Tribunal: TJMT
Processo: 1013532-92.2024.8.11.0004
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-28
Data de publicação: 2025-11-11

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1013532-92.2024.8.11.0004
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano Ambiental]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 02.528.193/0001-83 (APELANTE), MUNICIPIO DE BARRA DO GARCAS - CNPJ: 03.439.239/0001-50 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO PAISAGÍSTICO. PEDIDO DE SUSPENSÃO DE OBRAS. OMISSÃO NORMATIVA DO PODER PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE DE IMPOSIÇÃO JUDICIAL DE REGULAMENTAÇÃO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. IMPROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pela Defensoria Pública do Estado de Mato Grosso contra sentença do Juízo do Juizado Especial Cível e Criminal de Barra do Garças/MT, que indeferiu a petição inicial e extinguiu a Ação Civil Pública, sem resolução do mérito, com base nos
arts
. 17, 330, III, e 485, I e IV, do CPC. A demanda visava à suspensão de obras e à imposição judicial ao
Município de Barra do Garças e ao Estado de Mato Grosso para regulamentação normativa sobre construções verticais, alegando ofensa ao direito paisagístico e ausência de audiências públicas para concessão de licenças.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se a Ação Civil Pública é meio processual adequado para compelir o Poder Público à edição de normas urbanísticas e ambientais; (
ii
) verificar a existência de omissão legislativa capaz de justificar intervenção judicial; e (
iii
) apurar se o pedido inicial atende aos requisitos legais de admissibilidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Ação Civil Pública não pode ser utilizada como instrumento para impor ao Poder Legislativo ou ao Executivo a criação de normas, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes e à autonomia municipal, previstos nos
arts
. 2º e 30, I e VIII, da CF/1988.

A legislação local (Lei Complementar Municipal nº 102/2007) e estadual (Lei Estadual nº 6.436/1994) já disciplina os parâmetros urbanísticos e ambientais aplicáveis à região da Serra Azul, inexistindo omissão normativa apta a justificar atuação judicial supletiva.

A pretensão veiculada pela Defensoria Pública possui natureza análoga ao controle concentrado de
constitucionalidade, especialmente ao requerer regulamentação legislativa, o que é vedado na via da ação civil pública, conforme precedentes do STF e do STJ.

O pedido formulado na inicial é genérico e indeterminado, contrariando o disposto no art. 330, §1º, II, do CPC, ao requerer a paralisação de “toda e qualquer obra”, sem especificação suficiente para garantir o contraditório e a ampla defesa das partes eventualmente afetadas.

Embora as normas constitucionais ambientais tenham eficácia plena, a própria Constituição prevê que sua regulamentação compete aos entes federativos, não cabendo ao Judiciário substituir-se ao Poder Legislativo na definição de políticas públicas urbanísticas e ambientais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988,
arts
. 2º, 24, VI e VIII, 30, I e VIII, e 225; CPC,
arts
. 17, 330, III e §1º, II, e 485, I e IV; Lei nº 7.347/1985, art. 1º; Lei Complementar Municipal nº 102/2007; Lei Estadual nº 6.436/1994; Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), art. 2º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADI 2141/ES, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, j. 11.02.2000; STJ,
REsp 1.569.401/CE, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 08.03.2016.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS

E
grégia Câmara:

Recurso de Apelação

Cível
, previsto no art. 1.009 do Código de Processo Civil, interposto pela DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DE MATO GROSSO contra sentença proferida pelo Juízo do Juizado Especial Cível e Criminal de Barra do Garças, que indeferiu a petição inicial e julgou extinto o processo sem resolução de mérito, com fundamento nos artigos 17, 330, inciso III, e 485, incisos I e IV, todos do Código de Processo Civil, nos autos da Ação Civil Pública nº 1013532-92.2024.8.11.0004.

Na origem, a Defensoria Pública do Estado de Mato Grosso ajuizou Ação Civil Pública com pedido de obrigação de fazer em face do Município de Barra do Garças-MT e do Estado de Mato Grosso, postulando, em síntese, a concessão de provimento jurisdicional liminar para suspender construções que poderiam impactar o direito paisagístico no município de Barra do Garças-MT.

