Tribunal: TJMT
Processo: 1024822-27.2023.8.11.0041
Relator(a): HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-05-14
Data de publicação: 2025-06-07

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

NÚMERO ÚNICO
: 1024822-27.2023.8.11.0041

CLASSE:
APELAÇÃO CÍVEL (198)

ASSUNTO:
[MULTAS E DEMAIS SANÇÕES]

RELATOR
A
:
EXMA. SRA
.
DESA.
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

TURMA JULGADORA:
[
EXMA. SRA.
DES
A
. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS,
EXMA. SRA.
DES
A
. MARIA EROTIDES KNEIP,
EXMO. SR.
DES. RODRIGO ROBERTO CURVO]

PARTE(S):

[UNIAO TRANSPORTE E TURISMO LTDA - CNPJ: 03.667.130/0001-70 (APELADO), EDINILSON FERREIRA DA SILVA - CPF: 120.991.798-08 (ADVOGADO), AGENCIA ESTADUAL DE REGULACAO DOS SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.944.082/0001-10 (APELANTE), LUARA SANTANA HENRY - CPF: 003.842.561-04 (ADVOGADO), AGENCIA ESTADUAL DE REGULACAO DOS SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.944.082/0001-10 (APELADO), LUARA SANTANA HENRY - CPF: 003.842.561-04 (ADVOGADO), EDINILSON FERREIRA DA SILVA - CPF: 120.991.798-08 (ADVOGADO), UNIAO TRANSPORTE E TURISMO LTDA - CNPJ: 03.667.130/0001-70 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), FELIPPE TOMAZ BORGES - CPF: 386.682.658-30 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, REJEITOU A PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA EM RELAÇÃO À ANULAÇÃO DA MULTA; NÃO CONHECEU DA PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA QUANTO AO PEDIDO DE REVISÃO DO VALOR DAS MULTAS. NO MÉRITO, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO DA
AGENCIA
ESTADUAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO E DE OFÍCIO AFASTOU A DECLARAÇÃO DE NULIDADE DAS MULTAS QUE FORAM ATINGIDAS PELA PRESCRIÇÃO QUINQUENAL NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. ANULAÇÃO DE MULTAS ADMINISTRATIVAS. TRANSPORTE COLETIVO INTERMUNICIPAL. FALTA DE REGULAMENTAÇÃO ESPECÍFICA PARA IMPUGNAÇÃO. RESOLUÇÃO POSTERIOR. ATO ADMINISTRATIVO INEFFICAZ. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação interposta pela Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso – AGER/MT contra sentença que julgou procedente ação ordinária movida por União Transporte e Turismo LTDA e Consórcio Metropolitano de Transportes, para declarar a nulidade de todas as multas aplicadas pela AGER/MT até 21.12.2021, no montante de R$ 1.310.981,46, sob fundamento de ausência de regulamentação válida à época dos autos de infração. A sentença também rejeitou preliminares de valor da causa e de ilegitimidade passiva. Em grau recursal, a preliminar de valor da causa foi acolhida para retificação, com posterior cumprimento pelas autoras. O recurso prosseguiu quanto às demais matérias.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a AGER/MT possui legitimidade passiva para figurar no polo da ação que visa à anulação de multas já inscritas em dívida ativa; (
ii
) verificar se existia regulamentação válida à época da aplicação das penalidades que assegurasse o direito de defesa e contraditório aos administrados.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A AGER/MT possui legitimidade passiva para responder pela validade das multas que ela mesma aplicou,
pois
a discussão versa sobre a legalidade do ato administrativo sancionador e não sobre a cobrança dos débitos já inscritos em dívida ativa.

A legislação estadual (LC nº 111/2002 e Regimento Interno da PGE) atribui exclusivamente à Procuradoria-Geral do Estado a competência para revisar créditos inscritos em dívida ativa, razão pela qual o pedido de revisão dessas multas não poderia ser dirigido à AGER/MT.

A ausência de regulamentação específica prevista no art. 63 da LC nº 432/2011 inviabiliza a aplicação das penalidades antes da edição da Resolução Normativa nº 007/2021, pois a norma exigia expressamente a edição de ato regulamentar próprio, que somente foi editado em 2021.

As Resoluções Normativas nº 002/2009 e nº 001/2019, embora anteriores, foram editadas com base na LC nº 66/1999 e LC nº 429/2011 (Lei Geral da AGER), não se aplicando diretamente à matéria específica regulada pela LC nº 432/2011, norma especial do setor de transporte coletivo intermunicipal.

A inexistência de norma específica à época dos fatos viola o devido processo legal, impedindo o exercício regular do contraditório e ampla defesa, o que compromete a validade dos autos de infração e das multas aplicadas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

R
ecurso desprovido.

