Tribunal: TJMT
Processo: 1014446-45.2024.8.11.0041
Relator(a): VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-24
Data de publicação: 2025-06-30

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1014446-45.2024.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Penhora / Depósito/ Avaliação, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[BANCO BRADESCO S.A. - CNPJ: 60.746.948/0001-12 (APELANTE), RENATO CHAGAS CORREA DA SILVA - CPF: 444.850.181-72 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON. VALIDADE DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. AUSÊNCIA DE PROVA DA IRREGULARIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal e manteve a exigibilidade da Certidão de Dívida Ativa, correspondente a multa administrativa imposta pelo PROCON por infração às normas do Código de Defesa do Consumidor. A sentença reconheceu a legalidade da sanção e condenou o apelante ao pagamento de honorários advocatícios, fixados em 5% sobre o valor da causa.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a Certidão de Dívida Ativa que embasa a execução fiscal possui vícios formais que comprometam sua certeza, liquidez e exigibilidade; e (ii) estabelecer se a multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT viola os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da vedação ao confisco.

III. Razões de decidir

3. A Certidão de Dívida Ativa contém os elementos exigidos pelos arts. 2º, §§ 5º e 6º, da Lei nº 6.830/80 e 202 do CTN, como a origem da dívida, o valor devido e os fundamentos legais da cobrança, o que afasta a alegação de nulidade do título executivo.

4. A presunção de certeza, liquidez e exigibilidade da CDA somente pode ser afastada por prova inequívoca de irregularidade, o que não ocorreu nos autos.

5. A atuação do PROCON está amparada pelos arts. 55 e 56 do CDC e pelo art. 5º do Decreto nº 2.181/97, conferindo-lhe legitimidade para instaurar processos administrativos e aplicar sanções.

6. A ausência de juntada integral do processo administrativo impede o controle judicial sobre a dosimetria da multa, inviabilizando a verificação dos critérios previstos no art. 57 do CDC.

7. A multa administrativa aplicada no valor originário de R$ 85.000,00 encontra-se dentro dos limites legais e não revela, por si só, desproporcionalidade manifesta que autorize sua redução judicial.

8. O ônus da prova quanto à alegação de excesso na penalidade recai sobre o embargante, nos termos do art. 373, I, do CPC, do qual não se desincumbiu.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso de apelação conhecido e desprovido.

Tese de julgamento: “1. A Certidão de Dívida Ativa que contém a descrição da infração, o valor do débito e o fundamento legal da cobrança atende aos requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade. 2. A ausência de juntada integral do procedimento administrativo impede o controle jurisdicional sobre a dosimetria da multa administrativa, prevalecendo a presunção de legalidade do ato.”

Dispositivos relevantes citados:
CTN, art. 202; CDC, arts. 55, § 1º, 56 e 57; CPC, arts. 373, I e 85, § 11; Lei nº 6.830/1980, art. 2º, §§ 5º e 6º; Decreto nº 2.181/1997, arts. 5º e 10.

Jurisprudência relevante citada:
TJMT, Apelação Cível nº 1003911-84.2018.8.11.0003, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, 2ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 26.05.2020, DJE 19.06.2020; TJMT, Apelação Cível nº 1001532-46.2024.8.11.0041, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, 3ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 12.03.2025, DJE 18.03.2025; TJMT, AI nº 1001815-61.2025.8.11.0000, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, 1ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 19.02.2025, DJE 25.02.2025.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
BANCO BRADESCO S.A.
contra sentença proferida pelo Núcleo de Justiça Digital de Execuções Fiscais Estaduais 4.0, que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal manejados em face da CDA nº 202419376, oriunda de multa administrativa aplicada pelo PROCON Estadual e, ainda, condenou o embargante ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 5% sobre o valor da causa.

O apelante sustenta, em síntese, que a execução fiscal está fundamentada em CDA nula, por ausência de requisitos essenciais que assegurem sua certeza, liquidez e exigibilidade.

Afirma que a certidão não aponta de forma clara a origem e natureza da dívida, o que compromete o contraditório e a ampla defesa, infringindo o disposto nos artigos 202 e 203 do CTN, bem como no artigo 2º, §5º da Lei nº 6.830/80.

