Tribunal: TJMT
Processo: 1008576-41.2023.8.11.0045
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-09
Data de publicação: 2025-09-22

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1008576-41.2023.8.11.0045
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Citação, Sanções Administrativas]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[PRADO & PRADO LTDA - CNPJ: 23.153.183/0001-80 (APELADO), EMANUEL JORGE FAUTH DE FREITAS JUNIOR - CPF: 068.562.639-37 (ADVOGADO), SECRETÁRIO MUNICIPAL DE GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO - ALAN TOGNI (APELADO), MUNICIPIO DE LUCAS DO RIO VERDE - CNPJ: 24.772.246/0001-40 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO E, EM REMESSA NECESSÁRIA, RATIFICOU A SENTENÇA NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa:

Direito
administrativo
e processual civil
.
Apelação cível
em mandado de segurança
.

Processo administrativo sancionador. Citação por meio eletrônico. Inobservância do devido processo legal
.
Recurso

não
provido.

I. Caso em exame

1.

Reexame Necessário e Apelação Cível interpostos pelo Município de Lucas do Rio Verde contra sentença concessiva de mandado de segurança, proferida pelo Juízo da 3ª Vara Cível da Comarca de Lucas do Rio Verde, que reconheceu a nulidade da citação da empresa impetrante no processo administrativo n. 008/2023, anulando a penalidade de declaração de inidoneidade imposta por suposta tentativa de fraude em processo licitatório.

II. Questão em discussão

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a citação realizada por e-mail indicado em fase de credenciamento é suficiente para assegurar a ciência da empresa impetrante; e (
ii
) verificar se a ausência de comprovação de recebimento e a utilização de publicação em Diário Oficial sem esgotamento das
demais formas de notificação configuram vício que compromete a validade do processo administrativo sancionador.

III. Razões de decidir

3.

O mandado de segurança visa à proteção de direito líquido e certo diante de ato administrativo supostamente ilegal, nos termos do art. 5º, LXIX, da CF/1988.

4.
A citação válida é
pressuposto
indispensável para assegurar o contraditório e a ampla defesa em processos administrativos sancionadores, conforme art. 5º, LV, da CF/1988.

5.
A citação por correio eletrônico exige não apenas indicação do e-mail em fase licitatória, mas também prova inequívoca de recebimento pela parte interessada.

6.
A ausência de confirmação de leitura do e-mail e a inexistência de tentativas prévias de citação pessoal ou postal comprometem a eficácia da citação.

7.
A utilização da publicação no Diário Oficial sem frustração das demais modalidades previstas no Decreto Municipal nº 4915/2020 configura violação ao procedimento legal.

8.
A invalidade da citação implica nulidade de todo o processo administrativo, inclusive da penalidade aplicada.

9.
A alegação de litigância de má-fé não se sustenta ante a inexistência de elementos que comprovem ciência prévia da empresa impetrante sobre o processo sancionador.

IV. Dispositivo
e tese
.

10
.

Recurso
não
provido
.

Dispositivos relevantes citados:

CF/1988,
arts
. 2º, 5º, incisos LIV, LV e LXIX; Lei nº 12.016/2009, art. 25; Decreto Municipal nº 4915/2020, art. 50; CPC, art. 80.

Jurisprudência relevante citada:

TJMT, MS n. 1012919-78.2024.8.11.0002, Rel. Des.
Vandymara
Galvão Ramos Paiva
Zanolo
, 3ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 12.06.2025.

R E L A T Ó R I O

Reexame Necessário e
Apelação Cível
interposta pelo Município de Lucas do Rio Verde, contra a sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara Cível da Comarca de Lucas do Rio Verde, nos autos do mandado de segurança n. 1008576-41.2023.8.11.0045, que concedeu a segurança pleiteada por PRADO & PRADO LTDA, para declarar a nulidade da intimação ocorrida no processo administrativo n. 008/2023, anulando a penalidade de declaração de inidoneidade imposta à empresa.

Nas razões recursais, o Município sustenta, inicialmente, que a atuação do Poder Judiciário deve se restringir à análise da legalidade do ato administrativo, sem adentrar no mérito da sanção imposta. Aduz que a notificação da empresa impetrante foi realizada conforme prevê o art. 50, III, do Decreto Municipal n. 4.915/2020, por meio de e-mail indicado no credenciamento realizado durante a licitação.

