Tribunal: TJMT
Processo: 0003870-34.2018.8.11.0004
Relator(a): MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-02-12
Data de publicação: 2025-03-05

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

NÚMERO ÚNICO
: 0003870-34.2018.8.11.0004

CLASSE:
APELAÇÃO CÍVEL (198)

ASSUNTO:
[EFEITOS, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA]

RELATOR
A
:
EXMA. SRA. DESA MARIA APARECIDA RIBEIRO

TURMA JULGADORA:
[EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO, EXMO. SR. DES. LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO,
EXMA. SRA.
DES
A
. VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

PARTE(S):

[LEILA APARECIDA ANTONIA BARBOSA SILVA - CPF: 627.477.541-20 (APELANTE), CARLOS FREDERICK DA SILVA INEZ - CPF: 603.893.541-04 (ADVOGADO), ANTONIA PARREIRA ALMEIDA - CPF: 412.911.581-20 (APELANTE), FABIOLLA PARREIRA ALMEIDA - CPF: 021.128.461-08 (ADVOGADO), LUCIANO NAPOLIS COSTA - CPF: 627.478.601-59 (APELANTE), SANDRO LUIS COSTA SAGGIN - CPF: 427.770.621-53 (ADVOGADO), RENATO DE ALMEIDA ORRO RIBEIRO - CPF: 966.459.461-04 (ADVOGADO), JOSE MARQUES FIGUEIREDO DE SOUZA - CPF: 535.022.301-10 (APELANTE), WMARLEY LOPES FRANCO - CPF: 165.716.651-15 (ADVOGADO), JESSICA SILVA SOUZA - CPF: 054.106.981-00 (ADVOGADO), LEILA DA SILVA SOUSA FRANCO - CPF: 353.049.521-20 (ADVOGADO), MARCOS VINICIUS GONCALVES SOUZA - CPF: 035.779.071-50 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), PONTAL DO ARAGUAIA CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 33.000.662/0001-10 (TERCEIRO INTERESSADO), BLAINY DANILO MATOS BARBOSA - CPF: 903.117.791-15 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a). MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO DE LEILA APARECIDA ANTONIA BARBOSA SILVA E PROVEU INTEGRALMENTE O RECURSO MANEJADO POR ANTONIA PARREIRA ALMEIDA, LUCIANO NAPOLIS COSTA E JOSE MARQUES FIGUEIREDO DE SOUZA.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – IRREGULARIDADES NA CONCESSÃO E RECEBIMENTO DE DIÁRIAS POR EX-VEREADORA – PRELIMINARES DE CERCEAMENTO DE DEFESA, JULGAMENTO
EXTRA PETITA
, FALTA DE INTERESSE DE AGIR, INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL E FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO REJEITADAS – MÉRITO – ENRIQUECIMENTO ILÍCITO PELO RECEBIMENTO DE DIÁRIAS SEM OS CORRESPONDENTES DESLOCAMENTOS OU DEMONSTRAÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO DEMONSTRADO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONFIGURADA – DOSIMETRIA DAS PENAS – PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA – AUSÊNCIA DE PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – EXCLUSÃO DESTA PENALIDADE – AUSÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO E DILIGÊNCIA DOS PRESIDENTES DA CÂMARA MUNICIPAL NA CONCESSÃO DAS DIÁRIAS – CONDENAÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NA MODALIDADE CULPOSA – NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO – ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021 E TEMA 1199/STF– IMPROCEDÊNCIA DA DEMANDA QUANTO A ELES – RECURSO DA EX-VEREADORA PROVIDO EM PARTE – RECURSOS DOS DEMAIS APELANTES PROVIDO INTEGRALMENTE.

Não há cerceamento de defesa quando o julgamento antecipado da lide é embasado em provas documentais suficientes e aptas a elucidar a controvérsia, dispensando a produção de outras provas, em conformidade com os princípios da celeridade e economia processual.

A aplicação de sanções, como a perda da função pública, não caracteriza julgamento
extra petita
e violação ao princípio da não surpresa, considerando que decorre do poder-dever do magistrado de aplicar as penalidades previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/1992, ajustadas à gravidade dos fatos.

Rejeitam-se as alegações de falta de interesse de agir, inépcia da petição inicial e ausência de fundamentação na sentença. Verifica-se que o Ministério Público possui legitimidade para propor a ação, independente do esgotamento prévio de outras instâncias; a inicial preenche os requisitos legais do art. 319 do CPC e a sentença impugnada, embora concisa, está devidamente fundamentada, observando-se os elementos constantes dos autos.

Confirmada a prática de ato ímprobo relacionado ao enriquecimento ilícito por recebimento indevido de diárias, com dolo comprovado, mantém-se as sanções aplicáveis, à exceção da perda da função pública, cuja cominação deve ser afastada por se revelar excessiva e em descompasso com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade no caso concreto.

Com as alterações da Lei nº 14.230/2021, a configuração de atos de improbidade administrativa exige dolo específico, sendo vedada a responsabilização por condutas meramente culposas. A retroatividade da lei mais benéfica, reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1199, impõe a revisão de condenações baseadas exclusivamente em culpa.

Ausente o dolo específico nos atos de gestão e fiscalização das diárias por parte dos gestores responsáveis, impõe-se a improcedência da ação em relação a tais condutas, diante da revogação da modalidade culposa pela legislação vigente.

Hipótese em que se impõe a reforma parcial da sentença para afastar a perda da função pública no caso de enriquecimento ilícito e, quanto às condutas culposas, julgar improcedente a demanda.

R E L A T O R I O

EXMA. SRA. DESA.
MARIA APARECIDA RIBEIRO
(RELATORA):

Leila Aparecida
Antonia
Barbosa Silva e outros
interpuseram recursos de apelação cível objetivando a reforma da sentença que julgou procedente a pretensão deduzida na ação de improbidade administrativa instaurada pelo
Ministério Público Estadual
(Autos nº 0003870-34.2018.811.0004), condenando os apelantes pela prática dos atos de improbidade tipificados no art. 9º, I, XI e XII e no art. 10,
caput
, I, XI e XII da Lei nº 8.429/92, bem como ao pagamento das custas processuais (Id 226224485, p. 392/397).

Em suas razões
Leila Aparecida
Antonia
Barbosa Silva
defendeu, preliminarmente, a inadmissibilidade da decretação da perda do cargo público efetivo de Investigadora Policial em razão de infração cometida no cargo eletivo de Vereadora, diante da ausência de pedido ou mesmo debate nos autos sobre esta matéria e do entendimento do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que
“não é possível decretar a perda da função se o fato for relativo à violação dos deveres inerentes a outro cargo, pois a conduta objeto de apuração deve ter relação direta com a atividade pública desempenhada”
, o que demonstraria a impossibilidade jurídica do pedido.

Aduz, neste contexto, que
“O pedido genérico de condenação nas penas do art.12, incisos I, II e III, não tem o condão de permitir que o Douto Magistrado singular faça interpretação extensiva e aplique a pena de perda do cargo público efetivo, cujo exercício não é questionado na peça inicial”
.

Assim, na sua ótica, teria ocorrido julgamento
extra petita
e

violação ao art. 492,
caput
, do CPC e ao princípio da não surpresa, visto que
“em nenhum momento foi debatido seu vínculo efetivo com o Estado de Mato Grosso no cargo de investigadora de polícia, sendo ilegalmente SURPREENDIDA na r. sentença recorrida”
.

Ainda em preliminar, sustenta a ocorrência de cerceamento de defesa em virtude do julgamento antecipado da lide, pois a matéria tratada nos autos é complexa e demanda averiguação por meio de prova testemunhal ou pericial para aferição da imputação de falsidade às notas fiscais apresentadas.