Alega que não houve infração às normas consumeristas porque restou comprovado no processo administrativo o cumprimento integral das exigências legais, especialmente quanto à acessibilidade na agência bancária.

Assevera que a decisão administrativa deixou de observar os critérios previstos no artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor e os parâmetros estabelecidos pelo Decreto nº 2.181/97, notadamente quanto à gravidade da infração, à vantagem auferida, à condição econômica do fornecedor e à extensão do dano causado ao consumidor. A ausência dessa fundamentação acarreta a nulidade da sanção, por afronta ao dever de motivação dos atos administrativos.

Subsidiariamente, requer a redução do valor da multa, por considerar excessiva a quantia fixada, em afronta aos princípios constitucionais da razoabilidade, da proporcionalidade e da vedação ao confisco.

O apelante requer ainda a concessão de efeito suspensivo à apelação, com fundamento nos §§ 3º e 4º do art. 1.012 do CPC, ante o risco de levantamento dos valores já garantidos judicialmente, o que poderia acarretar prejuízo de difícil reparação.

Sem contrarrazões.

A Procuradoria-Geral de Justiça afirma a inexistência de interesse público que justifique a sua intervenção (Id. 290525945).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

A insurgência do Banco apelante concentra-se em dois pontos principais: (i) a nulidade da Certidão de Dívida Ativa, em razão da ausência dos requisitos legais exigidos pela Lei nº 6.830/80 e pelo Código Tributário Nacional; e (ii) a desproporcionalidade da multa aplicada, por violar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

No caso, os embargos à execução fiscal objetivam discutir multa administrativa no valor de R$ 115.108,33 (cento e quinze mil cento e oito reais e trinta e três centavos), aplicada pelo PROCON em razão do descumprimento de normas do CDC.

A sentença manteve a multa e condenou ao pagamento dos honorários advocatícios.

Inicialmente, o PROCON está legitimado para instaurar procedimento administrativo com o objetivo de apurar eventual descumprimento das regras consumeristas e aplicar, se for o caso, as sanções compatíveis aos fornecedores de produtos e/ou serviços, conforme a leitura que se faz dos artigos 55, § 1º, e 56, do Código de Defesa do Consumidor (Lei n.º 8.078/90), e do artigo 5º,
caput
, do Decreto Federal n.º 2.181/97. Vejamos:

“Art. 55. A União, os Estados e o Distrito Federal, em caráter concorrente e nas suas respectivas áreas de atuação administrativa, baixarão normas relativas à produção, industrialização, distribuição e consumo de produtos e serviços.

§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios fiscalizarão e controlarão a produção, industrialização, distribuição e publicidades de produtos e serviços e o mercado de consumo, no interesse da preservação da vida, da saúde, da segurança, da informação e do bem-estar do consumidor, baixando as normas que se fizerem necessárias.

[...]

Art. 56. As infrações das normas de defesa do consumidor ficam sujeitas, conforme o caso, às seguintes sanções administrativas, sem prejuízo das de natureza civil, penal e das definidas em normas específicas:

[...]

Parágrafo único. As sanções previstas neste artigo serão aplicadas pela autoridade administrativa , no âmbito de sua atribuição, podendo ser aplicadas cumulativamente, inclusive por medida cautelar, antecedente ou incidente de procedimento administrativo." (grifo nosso).

Decreto Federal n.º 2.181/97:

“Art. 5º. Qualquer entidade ou órgão da Administração Pública, federal, estadual e municipal, destinado à defesa dos interesses e direitos do consumidor, tem, no âmbito de suas respectivas competências, atribuição para apurar e punir infrações a este Decreto e à legislação das relações de consumo.”

A alegação de que a petição inicial carece de elementos a individualizar o crédito, não prospera. A inicial observou atentamente o disposto no artigo 6º da Lei n. 6.680/80 – Lei de Execução Fiscal acerca dos requisitos exigidos.

