Tribunal: TJMT
Processo: 1036792-16.2024.8.11.0000
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-10
Data de publicação: 2025-06-25

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO LIMINAR. ORDEM CRONOLÓGICA DE PAGAMENTO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE JUSTIFICATIVA PELA AUTORIDADE COMPETENTE. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA INSUFICIENTE. REQUISITOS NÃO PREENCHIDOS. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Agravo de Instrumento interposto contra

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

NÚMERO ÚNICO
: 1036792-16.2024.8.11.0000

CLASSE:
AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

ASSUNTO:

[INADIMPLEMENTO, CONCESSÃO / PERMISSÃO / AUTORIZAÇÃO]

RELATOR:
EXMO. SR. DES.
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:
[
EXMO. SR.
DES. MARCIO VIDAL,
EXMO. SR.
DES. JONES GATTASS DIAS,
EXMA. SRA.
DESA. MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[LUDMILA ESTEVES FLEURY DE SOUZA - CPF: 014.783.291-81 (ADVOGADO), SAGA SERVICOS TERCEIRIZADOS LTDA - CNPJ: 07.533.840/0001-69 (AGRAVANTE), JOÃO CARLOS HAUER (AGRAVADO), AVA GARCIA CATTA PRETA - CPF: 034.926.591-79 (ADVOGADO), ALINE PADILHA MARTINS E SILVA - CPF: 053.806.951-16 (ADVOGADO), PAULA FERREIRA MENDES - CPF: 024.308.221-56 (ADVOGADO), VITOR RODRIGUES SAMPAIO BARBOSA - CPF: 022.579.291-52 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ:
03.533.064/0001-46 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), Empresa Cuiabana de Zeladoria e Serviços Urbanos - LIMPURB (AGRAVADO), LIMPURB - CNPJ: 24.180.627/0001-30 (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência
d
o EXMO.SR. DES.
M
Á
RCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
“
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, CONTRÁRIO
A
O PARECER RETIFICADO EM PLENÁRIO, PORÉM, ACOLHEU O REQUERIMENTO QUANTO AO ENCAMINHAMENTO DE PEÇAS ÀS AUTORIDADES DECLINADAS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO”.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO LIMINAR. ORDEM CRONOLÓGICA DE PAGAMENTO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE JUSTIFICATIVA PELA AUTORIDADE COMPETENTE. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA INSUFICIENTE. REQUISITOS NÃO PREENCHIDOS. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Agravo de Instrumento interposto contra decisão que indeferiu pedido liminar em Mandado de Segurança impetrado por pessoa jurídica contratada por autarquia municipal para execução de serviços públicos, com fundamento na alegada omissão na observância da ordem cronológica de pagamentos prevista no art. 5º da L. n. 8.666/1993.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em verificar se houve preterição indevida da ordem cronológica de pagamentos pela Administração Pública e se estão presentes os requisitos legais para a concessão de tutela de urgência no âmbito mandamental.

III. Razões de decidir

3. O Relatório Técnico do Tribunal de Contas aponta indícios de pagamentos fora da ordem cronológica, mas não consta nos autos prova pré-constituída de ausência de justificativa pela autoridade competente nem de ausência de comunicação ao controle interno e ao TCE, o que inviabiliza a caracterização da ilegalidade de forma inequívoca.

4. A possibilidade de flexibilização da ordem cronológica está prevista no art. 141, § 1
o
, da Lei n. 14.133/2021, condicionada à justificativa formal, cuja existência ou inexistência não pôde ser verificada na instrução sumária.

5. Ausente demonstração inequívoca da ilegalidade, não se configuram os requisitos do art. 7
o
, III, da Lei n. 12.016/2009 para o deferimento da medida liminar.

IV. Dispositivo e tese

6. Recurso de Agravo de Instrumento desprovido.

Tese de julgamento
: “1. A concessão de tutela liminar em mandado de segurança exige demonstração inequívoca de ilegalidade e risco de ineficácia da medida. 2. A ausência de prova pré-constituída de
justificativa formal para alteração da ordem cronológica de pagamento impede o reconhecimento de ilegalidade flagrante.”

Dispositivos relevantes citados:
Lei n. 8.666/1993, art. 5
o
; Lei n. 14.133/2021, art. 141, § 1
o
; Lei n. 12.016/2009, art. 7
o
, III; CP, art. 337-H.

