Tribunal: TJMT
Processo: 1000950-49.2019.8.11.0032
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-07-22
Data de publicação: 2025-07-31

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000950-49.2019.8.11.0032
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário, Enriquecimento ilícito, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE), ROSENI CUNHA GONCALVES SILVA - CPF: 012.431.801-02 (APELANTE), EMERSON FLAVIO DE ANDRADES - CPF: 654.429.621-04 (ADVOGADO), VITORIA CAROLINE MENDES CAMPOS - CPF: 062.112.031-60 (ADVOGADO), EDIRLENE CRISTINA DE ARAUJO - CPF: 008.807.641-55 (APELANTE), MUNICIPIO DE JANGADA - CNPJ: 24.772.147/0001-68 (TERCEIRO INTERESSADO), EDMILSON VASCONCELOS DE MORAES - CPF: 690.343.541-72 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACUMULAÇÃO IRREGULAR DE CARGOS PÚBLICOS. EXERCÍCIO DE ATIVIDADE PRIVADA CONCOMITANTE. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. DOLO CONFIGURADO. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação Cível interposta contra sentença que, nos autos de Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa, julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais formulados pelo Ministério Público Estadual para condenar as rés ao ressarcimento ao erário, reconhecendo a prática de atos ímprobos descritos nos arts. 9º, I e XI, e 10, I, II e XII da Lei n. 8.429/1992. As Apelantes sustentam ausência de dolo, atipicidade das condutas com base na Lei n. 14.230/2021 e autorização da chefia imediata quanto ao cumprimento da jornada.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se houve dolo específico na conduta das servidoras públicas quanto ao descumprimento da jornada legal e acúmulo indevido de funções; (ii) definir se as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 afastam a tipicidade dos atos praticados antes de sua vigência.

III. Razões de decidir

3. A responsabilização por atos de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo, nos termos do Tema 1.199 da Repercussão Geral, julgado pelo STF no ARE 843989/PR, rel. Min. Alexandre de Moraes.

4. A retroatividade das normas benéficas da Lei n. 14.230/2021 é admitida apenas para atos não cobertos por coisa julgada e desde que ausente dolo, hipótese que não se aplica ao presente caso.

5. O conjunto probatório demonstra que as apelantes, durante o período de 2015 a 2019, deixaram reiteradamente de cumprir a jornada legal como servidoras públicas do Município de Jangada/MT, ao passo que mantinham vínculo com empresa privada prestando serviços como “socorristas”.

6. As folhas de ponto e demais documentos revelam o descumprimento sistemático da jornada e a percepção integral de remuneração, configurando enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário.

7. A autorização informal de superior hierárquico não afasta a ilicitude da conduta, uma vez que os princípios da Administração Pública — especialmente legalidade e moralidade — impõem o cumprimento das normas legais.

8. A jurisprudência estadual confirma que a acumulação de cargos públicos ou atividades privadas incompatíveis com a carga horária legal caracteriza improbidade.

IV. Dispositivo e tese

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico na conduta do agente público.

O descumprimento deliberado da jornada de trabalho legalmente prevista, com percepção integral de remuneração, configura enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário.

A anuência de superior hierárquico não afasta a ilicitude de conduta que contrarie os princípios da Administração Pública.

____________________________

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput e inciso XVI; Lei n. 8.429/1992, arts. 9º, I e XI, 10, I, II e XII, 11, caput, e art. 12, I e II; CPC, art. 487, I.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE 843989/PR, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tema 1.199 da Repercussão Geral, j. 18.08.2022; TJMT, ApCiv n. 0001716-68.2007.8.11.0088, rel. Des. Márcio Vidal, j. 27.02.2021; TJMT, ApCiv n. 0000212-75.2015.8.11.0046, rel. Des. Yale Sabo Mendes, j. 24.05.2021.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recurso de Apelação Cível, interposto por Edirlene Cristina de Araujo e outra
, contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Rosário Oeste, que, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa, julgou parcialmente procedente os pedidos iniciais, formulados pelo Ministério Público Estadual, para reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa pelas Requeridas, e
impor-lhes a sanção de ressarcimento dos danos.

Irresignadas, as Recorrentes sustentam, em síntese, que não restou demonstrado o dolo específico, consubstanciado na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito.