Alega que houve regular instauração do processo administrativo e observância ao contraditório e à ampla defesa. Requer, assim, a reforma da sentença, com a denegação da segurança (Id 294889386).

Em sede de contrarrazões, a parte impetrante PRADO & PRADO LTDA pugna pelo desprovimento do recurso, reiterando que a intimação para apresentação de defesa no processo administrativo ocorreu de forma inválida, sem comprovação de ciência, em violação aos princípios
constitucionais do devido processo legal, contraditório e ampla defesa (Id 294889389).

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo
não
provimento do recurso
(Id
308373371
)
.

Eis o breve relato.

Inclua-se em pauta
.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

De início,
conheço
do Recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

Apelação Cível
interposta

contra a sentença proferida n
o mandado de segurança
de n.
1008576-41.2023.8.11.0045
.

Consta da
inicial
o seguinte relato (Id
294888946
):

A Impetrante atua no ramo de Engenharia Civil, com especialidade em obras infraestrutura, como drenagem, terraplenagem e pavimentação, nesse passo, resolveu participar da Licitação na modalidade RDC 002/022, vide edital em anexo.

O referido processo Licitatório tinha por objeto a Contratação de empresa especializada em serviços de engenharia (fornecimento de mão-de-obra e materiais) para Implantação e Pavimentação da MT - 338, Trecho Lucas do Rio Verde - Tapurah, Subtrecho:
Entr
. BR 163 (
Piuvinha
) -
Entr
. MT - 010(B
),(...)
, no Município de Lucas do Rio Verde - MT. Ocorre que na referida licitação a Impetrante participou normalmente e foi
habilitada, e na fase da abertura de propostas foi desclassificada, inclusive desistindo de interpor recurso através da assessoria jurídica que contratou para tanto. Posteriormente, na data de 04/09/2023, ao participar de uma licitação no município de Marechal Cândido Rondon/PR, foi surpreendida com a notícia que estava inabilitada por estar impedida de licitar e contratar em razão de uma punição oriunda do supracitado processo licitatório de Lucas do Rio Verde/PR. A representante da Impetrante foi então informada verbalmente que a empresa havia sido punida com impedimento a nível nacional, em todas as esferas:
(...)

Até então a Impetrante nunca havia tomado ciência de tal situação, e imediatamente através de seu advogado solicitou cópia do eventual processo administrativo, conforme pedido em anexo, pois só então poderia analisar a realidade dos fatos. De posse da cópia do processo administrativo, a Impetrante descobriu que houve a abertura de processo administrativo, e que lhe foi imputada tal punição, sem que,

contudo, pudesse apresentar sua defesa, produzir provas e recorrer, isso porque tal processo administrativo transcorreu supostamente
a
revelia, ou seja, ausente de qualquer manifestação da Impetrante. Porém, tal situação assim decorreu, pois a Impetrante nunca recebeu e tomou ciência de tais notificações, ao passo que as foram enviadas unicamente para um e-mail que NÃO foi
indicado pela Impetrante em ata, tanto é que não há confirmação de recebimento de tal citação. E por tais motivos, a Impetrante restou totalmente prejudicada, eis que lhe foi tolhido o direito do contraditório e da ampla
defesa Salientamos
que o referido e-mail não foi recebido pela Impetrante, e tanto é verdade que, da análise do caderno processual, NÃO HÁ nenhuma confirmação de recebimento ou diligência nesse sentido, já que a citação do processo administrativo foi enviada apenas por e-mail, para endereço eletrônico que não é utilizado para estes fins.

Após o regular processamento,
a segurança pleiteada foi concedida,
declarando
nula a intimação da impetrante no curso do processo administrativo n. 008/2023
,
que
,
via de consequência, aplicou a sanção de declaração de inidoneidade.

O mandado de segurança, previsto no art. 5º, LXIX, da Constituição Federal, constitui garantia fundamental destinada à proteção de direito líquido e certo violado ou ameaçado por ato de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.

Para sua concessão, exige-se a demonstração cumulativa de três pressupostos: (i) direito líquido e certo; (
ii
) ato coator ilegal ou abusivo; e

(
iii
) ausência de amparo por
habeas corpus
ou
habeas data
.

O direito líquido e certo

é aquele que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercido no momento
da impetração. Caracteriza-se pela certeza e liquidez, dispensando dilação probatória para sua comprovação.

