Tribunal: TJMT
Processo: 1000586-75.2025.8.11.0094
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-23
Data de publicação: 2025-10-10

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000586-75.2025.8.11.0094
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Violação dos Princípios Administrativos, Nulidade de ato administrativo]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). YALE SABO MENDES]

Parte(s):

[CLEITON FRANCISCO ALVES - CPF: 025.196.101-07 (APELANTE), REGINA DA SILVA SOUZA - CPF: 015.522.051-93 (ADVOGADO), JOARI NOGUEIRA - CPF: 010.364.201-32 (APELANTE), MUNICIPIO DE TABAPORÃ - CNPJ: 37.464.997/0001-40 (APELADO), CARLOS EDUARDO BORCHARDT - CPF: 013.509.971-45 (APELADO), CARLOS EDUARDO BORCHARDT - CPF: 013.509.971-45 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PROVIMENTO AO RECURSO E, EM REMESSA NECESSÁRIA, RETIFICOU A SENTENÇA NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. LEI MUNICIPAL DE EFEITOS CONCRETOS. AUMENTO DE SUBSÍDIOS DE AGENTES POLÍTICOS. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO PROVIDO. SENTENÇA RETIFICADA.

I. CASO EM EXAME

1.
Apelação cível e reexame necessário contra sentença que extinguiu ação popular ajuizada por cidadãos, sem resolução do mérito, sob fundamento de inadequação da via eleita, diante de impugnação das Leis Municipais n. 27/2025 (complementar) e n. 1.512/2025 (ordinária), que majoraram os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais de
Tabaporã
.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
A questão em discussão consiste em definir se a ação popular é meio processual adequado para impugnar leis municipais que, ao fixarem subsídios de agentes políticos determinados, produzem efeitos concretos e imediatos, com potencial lesão ao erário e violação aos princípios da legalidade e moralidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A ação popular é instrumento legítimo para impugnar atos normativos concretos que causem lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa ou violem preceitos de legalidade fiscal, nos termos do art. 5º, LXXIII, da CF/1988 e da Lei n. 4.717/65.

4.
Leis que fixam valores de subsídios a agentes políticos previamente identificados não possuem natureza meramente abstrata, mas conteúdo concreto, apto a gerar repercussão patrimonial direta.

5.
A jurisprudência do STF admite o controle incidental de constitucionalidade em ação popular quando a norma impugnada tiver efeitos concretos, e a análise da inconstitucionalidade estiver inserida como questão prejudicial e não como pedido principal (STF, Rcl 664/RJ).

6.
A sentença recorrida parte de premissa equivocada ao considerar a norma impugnada como “lei em tese”, desconsiderando sua eficácia prática e sua natureza concreta.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido e sentença retificada, com retorno dos autos ao Juízo de origem para regular prosseguimento da ação popular.

Tese de julgamento
: 1.
A ação popular é meio processual adequado para impugnar atos normativos de efeitos concretos, cujos destinatários estejam individualizados e que produzam impacto direto no erário. 2.
A edição de leis municipais que majorem subsídios de agentes políticos na mesma legislatura, em violação aos princípios da legalidade orçamentária e moralidade administrativa, autoriza o controle judicial por ação popular.

_____________________________________

Dispositivos relevantes citados:

CF/1988, art. 5º, LXXIII; Lei n. 4.717/1965,
arts
. 1º, § 1º, e 2º, alíneas “c” e “e”; CPC, art. 485, VI.

Jurisprudência relevante citada:

STF, Rcl n. 664/RJ, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, j. 22.05.2002; TJMT, AI n. 1003909-79.2025.8.11.0000, Rel. Desa. Maria Erotides Kneip, j. 20.02.2025; TJMT, ApCiv/RemNec n. 1033477-68.2024.8.11.0003, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 09.04.2025.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR.
DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recurso de Apelação Cível com Reexame Necessário da Sentença, prolatada pelo Juízo da
Vara Única
da Comarca de
Tabaporã
, que, nos autos da Ação Popular ajuizada por Cleiton Francisco Alves e
Joari
Nogueira, em desfavor do Município de
Tabaporã
,
indeferiu a petição inicial
por inadequação da via eleita, nos termos do art. 485, I, do Código de Processo Civil.

