Tribunal: TJMT
Processo: 0000764-10.2017.8.11.0098
Relator(a): DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-09
Data de publicação: 2025-06-24

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Número Único
:

0000764-10.2017.8.11.0098
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Efeitos, Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução, Obrigação de Fazer / Não Fazer]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, DES(A). LUIS OTAVIO PEREIRA MARQUES]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE PORTO ESPERIDIAO - CNPJ: 03.238.904/0001-48 (APELANTE), JOSE DE BARROS NETO - CPF: 536.726.589-87 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

DEOSDETE CRUZ JUNIOR, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, CONHECEU PARCIALMENTE DO RECURSO E, NESSA PARTE, O PROVEU.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. OBRIGAÇÃO DE INSTALAR UNIDADE DO PROCON MUNICIPAL. EXIGIBILIDADE DO TAC. MULTA COMINATÓRIA. REDUÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Município de Porto Esperidião contra sentença que julgou improcedentes os Embargos à Execução ajuizados em face do Ministério Público do Estado de Mato Grosso, objetivando desconstituir a exigibilidade do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) n.º 002/2014, que impôs ao ente municipal a obrigação de instalar uma unidade do PROCON local. O Município sustenta a nulidade do TAC por ausência de estudo de impacto orçamentário, desnecessidade da medida, inexequibilidade dos prazos estipulados e abusividade da multa cominatória fixada.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:
(i) definir se o Termo de Ajustamento de Conduta firmado pelo Município é exigível como título executivo extrajudicial, apesar das alegações de ausência de estudo orçamentário e inviabilidade de cumprimento;
(ii) estabelecer se a multa cominatória prevista no TAC, no valor de R$ 5.000,00 por dia, deve ser mantida ou reduzida por desproporcionalidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Termo de Ajustamento de Conduta tem natureza consensual e, se descumprido, possui força de título executivo extrajudicial, conforme o art. 5º, § 6º da Lei nº 7.347/85.

A alegação de ausência de estudo do impacto financeiro não invalida o TAC, pois o Município o firmou voluntariamente e não demonstrou vício de vontade ou prova técnica de inviabilidade orçamentária.

A defesa do consumidor constitui direito fundamental (CF, arts. 5º, XXXII, e 170, V) e a instalação de unidade do PROCON municipal é instrumento de efetivação da política pública de proteção dos consumidores, especialmente em comunidades vulneráveis.

A alegada inexequibilidade dos prazos e dificuldades administrativas não restaram comprovadas e não se sustentam diante do longo tempo transcorrido (mais de 10 anos) desde a celebração do TAC.

A omissão prolongada do Município caracteriza inadimplemento voluntário, não havendo justificativa plausível para o não cumprimento das obrigações assumidas.

A multa cominatória estipulada, embora legítima, mostra-se excessiva diante do tempo decorrido, do valor acumulado e da realidade financeira municipal, autorizando sua redução para preservar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, sem esvaziar sua função coercitiva.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

O Termo de Ajustamento de Conduta firmado pelo Município com o Ministério Público constitui título executivo extrajudicial plenamente exigível, independentemente de alegações genéricas de inviabilidade administrativa ou financeira.

A multa cominatória prevista no TAC pode ser revista judicialmente quando se mostrar excessiva, devendo ser ajustada à realidade fática e financeira do compromissário, sem perder seu caráter coercitivo.

R E L A T Ó R I O

Cuida-se de Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE PORTO ESPERIDIÃO de sentença que julgou improcedente os Embargos à Execução opostos contra a execução do Termo de Ajustamento de Conduta n.º 002/2014, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, cujo objeto consiste na obrigação de instalar uma unidade do PROCON municipal.

Inconformado, o Município interpôs o presente recurso, onde explica que
o representante do Ministério Público do Estado de Mato Grosso, responsável pela Promotoria de Justiça da Comarca de Porto Esperidião, o Prefeito Sr. José Roberto de Oliveira Rodrigues e o Presidente da Câmara de Vereadores de Porto Esperidião Sr. José Trava firmaram o Termo de Ajustamento de Conduta N.º 002/2014 – Id 86001932) pelo qual, o Município de Porto Esperidião, no prazo de (04) quatro meses, ficou obrigado a construir/providenciar, dispensar um imóvel, local, para a regular instalação e funcionamento do PROCON Municipal em Porto Esperidião
.