Afirma, a propósito, que comprovou todas as viagens feitas, porém, tais provas foram refutadas pelo julgador, que, além de considerar como verdade absoluta as ilações do Ministério Público, em claro tratamento desigual dos argumentos das partes, desprezou
“o fato de que o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso através de julgamento proferido nos processos n. 8250-3/2013 e 1503-2/2014 aprovou todos os relatórios de viagens da apelante, certificando, portanto, a regularidade de sua conduta”.

Salienta, outrossim, que o magistrado indeferiu o seu pedido de produção probatória, contudo, na sentença, entendeu ausentes provas capazes de desconstituir os elementos trazidos pelo Ministério Público na demanda, conduta vedada pela jurisprudência pátria.

No mérito, a apelante defende sua inocência, afirmando que sempre cumpriu seus deveres como Vereadora e que não há qualquer mácula ou prova robusta nos autos capazes de sustentar a grave condenação por improbidade administrativa, devendo vigorar o princípio
“in dubio pro reo”
.

Afiança, após citar inúmeros julgados em prol de sua tese, que
“as normas que dispõem sobre improbidade administrativa devem ser interpretadas dentro do Princípio da Proporcionalidade e da Razoabilidade, amoldando-as ao espírito constitucional para evitar o arbítrio, incompatível com a ordem constitucional”
.

Ao final, requer o provimento do recurso, com o acatamento das preliminares arguidas para anular a sentença recorrida, aplicando-se o disposto no art. 1.013, §3º, II, do CPC, ou, no mérito, a sua reforma,
prequestionando
os
arts
. 10 e 492,
caput
, do CPC (Id 226224485, p. 437/495)

De seu turno,
José Marques Figueiredo de Souza
defende, preliminarmente, a inépcia da inicial, pois,
“o nobre representante ministerial relata os fatos e depois apenas requer a condenação do Apelante (...) utilizando os dispositivos da lei de improbidade, isto é, nos seus pedidos do item “g.3” requer a condenação nos termos do art. 12, inc. II e III, art. 10, caput e inc. XII e art.11, caput, todos da Lei n. 8.429/1992, mas não faz nenhuma relação desses dispositivos com os aspectos fáticos em sua exordial”
, de sorte que
“houve uma confusão na hora de narrar os fatos praticados pela até então
ex
Vereador Leila Aparecida, atribuindo a culpa da mesma para o Apelante José Marques”
.

Ainda em preliminar, sustenta a ocorrência de cerceamento de defesa em virtude do julgamento antecipado da lide, pois, a despeito da necessidade de produção de provas no caso concreto, as quais foram devidamente requeridas, o juízo baseou sua sentença apenas
“em documentação produzida em Inquérito Civil (prova meramente indiciaria)”

e sem observância do contraditório.

Sustenta a nulidade da sentença também por não observar o disposto no art. 489, II e §1º, I e IV, do CPC, visto que deixou de analisar e fundamentar todos os pontos de defesa apresentadas pelo apelante, devendo os autos
ser
remetidos ao juízo de primeiro grau para proceder à instrução probatória.

No mérito, discorre sobre a ausência da prática de ato ímprobo, pois foi condenado por ter autorizado o pagamento de uma diária na data de 15/10/2015 para a apelada Leila Aparecida Antônia Barbosa Silva, porém, não tinha como aferir a legitimidade do documento apresentado para a comprovação do deslocamento da Vereadora.

Afirma, neste contexto, que
“desconhece que tal documento seja falso e, tratando-se de documento falso, o Apelante deve figurar no processo em epígrafe como vítima e não cúmplice, tendo em vista que não obteve proveito econômico algum”
.

Acentua que não restou demonstrada a tipicidade da conduta praticada como ato de improbidade administrativa que lesa o erário ou viola os princípios que norteiam a Administração Pública, ante a ausência do elemento subjetivo (dolo) na autorização das diárias questionadas nos autos.

Conclui, nessa linha, que “
Infere-se, no limite, a prática culposa dos atos tidos pelo Ministério Público como ímprobos, o que nos termos da Lei de Improbidade Administrativa, não basta para justificar a condenação do réu nos moldes em que pleiteado pelo Parquet e que foram injustamente acatados pelo Exmo. Magistrado sentenciante”
.

Discorre, em seguida, sobre a inviabilidade da pena de suspensão dos direitos políticos, por se encontrar reeleito para o cargo de Vereador do Município de Pontal do Araguaia, e sobre a aplicabilidade dos princípios da insignificância e da razoabilidade no caso concreto, tendo em vista o suposto
dano
ao erário ser de R$327,65 (trezentos e vinte e sete reais e sessenta e cinco centavos).

Ao fim, após defender a liberação dos bens bloqueados, pleiteia o provimento do recurso, com o acolhimento das preliminares arguidas ou a reforma da sentença, para afastar a sua condenação por improbidade administrativa, liberando-se os bens indisponibilizados nos autos (Id 226224485, p. 504/534).

Antônia Parreira Almeida
, por sua vez, também busca a reforma da sentença recorrida defendendo, em síntese, que,
“no uso de suas atribuições como Presidente da Câmara, mediante as necessidades apresentadas pelos vereadores e servidores e não tendo conhecimento de algum fato que ensejasse o indeferimento das solicitações de diárias, deferia os pedidos, observando sempre o que determina a resolução nº. 002/97 quanto ao limite de diárias, sendo posteriormente, apresentados os comprovantes da viajem, quais sejam: relatórios de viagem,
Tickte
de passagem e despesas com alimentação, conforme determina o art. 4º da referida resolução quanto
á
prestação de contas, e no caso em comento, foi apresentado pela
ex
vereadora Leila Aparecida Antônia Barbosa”
.

Alega, ademais, que
“a prestação de contas da Câmara Municipal de Pontal do Araguaia referente ao exercício 2013, foi devidamente aprovada pelo Tribunal de Contas do estado de Mato Grosso, ou seja,
os documentos apresentados pela apelante comprova
que houve sim fiscalização”
.

Assegura, ainda, após discorrer sobre a evolução da legislação quanto ao elemento subjetivo para a configuração da improbidade administrativa, que
“a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10”
.

Afiança, nesta senda, que
“os atos de improbidade tipificados no art. 10 admitem a forma culposa, entretanto, não é qualquer culpa que enseja a punição pelo art. 12 da LIA, mas tão somente a culpa qualificada, isto é, a culpa grave, e no caso em tela, a prova dos autos não evidencia, na conduta imputada apelante a culpa grave necessária à configuração do ato ímprobo”
.

Encerrando, pugna pelo provimento do recurso a fim de serem julgados improcedentes os pedidos da inicial em relação à apelante e determinado o desbloqueio dos veículos em seu nome, bem como afastada a condenação ao pagamento das custas processuais (Id 226224485, p. 540/553)

Em seu recurso,
Luciano Nápolis Costa
, argui a preliminar de falta de interesse de agir do Ministério Público, ao fundamento de que não cabe ao Presidente da Câmara Municipal, diante da independência parlamentar, decidir qual assunto o Vereador pode ou não tratar no âmbito da Assembleia Legislativa e de que o
Parquet

poderia ter requisitado à Câmara Municipal que adotasse as providências cabíveis à instauração de Tomada de Contas Especial e, somente se insatisfeito com o resultado, ingressado com a ação civil pública.

Suscita, também, a preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa, pois, a despeito de a controvérsia não ser matéria unicamente de direito, não foi oportunizado às partes a manifestação quanto às provas que pretendiam produzir.

Ainda em preliminar, defende a nulidade da sentença por ausência de fundamentação, nos termos do art. 489, §1º, do CPC, pois
“usou termos genéricos, não se prestou a esclarecer com distinção do caso concreto, usou argumentos que poderiam ser usados para qualquer decisão, e especialmente, sem quaisquer ressalvas, não enfrentou todas as teses ventiladas (...)”
.