Irresignados, os Recorrentes apelam, pretendendo a reforma do ato sentencial, sustentando que a Lei
Complementar
n.
27/2025
e a
Lei Ordinária n. 1.512/2015
determinaram o aumento do
subsídio mensal do Prefeito,
do
Vice-Prefeito e
dos
Secretários daquele Município, para a
mesma
legislatura,
em desacordo com a normativa aplicável
.

Salientam que a norma impugnada possui efeitos concretos, incidindo diretamente sobre subsídios de agentes políticos já identificados, sendo, portanto, passível de controle por meio da ação popular.

Alegam que o aumento dos subsídios beneficia os sancionadores da norma, o que afronta o princípio da moralidade administrativa.

Por tais razões, requerem o provimento do recurso, com a reforma da sentença recorrida, a fim de que seja determinado o regular prosseguimento da Ação Popular ajuizada, nos moldes da Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965.

Sem contrarrazões.

Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer d
a
lavra d
o Procurador Edmilson da Costa Pereira
,
opin
a
pelo
des
provimento do
R
ecurso interposto

e, em sede de remessa necessária, pela r
at
ificação da sentença
(id.
312993399
).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR.
DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminente Pares
,

Como explicitado no relatório, a sentença prolatada pelo Juízo da Vara Única da Comarca de
Tabaporã
, que extinguiu sem resolução do mérito a Ação Popular, por inadequação da via eleita, é objeto de irresignação de Cleiton Francisco Alves e
Joari
Nogueira
e
foi submetida à remessa necessária.

Extrai-se do caderno processual que os Apelantes ajuizaram a mencionada ação popular contra o Município de
Tabaporã
, buscando a nulidade
da Lei Complementar n. 27 de 14 de janeiro de 2025 e da Lei Ordinária n. 1.512 de 05 de agosto de 2025
, que aumentou os subsídios d
o Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários daquele Município.

Sustentaram que a aprovação das leis municipais aconteceu dentro da mesma legislatura, ocasionando evidente lesão aos cofres públicos, bem como afronta o princípio da moralidade administrativa e da anterioridade.

Alegaram
que a norma possui efeitos concretos, sendo, portanto, atacável pela via da ação popular.

A
o receber a petição inicial
, o Magistrado Singular entendeu por bem extinguir o processo, sem julgamento de mérito, porque a ação popular não é a via adequada para contestar lei em tese, sendo incabível sua utilização como sucedâneo de ADI, nos seguintes termos:

“[...]
Ante o exposto, INDEFIRO A PETIÇÃO INICIAL e, por conseguinte, JULGO EXTINTO O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO
, nos termos do art. 485, I, c/c art. 330, III, do Código de Processo Civil, por inadequação da via eleita.

Sem custas e honorários advocatícios, nos termos do art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal.

Nos termos art. 19 da Lei n.º 4.717/65, esta sentença se sujeita ao reexame necessário. Assim, após escoado o prazo para recurso e observadas as formalidades legais, REMETAM-SE os autos ao Egrégio Tribunal de Justiça, com as homenagens de estilo
”. (id.
3
11106436
).

Contra essa sentença se insurgem os Recorrentes.

Pois bem.

Vê-se que a controvérsia instaurada nos autos diz respeito à adequação da via eleita para impugnação da Lei Complementar n
.
27/2025 e da Lei Ordinária n
.
1.512/2025, que fixou o subsídio mensal do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários daquele Município,
implicando em majoração de despesa com pessoal, com efeitos para a mesma legislatura.

Sabe-se que a ação popular é o instrumento constitucionalmente assegurado a qualquer cidadão para pleitear perante o Poder Judiciário a anulação de atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, conforme art. 5º, LXXIII, da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB).

A sentença recorrida fundamentou-se na tese de que essa via não pode ser utilizada como substituto da ação direta de inconstitucionalidade e, portanto, não seria cabível para questionar norma de natureza genérica e abstrata.

Entrementes, esse entendimento não subsiste diante da realidade fática e jurídica do caso concreto, que revela a existência de norma com efeitos imediatos e direcionados, apta a produzir impacto financeiro direto ao erário, e cujos destinatários estão claramente identificados.