Tese de julgamento:

A AGER/MT é parte legítima para responder por ação que discute a legalidade das penalidades por ela aplicadas, ainda que já inscritas em dívida ativa.

A ausência de regulamentação específica prevista na LC nº 432/2011 inviabiliza a validade das multas aplicadas antes da edição da Resolução Normativa nº 007/2021.

A existência de normativos genéricos anteriores não supre a exigência de norma específica prevista em lei especial para a validade de penalidades administrativas no setor regulado.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5º, LIV e LV; CPC, art. 487, I; LC/MT nº 429/2011; LC/MT nº 432/2011, art. 63; LC/MT nº 111/2002, art. 2º, V; LINDB, art. 2º, §2º.

R E L A T Ó R I O

EXM
A
. SR
A
. DES
A
.
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

(RELATOR
A
):

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação interposto pela Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados contra sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que, nos autos da Ação Ordinária ajuizada por União Transporte e Turismo LTDA e Consórcio Metropolitano de Transportes, rejeitou a preliminar de incorreção do valor da causa e julgou procedentes os pedidos vindicados na inicial, para declarar a nulidade de todas as multas aplicadas pela AGER/MT até o dia 21-12-2021, na quantia de R$ 1.310.981,46 (um milhão, trezentos e dez mil, novecentos e oitenta e um reais e quarenta e seis centavos), e, via de consequência, julgou extinto o processo, com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC.

A Apelante, inconformada, suscita duas preliminares. Primeiro, alega a incorreção do valor da causa, arbitrado pelos apelados em R$ 10.000,00, quando o valor em discussão ultrapassa R$ 1.310.000,00.

Afirma que, a atribuição de valor inferior teve como objetivo reduzir as despesas processuais dos Apelados e solicita a retificação do valor da causa.

Segundo, sustenta a ilegitimidade passiva da AGER/MT para revisar e anular débitos já inscritos em dívida ativa, sendo essa competência exclusiva da Procuradoria Geral do Estado, conforme legislação estadual aplicável. Com base nisso, requer a extinção do processo sem julgamento de mérito.

No mérito, a apelante enfatiza que a Resolução Normativa n. 007/2021 não foi criada para corrigir lacunas na regulamentação, mas para aperfeiçoar regras existentes.

Argumenta que, a Resolução Normativa n. 002/2009, vigente à época das autuações, era suficiente para regular os procedimentos sancionatórios,
e a inexistência de norma específica para o setor de transporte coletivo não invalidaria as penalidades
.

Por fim, reitera que a revisão de multas inscritas em dívida ativa não é de sua competência, mas da Procuradoria Geral do Estado.

Diante disso, a AGER/MT requer o conhecimento e provimento do recurso para reformar a sentença e julgar improcedente a ação, reconhecendo a validade das multas aplicadas. Subsidiariamente, caso acolhidas as preliminares, pede a correção do valor da causa ou a extinção do processo por ilegitimidade passiva.

Contrarrazões no ID. 237610164, pugnando pelo desprovimento do recurso.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou pela ausência de interesse público a justificar a intervenção ministerial.

A preliminar de impugnação ao valor da causa foi julgada por esta Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, que, à unanimidade, acolheu a referida preliminar para retificar o valor da causa para R$ 1.310.981,46 (um milhão, trezentos e dez mil, novecentos e oitenta e um reais e quarenta e seis centavos), com intimação das autoras para recolhimento da diferença das custas iniciais, o que foi cumprido no ID. 266747270.

Os autos vieram conclusos para prosseguimento do julgamento.

É o relatório.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU A PALAVRA O ADVOGADO
FELIPPE TOMAZ BORGES
, OAB/MT
24440
-
B

V

O

T

O
(PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA)

EXM
A
. SR
A
. DES
A
.
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

(RELATOR
A
):

Egrégia Câmara,

Sustenta a recorrente que, uma vez inscritos os créditos decorrentes das penalidades em dívida ativa, caberia exclusivamente à Procuradoria-Geral do Estado a revisão e eventual anulação das multas impugnadas, o que afastaria a legitimidade da AGER/MT para figurar no polo passivo da ação.

A presente ação tem como objetivo não apenas a revisão dos valores das multas ou sua cobrança administrativa e judicial, mas também a declaração de nulidade de sua própria aplicação, sob o fundamento de que não haveria regulamentação válida para impugnação da multa sancionatória da autarquia antes da Resolução Normativa n. 007/2021. Trata-se, portanto, a segunda de uma discussão sobre a validade do ato administrativo que impôs a sanção, e não sobre sua fase de cobrança.

