Tribunal: TJMT
Processo: 1000308-34.2022.8.11.0109
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-30
Data de publicação: 2025-10-03

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000308-34.2022.8.11.0109
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Ambiental, Nulidade de ato administrativo]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[FABIOLA SOFFA BORIN - CPF: 054.894.081-97 (APELADO), CARLOS EDUARDO VIANA - CPF: 019.599.141-97 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SENHOR DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, 1ª VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL. SUBSTABELECIMENTO SEM CIÊNCIA DA PARTE. AUSÊNCIA DE REPRESENTAÇÃO VÁLIDA. PUBLICAÇÃO DE DECISÃO NO DIÁRIO OFICIAL. NOTIFICAÇÃO INVÁLIDA. VIOLAÇÃO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NULIDADE DOS ATOS POSTERIORES. DEVER DE REGULARIZAÇÃO NÃO OBSERVADO PELA ADMINISTRAÇÃO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que declarou a nulidade do Processo Administrativo nº 461186/2016, instaurado para apuração de infração ambiental, ao reconhecer a invalidade da notificação da decisão administrativa por ausência de representação válida da autuada.

II. Questão em discussão

2.

A análise recursal exige a verificação de:
(i) se a notificação da decisão administrativa, realizada por publicação no Diário Oficial do Estado em nome de advogada substabelecida, é válida quando ausente o consentimento prévio e inequívoco da parte;
(ii) se a Administração Pública tem o dever de intimar a parte autuada para regularizar a representação processual antes de considerar válidos os atos posteriores.

III. Razões de decidir

3.

A regularidade da representação é condição de validade dos atos administrativos. O substabelecimento sem reserva de poderes, feito sem ciência da parte, não produz efeitos válidos.

4.

A notificação da decisão administrativa em nome de advogada que recebeu poderes por substabelecimento irregular viola os princípios do contraditório e da ampla defesa.

5.

Nos termos do art. 15, §2º, do Decreto Estadual nº 1.986/2013, a Administração Pública deveria ter intimado a autuada para sanar a irregularidade, suspendendo o processo até sua regularização.

6.

A omissão administrativa nesse dever de fiscalização compromete a legitimidade do processo, tornando nulos os atos posteriores à notificação inválida.

7.

A jurisprudência deste Tribunal reconhece que a ausência de notificação pessoal em casos de representação irregular impede a formação válida do contraditório no processo administrativo.

IV. Dispositivo e tese

8.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:
"1. A notificação da decisão administrativa realizada em nome de advogada substabelecida sem o prévio e inequívoco conhecimento da parte não é válida.
2. Constatada a irregularidade na representação, a Administração deve intimar pessoalmente o autuado para regularizá-la, nos termos do art. 15, §2º, do Decreto Estadual nº 1.986/2013.
3. A ausência de regularização compromete o exercício do contraditório e da ampla defesa, impondo a nulidade dos atos administrativos subsequentes."

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5º, LV; L. 7.692/2002, art. 24, p.u.; Decreto Estadual nº 1.986/2013, arts. 15, §2º, e 43; Código de Ética da OAB, art. 26, §1º.

Jurisprudência relevante citada:
TJMT, APL 0003579-28.2017.8.11.0082, Rel. Des. Gilberto Lopes Bussiki, j. 28.02.2023; TJMT, 0001421-68.2015.8.11.0082, Rel.ª Des.ª Helena Maria Bezerra Ramos, j. 22.03.2022.

R E L A T Ó R I O

EGRÉGIA CÂMARA:

Trata-se de recurso de Apelação Cível por
ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente de Cuiabá, que julgou procedentes os pedidos formulados por FABIOLA SOFFA BORIN em ação declaratória de nulidade de ato administrativo.

O Estado de Mato Grosso apresentou contestação defendendo a regularidade do processo administrativo, especialmente quanto às comunicações processuais, argumentando que a notificação da decisão administrativa por meio do Diário Oficial do Estado, em nome da advogada substabelecida, estava em conformidade com o art. 43 do Decreto Estadual nº 1.986/2013.