A Lei Municipal impugnada possui conteúdo que extrapola a mera normatividade genérica, pois ao definir valores exatos de remuneração para agentes políticos previamente identificados e ao gerar efeitos concretos a partir de data certa, trata-se, inquestionavelmente, de ato normativo de aplicação imediata, cuja execução importa em majoração real de despesa com pessoal, o que afasta a premissa de que se estaria diante de norma de natureza meramente abstrata.

Ademais, no presente caso, não se discute a constitucionalidade da norma de forma autônoma, tampouco se persegue o reconhecimento de sua incompatibilidade com a Carta da República como pedido principal. A pretensão dos
Recorrentes
está consubstanciada na declaração de nulidade do ato legislativo por ofensa à
Constituição Federal e à normas infraconstitucionais, das quais se destaca o seguinte comando:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

[...]

V -
subsídios
do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os
arts
. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;

VI -
o
subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a
subseqüente
, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos.

Logo, a inobservância do intervalo legal para criação de despesa com pessoal configura vício que compromete a validade da norma sob a ótica da legalidade estrita e da moralidade administrativa.

Dessa maneira a tese de inadequação da via eleita, portanto, não se sustenta, haja vista que a situação fática revela clara ofensa ao princípio da legalidade orçamentária e à disciplina imposta pela legislação
administrativa
, sendo cabível a utilização da ação popular como instrumento de defesa do patrimônio público contra atos legislativos que assumam feição concreta e causem lesão efetiva aos cofres públicos.

A Desembargadora Maria Erotides Kneip, no julgamento monocrático do Agravo de Instrumento n. 1003909-79.2025.8.11.0000, reforça essa orientação ao reconhecer que a ação popular é cabível contra normas de efeitos concretos, desde que a controvérsia constitucional suscitada esteja inserida como questão prejudicial e não como núcleo do pedido. Veja-se:

“[...] Cumpre esclarecer, de início, que a matéria tratada no presente recurso pode ser julgada de forma monocrática, não havendo, assim, necessidade de submissão ao órgão colegiado.

[...]

O cerne da questão cinge-se em verificar a presença dos requisitos autorizadores da tutela de urgência deferida nos autos da ação popular ajuizada em desfavor do Município de Ribeirão Cascalheiras e dos vereadores ALTAMIRO SCHNEIDER, ELIZEU SOUSA PARGA, FAUSTO FRANCISCO DE OLIVEIRA, JOSE SOARES DE SOUSA, LUCIANO SANTOS COSTA, MARIO RODRIGUES VALADARES, MAURICIO RIBEIRO PINTO, PAULO SCHUH e SIRLEIDE MARIA DA HORA JORGE, para o fim de suspender o aumento de subsídios do prefeito, vice-prefeito, secretários municipais, presidente da câmara, vereadores, diretor e chefe de gabinete, concedido pelas Leis Municipais nº 1.089/2024 e n. 1.090/2024.

De acordo com a decisão agravada, “as Leis Municipais n. 1.089/2024 e n. 1.090/2024 concederam aumentos aos subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários Municipais, Presidente da Câmara, Vereadores, Diretor e Chefe de Gabinete. Contudo, tais normas foram editadas em flagrante desrespeito ao art. 21, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000)”.

Não merece reforma a decisão agravada, pelos fundamentos adiante elencados.

[...]

Sobre a inadequação da via, registro que o Colendo Supremo Tribunal Federal admite a utilização da ação popular como instrumento de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, desde que, nessa ação coletiva, a controvérsia constitucional se apresente como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio, e não como objeto principal (pedido) da ação. Ademais, como ressaltado na apreciação do pleito liminar, a decisão agravada fez uma análise sobre a legalidade dos aumentos concedidos, à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal, o que, por ora, afasta a alegação de inadequação da via eleita.

A respeito do tema, sabe-se a Lei de Responsabilidade Fiscal é categórica ao dispor sobre a nulidade do ato que provoque aumento com pessoal olvidando de atender às disposições elencadas eu seu artigo 21, inciso II, [...]

