Tribunal: TJMT
Processo: 1006099-23.2024.8.11.0041
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-11-25
Data de publicação: 2025-12-02

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1006099-23.2024.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[BANCO BRADESCO S.A. - CNPJ: 60.746.948/0001-12 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), NELSON WILIANS FRATONI RODRIGUES - CPF: 668.018.009-06 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON/MT POR DESCUMPRIMENTO DO TEMPO MÁXIMO DE ESPERA EM FILA BANCÁRIA. LEGALIDADE DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. POSSIBILIDADE DE CONTROLE JUDICIAL DO VALOR DA MULTA. REDUÇÃO COM FUNDAMENTO NA PROPORCIONALIDADE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta por Banco Bradesco S/A contra sentença que julgou improcedentes embargos à execução fiscal opostos em face do Estado

de Mato Grosso, mantendo íntegra a cobrança de multa administrativa no valor de R$ 75.028,35, aplicada pelo
PROCON/MT em razão de infração às normas de proteção ao consumidor, consubstanciada na Certidão de Dívida Ativa nº 2023759018. Na origem, o apelante alegou nulidade da CDA por ausência de requisitos formais legais e desproporcionalidade da penalidade imposta, requerendo sua anulação ou redução. A sentença reconheceu a regularidade do título executivo e da penalidade, ensejando a interposição do recurso.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a Certidão de Dívida Ativa preenche os requisitos legais de validade formal; (
ii
) estabelecer se o valor da multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT pode ser considerado desproporcional à infração e, portanto, passível de revisão judicial.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Certidão de Dívida Ativa regularmente inscrita goza de presunção relativa de certeza e liquidez, nos termos dos
arts
. 3º da Lei nº 6.830/80 e 204 do CTN, podendo ser ilidida apenas por prova inequívoca do executado.

A CDA nº 2023759018 preenche os requisitos legais exigidos, com descrição dos fatos geradores, indicação do processo administrativo de origem, fundamentação legal da penalidade, discriminação do valor original do débito e dos encargos legais, permitindo pleno exercício do contraditório.

A atuação do PROCON/MT encontra respaldo legal e constitucional, sendo legítima a imposição de multa por descumprimento do tempo máximo de espera em fila bancária, infração que ofende direitos básicos do consumidor e a dignidade da pessoa humana.

O controle judicial do valor da multa administrativa é admissível, desde que evidenciada desproporcionalidade manifesta ou ausência de fundamentação adequada, sem configurar invasão ao mérito administrativo.

No caso concreto, a infração apurada possui natureza meramente formal, sem demonstração de dano patrimonial ou vantagem indevida, o que, aliado ao valor da multa (R$ 75.028,35), autoriza sua readequação judicial, conforme precedentes desta Corte e de outros tribunais estaduais.

A redução da multa para R$ 15.000,00 atende aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, preserva o caráter pedagógico da sanção e harmoniza-se com a jurisprudência consolidada.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

A Certidão de Dívida Ativa que descreve adequadamente a origem do débito, a infração cometida, o fundamento legal da penalidade e os encargos
incidentes atende aos requisitos legais e é válida como título executivo extrajudicial.

O controle judicial do valor de multa administrativa aplicada por órgão de defesa do consumidor é possível, desde que demonstrada manifesta desproporcionalidade ou ausência de fundamentação concreta.

A penalidade administrativa deve observar os critérios do art. 57 do CDC — gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do fornecedor —, sendo legítima sua readequação judicial em casos de infração meramente formal sem repercussão patrimonial relevante.

Dispositivos relevantes citados
: Lei nº 6.830/80,
arts
. 2º, §5º, e 3º; Código Tributário Nacional,
arts
. 202 e 204; Código de Defesa do Consumidor,
arts
. 4º, 6º, IV e X, 20, §2º e 57; Código Civil,
arts
. 389, 394, 395 e 406; Lei Municipal nº 4.069/2001, art. 1º; Decreto Municipal nº 4.334/2005, art. 1º, §Ú, I; CPC/2015, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: TJMT, AC 0002654-29.2015.8.11.0041, Rel. Des. José Luiz Leite
Lindote
, j. 13.11.2024; TJMT,
EDcl
na AC 1033596-51.2020.8.11.0041, Rel. Des. Jones Gattass Dias, j. 05.06.2025; TJMT, AC 1051185-90.2019.8.11.0041, Rel. Des. Jones Gattass Dias, j. 29.08.2025; TJMT, N.U 1037476-80.2022.8.11.0041, Rel. Des. José Luiz Leite
Lindote
, j. 26.06.2024; TJMT, AC 0048685-44.2014.8.11.0041, Rel. Des.
Vandymara

