Tribunal: TJMT
Processo: 1029843-62.2023.8.11.0015
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-08-19
Data de publicação: 2025-08-22

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1029843-62.2023.8.11.0015
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Revogação/Concessão de Licença Ambiental]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), 2 R MADEIRAS LTDA - EPP - CNPJ: 04.149.882/0001-02 (APELADO), FELLIPE GEBAUER DE NEGREIRO - CPF: 013.667.031-89 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1ª VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2º VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. COMPROVAÇÃO DA POSSE PARA FINS DE LICENÇA AMBIENTAL SIMPLIFICADA. CONTRATO DE COMODATO. AUSÊNCIA DE RECONHECIMENTO JUDICIAL DA POSSE DO COMODANTE. EXIGÊNCIA ADMINISTRATIVA NÃO PREVISTA EM LEI. FORMALISMO EXCESSIVO. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE, PROPORCIONALIDADE E LIBERDADE ECONÔMICA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Apelação interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que reconheceu a validade da documentação apresentada pela empresa 2R Madeiras Ltda – EPP como prova de posse suficiente para instruir pedido de Licença Ambiental Simplificada, determinando à Administração que prossiga com a análise do processo administrativo de licenciamento ambiental.

II. Questão em discussão
2. A controvérsia reside em saber:
(i) se o contrato de comodato firmado entre a empresa e terceiro não titular da matrícula do imóvel é suficiente para comprovação da posse para fins de licenciamento ambiental;
(ii) se a exigência administrativa de decisão judicial reconhecendo a posse do comodante está amparada na legislação ambiental vigente;
(iii) se houve invasão ao mérito do ato administrativo pelo Poder Judiciário ao afastar tal exigência.

III. Razões de decidir
3. O Decreto Estadual nº 697/2020, com redação dada pelo Decreto nº 1299/2022, admite expressamente o contrato de comodato como instrumento hábil à comprovação da posse para fins de licenciamento ambiental, não exigindo, como condição, o reconhecimento judicial prévio da posse do comodante.
4. A exigência administrativa de decisão judicial reconhecendo a posse constitui formalismo indevido, desprovido de respaldo legal, afrontando os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e da segurança jurídica.
5. A intervenção judicial limitou-se ao controle de legalidade do ato administrativo, sem interferência na conveniência ou oportunidade, sendo legítima à luz da jurisprudência consolidada do STJ.
6. A Administração Pública reconheceu, posteriormente, a validade da documentação apresentada, concedendo a licença requerida, o que corrobora a tese da desnecessidade da exigência impugnada.
7. O licenciamento ambiental não tem por finalidade a definição da titularidade dominial do imóvel, bastando a comprovação do exercício da posse direta, faticamente demonstrada nos autos.
8. A exigência de requisitos não previstos em lei afronta a Lei da Liberdade Econômica (Lei nº 13.874/2019), que impõe à Administração o dever de evitar excesso regulatório e burocrático injustificado.

IV. Dispositivo e tese
9. Recurso conhecido e desprovido. Sentença mantida.

Tese de julgamento
:
"1. O contrato de comodato firmado com possuidor direto do imóvel constitui documento hábil à comprovação da posse para fins de licenciamento ambiental, nos termos do Decreto Estadual nº 697/2020.
2. A exigência de decisão judicial reconhecendo a posse do comodante extrapola os limites legais e configura formalismo excessivo, passível de controle judicial quanto à legalidade e razoabilidade do ato administrativo."

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, incs. XXXV e LIV; CC, art. 1.196; Lei nº 13.874/2019, arts. 1º e 4º; Decreto Estadual nº 697/2020, arts. 51 e 52.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no REsp 1271057/PR, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 15.03.2016.

R E L A T Ó R I O

EGRÉGIA CÂMARA:

Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Sinop, nos autos da ação ordinária nº 1029843-62.2023.8.11.0015, ajuizada por 2R MADEIRAS LTDA - EPP.