No caso dos autos,
as referidas Leis Municipais foi
publicada em 19/08/2024, ou seja, a menos de 180 (cento e oitenta) dias do término da legislatura que concedeu o aumento, evidente portanto o a plausibilidade do direito invocado pelos autores, ora agravados, como bem realçado na decisão recorrida.

[...]

Quanto ao
periculum in mora
, este se mostra presente ante a existência de potencial lesão ao erário, ao efetuar pagamento em desconformidade com as Leis de regência, principalmente, em razão do caráter irrepetível da verba.

Logo, dúvida não há da existência dos requisitos autorizadores da tutela e que serviram de norteio ao magistrado de primeiro grau, ante a evidente contrariedade a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Desse modo, a confirmação da decisão agravada é medida que se impõe.

Ante o exposto, com supedâneo no art. 932, IV, do Código de Processo Civil de 2015 e na Súmula 568 do STJ, conheço e nego provimento ao agravo. [...].”

Esse entendimento coaduna-se com a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal na Reclamação n. 664/RJ, julgada pelo Plenário, sob relatoria da Ministra Ellen Gracie, no sentido de que, diante de ato normativo que não ostenta generalidade e abstração, não há usurpação de competência do controle concentrado de constitucionalidade quando se admite sua impugnação por meio de ação popular. Confira:

Reclamação. Decisão judicial que conheceu de ação popular, cujo objeto era a anulação de resolução legislativa pela qual foram criados cargos no âmbito da
Assembléia
Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. Ação que reputava inconstitucional tal resolução. Possibilidade de eventual desconformidade com a Constituição Federal ser aferida no exercício do controle difuso de
constitucionalidade.
Ausência de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, tendo em vista não se tratar a resolução legislativa impugnada pela ação popular de ato normativo dotado de generalidade e abstração. Reclamação julgada improcedente. (STF.
Rcl
: 664 RJ, Relatora: Min. Ellen Gracie. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Julgamento: 22/05/2002. Publicação: 21/06/2002).

Importante consignar, ainda, que no julgamento do Recurso de Apelação com Remessa Necessária n. 10334776820248110003, sob minha relatoria, esta Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo já se manifestou pelo cabimento da Ação Popular em caso similar a este sob análise.

Eis a Ementa do mencionado Acórdão:

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL COM REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO POPULAR. LEI MUNICIPAL DE EFEITOS
CONCRETOS.
AUMENTO DE SUBSÍDIO DE AGENTES POLÍTICOS. EDIÇÃO EM PRAZO VEDADO PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. VIA ADEQUADA. PROVIMENTO DO
RECURSO.
RETORNO DOS AUTOS PARA INSTRUÇÃO E JULGAMENTO. I. Caso em exame 1. Apelação cível e reexame necessário contra sentença que indeferiu a petição inicial da ação popular proposta por cidadãos, extinguindo o feito sem resolução de mérito, ao fundamento de inadequação da via
eleita.
2. Ação popular proposta para anular a Lei Municipal nº 13.956/2024, que majorou em 79,5% os subsídios do Prefeito e Vice-Prefeito do Município de Rondonópolis para o mandato 2025/2028, sancionada a apenas 16 dias do fim da legislatura, em violação ao art. 21,
p.
u
., da LC nº 101/2000
(LRF
). II. Questão em discussão
3.
A questão em discussão consiste em verificar a adequação da ação popular como instrumento hábil ao controle judicial de ato legislativo de conteúdo concreto, cuja edição viola preceitos da legalidade fiscal e da moralidade administrativa, em especial o art. 21,
p.u
., da
LRF.
III. Razões de decidir 4. A ação popular é meio constitucional legítimo para a defesa do patrimônio público, da moralidade administrativa e da legalidade, podendo ser utilizada contra atos normativos concretos e de eficácia imediata, como o que fixa subsídios para agentes políticos identificados.
5.
O conteúdo normativo da Lei Municipal nº 13.956/2024 é concreto, possui destinatários definidos e efeitos financeiros diretos, afastando o argumento de que se trata de norma abstrata ou de controle exclusivo por ADI. 6. A edição da norma em período vedado pela LRF compromete sua validade sob a ótica da legalidade estrita, legitimando o controle por meio da ação popular, sem que isso implique afronta à competência do Supremo Tribunal Federal para o controle concentrado de constitucionalidade. 7. A jurisprudência do STF e do TJMT autoriza a impugnação judicial de atos legislativos de efeitos concretos por meio de ação popular, quando presentes indícios de lesividade ao erário e desrespeito à legislação fiscal. IV. Dispositivo e tese 8. Recurso de apelação provido e reexame necessário com retificação da sentença, para cassar a decisão de indeferimento da petição inicial e determinar o regular prosseguimento da ação popular. Tese de julgamento: “1. A ação popular é instrumento processual adequado para impugnar ato normativo municipal de efeitos concretos, cujos destinatários estejam individualizados e que produza impacto direto no erário, desde que evidenciada violação à legalidade fiscal e à moralidade administrativa.” “2. A edição de norma que majora despesa com pessoal nos 180 dias finais de mandato, em afronta ao art. 21,
p.u
., da LC nº 101/2000, enseja vício de legalidade suficiente a autorizar o controle judicial mediante ação
popular.
”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXXIII; LC nº 101/2000, art. 21,
p.u
.; L. nº 4.717/1965,
arts
. 1º, § 1º, e 2º, alíneas c e
e
; CPC,
art
. 485, I e VI. Jurisprudência relevante citada: STF,
Rcl
nº 664/RJ, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, j. 15.12.2004; TJMT, AI nº 1003909-79.2025 .8.11.0000, Rel. Desa. Maria Erotides Kneip, j.
20.02.2025.
(TJMT. APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL: 0334776820248110003, Relator.: MARCIO VIDAL, Data de Julgamento: 09/04/2025, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 10/04/2025).

