Tribunal: TJMT
Processo: 0013344-35.2014.8.11.0015
Relator(a): MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-04-09
Data de publicação: 2025-04-26

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0013344-35.2014.8.11.0015
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Terceirização do SUS]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS AURELIO DOS REIS FERREIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MUNICIPIO DE SINOP - CNPJ: 15.024.003/0001-32 (APELANTE), JUAREZ ALVES DA COSTA - CPF: 478.430.809-10 (APELANTE), RAFAEL BALDASSO ROMERO - CPF: 022.263.211-95 (ADVOGADO), FRANCISCO SPECIAN JUNIOR - SECRETARIO MUNICIPAL DA SAUDE DE SINOP (APELANTE), AGENCIA DE DESENVOLVIMENTO ECONOMICO E SOCIAL DO CENTRO OESTE - ADESCO - CNPJ: 08.175.039/0001-51 (APELANTE), THIAGO RIBEIRO - CPF: 004.283.391-40 (ADVOGADO), CARLOS JOSE DE CAMPOS - CPF: 019.903.269-60 (ADVOGADO), FELIPE COSTA FERNANDO - CPF: 040.583.971-52 (ADVOGADO), DONIZETE DA SILVA - CPF: 916.910.289-91 (APELANTE), JULIANA FERREIRA QUINTEIRO DE ALMEIDA - CPF: 004.110.331-90 (ADVOGADO), GIULLEVERSON SILVA QUINTEIRO DE ALMEIDA - CPF: 007.454.531-04 (ADVOGADO), JUAREZ ALVES DA COSTA - CPF: 478.430.809-10 (TERCEIRO INTERESSADO), DONIZETE DA SILVA - CPF: 916.910.289-91 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO.

E M E N T A

APELAÇÕES CÍVEIS – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PARCERIA ENTRE MUNICÍPIO E OSCIP – CONCURSO DE PROJETOS Nº 01/2014 – EXECUÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE – TERCEIRIZAÇÃO DE ATIVIDADES-FIM – CONTRATAÇÃO DE PESSOAL PELA OSCIP PARA OCUPAÇÃO DE CARGOS PREVISTOS EM LEI MUNICIPAL – SUBSTITUIÇÃO DO REGIME CONSTITUCIONAL DE PROVIMENTO DE CARGOS PÚBLICOS – DESCARACTERIZAÇÃO DO PAPEL COMPLEMENTAR DA OSCIP – DESVIO DE FINALIDADE – AFRONTA AO ART. 37, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – CONTROLE JUDICIAL DA LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – IRRELEVÂNCIA DA APROVAÇÃO DE CONTAS PELO TCE E CÂMARA MUNICIPAL – OBRIGAÇÃO DE REGULARIZAÇÃO DOS GASTOS COM PESSOAL – MEDIDAS ADEQUADAS E PROPORCIONAIS – SENTENÇA MANTIDA – RECURSOS DESPROVIDOS.

1.

É nula a parceria firmada entre o Município e entidade qualificada como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) quando esta, em vez de atuar em caráter meramente complementar à Administração Pública, assume a execução direta e permanente dos serviços públicos essenciais, notadamente na área da saúde, promovendo verdadeira terceirização de atividades-fim e substituição de cargos públicos formais por contratações privadas.

2.

Demonstrado nos autos que a OSCIP contratada passou a ocupar aproximadamente 250 cargos públicos, em sua maioria expressamente previstos na Lei do Município de Sinop nº 1.604/2011, fica evidenciada a substituição estrutural do regime constitucional de provimento de cargos públicos, em flagrante desvio de finalidade e violação ao art. 37, II, da Constituição Federal.

3.

A alegação de que tais contratações decorreram do cumprimento do Termo de Parceria e não se confundiriam com investidura em cargo público não se sustenta, uma vez que a atuação da entidade privada extrapolou os limites legais da colaboração com o Poder Público, configurando exercício indevido da função administrativa.

4.

A existência de parecer favorável do Tribunal de Contas do Estado e a aprovação das contas pela Câmara Municipal não afastam a atuação legítima do controle jurisdicional da legalidade dos atos administrativos, que é autônomo e independe da chancela de órgãos de controle externo.

5.

A imposição judicial de obrigação de fazer para que o Município regularize os limites de despesa com pessoal não configura ingerência indevida na esfera discricionária da gestão, mas sim medida necessária à recomposição da legalidade e à observância da Lei de Responsabilidade Fiscal.