Zanolo
, j. 19.06.2024; TJMT,
EDcl
0015057-45.2018.8.11.0002, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, j. 05.02.2025; TJMG, AC 10000205064140001, Rel. Des. Sandra Fonseca, j. 15.12.2020.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Recurso de Apelação Cível
, previsto no art. 1.009 do Código de Processo Civil, interposto por BANCO BRADESCO S/A contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada de Execução Fiscal Estadual de Cuiabá, que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal opostos em face do ESTADO DE MATO GROSSO, mantendo hígida a cobrança da multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT, consubstanciada na Certidão de Dívida Ativa nº 2023759018.

Na origem, trata-se de embargos à execução fiscal (Processo nº 1006099-23.2024.8.11.0041) opostos pelo ora apelante em face da Execução Fiscal nº 1036240-59.2023.8.11.0041, ajuizada pelo Estado de Mato Grosso para cobrança de multa administrativa no valor de R$ 75.028,35 (setenta e cinco mil, vinte e oito reais e trinta e cinco centavos), aplicada pelo PROCON/MT em razão de infração às normas de proteção e defesa do consumidor, especificamente por descumprimento do tempo máximo de espera em fila de banco, em violação ao art. 4º, 6º, IV, 20, §2º do CDC c/c art. 1º da Lei Municipal 4.069/2001 e art. 1º, §Ú, I do Decreto Municipal 4.334/2005, conforme processo administrativo nº 51001004170037735.

O embargante, ora apelante, garantiu integralmente o juízo mediante depósito judicial no valor de R$ 83.879,35 (oitenta e três mil, oitocentos e setenta e nove reais e trinta e cinco centavos), conforme comprovante acostado aos autos.

Em sua petição inicial dos embargos à execução, o apelante suscitou, preliminarmente, a nulidade da Certidão de Dívida Ativa por ausência dos requisitos essenciais previstos no art. 2º, §5º, da Lei nº 6.830/80 e no art. 202 do Código Tributário Nacional, alegando, em síntese: (i) fundamentação legal genérica; (
ii
) impossibilidade de reconhecimento da natureza da dívida; (
iii
) ausência de indicação do valor originário do débito; e (
iv
) falta de parâmetros para cálculo da correção monetária e juros. No mérito, sustentou o caráter confiscatório e a desproporcionalidade da multa aplicada, pugnando por sua anulação ou, subsidiariamente, pela redução a patamares razoáveis.

O Estado de Mato Grosso apresentou impugnação aos embargos, defendendo a presunção de certeza e liquidez da CDA e a legalidade da multa aplicada, argumentando que o título executivo preenche todos os requisitos legais e que a penalidade foi fixada em conformidade com os critérios estabelecidos no art. 57 do Código de Defesa do Consumidor.

O magistrado de primeiro grau, após regular instrução processual, julgou improcedentes os embargos à execução, entendendo pela validade formal da CDA e pela impossibilidade de revisão judicial do valor
da multa administrativa, ante a ausência de prova inequívoca capaz de ilidir a presunção de legitimidade do ato administrativo.

Inconformado, o embargante interpôs o presente recurso de apelação, reiterando as teses de nulidade formal da CDA e de desproporcionalidade da multa administrativa. Sustenta, em síntese, que: (i) a CDA não oferece compreensão objetiva da composição do débito, limitando-se a indicar genericamente os fundamentos legais da multa; (
ii
) não há explicitação da metodologia de cálculo dos encargos legais; e (
iii
) a penalidade imposta não guarda proporcionalidade com a infração imputada, configurando sanção confiscatória.

Devidamente intimado, o Estado de Mato Grosso não apresentou contrarrazões ao recurso
.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

Egrégia Câmara:

I -
Admissibilidade

Conheço
do recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

II -
Mérito

II.1
–

Da alegada nulidade da Certidão de Dívida Ativa

O apelante sustenta a nulidade da Certidão de Dívida Ativa nº 2023759018 por suposta inobservância dos requisitos legais previstos no art. 2º, §5º, da Lei nº 6.830/80 e art. 202 do Código Tributário Nacional, especialmente quanto à indicação do fundamento legal específico da dívida, à ausência de valor originário do débito e à falta de parâmetros para cálculo da correção monetária e juros.