A
impetrante busc
ou
a proteção do direito fundamental ao contraditório e à ampla defesa, assegurados constitucionalmente no art. 5º, LV, da Carta Magna, inclusive nos processos administrativos. Trata-se

de direito líquido e certo, desde que demonstrada sua violação por ato da autoridade coatora.

O apelante sustenta

que a intervenção do Poder Judiciário nos atos administrativos deve se limitar à defesa da legalidade, não cabendo a análise do mérito administrativo, salvo em casos de comprovada violação aos princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade.

Com efeito, é pacífico que o controle jurisdicional dos atos administrativos encontra limitações decorrentes do princípio da separação dos poderes, consagrado no art. 2º da Constituição Federal. Ao Poder Judiciário não cabe substituir o administrador público em juízos de conveniência e oportunidade, próprios do mérito administrativo
:

“
OPoderJudiciário, em sede de mandado de segurança, pode, excepcionalmente, controlar a legalidade de atosadministrativos, especialmente quando demonstrada violação manifesta a direitos fundamentais, como no caso, sem que isso caracterize indevida incursão noméritoadministrativo.
”

(N.U 1012919-78.2024.8.11.0002,

Vandymara
Galvao
Ramos Paiva
Zanolo
,
Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 12/06/2025
)

Contudo, tal limitação não impede o controle de legalidade dos atos administrativos, especialmente quando em jogo garantias constitucionais fundamentais. O Poder Judiciário não apenas pode, mas deve exercer o controle da legalidade dos atos administrativos, verificando sua conformidade com o ordenamento jurídico, inclusive no que tange à observância do devido processo lega
l
.

No caso em apreço, não se está a discutir o mérito da decisão administrativa que culminou na declaração de inidoneidade da impetrante, mas sim a regularidade formal do procedimento administrativo que a antecedeu, especificamente no que tange à validade da notificação realizada.

Trata-se, portanto, de típico controle de legalidade, perfeitamente admissível pelo Poder Judiciário, mormente quando em jogo garantias constitucionais de estatura fundamental, como o contraditório e a ampla defesa
.

O devido processo legal, consagrado no art. 5º, LIV, da Constituição Federal, constitui princípio fundamental que assegura a regularidade dos procedimentos, tanto judiciais quanto administrativos. Dele decorrem as garantias do contraditório e da ampla defesa, expressamente previstas no inciso LV do mesmo dispositivo constitucional.

A Constituição Federal de 1988 inovou ao estender expressamente essas garantias aos processos administrativos, estabelecendo
no art. 5º, LV:

“LV -
aos
litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes
”
.

O contraditório, em sua dimensão substancial, não se limita à mera oportunidade de manifestação, mas exige a efetiva ciência dos atos processuais e a possibilidade real de influir no convencimento do julgador. A ampla defesa, por sua vez, compreende o direito de apresentar alegações, produzir provas e recorrer das decisões.

Essas garantias constituem limitações ao poder punitivo do Estado, aplicando-se tanto na esfera penal quanto na administrativa, conforme pacífico entendimento doutrinário e jurisprudencial.

O Decreto Municipal nº 4915/2020, que regula a aplicação de sanções administrativas no âmbito do Município de Lucas do Rio Verde, estabelece em seu art. 50 as formas pelas quais pode se dar a citação do acusado em processo administrativo sancionador:

Art. 50. A citação do acusado poderá se dar de qualquer das seguintes formas:

I - Pessoalmente ou por seu representante legal;

II - Por correios;

III - Por correio eletrônico indicado pela contratada e/ou detentora da ata de registro de preços na fase de licitação;

IV - Diário Oficial de Contas do Tribunal de Contas de Mato Grosso ou outro que vier a substituí-lo.

Parágrafo único. A forma prevista pelo inciso IV do caput deste artigo somente poderá ser utilizada quando:

I -
ignorado, incerto ou inacessível
o lugar em que o interessado se encontrar;

II -
restar
frustradas todas as demais formas indicadas
pelas incisos
I a III do caput deste artigo.

A análise sistemática do dispositivo revela uma hierarquia nas formas de citação, sendo a publicação no Diário Oficial reservada para situações excepcionais, quando frustradas as demais modalidades.

No que tange à citação por correio eletrônico, o inciso III estabelece requisito específico: que o endereço eletrônico tenha sido
“
indicado pela contratada e/ou detentora da ata de registro de preços na fase de licitação
”
.