Jurisprudência relevante citada:
TJMT, AI n. 1029269-50.2024.8.11.0000, Rel. Desa. Maria Aparecida Ribeiro, 3ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 23.04.2025, DJE 25.04.2025.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL
(RELATOR):

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento, com pedido de antecipação de tutela recursal, interposto pela pessoa jurídica Saga Serviços Terceirizados
Eireli
, contra a decisão proferida pelo Juízo da 3ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá
,
que, nos autos do Mandado de Segurança n. 1068776-89.2024.8.11.0041, indeferiu o pedido liminar.

A Recorrente narra que celebrou o Contrato n. 279/2022 com a Autarquia Municipal, LIMPURB – Empresa Cuiabana de Zeladoria e Serviços Urbanos, tendo como objeto a prestação de serviços de conservação e manutenção preventiva e corretiva, incluindo fornecimento de materiais, equipamentos e mão de obra para espaços públicos.

Afirma que, após a regular execução dos serviços entre setembro de 2022 a julho de 2023, permanece pendente de quitação o valor de
R$ 2.158.693,76 (dois milhões, cento e cinquenta e oito mil, seiscentos e noventa e três reais e setenta e seis centavos).

Relata que, diante da omissão administrativa, inicialmente, protocolou Representação junto ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, que elaborou relatório técnico confirmando a indevida preterição da ordem cronológica de pagamentos, em afronta ao art. 5
o
, da Lei n. 8.666/1993.

Salienta que apresentou quadro demonstrativo das despesas executadas e ainda não pagas pela LIMPURB, bem como outro quadro evidenciando que a autarquia municipal realizou pagamentos a outros credores com datas de liquidação posteriores às suas notas fiscais, utilizando a mesma fonte de recursos (Fonte 500 - Recursos não Vinculados a Impostos).

Destaca que o processo de origem foi instruído com robusta prova pré-constituída, incluindo: i) Contrato n. 279/2022;
ii
) Planilha demonstrativa de inadimplência;
iii
) Trocas de e-mails com a LIMPURB;
iv
) Requerimentos de Acesso à Informação e Notificação; e v) Relatório Técnico do TCE-MT comprovando o descumprimento da ordem cronológica.

Argumenta que o Juízo singular incorreu em equívoco ao interpretar o citado Relatório Técnico do TCE-MT, pois não se atentou que a Representação havia sido formulada, inicialmente, contra a LIMPURB e a Secretaria Municipal de Assistência Social (SADHPD) e que, após notificação dos gestores responsáveis, apenas a Secretaria Municipal regularizou os pagamentos pendentes, razão pela qual o TCE-MT determinou sua exclusão do polo passivo da demanda, mantendo-se a irregularidade em relação à LIMPURB.

Sustenta que o Magistrado de Primeiro Grau confundiu os pagamentos realizados pela SADHPD com os da LIMPURB, ao concluir pela inexistência de inadimplência, citando trecho do Relatório que se referia exclusivamente à regularização pela Secretaria Municipal, que sequer é vinculada
à LIMPURB, mas sim à Secretaria de Serviços Urbanos (art. 1
o
, da Lei Complementar Municipal n. 325/2013).

Assevera que a conduta da autoridade coatora afronta os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade administrativa e eficiência (art. 37, CRFB), bem como pode configurar infração administrativa e penal, nos termos do art. 337-H, do Código Penal.

Ressalta que a responsabilidade pela observância da ordem cronológica recai diretamente sobre o Diretor-Geral da LIMPURB, na condição de gestor contratual e ordenador de despesas, conforme art. 21, XIII, do Regimento Interno da autarquia.

Afirma que, no caso, não há falar em esgotamento do objeto da ação ou irreversibilidade da medida, uma vez que sua inserção na ordem cronológica de pagamento poderá ser revista a qualquer tempo, na remota hipótese de denegação da segurança, sendo também possível o ressarcimento de eventuais efeitos patrimoniais.

Por fim, pretende o provimento do recurso para reformar a decisão agravada, mantendo-se a inserção na ordem cronológica de pagamentos da Fonte 500 – Recursos não vinculados a impostos.