Nessa perspectiva, a responsabilidade pela imposição das penalidades é exclusiva da AGER/MT, de modo que é ela a parte legítima para responder pela legalidade ou nulidade dos autos de infração que expediu. A inscrição em dívida ativa pela PGE não altera esse fato, pois a Procuradoria apenas recebe os créditos para cobrança, sem atuar na fase sancionatória inicial ou na análise da legalidade da multa em si.

Por outro lado, no que tange ao pedido que trata da revisão dos valores das penalidades já inscritas em dívida ativa, conforme demonstrado no ID. 237609196, assiste razão à apelante.

A legislação estadual, especialmente a Lei Complementar n. 111/2002 e o Regimento Interno da PGE, estabelece que a competência para revisão, recálculo e exclusão dos créditos inscritos em dívida ativa é exclusiva da Procuradoria-Geral do Estado, sendo a única autoridade legitimada para atuar sobre tais débitos.

Veja-se:

Lei Complementar n. 111/2022

Art. 2°À Procuradoria-Geral do Estado compete:

V -
promover
, privativamente, a inscrição e a cobrança da dívida ativa estadual, bem como a cobrança de todo e qualquer crédito tributário;

Regimento Interno da PGE

Art. 53. À Coordenadoria de Dívida Ativa tem como missão garantir a revisão da inscrição em Dívida Ativa, competindo-lhe:

I -
analisar
os pedidos de revisão de inscrição em Dívida Ativa, elaboração de decisões administrativas a serem homologadas pelo Procurador-Geral do Estado ou Subprocurador-Geral Fiscal por delegação;

Desse modo, o pedido de recálculo de todas as multas de acordo com o artigo 2º da Lei Estadual n. 11.482/2021, que alterou dispositivos da Lei n. 10.579/2017, que instituiu o Programa de Recuperação de Créditos do Estado de Mato Grosso – Regularize e dá outras providências, deveria ser direcionado ao Estado de Mato Grosso, uma vez que inscrita a dívida ativa a competência para sua revisão passa ao órgão responsável pela cobrança.

Ocorre que, não obstante a fundamentação sobre a ilegitimidade da AGER/MT para responder pela revisão da multa, a própria agência não possui interesse recursal em impugnar a preliminar de ilegitimidade de parte, pois, no mérito, o magistrado de primeiro grau acolheu primeiro pedido autoral e declarou a nulidade da multa imposta, fulminando com elas e por isso não entrou na análise do pedido subsidiário de recálculo das multas,
por
em seu entender estarem anuladas.

Assim, a eventual exclusão da AGER/MT do polo passivo seria medida de menor alcance do que a anulação da sanção, já determinada. Desse modo, a discussão sobre a legitimidade restaria esvaziada de interesse jurídico útil, configurando ausência de interesse recursal nos termos do princípio da utilidade do recurso.

Ante o exposto,
rejeito
a preliminar de ilegitimidade passiva em relação à anulação da multa e quanto ao pedido de revisão
não conheço
do recurso nessa parte.

É como voto.

UNÂNIME

V O T O (MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA):

Egrégia Câmara,

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação interposto pela Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados – AGER, contra sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que, nos autos da Ação Ordinária ajuizada por União Transporte e Turismo LTDA e Consórcio Metropolitano de Transportes, rejeitou a preliminar de incorreção do valor da causa e julgou procedentes os pedidos vindicados na inicial, para declarar a nulidade de todas as multas aplicadas pela AGER/MT no período de 2017 até o dia 21-12-2021, na quantia de R$ 1.310.981,46 (um milhão, trezentos e dez mil, novecentos e oitenta e um reais e quarenta e seis centavos), e, via de consequência,julgou extinto o processo, com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC.

No presente caso, trata-se de ação ordinária que se busca declarar nula todas as multas aplicadas pela Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados até o dia 21-12-2021.

A apelante sustenta que, a sentença ignorou a existência de normativas anteriores à Resolução Normativa n. 007/2021, notadamente a Resolução Normativa n. 002/2009, posteriormente alterada pela Resolução Normativa n. 001/2019, que disciplinavam o procedimento sancionatório da autarquia.

A sentença recorrida fundamentou-se na ausência de regulamentação específica para interposição de recurso contra a imposição das penalidades, baseando-se no artigo 63 da Lei Complementar n. 432/2011, que
dispõe sobre o Sistema de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado de Mato Grosso e sobre os terminais rodoviários, serviço de interesse público de fretamento e dá outras providências
, vejamos:

Art.63.
Das imposições de penalidades previstas nesta lei complementar caberá recurso administrativo à AGER/MT,
consoante regulamentação específica a ser editada pela Agência Reguladora, mediante Resolução
.