Discorre, na sequência, sobre a não caracterização de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10 da Lei nº 8.429/92, visto que não se admite a condenação por conduta culposa simples e
“o simples fato do Apelante ser Presidente da Câmara Municipal, não conduz a conclusão de culpa grave na análise da prestação de contas de diárias recebidas por Vereador, pois, da mesma forma como ocorreu no âmbito de outros órgãos públicos, como por exemplo esse Tribunal de Justiça, há um setor com servidores destinados a analisar a prestação de contas das diárias recebidas pelo Vereador”.
Além disso,
“o deslocamento até a Assembleia Legislativa é atividade inerente ao Vereador, o qual sempre busca o apoio de Deputados Estaduais para conseguir o aporte de emenda ou para a sua intervenção junto ao Governo do Estado em favor do Município”.

Por derradeiro, após defender a aplicação do princípio da razoabilidade na imposição de penalidades, o apelante pugna pela concessão de antecipação da tutela recursal para desbloqueio de imóvel de sua propriedade, o acolhimento das preliminares arguidas e, no mérito, a reforma da sentença, julgando improcedente a ação e afastando-se as penalidades que lhe foram aplicadas (Id 226224485, p. 584/619)

O Ministério Público Estadual apresentou contrarrazões rebatendo as alegações dos apelantes e requerendo, ao final, a rejeição das preliminares arguidas e, no mérito, o desprovimento de todos os recursos (Id 226222980).

A douta Procuradoria-Geral da Justiça, em parecer do Dr. Edmilson da Costa Pereira, manifestou-se pelo provimento dos recursos de José Marques Figueiredo de Souza, Antônia Parreira Almeida e Luciano Nápolis Costa, por terem sido condenados por condutas culposas, atualmente consideradas atípicas na Lei nº 8.429/92. Quanto ao recurso de Leila Aparecida Antônia Barbosa Silva, o
Parquet

pronunciou-se pelo desprovimento, entendendo que o juízo decretou a perda da função pública e não do cargo público efetivo (Id 231409174).

É o relatório.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA
CARLOS FREDERICK DA S. I. DE ALMEIDA, OAB-MT
7355-A

VOTO

EXMA. SRA. DESA.
MARIA APARECIDA RIBEIRO
(RELATORA):

Eminentes pares,

A 3ª Promotoria de Justiça Cível da Comarca de Barra do Garças ingressou com ação civil de responsabilidade e de nulidade de ato administrativo e reparação de danos c/c pedido liminar de indisponibilidade de bens em desfavor de Leila Aparecida Antônia Barbosa Silva, Antônio Parreira Almeida, Luciano Nápolis Costa e José Marques Figueiredo de Souza em razão de irregularidades na concessão e autorização de diárias no âmbito do Poder Legislativo do Município de Pontal do Araguaia, as quais se enquadram nos atos de improbidade tipificados no art. 9º,
caput
e XI, 10,
caput
, XII e 11,
caput
, da Lei nº 8.429/92.

De acordo com a petição inicial, a requerida Leila Aparecida Antônia Barbosa Silva, nos anos de 2013, 2014 e 2016, quando exercia o mandato de Vereadora no Município de Pontal do Araguaia, recebeu diárias para deslocamento a Cuiabá/MT, no valor de R$4.900,00 (quatro mil novecentos reais). No entanto, tais viagens não foram realizadas ou, quando foram, não houve comprovação do efetivo interesse público ou os deslocamentos foram justificados apenas por meio de documentos ideologicamente falsos, sinalizando o cometimento de fraude documental. Além disso, na condição de Presidentes da Câmara Municipal de Pontal do Araguaia, os Vereadores Antônia Parreira Almeida, Luciano Nápolis Costa e José Marques Figueiredo de Souza concorreram para a referida prática ilícita ao não fiscalizarem a regularidade na concessão e prestação de contas das diárias auferidas por Leila Aparecida Antônia Barbosa Silva.

Após regular tramitação da demanda, inclusive com indisponibilidade e bloqueio de bens dos requeridos, foi proferida sentença de procedência e condenado os mesmos nos seguintes moldes:

“(...) Ante o exposto, julgo procedente a pretensão do Ministério Público do Estado de Mato Grosso para condenar:

Leila Aparecida Antônia Barbosa às penalidades previstas no artigo 12, inciso I, da Lei 8.429/1998, pela prática do ato de improbidade administrativa, descrito no artigo 9º, incisos I, XI e XII, consistente:

a.No
ressarcimento integral devidamente atualizado do dano, R$ 6.220,10 (seis mil duzentos e vinte reais e dez centavos;

b.Na
perda da função pública;

c.Na
suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 08 (oito) anos;

d.No
pagamento de multa no importe de três vezes o valor do acréscimo patrimonial; e

e.Na
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefício ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de dez anos.

Justifica-se as penas aplicadas, uma vez que, não obstante ser investigadora da polícia civil, ou seja, pessoa que tinha por natureza do cargo zelar pela probidade administrativa, conceito aqui empregado de forma ampla, praticou os atos repudiados por todo o ordenamento jurídico pátrio, o qual representa os sentimentos da maioria dos brasileiros, demonstrando desdém com a coisa pública.

Antônia Parreira Almeida às penalidades previstas no artigo 12, II, da Lei 8.429/1992, pela prática do ato de improbidade administrativa, descrito no artigo 10, caput, incisos I, XI e XII, da referida lei, que lesou o erário. Deste modo:

a.CONDENO
ao ressarcimento do valor integral do dano causado, R$ 4.892,76 (quatro mil oitocentos e noventa e dois reais e setenta e seis centavos);

b.CONDENO
a demandada ao pagamento de multa civil no valor do dano;

c.PROÍBO
a demandada de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

d.SUSPENDO
os direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; e

Luciano Nápolis Costa às penalidades previstas no artigo 12, II, da Lei 8.429/1992, pela prática do ato de improbidade administrativa, descrito no artigo 10, caput, incisos I, XI e XII, da referida lei, que lesou o erário. Deste modo:

a.CONDENO
o demandado ao pagamento de multa civil no valor do dano;

b.PROÍBO
o demandado de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

c.SUSPENDO
os direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; e

d.Condeno
ao RESSARCIMENTO integral do dano, R$ 999,69 (novecentos e noventa e nove reais e sessenta e nove centavos).

José Marques Figueiredo de Souza às penalidades previstas no artigo 12, II, da Lei 8.429/1992, pela prática do ato de improbidade administrativa, descrito no artigo 10, caput, incisos I, XI e XII, da referida lei, que lesou o erário. Deste modo:

a.CONDENO
o demandado ao pagamento de multa civil no valor do dano;

b.PROÍBO
o demandado de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

c.SUSPENDO
os direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; e

d.Condeno
ao RESSARCIMENTO integral do dano, R$ 327, 65 (trezentos e vinte e sete reais e sessenta e cinco centavos)”
. (Id 226224485, p. 392/397)

Contra essa sentença todos os requeridos interpuseram recurso de apelação cível individualmente, suscitando preliminares e defendendo, no mérito, a improcedência da demanda, com a exclusão das penas cominadas, teses que passo a examinar:

Preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa

Em seus recursos os apelantes Leila Aparecida
Antonia
Barbosa Silva, José Marques Figueiredo de Souza e Luciano Nápolis Costa defenderam a nulidade da sentença recorrida em decorrência de cerceamento de defesa, alegando que o magistrado entendeu que se tratava de matéria unicamente de direito e julgou a lide antecipadamente, não lhes oportunizando a produção de provas, mesmo tendo sido requerida em contestação e sendo complexa a matéria debatida nos autos.

A preliminar, contudo, deve ser rejeitada.

Como se sabe, para que se caracterize o cerceamento de defesa em decorrência do julgamento antecipado da lide é imperioso que, confrontada a prova tida como necessária pela parte com os demais elementos de convicção carreados ao caderno processual, essa não só apresente capacidade potencial de demonstrar o fato alegado, como também o conhecimento desse fato se mostre indispensável à solução da controvérsia.