Aduziu a parte autora que não há legislação local ou estadual que regulamente a obrigatoriedade de audiências públicas prévias à concessão de autorização para a construção de empreendimentos. Alegou,
ainda, que houve a concessão de licenças ambientais para construções de empreendimentos ao arrepio da Lei Complementar nº 102/2007 do município de Barra do Garças-MT.

Com base nessas premissas, postulou que fosse julgada procedente a demanda para o fim de ordenar a "normatização da altura permitida aos empreendimentos verticais", bem como proceder com a regulamentação dos locais cuja "edificação seja expressamente proibida".

O magistrado de primeiro grau, ao analisar a petição inicial, entendeu que a pretensão da Defensoria Pública consistia, na verdade, no reconhecimento de uma omissão inconstitucional dos Poderes Legislativo e Executivo acerca da temática, o que não poderia ser realizado no âmbito de ação coletiva como pretensão principal. Destacou, ainda, que tanto a legislação municipal barra-garcense quanto o Estado de Mato Grosso disciplinam limites para construções em atenção à legislação federal, inexistindo omissão a ser suprida.

Irresignada, a Defensoria Pública interpôs Recurso de Apelação (I
d
303817356), sustentando, em síntese, que: a) a ação civil pública se dedica a defender o dano paisagístico que eventuais construções em andamento ou futuras estão causando ou têm potencial de causar à Serra Azul no Município de Barra do Garças-MT; b) não há pedido de declaração de inconstitucionalidade por omissão, nem pode ser deduzida tal informação do contexto geral da ação; c) o que se vislumbra no caso concreto é uma ofensa clara ao meio ambiente; d) as normas ambientais constitucionalmente previstas são de proteção integral e de eficácia plena; e) a existência do
direito paisagístico e a proteção constitucional de eficácia plena, sem que exista legislação, torna a constituição imperiosa em proibir o dano sem que antes exista regulamentação para tanto.

Ao final, requereu a reforma da decisão para determinar o recebimento da inicial e, entendendo estar madura a causa para decisão liminar, que assim a dê, de modo a proibir toda e qualquer edificação vertical em razão da proteção paisagística da Serra Azul, salvo existência de audiências públicas e um regulamento legislativo com perícia técnica que indique a viabilidade do empreendimento.

O Estado de Mato Grosso apresentou contrarrazões (I
d
303817363), pugnando pela manutenção da sentença por ausência de interesse de agir. Argumentou que há legislação municipal vigente – Lei Complementar nº 102/2007 – que regula os empreendimentos de impacto, inexistindo lacuna normativa. Aduziu que a pretensão da Defensoria Pública, ao requerer a proibição de construções verticais e a regulamentação legislativa específica, revela pedido genérico e inadequado à via eleita. Argumentou, ainda, que eventual impugnação à validade da legislação deve ser formulada por ação direta de inconstitucionalidade, e não por ação civil pública.

O Município de Barra do Garças também apresentou contrarrazões (I
d
303817360), reafirmando os fundamentos da sentença. Argumentou que a ação civil pública não é instrumento hábil para provocar o Poder Judiciário a legislar sobre altura de construções, tema de competência exclusiva do Município. Sustentou que a pretensão da autora é
indevida, por afrontar a separação dos poderes, além de configurar controle concentrado de constitucionalidade, o que não se admite na via eleita.

O Ministério Público, no parecer de I
d
320112879, manifestou-se pelo não provimento do recurso de apelação interposto pela Defensoria Pública do Estado de Mato Grosso, mantendo-se a sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito, reconhecendo: a) a inadequação da via eleita e a inexistência de interesse de agir, diante da presença de legislação municipal e estadual já disciplinando a matéria; b) a impossibilidade de determinação judicial de conteúdo normativo, sob pena de violação à separação dos poderes; e c) a genericidade do pedido inicial, que inviabiliza o exercício do contraditório e da ampla defesa.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

E
grégia Câmara:

C
onheço
do recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

1.
Da adequação da via eleita e do interesse de agir

A controvérsia central do presente recurso reside na possibilidade de utilização da ação civil pública como instrumento para compelir o Poder Público a editar normas específicas sobre edificações verticais, estabelecendo limites de altura, zonas de proibição e obrigatoriedade de audiências públicas prévias à concessão de licenças.