Tal alegação, contudo, não merece prosperar.

A Certidão de Dívida Ativa, por expressa disposição legal, goza de presunção de certeza e liquidez, a qual somente pode ser ilidida por prova inequívoca em contrário, cujo ônus recai sobre o executado, conforme dispõe o art. 3º da Lei nº 6.830/80:

"Art. 3º - A Dívida Ativa regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez.

Parágrafo Único - A presunção a que se refere este artigo é relativa e pode ser ilidida por prova inequívoca, a cargo do executado ou de
terceiro
, a quem aproveite."

No mesmo sentido, o art. 204 do Código Tributário Nacional estabelece:

"Art. 204. A dívida regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez e tem o efeito de prova pré-constituída.

Parágrafo único. A presunção a que se refere este artigo é relativa e pode ser ilidida por prova inequívoca, a cargo do sujeito passivo ou do terceiro a que aproveite."

Analisando a CDA que instrui a execução fiscal, constata-se que os requisitos legais foram devidamente observados. A CDA nº 2023759018 indica claramente a origem no Processo Administrativo nº 51001004170037735 e descreve os fatos geradores da multa como "Fatos: Fila de banco", especificando a infração como "DESCUMPRIMENTO DE DISPOSITIVO DO CDC - COD. DEFESA DO CONSUMIDOR" e "OFENSA À LEGISLAÇÃO FEDERAL, ESTADUAL E MUNICIPAL DE PROTEÇÃO AO CONSUMIDOR".

O título executivo indica, ainda, os dispositivos legais infringidos, quais sejam: "art. 4°; 6°, IV; 20, §2° do CDC c/c art. 1° da Lei Municipal 4.069/2001 e
art
1°, §Ú, I do Decreto Municipal 4.334/2005", bem como a penalidade aplicável: "LEI N° 8.078, DE 11/09/1990, C/C O DECRETO FEDERAL N° 2.181, DE 20/03/1997".

No que concerne à alegada ausência de indicação do valor originário do débito e dos parâmetros para cálculo da correção monetária e juros, verifica-se que a CDA discrimina expressamente o "Valor Original da Multa Punitiva" (R$ 66.042,64), bem como os valores referentes à correção monetária, juros e FUNJUS, totalizando o montante executado.

Ademais, o título executivo explicita a forma de constituição e atualização do crédito nos seguintes termos:

"a) Correção Monetária: Nos termos dos artigos 389 e 395 do código civil e com termo inicial da data da constituição do crédito.

b) Juros e Mora: 1% (
hum
por cento) ao mês contados do vencimento (inadimplemento da obrigação) e calculados sobre o valor originário nos termos dos artigos 394 e 406 do código civil c/c art. 2º da Lei Federal 5.421/68."

Tais informações são suficientes para permitir ao executado o pleno conhecimento da origem, natureza e composição do débito, possibilitando o exercício adequado do direito de defesa, em consonância com os princípios do contraditório e da ampla defesa.

Nesse contexto, não há que se falar em nulidade da Certidão de Dívida Ativa, uma vez que o título executivo contém todos os elementos essenciais previstos na legislação de regência.

No caso em tela, a CDA contém todos os elementos necessários para a identificação do crédito e para o exercício do direito de defesa pela executada, não havendo que se falar em nulidade.

II.2
–

D
a alegada desproporcionalidade e irrazoabilidade da multa

O recorrente volta-se contra o valor da penalidade administrativa que lhe foi imposta pelo PROCON/MT, afirmando tratar-se de valor excessivo, supostamente fixado sem a devida motivação concreta e desprovido de análise das circunstâncias atenuantes que alegadamente favoreciam sua situação.

Desde logo, impende destacar que a multa foi aplicada em razão de infração considerada
necessária
no âmbito das relações de consumo,
consistente no descumprimento do tempo máximo de espera em fila de banco
, em violação ao art. 4°, 6°, IV, 20, §2° do CDC c/c art. 1° da Lei Municipal 4.069/2001 e
art
1°, §Ú, I do Decreto Municipal 4.334/2005.