No caso, a controvérsia limita-se à aferição da prática de ato de improbidade em decorrência de autorização e recebimento indevido de diárias, não havendo necessidade de produção de outras provas além das já colacionadas ao caderno processual para se concluir pela procedência ou improcedência da demanda no caso concreto.

Ocorre que, nos processos judiciais, a produção de provas visa à formação da convicção do julgador acerca dos fatos controvertidos. Contudo, a escolha do tipo de prova a ser produzida deve observar os princípios da economia processual e da eficiência, priorizando aqueles meios que sejam suficientes e adequados para a elucidação dos fatos. Assim, a produção de prova oral e/ou pericial é desnecessária quando o ato praticado já está comprovado por meio de documentos aptos a demonstrar a veracidade dos fatos alegados, como se verifica no caso dos autos.

Na hipótese sob exame, os documentos apresentados pelo Ministério Público, pelos próprios apelantes e aqueles oriundos da Polícia Judiciária Civil, que possuem presunção de legitimidade e veracidade, são mais que suficientes para atestar diretamente os fatos controvertidos, tornando-se redundante a produção de outras provas, as quais se revelam não apenas desnecessárias, mas também incompatíveis com o princípio da celeridade processual.

Em reforço a este entendimento, acresça-se que o pagamento de diárias aos agentes públicos está condicionado à realização de deslocamentos a serviço, devidamente justificados e vinculados ao interesse público, cuja comprovação é feita por meio de prestação de contas. Logo, a prova documental, relativa a esta prestação de contas, mormente porque produzida e juntada pelos próprios requeridos na via administrativa e judicial, é suficiente e eficaz para demonstrar a regularidade ou a irregularidade no recebimento das diárias, a eventual a ausência de suporte fático que comprove a execução do deslocamento ou a finalidade pública.

Em outras palavras, a comprovação de deslocamentos realizados mediante diárias requer documentos formais, como relatórios de viagem, comprovantes de hospedagem, passagens, registros de frequência em eventos ou reuniões, e demais elementos que atestem a efetividade e o interesse público da viagem. A ausência, insuficiência ou inidoneidade desses documentos, por si só, pode caracterizar irregularidade, visto que o servidor público tem o dever legal de demonstrar a utilização adequada dos recursos públicos recebidos.

Nesse contexto, nem mesmo a alegação de que parte dos recibos de gastos supostamente realizados durante as viagens seriam ideologicamente falsos, ainda que apresentada pelo
Parquet
, é suficiente para justificar a realização de prova pericial destinada à aferição da veracidade desses documentos. Isso porque, como já mencionado, os autos já contam com um conjunto probatório robusto e coerente, apto a elucidar a controvérsia acerca da efetiva ocorrência ou não dos deslocamentos deferidos.

A realização de prova pericial somente se mostra necessária quando as questões de fato dependem de conhecimento técnico especializado ou quando os elementos constantes nos autos são insuficientes para a formação do juízo de convicção do magistrado, nos termos do art. 464, §1º, do Código de Processo Civil. No caso em análise, as provas documentais e testemunhais já colacionadas ao processo, associadas à própria conduta da apelante ao apresentar os referidos documentos como comprovação de despesas para prestação de contas à Câmara Municipal, assumindo implicitamente a autenticidade e a veracidade
dos mesmos
, são suficientes para a solução da controvérsia, dispensando a produção de qualquer outra prova técnica.

Portanto, diante do quadro probatório apresentado e da inexistência de lacunas que exijam o emprego de conhecimento técnico especializado, a realização de prova pericial se revela desnecessária e desproporcional, atendendo-se, assim, ao princípio da celeridade processual e da economia processual, consagrados no art. 4º do Código de Processo Civil.

Por fim, nem mesmo a alegação de que o magistrado não oportunizou a produção de provas, mas julgou a lide improcedente pela ausência delas tem o condão de configurar o propalado cerceamento de defesa, pois, em verdade, baseou-se no farto conjunto probatório existente nos autos para tal conclusão e, inclusive, nos documentos que acompanharam as defesas dos ora recorrentes, tidos pelo julgador como insuficientes para desconstituir os fortes elementos trazidos pelo Ministério Público.

Por todo o exposto, rejeito a preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa apresentada pelos apelantes.

DECISÃO UNÂNIME

Preliminar de nulidade da sentença por julgamento
extra petita
, violação ao princípio da não surpresa e impossibilidade jurídica do pedido

A apelante Leila Aparecida
Antonia
Barbosa Silva, nas razões recursais, suscitou preliminar de inadmissibilidade da decretação da perda do cargo público efetivo de Investigadora Policial, por ela exercido, em razão de infração cometida no cargo eletivo de Vereadora, diante da ausência de pedido ou mesmo debate nos autos sobre esta matéria, o que configuraria julgamento
extra petita
e violação ao princípio da não surpresa.

Todavia, contrariamente ao entendimento da apelante, não há falar-se em julgamento
extra petita
ou ofensa ao princípio da não surpresa em decorrência da aplicação da pena de perda de função sem pedido expresso e debate sobre esse tema na demanda. Além de o autor ter requerido na petição inicial, expressamente, a condenação da recorrente nas penas do art.12, I, II e III, da Lei nº 8.429/92, que abrange a perda de função pública, não se pode olvidar que a escolha e cominação das sanções é ato do julgador, que deve eleger aquelas que mais se amoldam à gravidade e extensão e dano causado pelo ato de improbidade praticado, podendo aplicar, nesta operação, até mesmo sanções não requeridas textualmente.

Nesse sentido, ensina Marino Pazzaglini Filho que
“A pretensão do autor é a de que o juiz, julgando procedente o pedido, reconheça a prática do ato de improbidade e a consequente submissão à Lei n° 8.429/1992. As sanções são mero corolário da procedência do pedido e, por esse motivo, sua dosimetria compete ao julgador, considerando os elementos que cercam cada caso”.
(
In
Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, processuais e de responsabilidade fiscal. São Paulo: Atlas, 2002, p. 1.078).

Assim, não importa julgamento
extra petita
ou violação ao princípio da não surpresa o ato do juiz que, como corolário do reconhecimento da prática de ato de improbidade administrativa, condena o agente público às penas que entende adequadas dentre aquelas previstas nos incisos do art. 12 da Lei nº 8.429, independentemente de eventual delimitação na petição inicial pelo Ministério Público.

Igualmente, não procede a alegação de impossibilidade jurídica do pedido, por entender o Superior Tribunal de Justiça que
“não é possível decretar a perda da função se o fato for relativo à violação dos deveres inerentes a outro cargo, pois a conduta objeto de apuração deve ter relação direta com a atividade pública desempenhada”
.

Embora a 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça já tenha entendido pela impossibilidade de a pena de perda da função pública atingir cargo público sem nexo de causalidade com o ato ímprobo praticado pelo agente público, a questão foi pacificada pela 1ª Seção do Tribunal da Cidadania em sentido contrário, em sede de embargos de divergência, veja-se:

“ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÃO DE PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA. EXTENSÃO. CARGO OU FUNÇÃO OCUPADO NO MOMENTO DO TRÂNSITO EM JULGADO DA DECISÃO CONDENATÓRIA.

1. Cuida-se de embargos de divergência interposto com o fim de compor a interpretação dissidente entre as Turmas da Primeira Seção a respeito da extensão da penalidade de perda de função pública. À luz da interpretação dada pela Primeira Turma, a sanção de perda da função pública compreende apenas aquela de que se utilizou o agente público para a prática do ato ímprobo. Por outro lado, entende a Segunda Turma que a penalidade de perda da função pública alcança qualquer cargo ou função desempenhado no momento do trânsito em julgado da condenação.