Em suas razões recursais, o Estado de Mato Grosso sustenta, em síntese, que:

a) não há ilegalidade na decisão administrativa que indeferiu o pedido de licenciamento, pois o contrato de comodato apresentado pela empresa foi firmado com pessoa que não é proprietária do imóvel e não possui decisão judicial reconhecendo sua posse;

b) o órgão ambiental segue regramento específico para licenciamento ambiental que exige documentação adequada para comprovar a posse ou propriedade do imóvel;

c) decisão judicial que obrigue a administração a aceitar a documentação apresentada invade o mérito do ato administrativo;

d) os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade;

Com base nestes fundamentos, pugna pelo provimento do apelo, para reformar a sentença recorrida, julgando improcedente a ação.

Apresentadas as contrarrazões, pugnou-se pelo desprovimento do apelo.

Não houve manifestação da d. Procuradoria-Geral de Justiça.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EGRÉGIA CÂMARA:

Como relatado, cuida-se de
Apelação Cível interposta pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Sinop, nos autos da ação ordinária nº 1029843-62.2023.8.11.0015, ajuizada por 2R MADEIRAS LTDA - EPP.

O cerne da controvérsia consiste em definir se os documentos apresentados pela empresa apelada, especialmente o contrato de comodato firmado com o Sr. Wilson Liuti, são suficientes para comprovar a posse do imóvel para fins de instruir pedido de Licença Ambiental Simplificada junto à SEMA, ou se o órgão ambiental agiu corretamente ao exigir decisão judicial reconhecendo a posse do comodante.

Da sentença recorrida, em síntese, extrai-se que:

“Confirme acima relatado, trata-se de AÇÃO ORDINÁRIA COM PEDIDO DE TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA proposta por 2R MADEIRAS LTDA – EPP em desfavor do ESTADO DE MATO GROSSO, objetivando, em síntese, que seja aceita como válida a documentação apresentada administrativamente como prova de posse, apta a amparar o pedido de Licença Ambiental Simplificada (LAS) n° 7001372/2023. Pois bem! O cerne da controvérsia gira em torno da aceitação dos documentos apresentados no Processo Administrativo n° 7001372/2023 como aptos para comprovar a posse do imóvel que se localiza a Empresa 2R MADEIRAS LTDA – EPP, ora Autora, para fins de concessão de Licença Ambiental Simplificada - LAS. Nesse caso, compulsando a documentação acostada nos autos, verifica-se que o órgão ambiental analisando o pedido de Licença Ambiental Simplificada - LAS n° 7001372/2023 formulado pela parte Requerente emitiu o Parecer Técnico Nº 171042/DUDSINOP/SGDD2023, solicitando, entre outras, "(...) Foi apresentado um contrato de comodato tendo Comodante o Srº Wilson Liuti CPF 174.420.019-04, que consta que o mesmo é proprietário de um imóvel de 12,2811 hectares, localizado na Rodovia MT-225, Km 80,5, Bairro Industrial e tendo como comodatária a empresa 2 R Madeiras Eireli. Tal área conforme documentos (certidões de inteiro teor – matrículas) apresentados estão dentro do perímetro da propriedade do Srº Luiz Moro, CPF 298.773.181-72. Observou-se que no contrato de comodato apresentado é citado uma Ação de Usucapião nº 1000796-08.2020.8.110093, também junto ao processo foi acostado um memorial descritivo referente ao Usucapião tendo como interessado o Sr. Wilson Liuti. Desta forma como solicitado e apresentado o projeto/documentos, a empresa deverá apresentar a DECISÃO JUDICIAL COMPROVANDO QUE A ÁREA ONDE SE ENCONTRA INSTALADA A EMPRESA ESTÁ DE POSSE/PERTENCE AO SR. WILSON LIUTI PARA VALIDAR O CONTRATO DE COMODATO APRESENTADO, BEM COMO DAR CONTINUIDADE A ANÁLISE DO PROCESSO DE LICENÇA AMBIENTAL SIMPLIFICADA", ao passo que esclarece "(...) a mesma empresa já havia solicitado a Licença Ambiental Simplificada – LAS da mesma empresa porem para a atividade de serraria com desdobramento e beneficiamento de madeira, através do processo de LAS n° 7000832/2023 (...) Observa-se que não foi apresentado nenhuma decisão judicial favorável ao requerente Srº Wilson Liuti, o qual se apresenta como comodante da área em questão nesse processo de LAS.( ...)" (ID. 136964238). O Decreto Estadual nº 697/2020, que disciplina o licenciamento ambiental no Estado de Mato Grosso, prevê em seu art. 51 que "o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação do meio ambiente poderá ser requerido pelo proprietário ou possuidor do imóvel urbano ou rural no qual será exercida a atividade ou empreendimento." O art. 52 do mesmo diploma normativo estabelece diversas formas de comprovação da posse, incluindo, em seu inciso III, "contratos de locação, arrendamento, comodato ou outros contratos que transfiram a posse direta do imóvel" (redação dada pelo Decreto nº 1299/2022). No caso em análise, a parte autora apresentou Contrato de Comodato firmado com o Sr. Wilson Liuti, além de diversos outros documentos que comprovam o exercício da posse sobre o imóvel, como Declaração de Uso e Ocupação do Solo emitida pela Prefeitura Municipal de Feliz Natal/MT, Alvará de Funcionamento, comprovantes de inscrição no Simples Nacional, faturas de energia elétrica e parecer técnico de captação de água subterrânea. A exigência do órgão ambiental consubstanciado no "Contrato de arrendamento, locação, comodato, parceria rural, firmado com o proprietário, titular da área matriculada, com firma reconhecida em cartório", prevista no Termo de Referência nº 01/SUIMIS/SEMA/MT, se configura em excesso formalismo quando existem outros documentos que comprovam a posse do imóvel. Nesse diapasão, embora o ordenamento jurídico estabeleça que a Administração Pública deve pautar sua atuação dentro da legalidade, isto é, somente pode fazer aquilo que a lei permite, também reconhece que o formalismo exacerbado e desarrazoado não pode prevalecer em relação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. A par disso e compulsando toda documentação encartada nos autos, vislumbro que a parte Autora 2 R MADEIRAS LTDA – EPP exerce a posse do imóvel, disso que consta do Contrato de Comodato (ID. 136964223), Declaração de Uso e Ocupação do Solo (ID. 136964228), Relatório Fotográfico (ID. 136964230), Alvará de Funcionamento (ID. 136964232), Relatório de Empregados e Inclusão do Simples Nacional (ID. 136964240), Fatura de Energia (ID. 136964203), Parecer Técnico Captação de Água Subterrânea (ID. 136964239). Impende destacar que, nos termos do art. 1.196 do Código Civil, "considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade." Desse modo, a posse é uma situação fática que se caracteriza pelo exercício de alguns dos poderes inerentes à propriedade, independentemente da existência de título de propriedade. [...] Dessa forma, toda documentação encartada nos autos, dão indícios de que a parte Autora detém a posse do bem. A propósito, cumpre esclarecer que embora sobre o imóvel em questão existe duas ações judiciais em andamento, a Ação de Despejo n° 0000864-77.2017.8.11.0093 e a Ação de Usucapião n° 1000796- 08.2020.8.11.0093, discutindo a sua propriedade, nesse momento, os indícios pairam no sentido de que a parte Autora exerce a posse do imóvel em questão. Ressalto que o próprio órgão ambiental, após a interposição da presente demanda, reconheceu a validade da documentação apresentada e expediu a Licença Ambiental Simplificada (LAS 331338/2024) em favor da parte autora, conforme informado nos autos do Agravo de Instrumento nº 1001187-09.2024.8.11.0000. Tal circunstância evidencia o excesso de formalismo da Administração Pública ao exigir, inicialmente, a apresentação de decisão judicial comprovando a posse do Sr. Wilson Liuti sobre o imóvel, ignorando os diversos documentos que demonstravam o exercício da posse pela parte autora. Nesse contexto, a jurisprudência dos tribunais pátrios tem se firmado no sentido de que o excesso de formalismo não pode prevalecer sobre os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, especialmente quando existem outros meios de comprovação da situação fática. [...] Diante de tais considerações, e tendo em vista que a própria SEMA já reconheceu a validade da documentação apresentada, com a consequente expedição da Licença Ambiental Simplificada, constato que a pretensão inicial merece acolhimento, para o fim de declarar a validade da documentação apresentada pela parte autora para comprovação da posse do imóvel onde desenvolve suas atividades. “Ex positis”, JULGO PROCEDENTES os PEDIDOS INICIAIS, para DETERMINAR ao requerido que aceite como válida a documentação apresentada administrativamente pela requerente como prova de posse nos autos do processo administrativo 7001372/2023, apta a amparar o pedido de Licença Ambiental Simplificada (LAS), e, via de consequência, CONFIRMO a DECISÃO LIMINAR de ID. 137001117. Por conseguinte, DECLARO EXTINTO o PROCESSO com RESOLUÇÃO de MÉRITO, com fulcro no art. 487, inciso I, do CPC/. DEIXO de CONDENAR o Estado de Mato Grosso nas CUSTAS PROCESSUAIS, conforme disposição do artigo 460 da CNGC/MT que “Ficam isentos de Custas Judiciais e emolumentos a União, o Estado, o Município e suas respectivas autarquias e fundações, nos termos do artigo 4º, parágrafo único, do Provimento 27/04-CM”. Contudo, CONDENO o REQUERIDO ao PAGAMENTO dos HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS, estes fixados em 10% (dez por cento) sobre o PROVEITO ECONOMICO OBTIDO, com fulcro no art. 85, § 2º, § 3º, inciso I do CPC.”