6.

Mantém-se integralmente a sentença que declarou a nulidade da parceria, impôs a obrigação de não-fazer consistente na vedação à terceirização de atividades-fim da Administração Pública, e determinou a regularização da despesa com pessoal, nos moldes da legislação vigente.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recursos de apelação cível interpostos pelo
Município de Sinop
, pela
Agência de Desenvolvimento Econômico e Social do Centro Oeste – ADESCO
e por
Donizete da Silva
contra a sentença proferida pelo Juízo da 6ª Vara Cível da Comarca de Sinop, nos autos da Ação Civil Pública nº 0013344-35.2014.8.11.0015, ajuizada pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, por meio da qual foram julgados parcialmente procedentes os pedidos formulados na inicial para declarar a nulidade da parceria celebrada entre o Município de Sinop e a OSCIP ADESCO, por meio do Concurso de Projetos nº 01/2014, bem como para impor obrigação de não-fazer aos réus, consistente na abstenção da terceirização de servidores públicos ou provimento de cargos públicos por meio de parcerias que contrariem o artigo 3º da Lei nº 9.790/1999, além de obrigação de fazer imposta ao Município, consistente na regularização dos limites prudenciais e máximos de despesa com pessoal, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, no prazo de 120 dias.

A sentença também determinou a suspensão dos efeitos da mencionada parceria até 10 de novembro de 2018, sob pena de multa diária de R$ 3.000,00, a ser suportada solidariamente pelos requeridos Juarez Alves da Costa, Francisco Specian Júnior, OSCIP ADESCO e Donizete da Silva, e declarou extinto o processo com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, I, do Código de Processo Civil (Id 241365743, p. 53/56)

Opostos embargos de declaração pelo Município e por outros réus, foram os mesmos acolhidos parcialmente apenas para esclarecer que a suspensão dos efeitos da parceria se estenderia até 30 de novembro de 2018 e que a multa diária seria suportada pelos atuais Prefeito Municipal e Secretário Municipal de Saúde, pela OSCIP ADESCO e por Donizete da Silva (Id 241365743, p. 66/67).

Em suas razões de apelação, o
Município de Sinop
defende a legalidade da parceria com a OSCIP ADESCO, argumentando, em apertada síntese, que se tratou de ato legítimo e necessário em virtude da situação fiscal vivenciada pela Administração Pública.

Sustenta que a celebração do Termo de Parceria foi medida discricionária da gestão, voltada à busca da eficiência e da continuidade dos serviços públicos, em especial na saúde, e que os profissionais contratados atuaram de forma complementar e não exclusiva.

Alega que a atuação da OSCIP atendeu ao princípio da subsidiariedade, sendo compatível com o regime jurídico das parcerias admitidas pelo ordenamento e que não houve burla ao concurso público, pois os cargos providos pela ADESCO não substituíram aqueles previstos no plano de cargos e carreiras, mas visaram atender à alta demanda da população, suprindo deficiências temporárias com respaldo legal.

Aponta que os serviços contratados contribuíram para o funcionamento de novas unidades de saúde, como a USF Sebastião de Matos, bem como Farmácias Regionais e o CALS, o que demonstra o caráter complementar da atuação da entidade.

No tocante à obrigação de regularizar os limites da LRF imposta na sentença, o Município alega que tal medida configura ingerência indevida do Judiciário na esfera administrativa, violando o princípio da separação dos poderes, pois a adoção de providências nesse sentido cabe ao gestor, dentro dos limites da discricionariedade administrativa e observando o planejamento orçamentário.

Ao final, requer a reforma integral da sentença, com a improcedência da ação civil pública, ou, subsidiariamente, a exclusão das obrigações impostas (Id

241366653, p. 604/644)

ADESCO e Donizete da Silva
, em apelação autônoma, também sustentam
a legalidade da parceria firmada com o Município de Sinop, afirmando que o Termo de Parceria foi celebrado em conformidade com a Lei nº 9.790/1999, com o Decreto nº 3.100/1999 e com a
Lei estadual nº 8.707/2007
, bem como se respaldou
em acórdão do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, que reconheceu a possibilidade de contratação com OSCIP para desenvolvimento de ações na área da saúde, desde que observados os dispositivos legais pertinentes,
sendo, portanto, instrumento legítimo para viabilizar, de forma complementar, a execução de atividades de interesse público por entidade sem fins lucrativos.

