Tribunal: TJMT
Processo: 0001859-46.2016.8.11.0022
Relator(a): DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-07-08
Data de publicação: 2025-07-21

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001859-46.2016.8.11.0022
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ARLETE SILVA DOS SANTOS - CPF: 631.629.381-04 (APELADO), RAFAEL SANTOS DE OLIVEIRA - CPF: 025.174.061-70 (ADVOGADO), CARINE ANDRADE SANTOS - CPF: 065.196.735-01 (ADVOGADO), MARILEDI ARAUJO COELHO PHILLIPPI - CPF: 468.902.971-72 (APELADO), DANIELA DE OLIVEIRA - CPF: 013.162.231-59 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1º VOGAL EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2ª VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA IRREGULAR DE SERVIDORES MUNICIPAIS. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DANO EFETIVO. AUSÊNCIA DE CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público estadual contra sentença que julgou improcedente o pedido formulado em Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, fundada em supostas irregularidades na condução de processo seletivo realizado por município mato-grossense. A demanda apontava como ilegal a contratação de monitores e professores após o cancelamento do certame n.º 001/2015, bem como a posterior recontratação de parte desses agentes como estagiários, em prejuízo aos candidatos aprovados no processo seletivo subsequente (n.º 002/2015).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em verificar se a conduta da então prefeita configura ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 10, VIII, da Lei nº
8.429/1992, com redação dada pela Lei nº
14.230/2021, em razão da contratação temporária irregular de servidores e recontratação na condição de estagiários.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A configuração de ato de improbidade administrativa, após a vigência da Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico e prejuízo efetivo ao erário, conforme jurisprudência pacificada pelo STF no Tema 1199 da Repercussão Geral.

A conduta da gestora, embora administrativa e eticamente questionável, não revela, com o grau de certeza necessário, a intenção deliberada de fraudar os processos seletivos, tampouco
à
consciência e vontade de produzir resultado ilícito.

A manutenção precária dos contratos temporários visou evitar a interrupção do serviço educacional no início do ano letivo, configurando medida de gestão emergencial, não se evidenciando má-fé ou desonestidade na atuação da requerida.

A contratação posterior de estagiários ocorreu mediante convênio e foi respaldada por legislação municipal específica (Lei nº 866/2015), não havendo demonstração de simulação ou fraude no vínculo jurídico.

O suposto prejuízo apontado pelo Ministério Público não se sustenta, pois os serviços foram efetivamente prestados, e a realização de novo processo seletivo foi consequência necessária do cancelamento do certame anterior, sem indício de dispêndio indevido.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

A configuração de ato de improbidade administrativa por contratação temporária irregular exige a demonstração de dolo específico e de prejuízo efetivo ao erário
, para a configuração da conduta prevista no art. 10, inciso VIII, da LIA
.

A mera ilegalidade na condução de processo seletivo, sem prova da intenção de lesar a Administração ou beneficiar terceiros, não configura improbidade.

A atuação administrativa voltada à continuidade de serviço público essencial, ainda que eventualmente contrária à norma local, não caracteriza improbidade sem a presença de má-fé e
dano
ao erário.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Pedra Preta, que, nos autos da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada contra Mariledi Araújo Coelho Philippi e Arlete Silva dos Santos, julgou extinto o feito com resolução do mérito em relação à requerida Arlete, em razão da homologação de Acordo de Não Persecução Cível (ANPC), e improcedente o pedido em relação à requerida Mariledi.

Consta dos autos que a ação foi fundada em supostas irregularidades na condução do processo seletivo n.º 001/2015, no âmbito do Município de Pedra Preta, especialmente no que se refere à contratação de monitores e professores sem observância das regras legais, culminando no cancelamento do referido certame e posterior contratação de parte dos mesmos agentes como estagiários, em detrimento dos candidatos aprovados no processo seletivo posterior de n.º 002/2015.

Na apelação, o Ministério Público sustenta, em síntese, que houve dolo na conduta da então prefeita Mariledi, o que teria ensejado prejuízo ao erário e violação aos princípios da administração pública. Pleiteia, assim, a reforma da sentença para que seja reconhecida a prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, inciso VIII, da Lei de Improbidade Administrativa - LIA.

Apresentadas as contrarrazões, nas quais se defende a ausência de dolo e de prejuízo efetivo, os autos foram remetidos a esta instância para julgamento.

A Procuradoria de Justiça apresentou parecer pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Como relatado, trata-se de recurso de apelação interposto
pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Pedra Preta, que improcedente o pedido em relação à requerida
Mariledi Araújo Coelho Philippi
, sob o argumento que as provas dos autos não foram suficientes para a caracterização da improbidade.