- DA ALEGADA INVASÃO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO.

É cediço que o controle judicial dos atos administrativos tradicionalmente se limita ao exame de sua legalidade, sendo vedado ao Judiciário substituir-se ao administrador quanto aos critérios de conveniência e oportunidade.

Entretanto, essa concepção restritiva do controle judicial tem sido mitigada pela jurisprudência dos tribunais superiores, que passou a admitir o controle mais amplo quando o ato administrativo violar princípios como a razoabilidade e a proporcionalidade.

No caso em análise
, não se verifica invasão indevida ao mérito administrativo. O que se discute é a legalidade e a razoabilidade da exigência feita pelo órgão ambiental quanto à documentação necessária para comprovar a posse do imóvel. A sentença não determinou a concessão da licença ambiental, apenas reconheceu como válida a documentação apresentada pela empresa para comprovar a posse, determinando que a administração prosseguisse com a análise do pedido de licenciamento ambiental quanto aos demais requisitos exigidos.

Essa intervenção judicial é legítima e encontra respaldo no ordenamento jurídico pátrio, conforme se depreende da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

"[...] A intervenção do Poder Judiciário nos atos administrativos cinge-se à defesa dos parâmetros da legalidade, permitindo-se a reavaliação do mérito administrativo tão somente nas hipóteses de comprovada violação aos princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, sob pena de invasão à competência reservada ao Poder Executivo" (AgInt no REsp: 1271057 PR 2011/0188047-0).”

Assim, afasto a alegação de invasão ao mérito administrativo, uma vez que o controle de legalidade e razoabilidade realizado pelo juízo de primeiro grau está dentro dos limites da atuação jurisdicional.

Superado isso, quanto à comprovação da posse para fins de licenciamento ambiental, sabe-se que, o Decreto Estadual nº 697/2020, que disciplina o licenciamento ambiental no Estado de Mato Grosso, estabelece em seu art. 51 que
"o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação do meio ambiente poderá ser requerido pelo proprietário ou possuidor do imóvel urbano ou rural no qual será exercida a atividade ou empreendimento."

O art. 52 do mesmo decreto enumera os documentos aptos a comprovar a posse por simples ocupação, dispondo em seu inciso III (com redação dada pelo Decreto nº 1299/2022) que tal comprovação pode ser feita por meio de
"contrato particular de promessa de compra e venda em que conste o número da transcrição ou do registro pelo qual o transmitente adquiriu o domínio do imóvel; contratos de locação, arrendamento, comodato ou outros contratos que transfiram a posse direta do imóvel."

Dessa forma, o próprio decreto reconhece expressamente o contrato de comodato como documento hábil à comprovação da posse para fins de licenciamento ambiental, sem estabelecer requisito adicional de que o comodante figure como proprietário na matrícula do imóvel.