Diz que o Prefeito signatário do Termo de Ajustamento de Conduta foi afastado do cargo, a pedido do Ministério Público Estadual, por improbidade administrativa. Dentre os vários motivos que redundaram no afastamento do prefeito está o descumprimento dos Termos de Ajustamento de Conduta firmados com o Ministério Público e que o prefeito sucessor não executou o TAC, de onde sobreveio a execução da Cláusulas não cumpridas do TAC, com apresentação de Embargos à Execução, julgados improcedente pelo mérito.

Defende a ausência de estudo do impacto financeiro do TAC sobre o orçamento público municipal, de modo que o Termo de Ajustamento de Conduta foi celebrado sem qualquer estudo prévio acerca das consequências orçamentárias e fiscais que a implantação da unidade do PROCON implicaria, violando os princípios da legalidade e da responsabilidade fiscal.

Aduz que não há estudo da demanda local a ser atendida e comprovação de volume significativo de conflitos de consumo ou número relevante de habitantes que justificasse a medida, o que, segundo sustenta, compromete a legitimidade da obrigação assumida.

Reclama, ainda, da ilegalidade e inexequibilidade dos prazos estabelecidos no TAC e da impossibilidade de realização de concurso público no prazo de 4 meses para provimento dos cargos exigidos no TAC no curto prazo estipulado, considerando os trâmites administrativos e legais necessários, o que impossibilitaria o adimplemento da obrigação dentro do prazo ajustado.

Ao final, insurge-se contra a abusividade da multa cominatória fixada no TAC, especialmente quanto ao valor

(R$5.000,00 ao dia) e termo inicial de incidência. A par disso, diz que a multa fixada é excessiva, desproporcional e desassociada da realidade financeira do Município, o que comprometeria o princípio da razoabilidade. Alegou, ainda, que o termo inicial da incidência da multa não foi corretamente delimitado, gerando insegurança e onerosidade excessiva.

Ao final, pugna pelo provimento do recurso para declarar a nulidade do Termo de Ajustamento de Conduta.

O Ministério Público apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento do apelo (Id 229124213).

A d.
Procuradoria Geral de Justiça
opina pelo provimento parcial do apelo apenas para reduzir a multa (Id 239414672).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Cuida-se de Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE PORTO ESPERIDIÃO de sentença que julgou improcedente os Embargos à Execução opostos contra a execução do Termo de Ajustamento de Conduta n.º 002/2014, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, cujo objeto consiste na obrigação de instalar uma unidade do PROCON municipal. No mais, determinou o prosseguimento da execução (artigo 702, § 8º do CPC).

A controvérsia gira em torno da pretensão do ente municipal de afastar a exigibilidade do Termo de Ajustamento de Conduta nº 002/2014, firmado com o Ministério Público do Estado de Mato Grosso, cujo objeto consiste na implantação de unidade do PROCON municipal.

No caso, observa-se que o TAC nº 002/2014 foi firmado entre o MPE, Município de Porto Esperidião e a Câmara Municipal de Vereadores em 05/02/2014, em que a municipalidade se obrigou, no prazo de 4 (quatro) meses, a instalar a unidade do PROCON na região, bem como a realizar concurso público e demais itens necessários ao funcionamento do órgão.

O termo de ajustamento de conduta possui natureza consensual e, verificado o seu descumprimento, terá eficácia de título executivo extrajudicial, em consonância com o disposto no art. 5º, § 6º da Lei 7.347/85, que disciplina a ação civil pública por danos causados ao meio-ambiente.

Destarte, não havendo o cumprimento daquilo que restou aventado entre as partes, cabe ao Ministério Público ingressar com a ação de execução de título executivo extrajudicial, para cobrança da multa definida no termo de ajustamento de conduta. De modo que se revela inócua à alegada ausência de estudo do impacto financeiro do TAC para elidir a força executiva do título.