A controvérsia posta nestes autos consiste na subsistência, ou não, de elementos fáticos e jurídicos aptos a configurar a prática de ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei n.º 8.429/1992, em sua redação alterada pela Lei n.º 14.230/2021.

A sentença recorrida, ao julgar improcedente o pedido contra a requerida
Mariledi
, baseou-se, acertadamente, na ausência de prova inequívoca da ocorrência de prejuízo ao erário e do dolo específico exigido pelo art. 10, inciso VIII, da LIA, requisitos cumulativos e indispensáveis para a conf
iguração do ilícito sancionador.

O recorrente aponta
ilegalidade na contratação de servidores do Município de Pedra Preta/MT, diante da recontratação de servidores com contrato vencido como se estagiário
fossem,
em

detrimento dos aprovados no processo seletivo 002/2015
.

As ilegalidades foram
, em síntese, as
sim pontuada
s
pelo recorrente
:

1. Foi realizado o Processo Seletivo n.º 01/2015, visando à contratação temporária de professores e monitores pelo Município de Pedra Preta/MT. A Controladoria Geral do Município, contudo,
emitiu
as Notificações Recomendatórias n.º 01/2015 e 02/2015, orientando pelo cancelamento do certame,
em razão do descumprimento da Lei
Complementar
nº
17/2014
, de 19 de dezembro de 2014,

e da adoção de
critérios subjetivos de avaliação, em afronta
ao princípio da impessoalidade, sendo
o processo seletivo formalmente cancelado em 20/02/2015.

2. Não obstante, a então prefeita
Mariledi
expediu o Decreto n.º 16/2015,
em data
de 09/03/2015
,
determinando a contratação dos aprovados no certame já anulado,
em período que as
aulas
estavam
suspensas em função de greve
geral d
os professores da Rede Municipal de Ensino
iniciada em
05/03/2015
, tendo a
Câmara Municipal
, em data de 23/03/2015
,
sust
ado
os efeitos do
D
ecreto
n. 1
6
/2015
,
porém a gestão municipal
manteve os contratos
.

3.
Após a realização do novo processo seletivo (002/2015),
com divulgação do resultado em data de

21/05/2015
,
a Administração recontratou como
estagiário

parte
das pessoas
que estavam contratados irregularmente como
monitores no processo
seletivo
cancelado,
pontuando o Ministério Público de Primeiro Grau que foi
em detrimento dos aprovados no novo
processo seletivo
.

A recorrida, por sua vez, afirmou ter realizado o processo seletivo no ano de 2015 nos mesmos moldes adotados nos anos anteriores, com contagem de pontos que conferia maior relevância aos profissionais da educação com maior experiência em sala de aula. Contudo, deixou de observar a Lei Municipal editada ao final de 2014 pela Câmara Municipal, a qual estabeleceu novos critérios “visando impor critérios de caráter objetivo nos procedimentos para seleção de servidores contratados no âmbito do Município”.

Pontuou que a inobservância da legislação local decorreu do receio de que os novos critérios pudessem comprometer o início do ano letivo que se avizinhava, tendo sido, por isso, anulado o Processo Seletivo nº 001/2015. “Todavia, através do Decreto nº 016/2015, manteve seus efeitos precária e excepcionalmente válidos até que se ultimasse o Processo Seletivo nº 002/2015”, com o objetivo de evitar atrasos no início do ano letivo.

Em análise das
ponderações
acima, constata-se, de fato, a ocorrência de ilegalidade em razão da inobservância da legislação municipal no que se refere ao primeiro processo seletivo. Todavia, deve-se ponderar que o contexto fático — marcado pelo início do ano letivo e pelo cancelamento do processo seletivo que visava atender às necessidades de contratação temporária no âmbito da educação municipal —
demandava resposta administrativa imediata,
sob pena
de prejuízo à prestação de serviço essencial, cuja continuidade não poderia ser obstada.

Não se afirma como correta a conduta adotada pela recorrida, mas sim que as ilegalidades identificadas suscitam legítimos questionamentos sob o ponto de vista ético e administrativo. Contudo, cumpre observar que tais ilegalidades, por si sós, não se mostram suficientes para subsunção ao tipo legal previsto no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, especialmente diante da ausência de demonstração de dolo específico e de prejuízo efetivo ao erário.

No que tange à manutenção da contratação de parte dos servidores temporários na qualidade de estagiários —
tal como

bem
pontuad
o
pela Procuradoria de Justiça —, destaca-se que a contratação de servidores temporários não se confunde com a de estagiários, sobretudo porque esta última foi realizada por meio do Centro de Integração Empresa-Escola – CIEE. Ademais, o número total de estagiários contratados foi significativamente superior ao número de servidores temporários que, posteriormente, passaram a ocupar a condição de estagiários (ID 261828259 – págs. 2/28 e 48). Ressalte-se, ainda, que a Lei Municipal nº 866/2015, de 07 de agosto de 2015, instituiu o Programa Municipal de Estágios nos órgãos da Administração Direta do Poder Executivo do Município de Pedra Preta.