Inicialmente, cumpre destacar que a ação civil pública, disciplinada pela Lei nº 7.347/1985, constitui importante instrumento processual para a tutela de direitos difusos e coletivos, incluindo a proteção ao meio ambiente, conforme expressamente previsto em seu art. 1º,
in
verbis
:

"Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:

I -
ao
meio-ambiente;

[...]"

Não obstante, a jurisprudência dos Tribunais Superiores tem firmado entendimento no sentido de que a ação civil pública não pode ser utilizada como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, tampouco como instrumento para compelir o Poder Público a legislar sobre determinada matéria.

No caso em análise, verifica-se que a pretensão da Defensoria Pública, embora revestida de nobre propósito de proteção ambiental, busca, em última análise, que o Poder Judiciário determine ao Município de Barra
do Garças e ao Estado de Mato Grosso a edição de normas específicas sobre edificações verticais, o que extrapola os limites da jurisdição e configura ingerência indevida na autonomia municipal.

Conforme bem destacado pelo magistrado de primeiro grau, tanto o Município de Barra do Garças quanto o Estado de Mato Grosso já possuem legislação disciplinando a matéria. O Município, por meio da Lei Complementar nº 102/2007, estabelece parâmetros para os chamados "Empreendimentos de Impacto", conforme se verifica em seu art. 68:

"Art. 68. São considerados Empreendimentos de Impacto:

I -
as
edificações não-residenciais com área construída igual ou superior a 5.000 m2 (cinco mil metros quadrados), com exceção do previsto no inciso II;

II -
os
empreendimentos residenciais com mais de 200 (duzentas) unidades habitacionais ou quando situados em terreno com área igual ou superior a 15.000 m2 (quinze mil metros quadrados)."

Por sua vez, o Estado de Mato Grosso, por meio da Lei Estadual nº 6.436/1994, regulamenta a Área de Proteção Ambiental "Pé da Serra Azul", impondo controle técnico à implantação de empreendimentos na região.

Assim, não há que se falar em omissão legislativa a ser suprida judicialmente, uma vez que existem normas em vigor disciplinando a matéria. O que a Defensoria Pública pretende, na verdade, é que o Poder Judiciário determine a criação de nova legislação municipal, o que afronta diretamente o princípio da separação dos poderes, insculpido no art. 2º da Constituição Federal:

"Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário."

Ademais, a Constituição Federal atribui competência exclusiva aos municípios para o ordenamento adequado do uso e ocupação do solo urbano, conforme disposto em seu art. 30, inciso VIII:

"Art. 30. Compete aos Municípios:

[...]

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;"

No mesmo sentido, o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) impõe aos municípios a obrigação de observar as questões de natureza ambiental quando do ordenamento do solo urbano:

"Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

[...]

VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:

[...]

f) a deterioração das áreas urbanizadas;

g) a poluição e a degradação ambiental;"

Portanto, a pretensão da Defensoria Pública de que o Poder Judiciário determine ao Município de Barra do Garças e ao Estado de Mato Grosso a edição de normas específicas sobre edificações verticais afronta diretamente o princípio da separação dos poderes e a autonomia municipal, não havendo interesse de agir na modalidade adequação da via eleita.

2.
D
a impossibilidade de controle concentrado de constitucionalidade por meio de ação civil pública

Embora a Defensoria Pública sustente que não há pedido de declaração de inconstitucionalidade por omissão, a análise da petição inicial revela que a pretensão principal consiste, em última análise, no reconhecimento de uma omissão inconstitucional dos Poderes Legislativo e Executivo acerca da temática.