2. A probidade é valor que deve nortear a vida funcional dos ocupantes de cargo ou função na Administração Pública. A gravidade do desvio que dá ensejo à condenação por improbidade administrativa é tamanha que diagnostica verdadeira incompatibilidade do agente com o exercício de atividades públicas. "A sanção de perda da função pública visa a extirpar da Administração Pública aquele que exibiu inidoneidade (ou inabilitação) moral e desvio ético para o exercício da função pública, abrangendo qualquer atividade que o agente esteja exercendo ao tempo da condenação irrecorrível" (REsp n. 924.439/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma. DJ de 19/8/2009).

3. O art. 12 da Lei n. 8.429/92 deve ser compreendido semanticamente, no que diz respeito à sanção de perda da função pública, como integrante de um sistema que repele a inserção no serviço público de pessoas cujo comportamento passado já sinalizou a pouca afeição aos valores entoados pelo art. 37 da CF/88. Em outras palavras, não se pode acoimar de ampliativa interpretação que prestigia os desígnios da Administração Pública, não obstante concorra com outra menos nociva ao agente, mas também menos reverente à tessitura normativa nacional.

4. Não parece adequado o paralelo entre a perda do cargo como efeito secundário da condenação penal e como efeito direto da condenação por improbidade administrativa. É que,
reíta-se
, a sanção de perda da função cominada pela Lei de Improbidade tem o propósito de expurgar da Administração o indivíduo cujo comportamento revela falta de sintonia com o interesse coletivo.

5. Nem se diga que tal pena teria caráter perene, pois o presente voto propõe que a perda da função pública abranja qualquer cargo ou função exercida no momento do trânsito em julgado da condenação.

Incide uma limitação temporal da sanção.

6. Embargos de divergência não providos”.
(
EDv
nos
EREsp
n. 1.701.967/RS, relator Ministro Gurgel de Faria, relator para acórdão Ministro Francisco Falcão, Primeira Seção, julgado em 9/9/2020,
DJe
de 2/2/2021.)

Logo, atualmente a jurisprudência pátria majoritária, secundada pelo Superior Tribunal de Justiça, entende que a sanção de perda da função pública, por tutelar a probidade na Administração Pública não somente em relação ao cargo ocupado quando da prática do ato ímprobo, poderia alcançar quaisquer vínculos funcionais em todos os níveis federativos.

Decerto que em 25 de outubro de 2021 a Lei nº 8.429/92 sofreu significativas alterações pela Lei nº 14.230/2021 e uma delas foi a previsão de que a sanção de perda da função pública, nas hipóteses de ato de improbidade administrativa que causa enriquecimento ilícito e lesão ao erário, atingirá, como regra, apenas o cargo no qual o agente púbico teria cometido o ato ímprobo, dada a necessidade de nexo de causalidade entre o ato ímprobo e a sanção aplicada.

Nesse sentido, veja-se o §1º do art. 12 da Lei nº 8.429/92:

“Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

(...)

§ 1º
A sanção de perda da função pública, nas hipóteses dos incisos I e II do caput deste artigo, atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração
, podendo o magistrado, na hipótese do inciso I do
caput
deste artigo, e em caráter excepcional, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração”
. Grifei.

Todavia, esse dispositivo legal teve sua eficácia suspensa, em sede de medida cautelar na ADI 7236, pelo Supremo Tribunal Federal, havendo fortes indícios quanto ao reconhecimento futuro de sua inconstitucionalidade, visto que o relator, Ministro Alexandre de Moraes, já proferiu voto neste sentido em 16/5/2024, estando o processo suspenso em razão de pedido de vista do Ministro Gilmar Mendes.

Sendo assim, não há falar-se nulidade da sentença recorrida por julgamento
extra petita
, violação ao princípio da não surpresa e impossibilidade jurídica do pedido, motivo pelo qual rejeito a presente preliminar.

DECISÃO UNÂNIME

Preliminar de inépcia da petição inicial

O apelante José Marques Figueiredo de Souza arguiu, em seu apelo, a preliminar de inépcia da petição inicial, sustentando que nesta peça o Ministério Público relatou os fatos e requereu a sua condenação nas penas dos
arts
. 12, II e III, da Lei nº 8.429/92, pela prática dos atos de improbidade tipificados no art. 10,
caput
, XII e no art. 11,
caput
, porém, não relacionou quaisquer destes dispositivos com a sua conduta, sinalizando, na verdade, a intenção de atribuir a culpa da Vereadora Leila Aparecida
Antonia
Barbosa Silva à sua pessoa.

A preliminar, entretanto, não merece acolhida.

Como se sabe, não é inepta a petição inicial que atende aos requisitos do art. 319 do CPC e possibilita a compreensão do pedido e de seus fundamentos de fato e de direito, permitindo a ampla defesa e o contraditório.

No caso em análise, diferentemente do alegado, a petição inicial apresentou, de forma clara e detalhada, os fatos ocorridos, individualizou a conduta do apelante e justificou os motivos pelos quais ele deve ser responsabilizado pela prática de ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário, conforme previsto no art. 10,
caput
, incisos I, XI e XII, da Lei nº 8.429/92. Assim, verifica-se que houve plena coerência entre a causa de pedir e os pedidos formulados pelo Ministério Público.

Destarte, não há falar-se em inépcia da petição inicial na espécie, mesmo porque a forma como articulada pelo
Parquet
não impediu a defesa satisfatória do apelante.

Rejeito, pois, esta preliminar.

DECISÃO UNÂNIME

Preliminar de falta de interesse de agir

Por seu turno, o apelante Luciano Nápolis Costa suscitou a preliminar de falta de legitimidade de agir do Ministério Público, ao fundamento de que não cabe ao Presidente da Câmara Municipal, diante da independência parlamentar, decidir qual assunto o Vereador pode ou não tratar no âmbito da Assembleia Legislativa e de que o Ministério Público poderia ter requisitado à Câmara Municipal que adotasse as providências cabíveis à instauração de Tomada de Contas Especial e, somente se insatisfeito com o resultado, ingressado com a ação civil pública.

Essa preliminar, contudo, não comporta acolhimento.

O interesse de agir decorre da presença simultânea de dois elementos: a necessidade da tutela jurisdicional para a proteção de um direito e a adequação da via eleita para alcançar o provimento pretendido. Em ações dessa natureza, o ordenamento jurídico não exige que o autor esgote previamente outras vias disponíveis, sejam administrativas ou judiciais, para ter acesso ao Poder Judiciário.

Conforme entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça, o acesso à Justiça é direito fundamental garantido pelo art. 5º, XXXV, da Constituição Federal, segundo o qual
"a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito"
. Assim, não há que se falar em falta de interesse de agir pela ausência de esgotamento prévio de outras instâncias.

De igual modo, não há falar-se em falta de interesse de agir em razão de o recorrente não poder intervir na função do Vereador, que possui independência funcional no seu mister, pois a ação busca a sua responsabilização exclusivamente por supostamente ter negligenciado em suas funções de fiscalização da concessão de diárias, concorrendo, assim, com
sua conduta
, para o enriquecimento ilícito da então Vereadora Leila Aparecida
Antonia
Barbosa Silva.

Diante disso, rejeita-se a preliminar de falta de interesse de agir, prosseguindo-se no julgamento do mérito da demanda.

DECISÃO UNÂNIME

Preliminar de nulidade da sentença por falta de fundamentação

José Marques Figueiredo de Souza e Luciano Nápolis Costa arguiram, ainda, a preliminar de nulidade da sentença por falta de fundamentação, ao argumento de que esta não observou o disposto no art. 489, II e §1º, I e IV, do CPC, visto que deixou de analisar e fundamentar todos os pontos de defesa apresentadas e utilizou de termos genéricos, que poderiam ter sido adotados em qualquer decisão, devendo, portanto, ser anulada e remetidos os autos ao juízo de primeiro grau para realização de instrução probatória.

Tampouco esta preliminar deve ser acolhida.