O Juízo de primeiro grau julgou procedentes os pedidos, declarando nulo o Processo Administrativo nº 461186/2016, por vício em seu elemento forma, uma vez que a parte requerente/autuada não foi validamente notificada da Decisão Administrativa nº 5845/SGPA/SEMA/2020, referendada pela Autoridade Administrativa em 22/12/2020.

Inconformado, o Estado de Mato Grosso interpôs recurso de apelação, reiterando os argumentos apresentados na contestação, sustentando a regularidade do processo administrativo e das notificações realizadas, afirmando que a procuração outorgada pela apelada conferia poderes para substabelecer sem reserva e que a intimação da decisão administrativa por meio do Diário Oficial do Estado, em nome da advogada substabelecida, estava em conformidade com o art. 43 do Decreto Estadual nº 1.986/2013.

Com base nestes fundamentos, pugna pelo provimento do apelo, a fim de reformar a sentença recorrida.

Apresentadas as contrarrazões, pugnou-se pelo desprovimento do apelo.

Não houve manifestação pela d. Procuradoria-Geral de Justiça.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EGRÉGIA CÂMARA:

Prefacialmente, quanto à preliminar de ausência de dialeticidade arguida pela recorrida, sem muitas elucubrações, razão não lhe assiste.

Analisando as razões recursais apresentadas pelo Estado de Mato Grosso, observo que, de fato, há substancial semelhança com os argumentos expostos na contestação. Contudo, ainda que de forma sucinta, o apelante abordou o ponto central da sentença, qual seja, a validade da notificação da decisão administrativa por meio do Diário Oficial do Estado, em nome da advogada substabelecida, argumentando que tal procedimento estaria em conformidade com o art. 43 do Decreto Estadual nº 1.986/2013.

Portanto, rejeito a preliminar de não conhecimento do recurso por ausência de dialeticidade.

Superado isso, observa-se que o cerne da controvérsia diz respeito à regularidade da representação processual da apelada no processo administrativo e, consequentemente, à validade da notificação da decisão administrativa realizada em nome da advogada substabelecida por meio de publicação no Diário Oficial do Estado.

Ou seja, é preciso verificar se houve nulidade no processo administrativo ambiental que culminou na aplicação de multa à apelada, especificamente quanto à validade da notificação da decisão administrativa homologatória do auto de infração.

Para melhor entendimento, transcreve-se abaixo parte da sentença recorrida:

“[...] Insurge-se a parte requerente FABIOLA SOFFA BORIN contra ato da administração pública estadual – ESTADO DE MATO GROSSO –, consistente na lavratura do Auto de Infração n. 0113 G, lavrado em 13.07.2016, apurado por meio do Processo Administrativo n. 461186/2016. Objetivando desconstituir os atos administrativos que ora impugna, alega a violação dos princípios do contraditório, da ampla defesa e da legalidade. Conforme consignado no subitem 1.4., a Administração Pública se manifesta pela emissão de atos administrativos, os quais, para serem considerados válidos, devem atender a certos requisitos/elementos, quais sejam: competência; finalidade; forma; motivo; e objeto. No caso, o requisito/elemento a ser verificado é a forma – em relação ao Auto de Infração n. 0113 G de 13.07.2016, referente ao Processo Administrativo n. 461186/2016, pois que efetivado em contrariedade aos princípios da ampla defesa e contraditório. [...] A parte requerente sustenta que foi intimada da decisão que homologou o Auto de Infração por Diário Oficial, não tendo sido intimada pessoalmente ou por carta registrada, mesmo estando com o endereço atualizado, bem como, ausência de autorização da parte autora para substabelecer poderes a outro causídico, cerceando o seu direito ao contraditório e a ampla defesa. Cabe destacar que o Código Estadual de Meio Ambiente possui capítulo próprio que disciplina o procedimento administrativo nos casos de autuação por infração administrativa ambiental. Confira-se: “DO CAPÍTULO VIII Do Procedimento Administrativo Art. 119 As infrações à legislação ambiental serão apuradas em procedimento administrativo próprio e sua instauração dar-seá com a lavratura do Auto de Infração, em 3 (três) vias, devendo a segunda ser destinada a formalização do procedimento. Art. 120 O agente autuante, ao lavrar o auto de infração, indicará a multa prevista para a conduta, bem como, se for o caso, as demais sanções previstas na legislação ambiental em vigor.” [sem destaque no original] Na presente hipótese, nota-se que, ao aplicar multa à requerente, o agente administrativo lavrou o Auto de Infração n. 0113 G (Id. 82609138 - Pág. 2), dos quais se constata: a) a identificação do autuado; b) a indicação da data da infração; c) a indicação do local da infração, apontando, inclusive, as coordenadas geográficas; d) a descrição das infrações cometidas; e) a penalidade e o respectivo enquadramento legal (artigo 70, da Lei n. 9.605/98 e artigos 51 e 52, do Decreto n. 6.514/08); f) a menção de que o autuado tomará ciência via AR; e g) a identificação e assinatura dos agentes administrativos autuantes. [...] Vê-se da cópia do Processo Administrativo n. 461186/2016, que o órgão ambiental realizou a publicação da Decisão Administrativa n. 5845/SGPA/SEMA/2020 a qual homologou a multa proveniente do Auto de Infração n. 0113G no Diário Oficial efetuada em 01.03.2021 na edição 27.947 (Id. 82611146 – Pág. 20/21), constou como Procuradora – Monica Cristina de Oliveira Silva OAB/MT 17304 -, sendo que o substabelecimento do mandato sem reserva de poderes ocorreu sem o prévio e inequívoco conhecimento da cliente, ora requerente (Id. 82611146 – Pág. 6), infringindo o disposto nos artigos 29, 38, 39, §§1º e 2º e 41, todos da Lei Estadual n. 7.692/2002 e nos artigos 4º, §5º, 15 e 43, do Decreto Estadual n. 1.986/2013, por conseguinte, contrariando os princípios da ampla defesa e do contraditório, pois fundada em ciência ficta, uma vez que inexiste certeza de sua eficácia, tanto é que implicou na perda do prazo para interposição do recurso administrativo. Nesse sentido, preconiza o Código de Ética e Disciplina da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB: “Art. 26. O substabelecimento do mandato, com reserva de poderes, é ato pessoal do advogado da causa. § 1º O substabelecimento do mandato sem reserva de poderes exige o prévio e inequívoco conhecimento do cliente”. Nesses termos, concluo que os atos administrativos, consubstanciados no Auto de Infração n. 0113 G (Id. 82609138 - Pág. 2) e dele decorrentes, são nulos, por conter vício em seu elemento forma, tendo em vista que a parte requerente/autuada não foi validamente notificada. 2. DISPOSITIVO. Diante do exposto, e em consonância com a fundamentação supra: 2.1. JULGO PROCEDENTES os pedidos contidos na inicial, por conseguinte, DECLARO nulo o Processo Administrativo n. 461186/2016 instaurado em 12.09.2016, que tramitou perante a Secretaria de Estado de Meio Ambiente – SEIMA-MT, por vício em seu elemento forma, uma vez que a parte requerente/autuada não foi validamente notificada da Decisão Administrativa n. 5845/SGPA/SEMA/2020, referendada pela Autoridade Administrativa em 22.12.2020 no aludido processo administrativo. 2.2. JULGO EXTINTO O PROCESSO, com resolução de mérito, nos termos do art. 316 e art. 487, inciso I, ambos do Código de Processo Civil. 2.3. Condeno o ESTADO DE MATO GROSSO ao pagamento dos honorários advocatícios, que fixo por equidade em R$ 30.000,00 (trinta mil reais), com fundamento no artigo 85, § 8º, do Código de Processo Civil, em conformidade com o novo posicionamento do Superior Tribunal de Justiça.”

O Decreto Estadual nº 1.986/2013, vigente à época dos fatos, que dispunha sobre os procedimentos para apuração e julgamento de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente no âmbito da Secretaria de Estado do Meio Ambiente (SEMA/MT), estabelecia em seu art. 15:

"Art. 15. O autuado poderá ser representado por advogado ou terceiro, anexando para tanto o respectivo instrumento de procuração, que deverá conter poderes específicos para defendê-lo nos processos regulamentados por este Decreto.

(...)