A AGER, ao contrário do entendimento do Magistrado de Primeiro Grau, diz que a Resolução Normativa n. 002/2009 estaria vigente à época da lavratura das multas, e essa resolução estabelecia os meios de impugnação e regulamentava os atos sancionatórios da AGER/MT, incluindo a aplicação de penalidades.

Confira-se:

RESOLUÇÃO NORMATIVA Nº 002/2009

Dispõe sobre os meios de impugnação, no âmbito da AGER/MT, de atos de imposição de penalidades decorrentes de sua competência regulatória ordinária ou delegada.

A Diretoria Executiva da Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso, em regime colegiado, no uso de suas atribuições decorrentes do art. 3º e 15 da Lei Complementar nº 66/1999, cumulados com art. 8º, inciso II, alínea “c” do Regimento Interno aprovado pelo Decreto Estadual nº 1.403/2000; e

Considerando o dever constitucional de melhorar o acesso dos administrados à ampla defesa e contraditório;

Considerando a necessidade de uniformizar e padronizar os procedimentos pertinentes à interposição e apreciação de recursos administrativos regulatórios, no âmbito da AGER/ MT, que versem sobre a aplicação de penalidades decorrentes de sua competência originária e delegada;

RESOLVE
aprovar e sancionar a seguinte Resolução Normativa:

Art. 1º Dos atos expedidos pela AGER/MT, em razão de competência regulatória ordinária ou delegada, que impuserem penalidades aos administrados serão cabíveis os seguintes recursos administrativos:

I – Defesa.

II – Recurso.

Art. 2º As decisões que resolvam as Defesas ou Recursos deverão sempre ser notificadas à parte interessada por meio de correspondência registrada com aviso de recebimento – AR.

Art. 3º As defesas e recursos poderão ser interpostos pelo apenado, ou, ainda, pelo terceiro prejudicado, consoante art. 70 da Lei Estadual nº 7.692/2002.

§ 1º Prevalecerão, para fins de interposição de Defesa ou Recurso, os prazos estabelecidos em Lei e demais normativos pertinentes a cada espécie de penalidade passível de imposição pela AGER/MT.

§ 2º A petição de Defesa ou Recurso deverá observar os requisitos estabelecidos nos
arts
. 73 e 74 da Lei Estadual nº 7.692/2002.

Art. 4º O prazo para interposição da Defesa ou Recurso, observado o disposto no art. 87 e seus parágrafos da Lei Estadual nº 7.692/2002, contar-se-á, salvo disposição em contrário, da data que constar no aviso de recebimento – AR relativo à correspondência registrada, pela qual se notificou a parte interessada da penalidade imposta.

Art. 5º O adimplemento da penalidade imposta ou ainda a prática, sem reserva alguma, de um ato incompatível com a vontade de recorrer, implicará na vedação da possibilidade de recorrer ou no não conhecimento do recurso, caso este já tenha sido interposto.

Art. 6º Caberá Defesa, dirigida ao Diretor Regulador da respectiva área de regulação, dos atos de Analistas Reguladores ou Coordenadores Reguladores que importarem em imposição de penalidade aos administrados.

§ 1º Interposta a Defesa, o Diretor Regulador encaminhará os autos à autoridade que decidiu pela penalidade, para fins de colher a sua manifestação, oportunidade na qual se poderá também ser realizada eventual retratação.

§ 2º A manifestação descrita no parágrafo anterior poderá também ser realizada pela Coordenadoria Técnica, da qual foi emanado o ato de imposição de penalidade.

§ 3º Depois de colhida a manifestação descrita no § 1º, o Diretor Regulador analisará os autos e emitirá decisão monocrática:

I. Pelo conhecimento ou não da Defesa, diante dos pressupostos de admissibilidade relacionados à tempestividade e legitimidade.

II. Pela procedência ou improcedência da Defesa, no todo ou em parte, diante das razões de mérito do caso, em se conhecendo da Defesa.

III. Pela anulação do ato de imposição de penalidade, diante da ocorrência de vícios que importem em hipóteses de nulidade ou anulabilidade estabelecidas em lei.

IV. Pela homologação de retratação realizada pela autoridade que decidiu pela imposição de penalidade que originou a Defesa.

Art. 7º Na hipótese da decisão monocrática do Diretor Regulador importar na extinção da penalidade imposta, os autos deverão ser remetidos à Diretoria Colegiada para fins de conhecimento e arquivamento.

§ 1º Qualquer Diretor Regulador, nessa ocasião, poderá solicitar vistas dos autos, pelo prazo regimental, e após poderá propor o reexame do caso pela Diretoria Colegiada.