O art. 93, IX, da Constituição Federal estabelece que todas as decisões judiciais devem ser fundamentadas, ainda que de forma concisa, desde que se explicitem de maneira clara e suficiente os fundamentos que sustentam o convencimento do magistrado.

No caso em apreço, embora a sentença seja sucinta, verifica-se que o julgador de origem expôs, de forma clara e coerente, as razões que o levaram a julgar procedente a demanda em relação aos ora apelantes, analisando os fatos e as provas constantes nos autos e aplicando o direito ao caso concreto.

Nesse contexto, extrai-se da sentença que o julgador entendeu, de forma clara e correlacionada ao caso dos autos, que, na condição de Presidentes da Câmara Municipal de Pontal do Araguaia, os recorrentes tinham o dever de analisar detidamente as prestações de contas do recebimento de diárias por parte da Vereadora Leila Aparecida
Antonia
Barbosa Silva, adotando as providências eventualmente cabíveis, porém, agiram sem diligência, concorrendo, assim, com o enriquecimento ilícito daquela e a lesão ao erário municipal, daí a conclusão pela prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10, I, XI e XII, da Lei nº 8.429/92.

Destarte, como a clareza e a lógica empregadas no texto decisório cumprem plenamente o dever constitucional de fundamentação, rejeito a preliminar de nulidade da sentença por ausência de fundamentação, já que esta atende aos requisitos legais e constitucionais.

DECISÃO UNÂNIME

Transpostas as preliminares arguidas pelos apelantes, passo ao mérito dos recursos por eles interpostos:

Recurso de apelação de Leila Aparecida

Antonia
Barbosa Silva

Em seu recurso, a apelante defende a reforma da sentença recorrida invocando a sua inocência, pois sempre cumpriu seus deveres como Vereadora e comprovou todas as viagens feitas, porém, tais provas foram refutadas pelo julgador, que considerou como verdade absoluta as ilações do Ministério Público, em claro tratamento desigual dos argumentos das partes, devendo ser aplicado o princípio
in dubio pro reo
.

A pretensão recursal, entretanto, não merece acolhida.

Como se sabe, a improbidade administrativa consiste na violação do princípio constitucional da probidade administrativa, que pode ser definido como o dever
do
agente público agir sempre com honestidade, lealdade, decência e honradez na sua relação com a administração pública.

Nesse sentido, ensina José Afonso da Silva que
“A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial pela Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, §4º). A probidade administrativa consiste no dever de o ‘funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer’”. (SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19 ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 653)

Para a configuração da improbidade administrativa, portanto, é necessário que o agente público aja com má-fé, propósitos maldosos ou desonestidade na condução dos negócios públicos, não bastando a prática de mera ilegalidade, se esta não vem acompanhada daqueles predicados negativos.

Corroborando esta conclusão, após a superveniência da Lei nº 14.230, de em 25/10/2021, a Lei nº 8.429/92, que dispõe sobre a ação de improbidade administrativa, passou a exigir a comprovação de dolo específico para o enquadramento do agente público em todas as condutas ímprobas tipificadas nos
arts
. 9º, 10 e 11 da LIA, dentre outras alterações relevantes.

A aplicação destas modificações aos processos em curso, por outro lado, foi examinada pelo plenário do Supremo Tribunal Federal, em 18/08/2022, ao julgar o ARE n° 843989 (Tema 1199), ocasião em que foram fixadas as seguintes teses jurídicas, de caráter vinculante:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”
.

Tendo em mente essas premissas, no caso dos autos, a despeito das alegações da apelante, tenho que restou configurada a prática de improbidade administrativa que causa enriquecimento ilícito, merecendo, portanto, a reprimenda da Lei nº 8.429/92.

Com refeito, restou comprovado nos autos que a recorrente recebeu diárias da Câmara Municipal de Pontal do Araguaia para deslocamento até a Capital, porém, várias destas viagens sequer foram realizadas e aquelas que o foram ou não houve demonstração de interesse público ou foram comprovadas por documentos inidôneos.

E isso porque, ao examinar as prestações de contas realizada pela própria recorrente à Câmara Municipal, as informações prestadas pela Delegacia de Polícia de Barra do Garças, onde estava lotada, bem como outros documentos colacionados pelo Ministério Público e demais réus, verifica-se que restou devidamente comprovado que em parte das datas relativas às diárias questionadas nos autos (anos de 2013, 2014 e 2016), a apelante encontrava-se prestando serviços como Investigadora da Polícia Judiciária Civil, cujo cargo era exercido cumulativamente com o mandato de Vereadora, e, em outra parte, tinha enviado seu esposo em seu lugar para exercer as funções que justificaram a concessão das diárias.

Também restou demonstrado que em relação a quase todas as diárias recebidas a recorrente não apresentava prestação de contas adequada, utilizando-se de recibos com datas que não coincidiam com as das viagens ou cujos dados apresentavam inconsistências ou locais distintos dos locais dos deslocamentos.

Nesse sentido, transcrevo trecho da sentença recorrida que, com propriedade, discorreu sobre a improbidade praticada pela recorrente e cujos fundamentos, para evitar tautologia, adoto como razões de decidir o presente recurso:

“(...) Feitas tais considerações, é possível verificar, dos elementos trazido pelo Ministério Público que a ré Leila Aparecida enriqueceu ilicitamente, percebendo ilegalmente verbas indenizatórias, diárias de viagens.

Restou comprovado que a ré recebeu verbas indenizatórias nos anos de 2013, 2014 e 2016, sem a devida prestação de contas, caracterizando o recebimento ilegítimo delas.

No ano de 2013 a ré se ausentou nos dias 02 a 04 de abril. Justificou sua ausência nos seguintes termos: Visita à Assembleia Legislativa e a UCMAT. Para comprovar a sua viagem juntou nota fiscal emita em seu nome por estabelecimento farmacêutico.

Nos dias 02 a 05 de julho do mesmo ano se ausentou do seu mister sob a justificativa: Visitar a Assembleia Legislativa para protocolar ofício. Para comprovar a sua viagem juntou nota fiscal emitida em seu nome.

Nos dias 06 a 10 de agosto se ausentou novamente sob a justificativa de visitar a Assembleia Legislativa para protocolar ofício, prestando contas com a juntada de nota fiscal emita em seu nome.

Entretanto, o Ministério Público trouxe aos autos a folha de ponto dos dias acima citados em que demonstra que a ré estava em serviço da Delegacia de Polícia de Barra do Garças, pág. 571.

Se não bastasse, foi colacionado boletins de ocorrência confeccionados nos dias em que supostamente a ré teria se ausentado e que foram por ela registrados, pag. 575 e seguintes.

Já a ausência dos dias 10 a 13 de dezembro de 2013, foi justificada da seguinte forma: visita à Assembleia Legislativa para participar de reunião. Para comprovar seu labor fora da sua circunscrição, colacionou nota fiscal emitida em seu nome.

Nos dias 19 a 22 de março 2014 requereu as verbas indenizatórias alegando visita à Assembleia Legislativa para participar de reunião, comprovando seu deslocamento com nota fiscal emitida em seu nome.

Da mesma forma, agiu a ré, Leila Aparecida, quando requereu a indenização pela viagem que teria realizado para visitar à Assembleia Legislativa em 25 a 28 de junho de 2014, colacionando, novamente, nota fiscal emitida em seu nome.

Quanto a indenização pela viagem realizada nos dias 21 a 23 de setembro de 2016 a pretexto de visitar a Assembleia Legislativa para participar de reunião, fez prova a juntada de nota fiscal de abastecimento sem identificação nominal.

Nos pedidos de indenização por viagem de interesse da Câmara de Vereadores de Pontal do Araguaia dos períodos 05 a 08 de março, 05 a 08 de junho, 03 a 07 de setembro, 16 a 20 de outubro, 07 a 10 de maio e 20 a 23 de novembro, todos do ano de 2013, foram justificados como sendo para visita à Assembleia Legislativa e comprovados com notas fiscais emitidas em nome da ré.