Rebatem as premissas da sentença quanto à existência de terceirização indevida, sustentando que a contratação de pessoal por meio da OSCIP não se confunde com a nomeação, admissão ou designação de servidores públicos, mas decorrem do cumprimento do Termo de Parceria, não havendo, portanto, burla ao concurso público.

Alegam que as contas de governo do Município de Sinop, no período em que manteve vigente o referido Termo de Parceria, receberam parecer favorável do Tribunal de Contas Estadual e foram aprovadas pela Câmara Municipal de Vereadores, reforçando a legalidade do ajuste e a ausência de
irregularidade que justificasse sua nulidade.

Por fim, requerem a reforma da sentença para julgar improcedente a ação civil pública (Id 241366665).

O Ministério Público apresentou contrarrazões pugnando pela manutenção integral da sentença, defendendo que restou amplamente demonstrado nos autos que o Município de Sinop, ao firmar a parceria com a OSCIP ADESCO, promoveu verdadeira terceirização de cargos públicos, inclusive atividades-fim, violando os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e da obrigatoriedade do concurso público previstos no art. 37 da Constituição Federal.

Reitera que a contratação foi utilizada como subterfúgio para burlar os limites legais impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o que compromete a legalidade e a moralidade administrativa.

Sustenta que a argumentação dos apelantes de que a parceria foi legal e respaldada por orientação do TCE não afasta as irregularidades apuradas, pois o controle externo não substitui o controle jurisdicional, bem como que a aprovação de contas não tem o condão de convalidar conduta administrativa materialmente viciada.

Por fim, defende que a sentença reconheceu adequadamente a nulidade da parceria, estabelecendo medidas proporcionais e necessárias para reprimir a prática reiterada de terceirização indevida no serviço público municipal (Id 241366672).

A douta Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo desprovimento dos recursos de apelação,
reforçando que a parceria com a OSCIP violou os limites legais da atuação das organizações do terceiro setor, sendo utilizada como mecanismo de contratação indireta de pessoal para atividades-fim, o que é vedado pela Constituição e pela legislação de regência. Enfatizou que o controle judicial da legalidade dos atos administrativos é legítimo e necessário e que as medidas impostas na sentença visaram recompor a legalidade administrativa sem invadir o mérito da discricionariedade da gestão, razão pela qual deve ser mantida na íntegra
(Id 258608175).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Como relatado, os recursos de apelação interpostos pelo Município de Sinop, de um lado, e pela Agência de Desenvolvimento Econômico e Social do Centro Oeste – ADESCO e Donizete da Silva, de outro, voltam-se contra sentença que julgou parcialmente procedente a ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, reconhecendo a nulidade da parceria firmada entre o Município e a referida OSCIP, por meio do Concurso de Projetos nº 01/2014, e impondo ao Município obrigação de fazer, consistente na regularização dos limites de despesa com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, no prazo de 120 dias, bem como obrigação de não-fazer, no sentido de se abster de terceirizar atividades-fim da Administração Pública mediante parcerias que contrariem o art. 3º da Lei nº 9.790/1999.

No que tange à
apelação interposta pelo Município de Sinop
, observa-se que a tese de legalidade da parceria com a OSCIP ADESCO se apoia, essencialmente, em argumentos de natureza administrativa e de conveniência da gestão pública, que, contudo, não afastam os vícios de legalidade constatados no caso concreto. Ainda que a Lei nº 9.790/1999 e o Decreto nº 3.100/1999 prevejam a possibilidade de celebração de termos de parceria com organizações da sociedade civil de interesse público, essa forma de atuação está condicionada ao respeito à função complementar da OSCIP na execução de políticas públicas, sendo vedada a sua utilização como instrumento de terceirização de atividades-fim da Administração ou como forma indireta de contratação de pessoal em substituição ao concurso público.

As razões recursais apresentadas pelo apelante, contudo, não se revelam aptas a infirmar os fundamentos da sentença.