Esta conduta, por sua natureza intrínseca, revela afronta direta aos direitos básicos assegurados ao consumidor, especialmente o direito à adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral (art. 6º, X, do CDC) e o direito à proteção contra métodos comerciais coercitivos ou desleais (art. 6º, IV, do CDC). A prática de submeter o consumidor a tempo excessivo de espera em fila bancária configura falha na prestação do serviço que viola o princípio da boa-fé objetiva, verdadeiro vetor axiológico da
política de consumo, além de representar desrespeito à dignidade do consumidor e ao seu tempo útil, bem jurídico de inestimável valor na sociedade contemporânea.

Sob tal perspectiva, a atuação sancionatória do PROCON revela-se não apenas legítima, mas necessária à tutela da ordem pública consumerista, cuja observância se impõe com especial rigor quando se está diante de atividades empresariais essenciais, como é o caso dos serviços bancários, que afetam diretamente o cotidiano de milhares de consumidores.

No tocante à dosimetria, recorde-se que o controle jurisdicional sobre atos administrativos
se

limita
ao exame da legalidade, não se imiscuindo o Poder Judiciário no mérito administrativo, isto é, na conveniência e oportunidade da decisão. Assim, a intervenção jurisdicional somente se legitima quando demonstrado, de forma cristalina, desvio de finalidade, abuso de poder ou manifesta violação aos postulados da proporcionalidade e razoabilidade
.

Nos termos do art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, a multa deve observar a gravidade da infração, a vantagem auferida e a capacidade econômica do fornecedor — parâmetros que traduzem critérios objetivos de justiça sancionatória no sistema consumerista:

"Art. 57. A pena de multa, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, será aplicada mediante procedimento administrativo, revertendo para o Fundo
de que trata a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, os valores cabíveis à União, ou para os Fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor nos demais casos.

Parágrafo único. A multa será em montante não inferior a duzentas e não superior a três milhões de vezes o valor da Unidade Fiscal de Referência (Ufir), ou índice equivalente que venha a substituí-lo."

Cumpre acrescentar que as multas administrativas no âmbito das relações de consumo ostentam natureza não apenas punitiva, mas igualmente pedagógica, constituindo instrumentos indispensáveis à prevenção da reiteração de condutas ilícitas, sobretudo quando perpetradas por empresas de grande porte, como é o caso do apelante, instituição financeira de notória abrangência nacional.

Assim, a reprimenda não pode assumir caráter meramente simbólico, sob pena de esvaziamento da força normativa do Código de Defesa do Consumidor e incentivo à reincidência; tampouco pode ultrapassar os limites da vedação ao enriquecimento sem causa, sob pena de desnaturar a função regulatória do poder de polícia.

Não obstante as razões expendidas quanto à higidez formal da CDA e à regularidade do procedimento administrativo sancionador, a conclusão deve ser temperada no tocante ao montante da multa aplicada.

Embora não tenha sido trazido aos autos o procedimento administrativo em sua integralidade — circunstância que, em regra, milita em favor da manutenção integral da penalidade — o caso apresenta singularidade fática
que autoriza mitigação excepcional da sanção. Isso porque, a despeito da reprovabilidade da conduta imputada (excesso do tempo de espera em fila), a infração ostenta natureza rigorosamente formal, não havendo demonstração de vantagem patrimonial auferida pelo fornecedor nem dano econômico direto suportado pelos consumidores.

Nesse cenário, o valor originariamente fixado (R$ 75.028,35) mostra-se acima do patamar usualmente praticado pela jurisprudência pátria em hipóteses análogas, configurando excesso sancionatório. Os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade exigem reprimenda suficiente para cumprir sua função pedagógica, sem, todavia, assumir feição confiscatória ou manifestamente desarrazoada.

Ademais, como já consolidado em inúmeros julgados desta Corte e de outros tribunais estaduais, a calibragem do valor da multa — notadamente em casos de infração formal e desprovida de repercussão patrimonial expressiva — constitui exercício legítimo do controle judicial da legalidade, não configurando invasão ao mérito administrativo.

Nesse sentido, destaca-se o precedente paradigmático do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em que, diante de infração similar (excesso de tempo de espera em fila bancária), a penalidade inicialmente arbitrada em R$ 30.000,00 foi reputada excessiva e reduzida a R$ 10.000,00, considerando-se a baixa gravidade concreta da conduta e a ausência de vantagem indevida pelo fornecedor (TJMG, AC 10000205064140001, Rel. Des. Sandra Fonseca, j. 15.12.2020).