Quanto à nulidade da CDA, a mesma não se sustenta. A Certidão de Dívida Ativa nº 20131580 atende aos requisitos previstos no artigo 2º, §§ 5º e 6º, da Lei nº 6.830/80, apresentando, de forma clara, os elementos necessários à identificação do crédito tributário, como a origem do débito, o montante devido e os fundamentos legais que amparam a cobrança consoante apontado na sentença atacada. Vejamos:

“Infração: 9.0.0 - DESCUMPRIMENTO DE DISPOSITIVO DO CDC - COD. DEFESA DO CONSUMIDOR

Descrição Infração: OFENSA À LEGISLAÇÃO FEDERAL, ESTADUAL E MUNICIPAL DE PROTEÇÃO AO

CONSUMIDOR.

Enquadramento: DESCUMPRIMENTO AS NORMAS DE PROTEÇÃO E DEFESA DO CONSUMIDOR.

Penalidade: LEI N° 8.078, DE 11/09/1990, C/C O DECRETO FEDERAL N° 2.181, DE 20/03/1997.

Descrição Complementar: Fatos: empresa não disponibilizava senha preferencial para atendimento do idoso com mais de 80 anos.

Infração: art. 7°, caput; 20, §2° do CDC e inciso I do §1° e §2° do art. 3° da Lei 10.741/03 c/c §2° do art. 6° do D.F 5.296/14 e outros.

Penalidade: multa administrativa.”
(Id. 277701863, fls. 1/2)

A jurisprudência consolidada dos tribunais superiores reconhece a presunção de legitimidade, liquidez e certeza da CDA,
que somente pode ser afastada por prova inequívoca em sentido contrário
, a qual não foi produzida nos autos.

Nesse sentido:

“APELAÇÃO CÍVEL – MULTA PROCON - EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL – REJEITADOS – PRESUNÇÃO DE VALIDADE DA CDA – REQUISITOS ESTABELECIDOS NO ART. 202 DO CTN E ART. 2º, §§ 5º E 6º, DA LEI Nº. 6.830/80 – PREENCHIDOS – RECURSO DESPROVIDO. 1. A Certidão de Dívida Ativa (CDA) que lastreia o executivo fiscal deve observar os requisitos estabelecidos no art. 202 do Código Tributário Nacional e no art. 2º, §§ 5º e 6º, da Lei nº. 6.830/80. 2.
Se na CDA consta, especificamente, o dispositivo legal em que se funda o débito executado, bem como os demais requisitos formais exigidos por lei, não há falar-se em sua nulidade
.”
(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 1003911-84.2018.8.11.0003, Relator: MARIA APARECIDA RIBEIRO, Data de Julgamento: 26/05/2020, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 19/06/2020)

No caso em análise, verifica-se que a infração imputada refere-se à violação das normas consumeristas decorrente da acessibilidade e atendimento prioritário na agência bancária, tendo sido aplicada multa no valor originário de R$ 85.000,00 (oitenta e cinco mil reais), como afirma o Banco apelante.

Quanto à alegada desproporcionalidade da multa aplicada pelo PROCON/MT, verifica-se que o apelante não trouxe aos autos a cópia integral do procedimento administrativo que deu origem à sanção, limitando-se a questionar genericamente a observância dos critérios previstos no artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor.

A ausência do processo administrativo inviabiliza a análise jurisdicional dos critérios utilizados pela autoridade administrativa para a dosimetria da multa, quais sejam: (i) a gravidade da infração; (ii) a vantagem auferida pelo infrator; (iii) a condição econômica do fornecedor; e (iv) a reincidência.

Nos termos do artigo 373, I, do CPC, compete ao autor o ônus de provar os fatos constitutivos de seu direito. No presente caso, caberia ao apelante demonstrar, por meio da juntada integral do procedimento administrativo, que a autoridade administrativa não observou adequadamente os parâmetros legais para aplicação da sanção ou que houve manifesta desproporcionalidade na fixação do valor da multa.

Sem a documentação probatória necessária, o Poder Judiciário não pode revisar os critérios administrativos de dosimetria da penalidade, devendo prevalecer a presunção de legalidade, legitimidade e veracidade que respaldam os atos da Administração Pública.

O valor de R$ 85.000,00 (oitenta e cinco mil reais) está dentro dos limites previstos pelo Decreto nº 2.181/97, que prevê multa de até R$ 3.000.000,00 (três milhões de reais) para pessoas jurídicas. Assim, não é possível afirmar, apenas com base no montante aplicado, a existência de desproporcionalidade manifesta que justifique a intervenção do Judiciário.