O Município firmou livremente o TAC e não demonstrou qualquer vício na manifestação de vontade, tampouco apresentou elementos técnicos robustos que comprovem, objetivamente, a alegada inviabilidade orçamentária.

Além disso, a celebração do ajuste não prescinde de previsão orçamentária imediata, uma vez que as obrigações assumidas são de implementação escalonada, cabendo à administração realizar os ajustes legais e administrativos para seu cumprimento progressivo.

No tocante à tese de inexistência de demanda local que justifique a instalação de um PROCON, igualmente não assiste razão ao apelante.

A Constituição Federal estabelece, no artigo 5º, inciso XXXII, que o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor. Ademais, o artigo 170, inciso V, insere a defesa do consumidor entre os princípios gerais da ordem econômica.

A Lei Federal nº 8.078/90, por sua vez, é clara ao qualificar a proteção do consumidor como norma de ordem pública e interesse social (art. 1º), cujos direitos básicos incluem a efetiva prevenção e reparação de danos materiais e morais (art. 6º, incisos VI e VII), bem como o acesso a meios administrativos de solução de conflitos.

Ora, a criação e funcionamento de órgãos municipais de defesa do consumidor, como os PROCONs, é medida que concretiza esses direitos, sendo prevista expressamente nos artigos 105 do Código de Defesa do Consumidor e 4º e 5º do Decreto Federal nº 2.181/97, os quais tratam da organização do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor.

Assim, a ausência de unidade local compromete o acesso da população a mecanismos eficazes de tutela preventiva e corretiva de abusos nas relações de consumo, notadamente em comunidades mais vulneráveis, onde o mercado tende a operar com menor grau de fiscalização espontânea. Desse modo, não há falar em desnecessidade da estrutura.

No que se refere à alegação de que os prazos fixados no TAC seriam inexequíveis, verifica-se que o Município não apresentou qualquer justificativa concreta ou estudo técnico que demonstre o caráter impossível da obrigação, limitando-se a alegações genéricas sobre dificuldades administrativas e financeiras.

Além disso, não se pode acolher a alegação de que os prazos estabelecidos no Termo de Ajustamento de Conduta seriam exíguos ou inexequíveis quando se constata que transcorreram mais de onze anos desde a assinatura do ajuste, sem que o Município tenha adotado providências concretas e efetivas para o cumprimento da obrigação assumida.

O lapso temporal transcorrido, por si só, revela que houve tempo mais que suficiente para a adequação orçamentária, estrutural e administrativa necessária à implementação da unidade do PROCON, especialmente se considerada a relevância da política pública envolvida e a natureza cogente das normas que protegem o consumidor. A inércia prolongada do ente municipal evidencia não um obstáculo intransponível de ordem prática, mas verdadeira omissão administrativa, sendo, portanto, insustentável a tese de que o inadimplemento decorre de inviabilidade temporal ou legal.

O mesmo se diga quanto à suposta impossibilidade de realização de concurso público no prazo acordado, cuja inviabilidade, além de não ter sido minimamente provada, poderia ter sido sanada mediante o pedido de readequação consensual junto ao Ministério Público antes do inadimplemento ou, até mesmo, pedido de prorrogação.

Assim, o TAC não pode ser rediscutido sob a ótica de conveniências administrativas posteriores, sobretudo quando se trata de obrigação assumida voluntariamente. Ademais, o argumento de impossibilidade de realização de concurso carece de prova cabal, não podendo, por si só, justificar o inadimplemento.

Por fim, quanto à multa estipulada no ajuste, assiste parcial razão ao recorrente. Embora a cláusula penal tenha natureza coercitiva legítima e esteja prevista como meio de garantir a eficácia do ajuste, o longo decurso temporal desde a assinatura do TAC e o elevado valor que se avolumou, permite a revisão de seu valor com fundamento na função equilibradora da cláusula penal.