No âmbito desta Corte, a jurisprudência segue linha coerente e evolutiva. Em precedente recente, a 1ª Câmara de Direito Público e Coletivo assentou a higidez de multa aplicada pelo PROCON ao Banco Bradesco, no valor de R$ 20.000,00, por considerar observados os parâmetros do art. 57 do CDC — gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do fornecedor — além de salientar que a condição econômica da instituição bancária justificava penalidade expressiva (TJMT, AC 0002654-29.2015.8.11.0041, Rel. Des. José Luiz Leite
Lindote
, j. 13.11.2024).

A distinção entre esse precedente e o presente caso, contudo, é manifesta: lá, a penalidade foi fixada em valor substancialmente inferior (R$ 20.000,00), em situação fática equivalente; aqui, a multa alcançou R$ 75.028,35, sem que se evidenciasse vantagem indevida ou dano econômico ao consumidor, circunstâncias que justificam reprimenda menos gravosa, sem prejuízo da finalidade pedagógica.

A jurisprudência desta Corte reforça esse entendimento em múltiplos julgados:

— Em Embargos de Declaração apreciados por esta 3ª Câmara, a multa de R$ 494.000,00 aplicada pelo PROCON/MT foi reduzida para R$ 20.000,00, reconhecendo-se que o controle judicial de proporcionalidade não configura incursão indevida no mérito administrativo, sobretudo em infrações de natureza formal (TJMT,
EDcl
na AC 1033596-51.2020.8.11.0041, Rel. Des. Jones Gattass Dias, j. 05.06.2025).

— Em outro precedente, envolvendo fila bancária com reincidência e multa original de R$ 33.870,74, esta Câmara reduziu a penalidade para R$ 10.000,00, à luz da razoabilidade, proporcionalidade e ausência de dano patrimonial relevante (TJMT, AC 1051185-90.2019.8.11.0041, Rel. Des. Jones Gattass Dias, j. 29.08.2025).

— Também já se decidiu que multa de R$ 107.862,07, decorrente de único dia de infração, deveria ser reduzida para R$ 5.000,00, justamente por se tratar de penalidade desproporcional em face da ausência de ganho econômico e da primariedade do fornecedor (TJMT, N.U 1037476-80.2022.8.11.0041, Rel. Des. José Luiz Leite
Lindote
, j. 26.06.2024).

— Ainda, precedente mais antigo já considerava adequada a redução de multa de R$ 60.000,00 para R$ 10.000,00, diante da ausência de motivação específica para o quantum imposto e da necessidade de observância estrita ao art. 57 do CDC (TJMT, AC 0048685-44.2014.8.11.0041, Rel. Des.
Vandymara

Zanolo
, j. 19.06.2024).

— E, por fim, esta Corte reiterou ser legítima a redução judicial da penalidade quando a multa, embora válida em sua origem, se mostra manifestamente excessiva, como no caso em que o valor foi readequado de R$ 60.000,00 para R$ 20.000,00, por flagrante desproporcionalidade (TJMT,
EDcl
0015057-45.2018.8.11.0002, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, j. 05.02.2025).

Esse conjunto harmônico de precedentes evidencia que, embora não se negue a importância do caráter pedagógico da sanção, a reprimenda deve guardar referencial de proporcionalidade que impeça seu
desvirtuamento em instrumento de punição exacerbada. No caso vertente, a similitude fática com inúmeros dos julgados acima citados — infração formal, ausência de dano patrimonial direto e inexistência de vantagem econômica para o fornecedor — recomenda a readequação do valor, sob pena de ruptura injustificada com a linha decisória consolidada.

Diante desse contexto, mostra-se adequado e suficiente reduzir a multa administrativa para
R$ 15.000,00 (quinze mil reais)
, valor que assegura o necessário caráter pedagógico, preserva a eficácia do poder regulatório estatal, harmoniza-se com o padrão jurisprudencial desta Corte e evita onerosidade irrazoável incompatível com a natureza da infração.

Diante do exposto,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso, exclusivamente para reduzir o valor da multa administrativa para
R$ 15.000,00 (quinze mil reais)
, mantendo-se hígidos os demais termos da sentença.

Em razão da sucumbência mínima do Estado, mantêm-se os honorários tal como fixados,
sem majoração recursal
(art. 85, § 11, do CPC).

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 25/11/2025