Com efeito, ressai dos autos que, diante da inadequação aos limites da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) referentes aos gastos com pessoal, o Município de Sinop optou por lançar o Edital de Concurso de Projetos nº 01/2014, com o objeto de
“
de formação de vínculo de cooperação por meio de termo de parceria visando o fomento e realização de atividades de interesse público no desenvolvimento de programas de governo, através de fornecimento de bens e serviços, realização de atividades, eventos, consultorias, cooperação técnica e assessoria”
, resultando na celebração do Termo de Parceria nº 01/2014 com a Agência de Desenvolvimento Econômico e Social do Centro Oeste – ADESCO, qualificada como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, com um custo de R$22.299.105,93 (vinte e dois milhões, duzentos e noventa e nove mil, cento e cinco reais e noventa e três centavos) pelo período de doze meses.

Referida parceria, no entanto, teve por objeto a execução de serviços diretamente ligados à atividade-fim do ente público, especialmente na área da saúde, como o fornecimento de profissionais para atendimento em unidades básicas, farmácias regionais e serviços laboratoriais, demonstrando que a ADESCO, na prática, assumiu a prestação de serviços essenciais típicos do Município, com atuação permanente e estruturada, o que extrapola a atuação meramente suplementar e revela a burla ao dever constitucional de realização de concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição Federal.

Nesse sentido, os elementos constantes dos autos evidenciam, de modo incontestável, autorização para terceirização de aproximadamente 250 (duzentos e cinquenta) cargos públicos, a grande maioria dos quais está expressamente prevista na Lei Municipal nº 1.604/2011, que dispõe sobre o Plano de Cargos, Carreiras e Vencimentos dos Servidores Públicos de Sinop. Trata-se de cargos estruturais, com atribuições voltadas à execução direta e permanente das atividades-fim da Administração Pública municipal, sobretudo no âmbito da saúde.

Ora, a magnitude da contratação e a natureza dos cargos envolvidos demonstram que a OSCIP ADESCO não atuou de forma meramente acessória ou cooperativa, mas tornou-se, de fato, a responsável pela prestação de toda a gama de serviços de saúde no Município de Sinop, como reconhecido na sentença recorrida. Tal circunstância reforça, de forma inequívoca, que a parceria representou verdadeira terceirização de atividade-fim, sem observância ao requisito constitucional do concurso público, configurando flagrante desvio de finalidade e violação ao art. 37, inciso II, da Constituição Federal, como, inclusive, já entendeu este Tribunal de Justiça em caso análogo, inclusive envolvendo a OSCIP ADESCO,
verbis
:

“
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. NULIDADE DE TERMO DE PARCERIA FIRMADO ENTRE MUNICÍPIO E OSCIP. TERCEIRIZAÇÃO DE ATIVIDADES-FIM. ILEGALIDADE EVIDENCIADA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO RESSARCITÓRIA. INAPLICABILIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE CONVALIDAÇÃO DE ATO NULO. AUSÊNCIA DE PROVA DE LOCUPLETAMENTO ILÍCITO. RECURSOS DESPROVIDOS.

I.
Caso em exame

1. Trata-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Estadual que visa à declaração de nulidade de termo de parceria firmado entre o Município e OSCIP, com o objetivo de terceirização de atividades-fim do serviço público de saúde, bem como a obrigação de não terceirizar servidores públicos e o ressarcimento de danos ao erário.

II.
Questão em discussão

2. A questão em análise envolve a validade do termo de parceria, se prescrição da pretensão ressarcitória se aplica a ato nulo e a possibilidade de ressarcimento automático ao erário.

III.
Razões de decidir

3. A terceirização de atividades-fim por OSCIPs configura violação aos princípios constitucionais da legalidade e da obrigatoriedade do concurso público, sendo justificável a nulidade do ato.

4. A nulidade do ato administrativo, por violar frontalmente a Constituição, não se convalida com o tempo e impede a configuração de prescrição, conforme jurisprudência consolidada.
5. A pretensão de ressarcimento ao erário não está sujeita a prazo prescricional quando decorre de ato nulo, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

6. Não havendo prova de enriquecimento ilícito ou prejuízo concreto ao erário, o simples reconhecimento da nulidade do ato não implica devolução automática dos valores despendidos.

IV.
Dispositivo e tese

7. Recurso do Ministério Público desprovido quanto ao pedido de ressarcimento ao erário.

8. Recursos da ADESCO e Donizete da Silva desprovidos, mantendo-se a nulidade do termo de parceria e a obrigação de não terceirizar servidores públicos.

Tese de julgamento
:

"1. A nulidade de ato administrativo que afronta a Constituição Federal não se convalida com o tempo, impedindo a prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário.