§ 2º Sendo aprovado o pedido de reexame da decisão monocrática, a relatoria deverá recair sobre Diretor Regulador diverso do que emitiu a decisão regulatória bem como do que propôs o reexame da matéria.

Art. 8º Caberá Recurso à Diretoria Executiva das decisões monocráticas proferidas por Diretor Regulador que:

I. Julgar Defesa interposta na AGER/MT contra ato de imposição de penalidade emanado de Analistas Reguladores ou Coordenadores Reguladores.

II. Impor, originariamente, penalidade decorrente de competência regulatória ordinária ou delegada da AGER/MT.

Art. 9º Ao Diretor Regulador, cuja decisão monocrática é objeto de Recurso à Diretoria Colegiada, fica vedada a possibilidade de atuar como relator do feito.

Art. 10º Os Recursos dirigidos à Diretoria Executiva da AGER serão, previamente, submetidos ao Procurador Jurídico Regulador, para parecer, a fim de instruir tanto o voto do Relator como o da própria Diretoria.

Art. 11º Os demais procedimentos, pertinentes à apreciação e deliberação dos Recursos pela Diretoria Executiva, seguirão o disposto no Regimento Interno da AGER/MT.

Art. 12º Aplicam-se à Defesa e ao Recurso, em caráter subsidiário, e no que couberem, as disposições contidas na Lei Estadual nº 7.692/2002.

Art. 13º Ficam revogados os
arts
. 4º e 5º da Resolução AGER/MT nº 02/2006, bem como as demais disposições em contrário.

Art. 14º Esta resolução entra em vigor 30 (trinta) dias após a sua publicação.

Cuiabá, 02 de julho de 2009.

MÁRCIA GLÓRIA VANDONI DE MOURA

Presidente Reguladora da AGER/MT
[Destaquei
]

Dessa forma, restaria afastado o argumento de que inexistia regulamentação específica para impugnação das multas aplicadas, uma vez que havia normativo anterior disciplinando a matéria para todas as áreas de competência regulatória da AGER/MT.

Pois bem.

No caso concreto, a empresas de transportes urbanos, ora apeladas, foram multadas pela AGER no período de 2017 a 2021, com base na
Lei Complementar n. 429/2011
, Lei Geral da AGER que estabelecia a forma de aplicação dessas multas e utilizava como procedimento de impugnação dessas multas a
Resolução Normativa 002/2009
.

Importante registrar que, a
Resolução Normativa n. 002/2009
,foi editada com base na
Lei Complementar n. 66/1999
, e disciplinou os meios de impugnação, no âmbito da AGER/MT, de atos de imposição de penalidades decorrentes de sua competência regulatória ordinária ou delegada.

Com a
revogação da Lei Complementar n. 66/99
, por meio da
Lei Complementar n. 429/2011
, que dispõe sobre a organização, estrutura e competência da Agência de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso, foi editada a
Resolução Normativa n. 001/2019
,somente no ano de 2019, com base na referida lei Complementar, a qualalterou a
Resolução Normativa n. 002/2009
.

Confira-se:

Resolução AGER/MT Nº 001/2019

Altera a Resolução Normativa n° 002/2009, que dispõe sobre meios de impugnação, no âmbito da AGER/MT, de atos de imposição de penalidade decorrentes de sua competência regulatória ou delegada.

A Diretoria Executiva Colegiada da Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados de Mato Grosso - AGER/MT, no uso das atribuições que lhe confere o Art. 9º da Lei Complementar nº. 429/2011 e Art. 5º, V, do Regimento Interno aprovado pelo Decreto n. 1.017/17, e

Considerando os princípios norteadores dos processos administrativos, em especial o princípio da eficiência;

Considerando a necessidade de se adequar, no âmbito do convênio de descentralização firmado entre a AGER/MT e a ANEEL, o procedimento para apreciação de defesa e recurso apresentados contra os autos de infração aplicados pela AGER/MT, no exercício da competência delegada;

RESOLVE:

Art. 1° Alterar o art. 6° da Resolução Normativa n° 002, de 2 de julho de 2009
, que passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 6º Caberá Defesa, dirigida ao Diretor Regulador da respectiva área de regulação, dos atos de Analistas Reguladores ou Coordenadores Reguladores que importarem em imposição de penalidade aos administrados, excetuando-se, os atos que importarem imposição de penalidade aos agentes do setor elétrico, no âmbito do Convênio de descentralização com a ANEEL.”

Art. 2° Acrescentar ao art. 8° da Resolução Normativa n° 002, de 2 de julho de 2009, o parágrafo único
com a seguinte redação:

“Art. 8
º .

(...)