A interpretação do art. 50, III, do Decreto Municipal nº 4915/2020 deve ser realizada de forma sistemática e teleológica, considerando-se a finalidade da norma e sua inserção no contexto do ordenamento jurídico.

O requisito de que o endereço eletrônico seja indicado pela contratada na fase de licitação não constitui mero formalismo, mas visa assegurar que a citação atinja efetivamente seu destinatário. A exigência de indicação prévia do e-mail busca garantir que se trate de endereço efetivamente utilizado pela empresa e por ela monitorado.

Contudo, mesmo quando preenchido esse requisito formal, a citação por meio eletrônico somente será válida se atingir sua finalidade precípua: dar ciência ao interessado sobre a instauração do processo administrativo e o prazo para defesa.

A mera indicação do e-mail, por si só, não confere presunção absoluta de recebimento e leitura das comunicações. Tratando-se de ato processual de extrema relevância, que pode resultar em severas sanções administrativas, a citação exige certeza quanto à sua efetivação.

A citação, seja no processo judicial ou administrativo, constitui ato processual de fundamental importância, pois marca o início da relação jurídica processual e assegura ao réu ou acusado o conhecimento da demanda ou acusação contra si formulada.

Para que a citação seja considerada válida, deve preencher requisitos essenciais: (i) forma prescrita em lei; (
ii
) conteúdo adequado; e (
iii
) efetiva ciência do citando.

No que tange especificamente à citação por meio eletrônico,
n
ão basta o mero envio do e-mail; é necessária a comprovação de seu recebimento e, preferencialmente, de sua leitura pelo destinatário.

Essa exigência decorre da natureza peculiar do meio eletrônico, sujeito a falhas técnicas, filtros de spam, problemas de conectividade e outras intercorrências que podem impedir o efetivo recebimento da comunicação.

Examinando detidamente os elementos fáticos constantes dos autos, verifica-se que:

1
) A impetrante participou de licitação na modalidade Regime Diferenciado de Contratação (RDC) nº 002/2022, promovida pelo Município de Lucas do Rio Verde;

2) Durante a fase de credenciamento, preencheu ficha cadastral na qual constou o endereço eletrônico "engenharia@engenhariaprado.com";

3) Posteriormente, foi instaurado processo administrativo sancionador nº 008/2023 para apurar suposta tentativa de fraude em licitação;

4) A citação da impetrante foi realizada exclusivamente por meio de e-mail enviado para o endereço constante da ficha cadastral;

5) Não há nos autos comprovação de recebimento, leitura ou qualquer outro elemento que ateste a efetiva ciência da impetrante sobre a instauração do processo administrativo;

6) A impetrante somente tomou conhecimento da penalidade quando tentou participar de outra licitação no Estado do Paraná, em setembro de 2023;

7) Também foi realizada publicação no Diário Oficial do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, sem que tenham sido frustradas as demais formas de citação previstas no decreto municipal.

E
mbora tenha sido utilizado endereço eletrônico constante da ficha cadastral preenchida pela impetrante, não há qualquer elemento nos autos que comprove o efetivo recebimento e leitura do e-mail de citação.

O Município apelante limitou-se a demonstrar o envio da comunicação eletrônica, sem produzir prova de sua entrega ou leitura. Não consta dos autos confirmação de recebimento, resposta ao e-mail, ou qualquer outro indício que ateste a ciência da comunicação pela destinatária.

A alegação do apelante de que a própria impetrante teria apresentado prints da caixa de entrada de seu e-mail, nos quais seria possível identificar o e-mail de citação, não se sustenta. Ainda que tal alegação fosse verdadeira, a mera presença do e-mail na caixa de entrada não comprova sua efetiva leitura, podendo ter passado despercebido entre outras mensagens ou ter sido direcionado automaticamente para pasta de spam.

O
pedido de nulidade de citação protocolado pela impetrante em sede administrativa demonstra que
a apelada
não teve conhecimento tempestivo da instauração do processo, somente vindo a descobri-lo posteriormente, quando impedida de participar de outra licitação.

A análise da validade da citação deve considerar também os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, especialmente diante da gravidade da sanção aplicada (declaração de inidoneidade) e suas consequências para a atividade empresarial da impetrante.

A declaração de inidoneidade constitui uma das mais severas sanções administrativas, impedindo a empresa de contratar com toda a Administração Pública pelo prazo de até dois anos. Tal penalidade pode inviabilizar completamente a atividade empresarial, especialmente para empresas que dependem de contratos públicos.