Alegam que as provas testemunhais produzidas na fase de instrução demonstram a ausência de conduta dolosa a elas atribuível.

Aduzem que, com as alterações normativas promovidas pela Lei n. 14.230/2021, as condutas praticadas passaram a ser atípicas, por estarem caracterizadas por culpa.

Argumentam que “durante o exercício de suas funções buscaram agir em conformidade com as atribuições funcionais inerentes ao cargo, com total permissão e aprovação da sua superior” (sic).

Diante disso, requerem o provimento do Apelo interposto, para que sejam julgados improcedentes os pedidos iniciais.

Contrarrazões ofertadas pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso no id. 288781003.

Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Procurador Edmilson da Costa Pereira, opinou pelo desprovimento do Recurso interposto (id. 295933856).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminente Pares,

Conforme relatado, Roseni Cunha Gonçalves Silva e Edilene Cristina de Araújo insurgem-se contra a sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na petição inicial da Ação por Improbidade Administrativa.

Extrai-se dos autos que a Ação Civil Pública foi ajuizada pelo
Parquet
em desfavor de Roseni Cunha Gonçalves Silva e Edilene Cristina de Araújo, sob a alegação de que estariam acumulando ilicitamente cargos públicos, além de manterem vínculo com a iniciativa privada, atuando como “socorristas” na empresa BR Vida, enquanto ocupavam os cargos públicos municipais de agente comunitária de saúde e técnica de enfermagem.

Diante disso, o autor, ora apelado, requereu a condenação das rés, ora recorrentes, por atos de improbidade administrativa tipificados nos arts. 9º, incisos I e XI, 10, incisos I, II e XII, e 11, caput e inciso I, da Lei Federal n. 8.429/1992.

Após regular trâmite do feito, o
Juízo de primeiro grau proferiu sentença satisfativa, cujo dispositivo restou assim grafado:

“
3.
Posto isso,
JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE
a pretensão ajuizada pelo Ministério Estadual, em face de
ROSENI CUNHA GONCALVES SILVA e EDIRLENE CRISTINA DE ARAUJO,
para o fim de
CONDENAR
as requeridas pelas práticas de atos de improbidade administrativa descritas nos arts. 9º, incisos I e XI, e 10, incisos I, II e XII, da Lei 8.429/92, com redação da Lei n. 14.230, de 2021 e, consequentemente, nas sanções descritas pelo artigo 12, inciso I e II da lei 8.249/92, a saber:
I – ressarcimento
dos danos, com a perda dos valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio.

Deixo consignado que o ressarcimento do dano ao Erário corresponde a 1/3 dos valores recebidos do Município de Jangada,
entre janeiro de 2016 até abril de 2019
pela requerida EDIRLENE CRISTINA DE ARAÚJO e em 1/3 dos valores recebidos do Município de Jangada,
entre dezembro de 2015 até abril de 2019
pela requerida ROSENI CUNHA GONÇALVES SILVA,
os quais serão apurados em liquidação de sentença.

Condeno
as requeridas aos pagamentos de custas processuais, nos termos do art. 23-B, § 1ª, da LIA.

Por conseguinte,
EXTINGO O PROCESSO
com resolução do mérito nos termos artigo 487, I do Código de Processo Civil. [...]” (grifos constantes no original).

Do ato sentencial,
Edirlene Cristina de Araújo e Roseni Cunha Gonçalves aviaram o presente Apelo, o qual se passa à análise.

A controvérsia devolvida à instância recursal cinge-se à verificação da existência de dolo para qualificar as condutas imputadas às Recorrentes.

É sabido que a Lei n. 14.230/2021 alterou profundamente o regime de responsabilização pela prática de ato de improbidade administrativa, previsto na Lei n. 8.429/1992 e, por isso, passou-se a discutir sobre a sua retroatividade.

Dirimindo a questão, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo em Recurso Extraordinário n. 843989/PR, paradigma do Tema n. 1.199, do regime da repercussão geral, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; d
evendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente
;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. (Negritei).

Analisando o voto do Ministro Relator, extrai-se que a tese prevalente orienta que Lei n. 14.230/2021 não retroage, contudo, deve ser aplicada aos atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior, sem condenação transitada em julgado.