Parágrafo único: Caberá, ainda, Recurso à Diretoria Executiva dos atos do Coordenador Regulador que importar em imposição de penalidade aos agentes do setor elétrico, no âmbito do Convênio de descentralização com a ANEEL”

Art. 3° Alterar o art. 10º da Resolução Normativa n° 002, de 2 de julho de 2009, bem como acrescentar ao mesmo o parágrafo único
, com a seguinte redação:

“Art. 10º Os Recursos dirigidos à Diretoria Executiva da AGER serão, previamente, submetidos à Advocacia Geral Reguladora - AGER, para análise e parecer, a fim de instruir tanto o voto do Relator como da própria Diretoria.

Parágrafo único. Nos casos dos Recursos dirigidos à Diretoria Executiva da AGER interpostos contra atos que importarem imposição de penalidade aos agentes do setor elétrico, no âmbito do Convênio de descentralização com a ANEEL, estes serão submetidos à Advocacia Geral Reguladora - AGR, para análise quanto a questões jurídicas suscitadas e de conformidade do rito procedimental.”

Art. 4° Esta resolução entra em vigor na data de sua publicação, ficando revogadas demais disposições em contrário.

Cuiabá-MT, 19 de fevereiro de 2019.

Fábio Calmon

Presidente Regulador

Gisele de Auxiliadora de Almeida Rios

Diretora Reguladora de Energia e Saneamento

Keile
Costa Pereira Diretora Reguladora de Ouvidoria
[Destaquei
].

Entretanto, foi editada a
Lei Complementar n. 432/2011
, que dispõe sobre o Sistema de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado de Mato Grosso e sobre os terminais rodoviários, serviço de interesse público de fretamento e dá outras providências, Lei Especial da AGER, Lei que amparou a aplicação das multas, e que de modo geral não revogou a Lei Complementar
n. 429/2011
, Lei Geral da AGER. Até porque, a Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro dispõe em seu artigo 2º, §2º, que
A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior.

Isto porque a lei nova que estabelece disposições gerais ou especiais, além das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior, a menos que haja incompatibilidade entre elas ou que haja sido expressamente revogada.

É o que ocorreu neste caso. A
LC 432/2011
estabeleceu expressamente em seu artigo 63 que a AGER deveria editar regulamentação específica por meio de Resolução. Veja-se:

Art.63.
Das imposições de penalidades previstas nesta lei complementar caberá recurso administrativo à AGER/MT,
consoante regulamentação específica a ser editada pela Agência Reguladora, mediante Resolução
. (Grifei)

Este princípio, conhecido como o princípio da coexistência ou da especialidade, significa que leis novas que não revogam ou modificam explicitamente leis anteriores não as invalidam.A nova lei pode ser aplicada em conjunto com a antiga, em situações específicas em que as disposições novas e antigas
não se contradizem
.

Mas como anteriormente dito, a LC 432/2011, trouxe disposição expressa em seu artigo 63 dizendo que haveria necessidade de se editar regulamentação específica dessas multas a serem aplicadas e a AGER só fez isso em 2021, por meio da Resolução Normativa 007/2021.

Portanto, não haveria como as empresas se defenderem das multas, pela revogação automática da Resolução 002/2009. Pois a Lei nova exigia nova regulamentação.

Assim, a sentença de primeiro grau deve ser mantida, reconhecendo-se a invalidade das penalidades aplicadas pela AGER/MT e declarando a nulidade das multas no período indicado na inicial, tendo em vista que não restou demonstrada a existência de regulamentação para impugnação das multas aplicadas pela AGER/MT.

Ante o exposto,
rejeito
a preliminar de ilegitimidade passiva em relação à anulação da multa.
Não conheço
da preliminar de ilegitimidade passiva quanto ao pedido de revisão do valor das multas, em razão da falta de interesse recursal.

No mérito,
nego provimento
ao recurso de apelação interposto pela Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados. Entretanto, por se tratar de matéria de ordem pública,
de ofício, afasto
declaração de nulidade das multas que foram atingidas pela prescrição quinquenal.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (1º VOGAL):

Eminentes pares,

O caso é
complexo
, o voto bem fundamentado pela eminente Relatora, porém peço vista dos autos para uma análise mais aprofundada.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (2ª VOGAL):

Aguardo o pedido de vista.

SESSÃO DE 14 DE MAIO DE 2025 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (VISTA)

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (1º VOGAL):

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação cível interposto pela
AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS (AGER-MT)
contra sentença proferida pelo Juízo da Quinta Vara Especializada de Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá (MT) que, nos autos da ação ordinária n. 1024822-27.2023.8.11.0041, proposta por
UNIÃO TRANSPORTES E TURISMO LTDA.
, rejeitou as preliminares de impugnação ao valor da causa e de ilegitimidade passiva
ad causam
arguidas na contestação e, no mérito, julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, declarando a nulidade das multas administrativas impostas até o dia 21.12.2021.