O Supremo Tribunal Federal já firmou entendimento no sentido de que não se admite o controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato normativo municipal em face da Constituição Federal, conforme se verifica no seguinte precedente:

"
O sistema constitucional brasileiro não permite o controle normativo abstrato de leis municipais, quando contestadas em face da Constituição Federal. A fiscalização de constitucionalidade das leis e atos municipais, nos casos em que estes venham a ser questionados em face da Carta da República, somente se legitima em sede de controle incidental (método difuso). Desse modo, inexiste, no ordenamento positivo brasileiro, a ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal, quando impugnada in
abstracto
em face da Constituição Federal.
"

(STF - ADI: 2141 ES, Relator.: Min. CELSO DE MELLO, Data de Julgamento: 11/02/2000, Data de Publicação: DJ 17/02/2000 PP-00004
– destaquei.).

Segundo entendimento do STJ,
a inconstitucionalidade pode ser alegada em ação civil pública, desde que a título de causa de pedir – e não pedido
:

"A inconstitucionalidade pode ser alegada em ação civil pública, desde que a título de causa pedir – e não pedido."

(STJ, REsp 1.569.401/CE, rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 08/03/2016,
DJe
: 15/03/2016)

No caso em análise, contudo, verifica-se que a pretensão principal da Defensoria Pública consiste no reconhecimento de uma omissão inconstitucional dos Poderes Legislativo e Executivo, o que não pode ser realizado no âmbito de ação civil pública como pretensão principal.

3.
D
a genericidade do pedido

Outro aspecto que merece destaque é a genericidade do pedido formulado pela Defensoria Pública, que requer
"seja determinada a notificação, pelos órgãos municipais competentes, das empresas proprietárias dos empreendimentos, para que paralisem ou determinem a paralisação imediata: i) de toda e qualquer obra de implantação/construção;
ii
) de toda eventual veiculação de publicidade, em qualquer meio de comunicação;
iii
) de eventual comercialização de unidades residenciais, comerciais ou afins."

Tal pedido não atende aos requisitos mínimos de admissibilidade da petição inicial, conforme disposto no art. 330, §1º, II, do Código de Processo Civil:

"Art. 330. A petição inicial será indeferida quando:

I -
for
inepta;

[...]

§ 1º Considera-se inepta a petição inicial quando:

[...]

II -
o
pedido for indeterminado, ressalvadas as hipóteses legais em que se permite o pedido genérico;"

A indeterminação do pedido de
"paralisar imediatamente toda e qualquer obra de implementação/construção"
acarreta, inclusive, ofensa ao contraditório e à ampla defesa, haja vista que as empresas proprietárias dos empreendimentos sequer terão o mínimo de previsibilidade sobre o que se defende, sendo inegável que qualquer decisão que o acolha em maior ou menor medida será categorizada como uma decisão surpresa.

4.
D
a eficácia das normais ambientais institucionais

A Defensoria Pública sustenta, ainda, que as normas ambientais constitucionalmente previstas são de proteção integral e de eficácia plena, não necessitando de qualquer norma infraconstitucional para que produzam efeitos no mundo jurídico.

De fato, o art. 225 da Constituição Federal estabelece que:

"Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações."

Não obstante, a própria Constituição Federal estabelece a competência dos entes federativos para legislar sobre a matéria, conforme disposto em seu art. 24, incisos VI e VIII:

"Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

[...]

VI -
florestas
, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

[...]

VIII - responsabilidade por
dano
ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;"

Ademais, o art. 30, incisos I e II, da Constituição Federal estabelece a competência dos municípios para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber:

"Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II -
suplementar
a legislação federal e estadual no que couber;"

Assim, embora as normas ambientais constitucionais possuam eficácia plena, a própria Constituição Federal estabelece a competência dos entes federativos para legislar sobre a matéria, respeitando-se a autonomia municipal e o princípio da separação dos poderes.

No caso em análise, tanto o Município de Barra do Garças quanto o Estado de Mato Grosso já possuem legislação disciplinando a matéria, não havendo que se falar em omissão legislativa a ser suprida judicialmente.

Em face do exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao
recurso de apelação interposto pela Defensoria Pública do Estado de Mato Grosso,
mantendo a sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito, com fundamento nos artigos 17, 330, inciso III, e 485, incisos I e IV, todos do Código de Processo Civil.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/10/2025