Dessa forma, em razão de o processo estar em tramitação, portanto, sem o trânsito em julgado, não há dúvidas de que as alterações procedidas pela referida normativa devem ser aplicadas ao presente caso.

Como sabido, a improbidade, pelo que se extrai da lei, refere-se à má qualidade na administração, à prática de atos que impliquem em enriquecimento ilícito do agente ou em prejuízo ao erário, ou, ainda, em violação aos princípios que orientam a Administração Pública.

Nos termos da doutrina de Pazzaglini Filho:

“[...] a improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da Ordem Jurídica (Estado de Direito, Republicano e Democrático), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo 'tráfico de influência' nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante concessão de obséquios e privilégios ilícitos”. (Improbidade administrativa. Aspectos jurídicos da defesa do Patrimônio Público. 3 ed. São Paulo: Atlas, 1998).

Além disso, a Administração Pública é regida pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e tem como primazia a garantia do interesse coletivo, não podendo se desviar desta finalidade.

No caso vertente, o conjunto probatório constante dos autos demonstra que ambas as recorrentes prestavam serviços à empresa BR Vida no mesmo período em que deveriam cumprir a carga horária como servidoras públicas do Município de Jangada/MT.

Com efeito, Edirlene Cristina de Araújo exercia o cargo de técnica de enfermagem na zona rural, vinculada ao Programa Saúde da Família (PSF) de Jangada, com jornada das 7h às 15h. Paralelamente, mantinha vínculo empregatício com a empresa BR Vida, na qual laborava, como “socorrista”, das 18h às 6h.

Por sua vez, Roseni Cunha Gonçalves Silva atuava como agente comunitária de saúde desde o ano de 2006, cumprindo jornada das 7h às 11h e das 13h às 17h. Igualmente, exercia a função de “socorrista” na referida empresa privada, no turno das 18h às 6h.

A conduta irregular encontra-se detalhadamente descrita nas folhas de ponto juntadas à petição inicial, que comprovam a prática de atos ímprobos pelas servidoras no período compreendido entre os anos de 2016 e 2019. Os registros indicam que, nesse intervalo, não cumpriam a carga horária exigida pelo ente municipal, seja integralmente (com ausência total ao serviço), seja parcialmente (com cumprimento insuficiente da jornada estabelecida).

Importante destacar que, mesmo prestando o serviço público de forma irregular, ambas as Apelantes recebiam, de forma integral, a remuneração correspondente ao cargo ocupado.

Sendo assim, o Parquet sustenta que as duas Recorrentes violaram os arts. 9º, incisos I e XI, e 10, incisos I, II e XII da Lei de Improbidade Administrativa, que assim dispõe:

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa
importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo
, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

[...]

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei; (grifos nossos)

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje,
efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei
, e notadamente:

I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei;

II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

[...]

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; (grifos nossos).

Dessa forma, a análise do ilícito administrativo em questão exige a verificação da presença de dolo e do enriquecimento ilícito, os quais se caracterizam, respectivamente, pela vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito e pelo acréscimo patrimonial indevido.

No presente caso, evidencia-se o dolo específico na conduta das Apelantes, que, de forma deliberada, deixaram de cumprir a jornada de trabalho prevista em lei, o que ocasionou prejuízo direto ao erário municipal.

A percepção integral de remuneração, mesmo diante do descumprimento da carga horária legalmente estabelecida, caracteriza ato de improbidade administrativa, com enriquecimento ilícito, sobretudo porque o conjunto probatório comprova, de forma inequívoca, a inobservância das normas administrativas.

Ademais, cumpre ressaltar que a eventual anuência de superiores hierárquicos quanto ao cumprimento irregular da jornada não possui o condão de afastar a configuração do ato de improbidade ou a correspondente lesão ao erário.

Ora, o argumento de ausência de prejuízo aos cofres públicos, sustentado na suposta autorização da superior imediata para que as servidoras cumprissem jornada inferior à exigida, não é suficiente para eximir as recorrentes de responsabilidade, uma vez que, na condição de agentes públicas, devem obediência estrita à legislação.