Em sessão de julgamento realizada no dia 22.1.2025, esta c. Câmara, por unanimidade, acolheu a preliminar de impugnação ao valor dado à causa, originariamente estabelecido em R$ 10.000,00 (dez mil reais), “
para retificar o valor da causa determinando o recolhimento da diferença no prazo legal sob pena de não conhecimento dos demais fundamentos do recurso nos termos do voto da Relatora
” (acórdão, Id. 263618754 – Pág. 1).

Com o recolhimento das custas complementares (Id. 266305266), procedeu-se à continuação do julgamento em 7.5.2025, ocasião em que a i. Relatora, Desembargadora Helena Maria Bezerra Ramos, proferiu voto no sentido de rejeitar a preliminar de ilegitimidade passiva
ad causam
, bem como não conhecer do recurso quanto ao pedido de revisão da multa administrativa e, no mérito, negar provimento ao recurso de apelação cível interposto. De ofício, afastou a declaração de nulidade das multas administrativas atingidas pela prescrição quinquenal.

Pedi vista dos autos para uma análise mais aprofundada da matéria submetida a julgamento, em particular no que tange à existência de resolução normativa a amparar as multas administrativas impostas à concessionária de serviço de transporte coletivo rodoviário intermunicipal de passageiros pela Agência Reguladora.

De início, acompanho integralmente a e. Desembargadora Relatora quanto às questões preliminares, porquanto a AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS (AGER-MT) é parte legítima para figurar no polo passivo da demanda que visa à anulação das multas administrativas por ela aplicadas, uma vez que a discussão consiste na validade do próprio ato administrativo sancionador, e não meramente de sua cobrança. De igual modo, a declaração de nulidade das sanções prejudica a análise do pedido subsidiário de recálculo, esvaziando o interesse recursal neste particular.

Quanto ao mérito do recurso, constata-se que a controvérsia reside na definição sobre a existência, à época das autuações (entre 2017 e 2021), de um arcabouço normativo válido e eficaz a disciplinar o procedimento de impugnação contra as penalidades aplicadas pela Agência Reguladora no âmbito do Sistema de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado de Mato Grosso (STCRIP-MT).

A Resolução Normativa AGER-MT n. 2/2009, datada de 2 de julho de 2009, foi editada sob a vigência da Lei Complementar Estadual n. 66/1999, que estabelecia as atribuições da Agência Reguladora. Por sua vez, o art. 1º da referida resolução evidencia o caráter genérico da norma, ao dispor sobre os meios de impugnação contra atos impositivos de penalidades decorrentes da competência regulatória ordinária ou delegada, sem distinção setorial.

“
Art. 1º Dos atos expedidos pela AGER/MT, em razão de competência regulatória ordinária ou delegada, que impuserem penalidades aos administrados serão cabíveis os seguintes recursos administrativos:

I – Defesa.

II – Recurso.
”

Com a revogação da Lei Complementar Estadual n. 66/1999 pela Lei Complementar Estadual n. 429/2011, de 21 de julho de 2011 — que passou a ser a nova lei geral da AGER-MT —, a Resolução Normativa n. 2/2009 não foi expressamente revogada, tendo sido, inclusive, alterada pontualmente pela Resolução Normativa n. 1/2019,
esta
já sob a égide da Lei Complementar Estadual n. 429/2011. Tal fato, isoladamente, poderia sugerir a continuidade de sua aplicação geral.

Ocorre que, em 8 de agosto de 2011, foi promulgada a Lei Complementar Estadual n. 432/2011, diploma especial vocacionado a regular o Sistema de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado de Mato Grosso (STCRIP-MT). Este estatuto específico, em seu art. 63, estabeleceu um requisito normativo particular:

“
Art. 63 Das imposições de penalidades previstas nesta lei complementar caberá recurso administrativo à AGER/MT,
consoante regulamentação específica a ser editada pela Agência Reguladora, mediante Resolução
.”
[
g.n
.]

O citado dispositivo não pode ser interpretado como mera faculdade ou sugestão. A Administração Pública, como cediço, é regida pelo princípio da legalidade estrita, insculpido no art. 37,
caput
, da Constituição Federal, e densificado pelo art. 5º, inciso II, segundo o qual “
ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei
”, consoante leciona Di Pietro sobre o tema:

“
Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite. No âmbito das relações entre particulares, o princípio aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei não proíbe. Essa é a ideia expressa de forma lapidar por Hely Lopes Meirelles (2003:86) e corresponde ao que já vinha explícito no artigo 4º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789: ‘a liberdade consiste em fazer tudo aquilo que não prejudica a outrem; assim, o exercício dos direitos naturais de cada homem não tem outros limites que os que asseguram aos membros da sociedade o gozo desses mesmos direitos. Esses limites somente podem ser estabelecidos em lei’.