Diante da gravidade da sanção, é razoável exigir que a citação seja realizada de forma a assegurar, com a maior certeza possível, a ciência do interessado. A mera presunção de recebimento de e-mail, sem qualquer comprovação adicional, mostra-se insuficiente para legitimar procedimento que pode resultar em consequências tão drásticas.

Conforme já mencionado, o parágrafo único do art. 50 do Decreto Municipal nº 4915/2020 estabelece que a citação por Diário Oficial somente pode ser utilizada quando frustradas todas as demais formas previstas nos incisos I a III do
caput
.

No caso em análise, não há qualquer elemento que demonstre ter sido tentada a citação pessoal ou por correios antes da utilização do meio eletrônico. Tampouco há comprovação de que o endereço da impetrante fosse ignorado, incerto ou inacessível.

A utilização simultânea da citação por e-mail e por Diário Oficial, sem o esgotamento das demais modalidades, revela irregularidade procedimental que compromete a validade do ato.

Por fim, o
apelante postula o reconhecimento de litigância de má-fé por parte da impetrante, alegando que ela teria alterado a verdade dos fatos ao negar o recebimento da citação
.

Contudo, tal alegação não merece acolhimento. Como já demonstrado, não há nos autos elementos suficientes para comprovar que a impetrante efetivamente tomou conhecimento da instauração do processo administrativo por meio do e-mail enviado pela Administração Municipal.

A litigância de má-fé, prevista no art. 80 do Código de Processo Civil, exige a demonstração de conduta processual desleal, com alteração consciente da verdade dos fatos. No caso em análise, a alegação da impetrante de que não foi regularmente notificada encontra respaldo na ausência de comprovação do recebimento da comunicação eletrônica.

Ademais, o comportamento da impetrante após tomar conhecimento da penalidade - protocolando pedido de nulidade em sede administrativa e, posteriormente, impetração do mandado de segurança - demonstra boa-fé processual e busca legítima pela tutela de seus direitos.

O apelante argumenta que, por se tratar de licitação na modalidade Regime Diferenciado de Contratação (RDC), não seria exigível a ata de registro de preços, razão pela qual não se aplicaria a exigência do art. 50, III, do Decreto nº 4915/2020.

Tal argumento não prospera. A referência à "ata de registro de preços" no dispositivo legal deve ser interpretada de forma ampla, abrangendo qualquer documento da fase licitatória no qual o licitante tenha indicado seu endereço eletrônico para comunicações oficiais.

No caso da modalidade RDC, embora não haja propriamente ata de registro de preços, existe documentação equivalente (como a ficha cadastral preenchida pela impetrante) que cumpre a mesma finalidade de identificar os dados da empresa para comunicações futuras.

Contudo, independentemente da modalidade licitatória adotada, o que importa para a validade da citação por meio eletrônico é que haja
comprovação de que a destinatária efetivamente tomou ciência do teor da comunicação, o que, como já exposto, não ocorreu no caso em análise.

O caso em análise evidencia a importância da rigorosa observância do devido processo legal nos procedimentos administrativos sancionadores. A Administração Pública, no exercício de seu poder disciplinar, deve cercar-se de todas as cautelas necessárias para assegurar o respeito às garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa.

A citação irregular compromete todo o procedimento subsequente, pois impede o exercício efetivo do direito de defesa. Não se pode admitir que a Administração Pública aplique sanções severas com base em procedimento viciado desde sua origem.

A nulidade da citação acarreta, por consequência lógica, a nulidade de todo o processo administrativo, devendo ser reiniciado com a observância das formalidades legais.

Assim,
verifica-se que a sentença recorrida merece ser mantida, pois corretamente reconheceu a nulidade da citação realizada no processo administrativo nº 008/2023, por violação aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa.

A citação por meio eletrônico, embora prevista no decreto municipal, não foi realizada de forma a assegurar a efetiva ciência da impetrante sobre a instauração do processo administrativo, comprometendo sua possibilidade de defesa.

A ausência de comprovação do recebimento e leitura do e-mail de citação, aliada à utilização irregular da publicação no Diário Oficial, configura vício insanável que contamina todo o procedimento administrativo.

Ante o exposto, em consonância com o parecer
da Procuradoria de Justiça
,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/09/2025