Contudo, além de justificativa genérica apresentada pela ré acerca da ausência e o recebimento das verbas indenizatórios nos dias retro citados, o Ministério Público trouxe aos autos documento demonstrando, novamente, que a ré estava trabalhando nos dias ausentes do mês de maio, setembro, outubro e novembro na Delegacia de Polícia de Barra do Garças.

Por outro lado, as ausências de provas capazes de desconstituir os elementos trazidos pelo Ministério Público corroboram para a afirmação da
pratica
do ato de improbidade administrativa.

No mesmo sentido, dos documentos trazido é possível identificar o dolo da ré à percepção da verba indenizatória sem a devida contraprestação, pois não demonstrou em momento algum que viajou ou que o fez a serviço da Câmara de Vereadores onde legislava.

Ou seja, a ré tinha ciência de que estava sendo remunerada ilicitamente, pois praticava o ato de prestar conta de forma fraudulenta a fim de assegurar a percepção ilícita das verbas indenizatórias.

Portanto, demonstrado o dolo, o enriquecimento ilício e o nexo causal, forçoso é o reconhecimento da conduta de enriquecer ilicitamente, descritas nos incisos I e XII do artigo 9º da Lei 8.429/1992”
. (Id 226224485, p. 394/395)

Além de todos os fatos narrados na sentença recorrida, acresça-se que os documentos e a própria defesa da recorrente demonstram que em quase todos os períodos de diária, ela trabalhava normalmente, somente pedindo dispensa a seu superior na Polícia Judiciária Civil para fazer as viagens nos últimos dias das diárias, indicando a desnecessidade da quantidade de dias obtidos e auferidos, pois poderia fazer os deslocamentos em menos dias.

Somente para ilustrar, veja-se no Ofício nº 1142/2016/1ªDPC/BG/MT-DRML, de 12/5/2016, encaminhado pela Delegacia de Polícia Judiciária Civil de Barra do Garças, que nas diárias de 16/10/2013 a 20/10/2013, a apelante trabalhou normalmente nos dias 16 e 17/10/2013 e solicitou autorização para viagem apenas no dia 18/10/2013, devendo ser ressaltado, outrossim, que os dias 19/10/2013 e 20/10/2013 foram respectivamente sábado e domingo.

Da mesma forma, nas diárias de 19/3/2014 a 22/3/2014, a recorrente trabalhou normalmente nos dias 19/3/2014 e 20/3/2014, executando suas funções
como Investigadora
, e solicitou autorização para viagem a Cuiabá apenas no dia 21/3/2014, sendo que o dia 22/3/2014 foi um sábado (vide Id 226224482, p. 499/501).

Resta demonstrado, assim, por provas contundentes e revestidas de legitimidade e veracidade, que a apelante agiu voluntariamente e com a intenção de enriquecer-se ilicitamente ao receber por diárias para fazer cursos ou se fazer presente na Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso sem, contudo, realizar os deslocamentos que as justificavam ou sem prestar as contas devidas ou prestá-las com documentos inidôneos, ou, ainda, sem a necessidade da quantidade de dias solicitados, evidenciando-se, assim, o dolo específico de sua conduta apto a atrair a reprimenda da Lei nº 8.429/92.

E nem se diga, neste contexto, que o desempenho de funções
como Investigadora
nos dias em que recebera diárias da Câmara Municipal não teriam o condão de demonstrar a prática do ato de improbidade administrativa, pois teria trabalhado pela manhã e se deslocado à tarde para Cuiabá. Além de constar dos autos que a sua jornada de trabalho é de 08 (oito) horas (das 08h às 12h e das 14 às 18), a Delegacia de Polícia onde estava lotada juntou documento atestando que nas datas em questão a apelante estava trabalhando normalmente (sem qualquer ressalva quanto a período parcial ou integral), tendo, inclusive, colacionado boletins de ocorrência lavrados, em grande parte, no período da tarde (vide Id 226224482, p. 499/566), o que, por óbvio, impossibilita ou dificulta a estada em Cuiabá no mesmo dia, considerando que a distância entre ambas as cidades é de cerca de 525 km.

Destarte, escorreita a sentença recorrida que reconheceu a prática do ato de improbidade administrativa que causa enriquecimento ilícito pela recorrente e a condenou às penas previstas no art. 12 da LIA.

Essa conclusão, outrossim, não pode ser mitigada ou afastada pela tese de que o juiz não considerou
“o fato de que o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso através de julgamento proferido nos processos n. 8250-3/2013 e 1503-2/2014 aprovou todos os relatórios de viagens da apelante, certificando, portanto, a regularidade de sua conduta”.

Ocorre que, além de não haver elementos nos autos que indiquem que o Tribunal de Contas do Estado tenha tido acesso às informações prestadas pela Delegacia de Polícia de Barra do Garças quanto ao período das diárias sob exame, é certo que, nos termos do art. 21, II, da Lei nº 8.429/92, a aplicação das sanções previstas na lei de improbidade independe
“da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas”
. Assim, o magistrado não se vincula à aprovação ou rejeição das contas do réu pelo Tribunal de Contas na ação de improbidade.

Por fim, no tocante à dosimetria das penas aplicadas à recorrente, ressalva-se, no ponto, somente a sua condenação à perda da função pública, pois, conquanto perfeitamente possível a sua aplicação independentemente de pedido ou debate prévio nos autos ou de nexo de causalidade com o cargo no qual foi praticado o ato ímprobo, como já exposto, penso que esta sanção deve ser excluída, pois sua imposição, à luz do caso concreto, revela-se excessiva e desobediente aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade .

Como se sabe, na fixação das penas pela prática de improbidade administrativa o juiz deve sopesar a gravidade do ato e a extensão do dano. No caso, ainda que o ato praticado configure grave violação aos deveres da probidade, penso que não se justifica a aplicação de pena tão drástica e severa como a perda da função pública.

Ocorre que a perda da função pública não apenas implica a retirada do cargo, mas também afeta diretamente a capacidade de subsistência do agente público e, por conseguinte, sua dignidade. Trata-se de uma sanção extrema, que só se justifica em casos nos quais a gravidade da conduta e as circunstâncias concretas revelem incompatibilidade absoluta entre a permanência no cargo efetivo e os princípios que regem a administração pública, não havendo elementos seguros neste sentido nos autos e muito menos apontamento de qualquer falta da recorrente na condição de Investigadora da Polícia Judiciária Civil.

Ademais, além do ressarcimento ao erário no valor de R$6.220,10, as penalidades aplicadas à recorrente já incluem
suspensão dos direitos políticos por oito anos, multa civil

no importe de três vezes o valor do acréscimo patrimonial,

proibição de contratar com o Poder Público por dez anos
, as quais, diante do ato ímprobo por ela praticado, mostram-se adequadas às peculiaridades do caso concreto, aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade e ao caráter repressivo da referida lei, qual seja, de coibir o cometimento de novos ilícitos administrativos.

Por fim, quanto ao prequestionamento dos
arts
. 10 e 492,
caput
, do CPC, convém esclarecer que o julgador não tem a obrigação de tecer comentários a todos os dispositivos legais ou constitucionais e fundamentos invocados pelas partes, bastando que solva a controvérsia existente, observando-se os limites e
devolutividade
do recurso, o que, inclusive, foi expressamente feito na hipótese em comento.

Destarte, impõe-se o provimento parcial do recurso de apelação interposto por Leila Aparecida
Antonia
Barbosa Silva apenas para excluir da condenação a pena de perda da função, mantida a sentença, no mais, em todos os seus termos.