No direito positivo brasileiro, esse postulado, além de referido no artigo 37, está contido no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federa que, repetindo preceito de Constituições anteriores, estabelece que ‘ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei’.

Em decorrência disso, a Administração Pública não pode, por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados; para tanto, depende de lei.
” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito administrativo
. 30. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017, p. 96).

Assim, a AGER-MT estava vinculada a editar a regulamentação específica determinada pela lei especial.

Por outro lado, a exigência de um ato normativo infralegal específico para o Sistema de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado de Mato Grosso (STCRIP-MT) demonstra a intenção clara do legislador de que as particularidades e complexidades do setor de transporte intermunicipal fossem contempladas por um regramento processual recursal próprio.

Uma resolução de índole geral, como a Resolução Normativa n. 2/2009, editada sob a égide de lei anterior e com o propósito de alcançar, indistintamente, todas as áreas de atuação da Agência Reguladora, não possui o condão de satisfazer tal imperativo de especificidade.

Desse modo, a ausência de regulamentação específica à época das autuações (entre 2017 e 2021), como exigido pelo art. 63 da Lei Complementar Estadual n. 432/2011, acarreta ofensa direta ao princípio do devido processo legal (art. 5º, LIV, da Constituição Federal), do qual decorrem o contraditório e a ampla defesa (art. 5º, LV).

Com efeito, o exercício pleno do direito de defesa em âmbito administrativo pressupõe a existência de um procedimento claramente delineado em norma competente, o que, no caso, seria a resolução específica que somente foi editada em 21 de dezembro de 2021 (Resolução Normativa n. 7/2021).

Logo, a aplicação de uma norma geral, quando a lei especial exige uma específica, fragiliza as garantias processuais do administrado, porquanto o princípio da especialidade das normas (
lex

specialis

derogat

legi

generali
) determina que a lei especial afasta a incidência da lei geral naquilo que disciplina de forma particular.

In
casu
, a Lei Complementar Estadual n. 432/2011, ao exigir uma nova e específica resolução para os recursos no âmbito do Sistema de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado de Mato Grosso (STCRIP-MT), estabeleceu uma condição de validade para o procedimento que não era preenchida pela Resolução n. 2/2009.

Não se trata, necessariamente, de uma revogação integral da Resolução n. 2/2009, que poderia manter sua aplicabilidade residual em outros setores. O que se verifica é uma derrogação funcional da norma geral pela especial no campo específico do transporte intermunicipal, ou, mais precisamente, uma condição de ineficácia da resolução geral para suprir a exigência de especificidade contida na lei especial.

A omissão da AGER-MT em editar, em tempo oportuno, a resolução específica determinada pelo art. 63 da Lei Complementar Estadual n. 432/2011, criou um hiato normativo que impede o reconhecimento da validade das penalidades aplicadas durante esse período.

Isso porque, somente com a edição da Resolução Normativa AGER-MT n. 7/2021, que em seus
arts
. 24 a 40 detalhou o procedimento de fiscalização, autuação e o rito recursal para o Sistema de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado de Mato Grosso (STCRIP-MT), é que a exigência legal foi cumprida. Este ato ulterior da própria Agência Reguladora reforça a interpretação de que a normativa anterior era insuficiente.

Dessa forma, a anulação das multas administrativas impostas antes da vigência da Resolução Normativa n. 7/2021, por ausência da regulamentação específica exigida pelo art. 63 da Lei Complementar Estadual n. 432/2011, é medida que se impõe, sob pena de convalidação de atos administrativos praticados ao arrepio da legalidade e com mácula ao devido processo legal.

Finalmente, no que se refere à prescrição quinquenal, por se tratar de matéria de ordem pública, cognoscível
ex

officio
, acompanho a modulação efetuada no voto da i. Desembargadora Relatora.

Diante do exposto, com essas achegas,
ACOMPANHO
o voto proferido pela i. Desembargadora Relatora para rejeitar a preliminar de ilegitimidade passiva
ad causam
, bem como não conhecer do recurso quanto ao pedido de revisão da multa administrativa e, no mérito,
negar provimento
ao recurso de apelação cível interposto pela AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS (AGER-MT), afastando,
ex

officio
, a declaração de nulidade das multas administrativas atingidas pela prescrição quinquenal.

É como voto
.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (2ª VOGAL):

Acompanho o voto da Relatora.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/05/2025