2. A ausência de prova de locupletamento ilícito afasta o dever automático de devolução dos valores, mesmo diante da nulidade do ato".

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 5º; Lei nº 9.790/1999.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 669.069/MG, Rel. Min. Teori Zavascki, j. 03.02.2016; STJ, REsp 1.601.462/RS, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 02.06.2016”
. (TJMT-1ª Câm. Direito Público e Coletivo, RAC nº 1000018-79.2020.8.11.0047, Rela. Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 02/10/2024, v.u.)

Por outro lado, a tentativa de justificar o Termo de Parceria sob o argumento de necessidade administrativa diante dos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) também não prospera. A LRF não autoriza o descumprimento de normas constitucionais, tampouco serve como fundamento para contornar a exigência de provimento de cargos por concurso. Ao contrário, impõe ao gestor a adoção de medidas de ajuste fiscal compatíveis com a legalidade estrita e não soluções precárias e ilegítimas.

Quanto à obrigação imposta ao Município de regularizar seus gastos com pessoal, não se vislumbra qualquer ingerência indevida na autonomia administrativa, pois se trata de medida que visa à efetivação dos próprios comandos da Lei de Responsabilidade Fiscal, cuja inobservância foi constatada e motivou a adoção da solução judicial. Trata-se, portanto, de recomposição da legalidade, e não de invasão da esfera discricionária da Administração.

No tocante à
apelação interposta pela ADESCO e por Donizete da Silva
, as alegações deduzidas também não se sustentam.

A pretensão de afastar a nulidade da parceria com base na suposta regularidade formal do instrumento revela-se insuficiente diante da evidência do desvio de finalidade no uso da figura jurídica da OSCIP. A contratação indireta de pessoal, por meio da entidade, para ocupação de funções permanentes do serviço público é incompatível com o regime jurídico-administrativo e com a missão institucional atribuída às organizações do terceiro setor pela legislação de regência.

Como já exposto, a atuação da OSCIP não se deu como agente cooperativo ou complementar, mas como verdadeiro substituto da Administração na prestação de serviços públicos essenciais, configurando-se, assim, a nulidade do ajuste, por desvio de finalidade e afronta direta aos princípios da Administração Pública.

Nesse contexto, também não se sustenta a alegação de que as contratações realizadas pela OSCIP não configurariam burla ao concurso público por se tratarem de vínculos estabelecidos no âmbito do Termo de Parceria. Ainda que formalmente os profissionais contratados não integrem os quadros estatutários ou celetistas do Município, o que se verifica é que a OSCIP assumiu, de forma estrutural e permanente, a prestação direta de serviços públicos municipais típicos.

Não custa repetir que a substituição sistemática do regime jurídico de provimento de cargos por meio de organização privada caracteriza desvio de finalidade e violação ao art. 37, II, da Constituição Federal, pois a execução de atividades-fim da Administração Pública deve ser realizada por servidores legalmente investidos. A atuação da OSCIP, nessas condições, ultrapassou os limites do apoio complementar permitido à sociedade civil, assumindo funções típicas do Estado, o que impõe o reconhecimento da nulidade da parceria, tal como decidido na sentença apelada.

Da mesma forma, a alegação de que a parceria foi precedida de manifestação favorável do Tribunal de Contas do Estado e de aprovação das contas pela Câmara Municipal igualmente não afasta a irregularidade material do ajuste. O controle judicial da legalidade dos atos administrativos é exercício legítimo e necessário da função jurisdicional, sendo insuscetível de ser afastado pela mera chancela de órgãos de controle externo, sobretudo quando demonstrada a desconformidade com os princípios constitucionais da legalidade, moralidade e impessoalidade. Além disso, vige no ordenamento jurídico pátrio a independência entre as instâncias civis, penais e administrativas, a qual possibilita que um mesmo fato desencadeie responsabilização nas três instâncias concomitantemente e de modo independente.

Assim, não havendo fundamento jurídico idôneo capaz de desconstituir a sentença recorrida, impõe-se a sua manutenção integral, inclusive quanto à modulação dos efeitos e às obrigações impostas, que se mostram adequadas e proporcionais à finalidade de restabelecimento da ordem jurídica violada.

Ante o exposto, em sintonia com o parecer ministerial,
nego provimento a ambos os recursos de apelação
, mantendo integralmente a sentença proferida pelo juízo de origem por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/04/2025