Recursos de José Marques Figueiredo de Souza,

Antônia Parreira Almeida e Luciano Nápolis Costa

Em seus recursos os apelantes José Marques Figueiredo de Souza, Antônia Parreira Almeida e Luciano Nápolis Costa defendem, em síntese, que a sentença deve ser reformada pelos seguintes fundamentos: a) ausência de ato ímprobo, dada a impossibilidade de aferir a legitimidade/falsidade dos documentos apresentados pela apelante Leila Aparecida
Antonia
Barbosa Silva ao prestar contas das diárias recebidas; b) a atipicidade da conduta, por não terem agido com dolo na autorização das diárias; c) inviabilidade de condenação com base em culpa simples; d) inviabilidade da pena de suspensão dos direitos políticos; e) aplicabilidade dos princípios da insignificância e da razoabilidade na cominação das penas e, por fim, f) necessidade de desbloqueio dos bens objeto da indisponibilidade deferida no limiar dos autos.

Após analisar detidamente o presente feito, tenho que tais recursos merecem provimento.

Como se extrai da sentença recorrida, os apelantes foram condenados às penas de ressarcimento ao erário, multa civil, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público por terem praticado, mediante culposa, o ato de improbidade que lesa o erário (art. 10, I, XI e XII, da Lei nº 8.429/92), veja-se:

“(...) Por seu turno, os atos de improbidade que causam prejuízo ao erário [aqui compreendido como recursos financeiros provenientes dos cofres públicos], relacionam-se à ação ou omissão, dolosa ou culposa, que acarrete perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento [empregar ou gastar de forma inconveniente; dissipar, desperdiçar, desbaratar], nos termos do rol exemplificativo do artigo 10 acima citado.

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

I -
facilitar ou concorrer
por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

II -
permitir ou concorrer
para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;

IV -
permitir ou facilitar
a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;

V -
permitir ou facilitar
a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;

VI -
realizar
operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;

VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente;

IX -
ordenar ou permitir
a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;

X -
agir
negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;

XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei;

XV –
celebrar
contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei.

XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

IX -
frustrar
a licitude de processo seletivo para celebração de parcerias da administração pública com entidades privadas ou dispensá-lo indevidamente;

IX -
agir
negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;

XX -
agir
negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;

XX -
liberar
recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.

XXI - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.

Portanto, extrai-se que o objetivo central da norma é tutelar o erário de lesão, sendo irrelevante o eventual enriquecimento ilícito do agente público ou do terceiro.

Com efeito, dos fatos trazidos pelo Ministério Público, restou claro os réus Antônia Parreira Almeida, Luciano Nápolis Costa e José Marques Figueiredo de Souza, enquanto presidentes da Câmara de Vereadores, tinham como dever a análise das prestações de conta das verbas indenizatórias consistentes em diárias de viagens no interesse da instituição, o que não o fizeram.

Suas condutas da análise das prestações de conta com a devida ordenação para o pagamento das verbas, caracterizou o malbaratamento do erário, ante as nítidas prestações de contras genéricas apresentadas pela primeira ré, sem o mínimo diligência, de forma negligente e imprudente, do bem público ensejando suas condenações pelo prejuízo causado ao erário, ao menos de forma culposa.

Assim, restou caracterizado que as condutas dos réus Antônia Parreira Almeida, Luciano Nápolis Costa e José Marques Figueiredo de Souza se amoldaram aos incisos I, XI e XII, do artigo 10 da Lei de Improbidade Administrativa”
. (Id 226224485, p. 395/396)

Bem se vê, portanto, que o juízo
a quo
entendeu que ao autorizar e efetuar o pagamento das diárias questionadas nos autos à Vereadora Leila Aparecida
Antonia
Barbosa Silva, os apelantes agiram de forma negligente e imprudente, e, portanto, com culpa e não com dolo específico.

De fato, em análise dos autos, verifica-se que os recorrentes, na condição de Presidentes da Câmara Municipal de Pontal do Araguaia, realmente não foram diligentes na fiscalização das prestações de contas efetuadas pela referida Vereadora, porém, nada há nos autos que demonstrem que suas condutas foram motivadas com o objetivo voluntário e consciente de lesar o erário, não ficando caracterizado o dolo específico.

Entretanto, com o advento da Lei nº 14.230/2021, que alterou substancialmente o regime jurídico da improbidade administrativa, tornou-se inequívoca a exigência de
dolo como elemento subjetivo indispensável
para a configuração de atos de improbidade administrativa.

A propósito, o §1º do art. 1º da Lei nº 8.429/1992, em sua redação atual, estabelece que
“Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas
dolosas
tipificadas nos
arts
. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados os tipos previstos em leis especiais”.

Por conseguinte, condutas culposas não são mais aptas a ensejar responsabilização por improbidade administrativa.

Nesse mesmo sentido, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.199 de Repercussão Geral, consolidou o entendimento de que a
Lei nº 14.230/2021 aplica-se retroativamente em benefício dos réus
, em razão de sua natureza predominantemente sancionatória, conforme os ditames do art. 5º, XL, da Constituição Federal, que consagra o princípio da retroatividade da lei mais benéfica. No voto condutor do julgamento, o STF afirmou categoricamente que a exigência de dolo para configuração dos atos de improbidade administrativa deve ser observada em todos os casos e que a revogação da conduta culposa deve ser aplicada aos processos em curso ou não transitados em julgado.

Destarte, no presente caso não pode subsistir a sentença recorrida, pois condenou os ora apelantes pela prática de ato de improbidade administrativa mediante conduta culposa, o que não mais se admite à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 e do entendimento consolidado pelo Tema 1.199 do STF.

Assim, ainda que a conduta dos recorrentes possa ser reprovável sob outras esferas do Direito, como administrativa ou cível, ela não se enquadra no conceito de improbidade administrativa atualmente vigente, devendo ser provido os apelos por eles interpostos para julgar improcedentes os pedidos em relação aos mesmos.

Posto isso, em sintonia parcial com a douta Procuradoria-Geral de Justiça, dou parcial provimento ao recurso de apelação interposto por Leila Aparecida
Antonia
Barbosa Silva, apenas e tão-somente para excluir a pena de perda da função pública. Quanto aos recursos de José Marques Figueiredo de Souza, Antônia Parreira Almeida e Luciano Nápolis Costa, dou-lhes provimento para reformar em parte a sentença e julgar improcedente a ação de improbidade administrativa quanto a eles, na forma da fundamentação supra.

É como voto.

VOTO

EXM
A
. SR
A
. DES
A
.
VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO

(1º VOGAL)
:

Acompanho o voto da relatora.

VOTO

EXM
O
. SR. DES.
LUIZ OCTÁVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO

(2
º
VOGAL):

Eminentes pares,

Tenho enfrentado essa mesma discussão em alguns processos após a mudança ocorrida em 2021 com o advento da

Lei nº 14.230/2021. I
nfelizmente houve a compreensão de apenas metade do que o artigo afirma, quando assenta que a perda da função é apenas da função ocupada. Na realidade existe uma vírgula no dispositivo, estabelecendo que excepcionalmente o magistrado determinar a perda da função em que está se encontra o demandado.

Lembrando que antigamente a excepcionalidade era a regra, pois em 2019 o STJ pacificou essa posição, na medida em que a 2ª Turma possuía entendimento nesse sentido. Houve uma grande discussão no STJ e o ministro Francisco Falcão assentou: “
A probidade é valor que deve nortear a vida funcional dos ocupantes de cargo ou função pública e a gravidade de desvio que dá ensejo a administração é tamanha que o impede de exercer outras funções, devendo ser extirpado da administração pública
.” Desta forma, esse era o raciocínio jurídico consolidado.

Houve uma mudança legislativa e hoje temos a excepcionalidade, mas não tem a impossibilidade, como bem pontuado no voto da eminente relatora.

De forma que enalteço e acompanho o brilhante voto da relatora.

É como voto.

Data da Sessão: 12/02/2025