A Administração Pública goza de presunção de legalidade, legitimidade e veracidade em seus atos, conforme consolidado pela doutrina e jurisprudência pátrias. Essa presunção somente pode ser afastada mediante prova contundente em sentido contrário, a qual não foi apresentada nos autos.

A ausência do procedimento administrativo integral impossibilita o controle jurisdicional da dosimetria da multa, pois não permite verificar se os critérios legais para aplicação da sanção foram devidamente observados. O Poder Judiciário não pode substituir-se à Administração na avaliação de critérios técnicos, salvo se houver prova concreta de erro manifesto ou abuso de poder.

A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que a ausência de cópia do procedimento administrativo impede a análise judicial de eventuais vícios, preservando-se, por conseguinte, a validade do ato sancionador e da CDA que lhe é consequente:

“APELAÇÃO CÍVEL – EMBARGOS À EXECUÇÃO – EXECUÇÃO FISCAL – MULTA PROCON – SENTENÇA QUE JULGOU IMPROCEDENTES OS PEDIDOS DA INICIAL – ALEGAÇÃO DE NULIDADE DA CDA – REJEITADA – AUSÊNCIA DE PROVAS HÁBEIS PARA AFERIR A OBSERVÂNCIA AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO.

1. Considerando que o título em questão atende aos requisitos previstos no artigo 202 do Código Tributário Nacional e no artigo 2.º, §5º, da Lei n.º 6.830/1980, não há que se falar em nulidade e da CDA.

2.
Considerando a presunção de legalidade, veracidade e legitimidade do ato administrativo, cabe ao autor a juntada de cópia integral do procedimento que culminou na fixação de multa, conforme disposto no art. 373, I, do Código de Processo Civil, ônus do qual não se desincumbiu, limitando-se a suscitar ofensa aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade quando da aplicação da pena
.

3. Recurso de apelação não provido.”
(N.U 1001532-46.2024.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA RIBEIRO, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 12/03/2025, Publicado no DJE 18/03/2025) (g.n.)

“DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. MULTA ADMINISTTRATIVA. DECADÊNCIA E PRESCRIÇÃO. AUSÊNCIA DE JUNTADA DE CÓPIA INTEGRAL DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que rejeitou a exceção de pré-executividade oposta pela parte agravante em sede de execução fiscal, na qual alegava a ocorrência de decadência e prescrição de multa administrativa imposta pelo PROCON.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em definir o prazo prescricional aplicável à cobrança judicial de multa administrativa e os critérios para sua contagem.

III. Razões de decidir

3. Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, o prazo prescricional aplicável às multas administrativas é de cinco anos, conforme o Decreto nº 20.910/1932, contados a partir do encerramento do processo administrativo que deu origem à Certidão de Dívida Ativa.

4. A dilação probatória não é cabível em sede de exceção de pré-executividade, visto que esta se limita à análise de questões formais ou matérias de ordem pública.

5.
No caso, a parte agravante não apresentou nos autos o processo administrativo que deu origem à Certidão de Dívida Ativa, inviabilizando a aferição com segurança do termo inicial do prazo prescricional, o que impossibilita a análise da prescrição no âmbito da exceção de pré-executividade
.

(...)”
(N.U 1001815-61.2025.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, RODRIGO ROBERTO CURVO, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 19/02/2025, Publicado no DJE 25/02/2025) (g.n.)

Dessa forma, não é possível verificar eventual irregularidade formal no procedimento sancionador, nem a inobservância dos critérios legais exigidos para a aplicação da multa, razão pela qual prevalece a presunção de legalidade do ato administrativo.

Por fim, não há fundamento para acolher o pedido de redução da penalidade. A revisão judicial da multa exige demonstração concreta de desproporcionalidade manifesta, o que pressupõe a análise do procedimento administrativo completo. Na ausência dessa documentação, não é possível o controle jurisdicional da dosimetria aplicada pela autoridade administrativa.

Ante o
exposto,
NEGO PROVIMENTO

ao recurso de apelação
, mantendo-se integralmente a sentença recorrida por seus próprios fundamentos.

Majoro os honorários advocatícios para 6% (seis por cento) do proveito econômico obtido, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/06/2025