(...).

A ratio decidendi do Tema n. 1.199, do Supremo Tribunal Federal, orienta no sentido de que Lei n. 14.230/2021 não retroage, contudo, deve ser aplicada aos atos de improbidade, praticados na vigência da lei anterior, sem condenação transitada em julgado.

Os atos de improbidade, previstos nos artigos 9o, 10 e 11, todos da Lei n. 8.429/1992, exigem a presença do elemento subjetivo dolo do agente.

Nos termos do artigo 1o, §3o, da LIA, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso, com fim ilícito, afasta a responsabilização por ato de improbidade administrativa.

Inexistindo comprovação, efetiva, da ocorrência de dano ao erário, deve-se reconhecer que não houve a prática de ato ímprobo, descrito no artigo 10, da LIA
.

A Lei n. 14.230/2021 deu nova redação ao artigo 11, da Lei n. 8.429/1992, estabelecendo rol taxativo de condutas que configuram atos de improbidade administrativa. Logo, se o ato imputado à parte requerida não se enquadra nele, mostra-se forçoso reconhecer a inexistência da prática de ato ímprobo.

Em vista do provimento do Apelo de um dos Requeridos, resta prejudicada a apreciação da Apelação, manejada pelo Ministério Público Estadual”.
(N.U 0007705-35.2015.8.11.0004, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 17/04/2023, Publicado no DJE 25/04/2023) Grifei.

Assim, não havendo evidência clara de que o agente tenha atuado
com consciência e vontade direcionadas a ferir a probidade da Administração Pública,
mas sim que, no seu exercício de sua competência pública,
cumpriu um ato normativo em vigor à época dos fatos
, não há falar-se em improbidade administrativa.

Não bastasse este entendimento, embora o magistrado tenha reconhecido a má-gestão de recursos públicos pelo apelado, não evidenciou a presença de dano efetivo ao erário, o que é imprescindível, ao lado do dolo específico, para a configuração de improbidade administrativa tipificada no art. 10 da Lei nº 8.429/92.

Com efeito, ainda que se argumente que os valores foram utilizados em despesas incompatíveis com a função da Câmara de Vereadores de Lucas do Rio Verde,
não há indicativos de que tenham sido empregados de forma ilícita, desviados para interesses privados ou resultantes de enriquecimento ilícito do apelado
. A simples
violação ao princípio da separação dos poderes, por si só, sem demonstração de má-fé, não justifica a aplicação das sanções da Lei de Improbidade Administrativa
.

Nesse contexto, embora ao analisar as contas que deram origem à presente
ação de improbidade administrativa,
o
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso tenha
classificado as despesas realizadas com fundamento na
Resolução nº 165/2010
como
ilegítimas e antieconômicas
, por não se compatibilizarem com a função típica do Poder Legislativo, concluiu que
“não foram identificadas aquisições de bens e/ou serviços com preços superiores aos praticados no mercado e/ou superiores ao contratado (superfaturamento)”
e que
“na liquidação da despesa foram apresentados documentos suficientes para comprovar a entrega do produto ou a prestação do serviço”
(Id 236414748, p. 161/167).

Logo, ainda que o Tribunal de Contas tenha reprovado a natureza das despesas por destoarem da finalidade institucional da Câmara Municipal, não identificou
superfaturamento

ou ausência de
prestação de serviços que pudessem indicar dolo ou má-fé por parte do gestor e muito menos apontou indícios de enriquecimento ilícito, fraude ou desvio de finalidade com intenção dolosa, afastando, assim, a configuração automática de ato de improbidade administrativa.

Convergente a este entendimento, o douto Procurador de Justiça que oficiou neste feito entendeu que os recursos questionados na demanda foram utilizados no interesse da comunidade e que não haveria dolo específico do apelado no caso concreto:

“Airton Callai, presidente da Câmara Municipal de Lucas do Rio Verde, teve as contas de sua gestão referentes ao ano de 2014 reprovadas pelo Tribunal de Contas, em virtude do aumento das despesas em decorrência da contratação de serviços incompatíveis com as funções do legislativo e, portanto, consideradas irregulares.

Foram inadmitidas pela Corte de Contas, o pagamento pela Câmara Municipal de despesas relativas à “organização de eventos e campanhas publicitárias relacionadas as áreas de saúde, assistência social e justiça dos poderes executivos municipal e estadual, importando o total de R$ 423.085,58”. Para o órgão de controle, as despesas em referência violaram o princípio da separação dos poderes, vez que atinentes à veiculação na mídia local de vídeos institucionais retratando as atribuições da Defensoria Pública e do Ministério Público.

Apesar das irregularidades constatadas na gestão do ordenador de despesas,
o interesse público (secundário) restou existente uma vez que os recursos financeiros foram utilizados no interesse da comunidade, por meio do programa da instituição denominado “Câmara Cidadã
”
. O desvio de finalidade, na hipótese, foi quanto ao interesse público primário.

Nesse contexto, não é possível afirmar que houve a manifesta vontade do apelado em praticar ato visando fim proibido no ordenamento jurídico. A própria inicial que fixa os limites da lide, não indica na conduta questionada, má-fé, desonestidade, corrupção ou deslealdade para com a Administração Pública.

O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé”
. (Id 247276185) Destaquei.

Destarte, não configurada a prática de ato de improbidade administrativa pela ausência de elementos imprescindíveis, impõe-se a manutenção da sentença recorrida que julgou improcedente a demanda de origem, pois consentânea e adequada às provas dos autos, às alterações introduzidas na Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/2021 e às teses firmadas pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199.

No mais, quanto ao
pedido subsidiário de conversão da demanda em ação civil pública de ressarcimento ao erário
, deve-se atentar para o fato de que a
responsabilidade pelo ressarcimento ao erário decorre diretamente da configuração do ato de improbidade administrativa
. Como a improbidade não ficou caracterizada nos autos, não há fundamento jurídico para a conversão pretendida, conforme entendimento do
Supremo Tribunal Federal

de que
ações de ressarcimento fundadas na LIA devem observar os requisitos próprios de improbidade
, inclusive a
exigência de dolo
.

Por fim, quanto ao prequestionamento do art. 37,
caput
e §4º, da Constituição Federal, o art. 28 da Convenção de Mérida e o art. 10,
caput
, X, da Lei nº 8.429/92, convém esclarecer que o julgador não tem a obrigação de tecer comentários a todos os dispositivos legais ou constitucionais e fundamentos invocados pelas partes, bastando que solva a controvérsia existente, observando-se os limites e devolutividade do recurso, o que foi feito na hipótese em comento.

Posto isso, em sintonia com a douta Procuradoria-Geral de Justiça,
nego

provimento
ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Estadual
, mantendo a
sentença recorrida
que
julgou improcedente a demanda por seus próprios fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/03/2025