A exigência adicional feita pela SEMA de que o comodante seja o proprietário registral do imóvel ou apresente decisão judicial reconhecendo sua posse não encontra amparo na legislação de regência.

É importante ressaltar a distinção entre propriedade e posse. Enquanto a propriedade é um direito real que requer registro em cartório, a posse é uma situação de fato caracterizada pelo exercício de algum dos poderes inerentes à propriedade, conforme define o art. 1.196 do Código Civil:
"considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade."

No caso em análise, conforme se depreende dos autos, o Sr. Wilson Liuti exerce a posse do imóvel desde 1986, o que é demonstrado pela ação de usucapião ajuizada e pelos diversos documentos que a instruem, como declarações, fotografias e ata notarial. A empresa apelada, por sua vez, exerce a posse direta do imóvel por força do contrato de comodato firmado com o Sr. Wilson Liuti, o que é corroborado pelos demais documentos apresentados, como alvará de funcionamento, declaração de uso e ocupação do solo, faturas de energia elétrica e autorização para captação de água subterrânea no local.

A SEMA, ao indeferir o pedido de licenciamento com fundamento na ausência de decisão judicial reconhecendo a posse do comodante, adotou interpretação excessivamente formalista e restritiva da legislação aplicável, em contrariedade aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. O órgão ambiental deixou de considerar o conjunto probatório apresentado pela empresa, que demonstra de maneira robusta o exercício da posse no local onde pretende desenvolver sua atividade.

Vale destacar que o licenciamento ambiental é um instrumento de gestão que busca compatibilizar o desenvolvimento econômico com a proteção do meio ambiente. Sua finalidade precípua é disciplinar a forma de utilização dos recursos naturais e prevenir danos ambientais, e não resolver questões dominiais, que são da competência do Poder Judiciário. O que importa, para fins de licenciamento, é que o requerente efetivamente exerça a posse do imóvel onde pretende desenvolver sua atividade, o que foi comprovado no caso concreto.

Ademais, como bem observado pelo magistrado de primeiro grau, o próprio órgão ambiental, em outro procedimento administrativo (processo nº 384/2022), aceitou o mesmo contrato de comodato como prova da posse para fins de autorização de captação de água subterrânea no mesmo local. Essa conduta contraditória da administração viola o princípio da proteção da confiança, corolário do princípio da segurança jurídica, que veda comportamentos contraditórios (venire contra factum proprium) por parte do poder público.

Registro, por fim, que a Lei nº 13.874/2019 (Lei da Liberdade Econômica) estabelece em seu art. 1º, § 2º, que
"as normas de ordenação pública sobre atividades econômicas privadas devem ser interpretadas em favor da liberdade econômica e da boa-fé do particular perante o poder público"
. O art. 4º, inciso III, da mesma lei, dispõe que
é dever da administração pública evitar o abuso do poder regulatório de maneira a exigir especificação técnica desnecessária para atingir o fim desejado
.

No caso em tela, a exigência de decisão judicial reconhecendo a posse do comodante, quando já apresentados diversos documentos que comprovam o exercício da posse pela empresa no local, configura excesso de formalismo incompatível com os princípios que regem a atuação da administração pública e com as diretrizes da Lei da Liberdade Econômica.

Assim, tenho que a sentença recorrida não merece reparo ao reconhecer como válida a documentação apresentada pela empresa apelada para comprovar a posse do imóvel. Tal reconhecimento não implica em invasão ao mérito administrativo, mas em controle de legalidade e razoabilidade do ato administrativo, dentro dos limites da atuação jurisdicional.

Ao arremate, o Decreto Estadual nº 697/2020, com a redação dada pelo Decreto nº 1299/2022, reconhece expressamente o contrato de comodato como documento hábil à comprovação da posse para fins de licenciamento ambiental. A exigência adicional de decisão judicial reconhecendo a posse do comodante não está prevista na legislação e configura excesso de formalismo por parte da administração.

Diante do exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso interposto, mantendo-se incólume a sentença recorrida, nos termos da fundamentação supra.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/08/2025