§2º Verificada a irregularidade de representação do autuado, o mesmo será notificado para regularizá-la no prazo de 10 (dez) dias, período em que o processo ficará suspenso, transcorrido este prazo sem manifestação, será decretada a sua revelia."

O referido decreto também dispunha sobre a forma de notificação dos atos processuais em seu art. 43:

"Art. 43. O autuado que possuir advogado constituído ou terceiro com poderes para defendê-lo será notificado dos atos do processo por meio de publicação no Diário Oficial do Estado."

No caso em análise, verifica-se que a apelada outorgou procuração a advogados para defendê-la no processo administrativo. Contudo, conforme apontado na sentença e não impugnado especificamente pelo apelante, o substabelecimento sem reserva de poderes para a advogada Monica Cristina de Oliveira Silva (OAB/MT 17.304) ocorreu sem o prévio e inequívoco conhecimento da cliente, em violação ao disposto no art. 26, §1º, do Código de Ética e Disciplina da OAB, que estabelece:

"Art. 26. O substabelecimento do mandato com reserva de poderes é ato pessoal do advogado da causa.

§1º O substabelecimento do mandato sem reserva de poderes exige o prévio e inequívoco conhecimento do cliente."

A questão que se coloca é se essa irregularidade na representação processual, decorrente do substabelecimento sem reserva sem o prévio conhecimento da cliente, contamina a validade da notificação da decisão administrativa realizada em nome da advogada substabelecida por meio de publicação no Diário Oficial do Estado.

Como cediço, a regularidade da representação processual é condição imprescindível para a validade dos atos processuais subsequentes, inclusive para as notificações realizadas na pessoa do representante legal. Se a representação é irregular, a notificação também o será, por consequência lógica.

No âmbito do processo administrativo, assim como no processo judicial, a representação por advogado exige a outorga de poderes específicos e válidos. O substabelecimento sem reserva, por implicar a transferência total dos poderes outorgados, equivale a uma nova procuração, exigindo, portanto, o prévio e inequívoco conhecimento do cliente, conforme estabelece o Código de Ética e Disciplina da OAB.

No caso em análise,
não há nos autos comprovação de que a apelada tenha sido previamente cientificada do substabelecimento sem reserva realizado pelos advogados originalmente constituídos
. Essa irregularidade na representação processual deveria ter sido identificada pela Administração Pública, que, nos termos do §2º do art. 15 do Decreto Estadual nº 1.986/2013, deveria ter notificado a autuada para regularizá-la no prazo de 10 (dez) dias.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça de Mato Grosso tem se firmado no sentido de que a irregularidade na representação processual no âmbito administrativo, quando não sanada mediante notificação pessoal do autuado, acarreta a nulidade dos atos processuais subsequentes, inclusive das notificações realizadas na pessoa do representante legal irregular. Nesse sentido:

"APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA - PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL - INTIMAÇÃO VIA DIÁRIO OFICIAL NA PESSOA DO REPRESENTANTE LEGAL - PROCURAÇÃO OUTORGADA SEM PODERES ESPECÍFICOS PARA DEFESA EM PROCESSO ADMINISTRATIVO - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA - SENTENÇA RATIFICADA - RECURSO DESPROVIDO. 1 - Somente será considerada válida a intimação via Diário Oficial, para defesa em processo administrativo ambiental, na pessoa do representante legal constituído quando na procuração contiver expressamente poderes específicos para tanto, sob pena de violação literal da legislação regente (Decreto Estadual 1986/2013) e afronta ao princípio do contraditório e da ampla defesa. 2 - A inobservância da regra impõe a nulidade do ato." (TJMT - APL 0003579-28.2017.8.11.0082, Relator: GILBERTO LOPES BUSSIKI, Data de Julgamento: 28/02/2023, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 28/03/2023)

"EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - RECURSO DE APELAÇÃO - AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE - PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL - ARGUIÇÃO DE OMISSÃO NO JULGAMENTO DOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS QUANTO À ANÁLISE DA TESE DEFENSIVA DE NULIDADE POR FALTA DE ADVOGADO CONSTITUÍDO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO EM RAZÃO DE IRREGULARIDADE DE REPRESENTAÇÃO - PROCURAÇÃO VENCIDA - OMISSÃO EVIDENCIADA - EMBARGOS ACOLHIDOS - ENVIO DE OFÍCIO PARA A OAB PARA APURAÇÃO DE EVENTUAL INFRAÇÃO DISCIPLINAR NA ATUAÇÃO DE ADVOGADO NOS AUTOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. (...) 3 - O instrumento de procuração com prazo de validade expirado é juridicamente inexistente. 4 - Segundo o §2º do art. 15 do Decreto Estadual nº 19.86/2013, é obrigação da autoridade administrativa responsável pelo processo administrativo de verificar a regularidade da representação." (TJMT - 0001421-68.2015.8.11.0082, Relatora: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Data de Julgamento: 22/03/2022, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 18/05/2022)

Portanto, a irregularidade na representação processual da apelada, decorrente do substabelecimento sem reserva sem o seu prévio conhecimento, contamina a validade da notificação da decisão administrativa realizada em nome da advogada substabelecida por meio de publicação no Diário Oficial do Estado.

Com efeito, a irregularidade na representação processual da apelada, não sanada pela Administração Pública mediante notificação pessoal para regularização, comprometeu o exercício do contraditório e da ampla defesa, uma vez que a apelada não teve ciência efetiva da decisão administrativa que homologou o auto de infração, perdendo a oportunidade de interpor recurso administrativo ou de efetuar o pagamento da multa com desconto.

Nesse sentido:

"AGRAVO DE INSTRUMENTO - AMBIENTAL - AÇÃO ANULATÓRIA DE MULTA AMBIENTAL - NOTIFICAÇÃO DO AUTUADO EM ENDEREÇO DIVERSO DO DECLINADO NO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO - NULIDADE DA NOTIFICAÇÃO PARA REGULARIZAR REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL - INTIMAÇÃO NO DOE FEITA EM NOME DA PROCURADORA ANTERIORMENTE CONSTITUÍDA - ENDEREÇAMENTO ERRÔNEO DA CORRESPONDÊNCIA PARA PAGAMENTO DA MULTA EM ÂMBITO ADMINISTRATIVO - CERCEAMENTO DE DEFESA DEMONSTRADO - PRESENÇA DOS REQUISITOS PARA A CONCESSÃO DA ANTECIPAÇÃO DE TUTELA CONCEDIDA NA DECISÃO AGRAVADA - RECURSO DESPROVIDO. (...) 2 -
No processo administrativo, a intimação por edital é medida excepcional, devendo ser realizada apenas quando restarem infrutíferas as tentativas de ciência, sob pena de cerceamento de defesa
." (TJMT - 1017281-71.2020.8.11.0000, Relatora: MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, Data de Julgamento: 26/07/2021, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 04/08/2021)

No caso em análise, a irregularidade na representação processual da apelada, decorrente do substabelecimento sem reserva sem o seu prévio conhecimento, impunha à Administração Pública o dever de notificá-la pessoalmente para regularização, nos termos do §2º do art. 15 do Decreto Estadual nº 1.986/2013. A ausência dessa notificação pessoal, seguida da notificação da decisão administrativa por meio de publicação no Diário Oficial do Estado em nome da advogada substabelecida irregularmente, configura violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa.

Importante ressaltar que, o art. 24, parágrafo único, da Lei Estadual nº 7.692/2002, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual, estabelece que "os atos que apresentem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração Pública Estadual, em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros".

No caso em análise, a irregularidade na representação processual da apelada e a consequente invalidade da notificação da decisão administrativa não são defeitos sanáveis, uma vez que acarretaram prejuízo concreto à apelada, conforme demonstrado no tópico anterior.

Além disso, a convalidação do ato administrativo viciado exigiria a demonstração de que não houve lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, o que não ocorre no caso em análise, em que a apelada foi privada do exercício do contraditório e da ampla defesa, princípios constitucionais que também integram o interesse público.

Portanto, não há que se falar em convalidação do ato administrativo viciado, sendo a declaração de nulidade a medida que se impõe.

Com essas considerações,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso, mantendo integralmente a sentença recorrida, nos termos da fundamentação supra.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 30/09/2025