Tal alegação, ademais, confronta diretamente o princípio da legalidade e implica conferir ao servidor público liberdade para agir à margem da norma, sob o pretexto de que os objetivos foram atingidos por meios supostamente mais eficientes. As diretrizes que regem a Administração Pública são estabelecidas por lei exatamente para assegurar que a vontade geral prevaleça sobre os interesses individuais dos agentes públicos.

Assim, não há que se falar em ausência de ilicitude nas condutas imputadas às Recorrentes.

Nessa linha de intelecção, colaciono os seguintes julgados:

ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PREJUDICIAL DE NULIDADE DA SENTENÇA – AUSÊNCIA DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO – AFASTAMENTO – SERVIDORES PÚBLICOS – EMPRÉSTIMOS DE CHEQUES DO CONSELHO DELIBERATIVO DA COMUNIDADE ESCOLAR – UTILIZAÇÃO DE VERBAS PÚBLICAS PARA A SATISFAÇÃO DE INTERESSE PARTICULAR – INSERÇÃO DE INFORMAÇÕES FALSAS EM NOTA FISCAL – CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR COM CARGA HORÁRIA DIVERSA DA PRATICADA – ENRIQUECIMENTO ILÍCITO, DANO AO ERÁRIO E VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – DEMONSTRAÇÃO – CONDUTA DOLOSA – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONFIGURADO – ARTIGOS 9o, CAPUT, 10, CAPUT, INCISO I e 11, TODOS DA LIA – SANÇÕES APLICADAS – PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE NÃO OBSERVADAS EM RELAÇÃO A UM DOS RECORRENTES – EXCLUSÃO DA PENALIDADE DE PERDA DA FUNÇÃO – RECURSO PROVIDO, EM PARTE.

Nas ações de improbidade administrativa a formação do litisconsórcio ativo necessário entre o Ministério Público e o Estado de Mato Grosso é facultativo. Logo, não há falar em nulidade da sentença por ausência de citação do ente público estadual.

Comprovado que os servidores públicos utilizaram cheques de titularidade do Conselho Deliberativo da Comunidade Escolar para a satisfação de interesse particular, deve ser mantida a sentença que os condenou pela prática do ato de improbidade administrativa, descrito nos artigos 9o, caput, 10, caput e inciso I e 11, caput, todos da Lei n. 8.429/1992.

A inserção de informações falsas em notas fiscais – quantidade de produtos maior do que a entregue –, com o intuito de adquirir a merenda escolar de empresa que não venceu a licitação, para determinado gênero alimentício, configura ato ímprobo.

A emissão de contrato de trabalho com carga horária superior à efetivamente praticada pelo servidor implica a condenação dos responsáveis pela prática de ato de improbidade administrativa.

As penalidades de ressarcimento integral do dano e de pagamento da multa civil devem mantidas, por serem razoáveis e proporcionais ao ato ímprobo praticado.

(N.U 0001716-68.2007.8.11.0088, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Vice-Presidência, Julgado em 27/02/2021, Publicado no DJE 27/02/2021)

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA –ACUMULAÇÃO ILEGAL DE CARGO PÚBLICO – INCOMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS – DEMONSTRADA - ENRIQUECIMENTO ILÍCITO – DANO AO ERÁRIO – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONFIGURADO - SENTENÇA MANTIDA - APELO DESPROVIDO.

1. A acumulação de cargos públicos somente é possível nos casos previstos no art. 37, XVI, da Constituição Federal, e desde que compatíveis os horários de trabalho, situação dos autos que não se enquadrava em nenhuma das exceções previstas na Carta Maior.

2. Havendo a cumulação indevida de cargos com o recebimento dos respectivos subsídios, somado ao fato da impossibilidade de prestação dos serviços em todos eles pela incompatibilidade de horário, aliada à postura de servidor público que, já possui vínculo em outro Estado, caracterizado está o ato de improbidade, em afronta direta e ofensa ao princípio da legalidade.

3. Recurso conhecido e improvido.

(N.U 0000212-75.2015.8.11.0046, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, YALE SABO MENDES, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 24/05/2021, Publicado no DJE 24/05/2021)

Forte nessas razões, em consonância com o parecer ministerial,
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação Cível interposto por Roseni Cunha Gonçalves Silva e outra
, para manter inalterada a sentença proferida pelo Juízo singular.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 22/07/2025