Desta feita, neste caso, reforço meu entendimento de que o ato legislativo impugnado não possui caráter normativo genérico, já que opera efeitos concretos sobre pessoas determinadas, com repercussão patrimonial direta e imediata.

Frisa-se que a lei em questão não estabelece diretrizes abstratas, mas define valores específicos, cuja aplicação prática depende apenas da passagem de uma data já conhecida, configurando verdadeira antecipação de despesa sem respaldo no regime jurídico aplicável.

A afronta à legalidade orçamentária e à moralidade administrativa se revela patente.

Além do mais, inexiste na petição inicial qualquer pedido de declaração de inconstitucionalidade em sentido estrito, tampouco se busca submeter a matéria ao controle concentrado, visto que a controvérsia posta exige unicamente a análise da compatibilidade do ato legislativo municipal com a legislação vigente, sem que isso implique invasão de competência do Supremo Tribunal Federal ou ampliação indevida do rol de legitimados para a propositura de ações diretas de inconstitucionalidade.

Diante das considerações expostas, a via processual é adequada, devendo o feito retornar ao Juízo de origem e prosseguir regularmente com a devida instrução e julgamento do mérito da causa, assegurando-se o direito do cidadão de submeter ao Poder Judiciário a apreciação de ato normativo concreto que, em tese, compromete a legalidade das finanças municipais e vulnera o princípio da moralidade administrativa.

Forte nesses argumentos, o recurso de apelação interposto deve ser provido, para desconstituir o ato sentencial e, por conseguinte, determinar o retorno dos autos ao Juízo de Primeiro Grau para regular processamento.

DA REMESSA NECESSÁRIA

Como consignado nos parágrafos anteriores, o Juízo da
Vara Única da Comarca de
Tabaporã
extinguiu o feito sem resolução do mérito, pela inadequação da via eleita, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.

Os fundamentos são mantidos à vista da própria análise feita no Recurso de Apelação interposto por
Cleiton Francisco Alves e outro
, o que implica a retificação da sentença, para que o feito retorne ao Juízo de origem e prossiga regularmente com a instrução e julgamento do mérito da causa

Forte nessas razões,
DOU PROVIMENTO
ao Apelo, para desconstituir o ato sentencial e, por conseguinte, determino o retorno dos autos ao Juízo de origem para regular processamento e, em Reexame,
RETIFICO
a sentença.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 23/09/2025