A multa, para cumprir seu papel, não pode se tornar obstáculo intransponível à própria execução da obrigação, tampouco gerar enriquecimento sem causa ou configurar punição desproporcional.

Soma-se a isso o fato de o Estado de Mato Grosso ter sinalizado sua disposição em firmar cooperação com o Município para implementação conjunta do PROCON com o fornecimento de mobiliário e equipamentos, o que revela esforço institucional legítimo e concretiza a harmonia entre os entes federativos, reforçando o caráter construtivo da solução consensual.

Diante desse cenário, reconhece-se a abusividade parcial da multa cominatória nos moldes em que prevista no TAC notadamente diante do tempo decorrido e determina-se sua adequação proporcional à realidade financeira do Município e ao tempo decorrido desde o descumprimento, conforme apurado em fase de liquidação, preservando-se a finalidade pedagógica e coercitiva da sanção.

A respeito, colaciona-se fragmento do parecer da d. Procuradoria Geral de Justiça:

“(...)

Quanto ao prazo exíguo para cumprimento, entendo que as alegações da municipalidade não merecem prosperar, visto que o TAC foi firmado em 2014 com a propositura da execução por inadimplemento em 2017, sendo que, atualmente, após 10 (dez) anos da celebração do acordo, este permanece sem o devido cumprimento.

Portanto, ainda que se reconhecesse que o prazo de 4 (quatro) meses é exíguo para o cumprimento da obrigação, é necessário considerar que já se passaram 10 (dez) anos da celebração do TAC, o qual, se repise, se encontra sem cumprimento sem justificativa plausível, possuindo apenas alegações genéricas.

Em relação à ausência de idoneidade do gestor municipal na época da celebração do TAC, cumpre pontuar que o TAC foi firmado com o ente público e não com a pessoa do Prefeito, além de contar com a presença do representante da Câmara dos Vereadores.

Acresça-se a isso, o Município, ora Apelante, não demonstrou a existência de vício de consentimento capaz de anular o TAC, o qual foi regularmente celebrado e que possui presunção de veracidade e legitimidade.

Dessa forma, não verifico a existência de irregularidade capaz de anular o TAC firmado.

Do mesmo modo, entendo que não há que se falar em afastamento da multa imposta, visto que o descumprimento do TAC perdura há 10 (dez) anos, sendo devida a multa arbitrada, em razão da ausência de justificativa plausível para o descumprimento pela municipalidade.

No entanto, observo que a Cláusula Décima do TAC previa o pagamento de multa diária de R$5.000,00 (cinco mil reais) por descumprimento (...)

Assim, considerando o lapso temporal ultrapassado e o valor fixado a título de referência, entendo que seja possível reduzir o montante, respeitando-se a razoabilidade e proporcionalidade.
(...)

Diante do exposto, a Procuradoria de Justiça opina pelo provimento parcial do recurso, a fim de admitir tão somente a redução da multa prevista para um patamar razoável e proporcional”.

A respeito do assunto, colacionam-se as seguintes jurisprudências:

“APELAÇÃO CÍVEL.
EMBARGOS À EXECUÇÃO DE TERMO DE AJUSTE DE CONDUTA (TAC) PACTUADO
ENTRE O MUNICÍPIO DE CHAPECÓ E O MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL.
DESÍDIA DA MUNICIPALIDADE
DEMONSTRADA. EXEQUIBILIDADE DO TÍTULO. OBRIGAÇÃO PREVISTA NO TAC CUMPRIDA A DESTEMPO PELO MUNICÍPIO. QUESTÕES APRESENTADAS PELA MUNICIPALIDADE QUE, DIANTE DO TEMPO DECORRIDO, NÃO PODEM SERVIR DE ESCUSA PARA O DESCUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES ASSUMIDAS.
APLICABILIDADE DA MULTA ACORDADA NO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. PENALIDADE ESTIPULADA EM VALOR EXCESSIVO. EXCESSO NA EXECUÇÃO REDUÇÃO DO VALOR DA SANÇÃO PECUNIÁRIA. POSSIBILIDADE
. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. Conforme estabelece o art . 5º, § 6º, da Lei Federal n. 7.347/85, o Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público possui natureza de título executivo extrajudicial e, desta forma, incumbe ao compromissário do TAC comprovar o cumprimento das obrigações pactuadas, sob pena de execução. Se o compromissário do TAC não cumpre a obrigação assumida no pacto, torna-se cabível a aplicação da multa estipulada para o caso de descumprimento da avença firmada, desde que o valor determinado no acordo obedeça aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, sob pena de redução do importe previamente ajustado.
Nos termos do artigo 814, parágrafo único, do Código de Processo Civil, demonstrado que a penalidade/multa tornou-se excessiva em decorrência do decurso de tempo, admite-se a sua redução
. (TJSC, Apelação n. 5003697-46.2020 .8.24.0018, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, rel. Jaime Ramos, Terceira Câmara de Direito Público, j . Tue Jun 28 00:00:00 GMT-03:00 2022)”.
(TJ-SC - APL: 50036974620208240018, Relator.: Jaime Ramos, Data de Julgamento: 28/06/2022, Terceira Câmara de Direito Público) (g.n)

“APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. EMBARGOS À EXECUÇÃO DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA.
DESCUMPRIMENTO DAS CONDIÇÕES ESTABELECIDAS NO TAC. APLICAÇÃO DE MULTA. REDUÇÃO E LIMITAÇÃO. ART . 537, § 1º, DO CPC. POSSIBILIDADE
. HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS RECURSAIS. INAPLICABILIDADE. 1. O termo de ajustamento de conduta possui natureza consensual e, verificado o seu descumprimento, terá eficácia de título executivo extrajudicial, em consonância com o disposto no art. 5º, § 6º da Lei 7.347/85, que disciplina a ação civil pública por danos causados ao meio-ambiente . 2. Da análise dos autos, verifica-se que o embargante não demonstrou o cumprimento de todas as obrigações assumidas no referido Termo de Ajustamento de Conduta no prazo estabelecido. 3. Não havendo o cumprimento daquilo que restou aventado entre as partes, cabível o ajuizamento da execução de título executivo extrajudicial, para cobrança da multa definida no TAC .
4. De acordo com o art. 537, § 1º, do CPC, é possível a modificação do valor ou a periodicidade da multa aplicada, mesmo de ofício, desde que verificada a sua insuficiência ou sua excessividade
, ou, ainda, se o obrigado demonstrou cumprimento parcial superveniente da obrigação ou justa causa para o descumprimento.... 5.
Peculiaridades do caso que justificam a redução do valor fixado a título de astreintes, em plena observância aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade
, haja vista que comprovado o cumprimento da obrigação no prazo estabelecido de forma substancial. RECURSO PROVIDO. (Apelação Cível Nº 70080650948, Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator.: Sergio Luiz Grassi Beck, Julgado em 24/04/2019)”
(TJ-RS - AC: 70080650948 RS, Relator: Sergio Luiz Grassi Beck, Data de Julgamento: 24/04/2019, Primeira Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 10/05/2019) (g.n)

No mais, não tendo o Município logrado êxito em infirmar a exigibilidade do TAC ou demonstrar impossibilidade concreta de seu cumprimento, impõe-se a manutenção da sentença quanto à improcedência dos embargos à execução.

O Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público constitui título executivo extrajudicial, cuja exigibilidade prescinde de nova discussão judicial e, para tanto, basta o inadimplemento de suas cláusulas. Alegações genéricas, sem suporte probatório idôneo, não são aptas a desconstituir a obrigação firmada. Inviável, ainda, a rediscussão da viabilidade administrativa do compromisso assumido voluntariamente.

Posto isso, conhece-se da remessa necessária e, em consonância com a d. Procuradoria Geral de Justiça,
dá-se parcial provimento ao recurso de apelação
apenas para adequar o valor da multa cominatória às circunstâncias atuais no valor de R$50.000,00 (cinquenta mil reais), mantendo-se os demais termos da sentença.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/06/2025