Cumpre observar que
a
improbidade administrativa consiste na violação do princípio constitucional da probidade administrativa, que pode ser definido como o dever do agente público de agir sempre com honestidade, lealdade, decência e honradez na sua relação com a administração pública.

Para a configuração da improbidade administrativa é necessário que o agente público aja com má-fé, propósitos maldosos ou desonestidade na condução dos negócios públicos, não bastando
à
prática de mera ilegalidade, se esta não vem acompanhada daqueles predicados negativos.

Corroborando essa conclusão, após a superveniência da Lei nº 14.230, de 25/10/2021, a Lei nº 8.429/92, que dispõe sobre a ação de improbidade administrativa, passou a exigir a comprovação de dolo específico para o enquadramento do agente público em todas as condutas ímprobas tipificadas nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA, dentre outras alterações relevantes.

Nesse viés, após diversas controvérsias sobre a aplicação das novas disposições inseridas na Lei nº 8.429/92, o STF julgou o Tema de Repercussão Geral 1199, fixando as seguintes teses:

“
1)
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO;

2
) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3
) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4
) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Empós as alterações promovidas na LIA, Marçal
Justen
Filho discorre sobre a exigência de dolo específico:

“(...)
13.2 A exigência do
dolo

Um dos núcleos da reforma promovida pela Lei 14.230/2021 consistiu em afirmar que a improbidade somente se configura nos casos de conduta dolosa. O elemento subjetivo do tipo da improbidade é o dolo. Isso significa a consciência do sujeito quanto à antijuridicidade de sua conduta e a vontade de praticar a ação ou a omissão necessária à consumação da infração.

13.3 A intencionalidade da prática do ato reprovável

Apenas existe improbidade nos casos em que o agente estatal tiver consciência da natureza indevida da sua conduta e atuar de modo consciente para produzir esse resultado. Ou seja, a improbidade é uma conduta necessariamente dolosa. Assim se impõe porque a configuração da desonestidade depende da consciência e da vontade de violar um dever moral.

(...)

14 Ainda a identificação do dolo

A Lei 14.230/2021 preocupou-se em definir o próprio conceito de dolo, de modo a evitar a prevalência do entendimento de que bastaria a voluntariedade do agente.

14.1
A consciência e a vontade de produzir o resultado danoso

O dolo se configura não apenas como a vontade livre de praticar um ato
subsumível
à tipificação material prevista em lei. É indispensável
a
consciência quanto à ilicitude e a vontade de produzir o resultado reprovado pela ordem jurídica.

Um exemplo permite compreender a questão. Configura-se improbidade quando o agente deixar indevidamente de promover licitação, de modo a gerar um prejuízo para a Administração (art. 10, inc. VIII, da Lei 8.429).
Essa hipótese de improbidade exige a presença de um elemento subjetivo reprovável relativo a essa situação de causalidade material.

Deve existir a consciência não apenas de que a licitação era necessária. Mais ainda, é indispensável
a
vontade de praticar uma conduta indevida apta a causar o resultado antijurídico. Se o sujeito tinha consciência e vontade de praticar a conduta (contratação sem a necessária licitação), mas sem se orientar a produzir o resultado específico (prejuízo para o erário ou benefício a um particular), então a improbidade não está configurada.

Isso não significa que a ausência de licitação, numa hipótese em que seria necessária, configure conduta lícita, se o vício de conduta do agente público não estiver acompanhado de dolo. Esse ato poderá ser ilegal e, eventualmente, invalidável, a depender das circunstâncias. Caberá a responsabilização do agente infrator. O que se afirma é que não existirá nem improbidade nem crime na hipótese de conduta não eivada de dolo.

(...)

Dito de outro modo, o elemento subjetivo reprovável (dolo ou culpa) não é presumido. É indispensável
a
avaliação da conduta adotada pelo sujeito para reconhecer a existência da culpa ou do dolo. (
...)”
.
1

De igual modo, Rafael de Oliveira Costa e Renato Kim Barbosa descrevem sobre a exigência de dolo a partir da vigência da Lei 14.230/2021
nos seguintes termos
:
2

“(...) A caracterização do ato de improbidade administrativa depende, a partir do advento da Lei n. 14.230/21, da presença do elemento subjetivo dolo na conduta perpetrada pelo sujeito ativo.

Dolo é a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei. Não basta, portanto, a voluntariedade do agente. É necessário que o agente público deseje praticar a conduta e alcançar determinado resultado (...
)

Com efeito, o dolo é componente subjetivo da conduta, composto por dois elementos: o volitivo, ou seja, a vontade de praticar a conduta prevista na norma, e o intelectivo, traduzido na consciência da conduta e do resultado.

Não se admite, diferentemente do que ocorre na Lei Anticorrupção, a responsabilidade objetiva no âmbito da Lei n. 8.429/1992. Nem se admite, ainda, a prática do ato a título de culpa, como permitido no artigo 186 do Código Civil.

Por derradeiro, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. Do mesmo modo, reforça-se a necessidade de haver dolo e não apenas uma mera voluntariedade. (
...)”
.

Acerca de como conferir se há dolo ou não do agente público, ensina Marçal

Justen
Filho
:

“(...) 15.2 Os meios de prova: indícios e
presunções

Isso não significa a vedação à prova indireta. A avaliação do elemento subjetivo, em situações concretas de improbidade,
far-se-á usualmente mediante elementos probatórios indiretos.

Não se exige que o agente manifeste formal e diretamente uma intenção reprovável
.

Assim,
é perfeitamente cabível inferir o elemento subjetivo do agente a partir das diversas manifestações de sua atuação – tenham sido elas anteriores, concomitantes ou posteriores à consumação do evento material danoso
.

A presença do dolo, por exemplo, poderá ser evidenciada mediante a constatação de
condutas que demonstrem a consciência e a vontade de produzir o resultado final antijurídico
. Isso compreende uma ampla série de questões. Assim, é pertinente estabelecer uma comparação entre as condutas anteriores e posteriores do sujeito. É relevante examinar os padrões de soluções adotados pela instituição em hipóteses similares.

Também interessa verificar se existiu aprovação pelos órgãos de controle à conduta adotada
. Não é cabível reputar presente o elemento doloso quando o sujeito tiver adotado exatamente a mesma conduta que sempre fora praticada e que merecera aprovação de órgãos de controle. Isso não impede o reconhecimento da irregularidade da conduta, mas exclui a presença de elemento subjetivo reprovável. (...
)”
3

Dessa forma, em relação ao dolo específico, deve ser aferido com base na narrativa dos fatos e nas provas produzidas nos autos, avaliando-se os comportamentos adotados pel
a
ré para confirmar se tinha consciência e vontade de praticar a ilicitude, bem como de alcançar o resultado específico – enriquecimento ilícito, dano ao erário ou infringência aos princípios da Administração Pública.

Outro elemento introduzido pela Lei nº 14.230/2021 é a necessidade de dano efetivo para a configuração do artigo 10, o que significa dizer que o dano presumido, solução bastante difundida na jurisprudência, deixou de existir. Assim, passa a ser necessário que o autor, de alguma forma, quantifique o dano causado ao erário.

No caso em apreço, embora seja possível apontar inconsistências administrativas e decisões de gestão passíveis de questionamento no curso dos Processos Seletivos nº 001/2015 e nº 002/2015, não restou demonstrado, com
o grau de segurança exigido, que a então prefeita tenha agido com a intenção deliberada de fraudar os referidos certames.

Nesse sentido, o
Supremo Tribunal Federal
:

EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCI
A DE DOLO
. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. 1.
A ilegalidade, por si só, não é suficiente para configurar a conduta ímproba. No caso, o próprio Tribunal de origem concluiu que o agente público atuou sem o especial fim de agir, sem intenção clara de burlar as r
egras de contratação temporária
.
2. Não demonstrada
a
existência clara do elemento subjetivo doloso, qualificado pela má-fé, não é possível responsabilizar o agente público por de ato de improbidade administrativa. 3. Agravo Interno a que se nega provime
nto
.

(STF - ARE: 1436192 SP, Relator
.:
ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 22/08/2023, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETR
Ô
NICO
DJe
-s/n DIVULG 28-08-2023 PUBLIC 29-08-2023)

O Ministério Público de 1º Grau também apontou a ocorrência de dano ao erário, decorrente dos gastos com a contratação irregular de
estagiários/monitores
, no montante de R$ 58.729,94, bem como da realização de novo processo seletivo, considerando o valor pago à empresa responsável pela seleção (R$ 14.900,00) como prejuízo, o que totalizaria um suposto dano de R$ 73.629,94.

Cumpre destacar, contudo, que não há nos autos qualquer elemento que evidencie a ausência da efetiva prestação dos serviços pelos contratados remunerados com recursos públicos. Ademais, em razão do cancelamento do certame anterior, restou configurada a necessidade de realização de novo processo seletivo, o que, de fato,
ocorreu,
com a posterior convocação dos candidatos aprovados no Processo Seletivo nº 002/2015 (ID 261828259 – págs. 49/55). Assim, não se constata, no caso concreto, a efetiva ocorrência de prejuízo ao erário.

Pelo exposto,

NEGO
PROVIMENTO ao recurso

de apelação
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 08/07/2025