O pedido de antecipação da tutela recursal pleiteado não foi concedido pelo então Relator, Des. Luiz Otávio O. Saboia Ribeiro, conforme decisão constante do id. 260505178, págs. 01/08.

O Município de Cuiabá comparece aos autos, salientando que fora intimado a apresentar contraminuta ao Recurso, mas que sequer faz parte do polo passivo da ação de base e, ao final, pugna pela sua exclusão do presente Recurso (id. 272347363, págs. 01/05).

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do parecer da lavra do Dr. Luiz Eduardo Martins Jacob, opina pelo acolhimento do pleito do Município de Cuiabá e, no mérito, pelo não provimento do Agravo (id. 273637898, págs. 01/03).

O Des. Luiz Octávio Oliveira Saboia Ribeiro acolheu o pedido, excluindo o Município de Cuiabá do polo passivo deste Recurso (id. 274943851, págs. 01/04).

A parte Recorrida não apresentou contraminuta ao Recurso (id. 285305930, pág. 01).

É o relatório.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO VITOR RODRIGUES SAMPAIO BARBOSA, OAB/MT 28.084.

PARECER
ORAL (RETIFICADO)

EXMO. SR. DR. MARCELO CAETANO VACHIANO (PROCURADOR DE JUSTIÇA):

Egrégia Câmara:

A empresa SAGA prestou serviços de conservação e manutenção para a LIMPURB entre setembro de 2022 e julho de 2023, com base no Contrato n. 279/2022, permanecendo inadimplente o valor de R$ 2.158.693,76, tendo o TCE-MT confirmado em relatório técnico que a LIMPURB descumpriu a ordem cronológica de pagamentos prevista no art. 5º da
Lei 8.666/1993, realizando pagamentos a outros fornecedores cujas despesas foram liquidadas posteriormente às da SAGA.

O Ministério Público opinou pelo não provimento do recurso, fundamentando que a Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais) permite alteração da ordem cronológica mediante prévia justificativa, e que seria temerário concluir pela irregularidade sem conhecer a integralidade do procedimento no TCE-MT, sugerindo aguardar manifestação da LIMPURB para evitar interferência deletéria na continuidade dos serviços essenciais.

A LIMPURB não apresentou qualquer manifestação, seja no mandado de segurança de origem (processo n. 1068776-89.2024.8.11.0041), seja no presente agravo de instrumento, permanecendo absolutamente silente quanto aos fatos alegados.

Embora tenha sido reconhecida a ilegitimidade passiva do Município de Cuiabá, este se manifestou tanto na origem quanto em segundo grau, porém nada informou sobre o mérito da questão, não havendo nos autos, em qualquer grau de jurisdição, justificativa para o descumprimento da ordem cronológica de pagamentos constatada pelo TCE-MT.

Diante do exposto, notadamente porque a LIMPURB não se manifesta, retifico o parecer ministerial para opinar pelo provimento do recurso, determinando-se à autoridade coatora que se abstenha de realizar pagamentos a outros credores cujas obrigações tenham sido liquidadas posteriormente às notas fiscais da agravante, até a quitação integral dos valores devidos, respeitando rigorosamente a ordem cronológica de pagamentos.

A LIMPURB é uma empresa pública criada pela Lei Complementar Municipal n. 325/2013. Pelo princípio da tutela, incumbe ao Município exercer fiscalização e controle. Sendo evidente possíveis ilícitos perpetrados pela LIMPURB, inclusive desídia processual, que seja determinada
a PGE que adote as providências administrativas ínsitas ao controle e tutela que o Município deve exercer sobre os entes descentralizados.

É o parecer.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)
:

Egrégia Câmara,

Como explicitado no relatório, a pessoa jurídica Saga Serviços Terceirizados
Eireli
insurge-se contra a decisão proferida pelo Juízo da 3ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que, nos autos do Mandado de Segurança n. 1068776-89.2024.8.11.0041, indeferiu o pedido liminar.

Denota-se dos autos de origem que a empresa Saga Serviços Terceirizados
Eireli
impetrou Mandado de Segurança Cível, com pedido liminar, em face de ato omissivo atribuído ao Diretor-Geral da Empresa Cuiabana de Zeladoria e Serviços Urbanos – LIMPURB –, consubstanciado na preterição de seu crédito na ordem cronológica de pagamentos, no âmbito do Contrato n. 279/2022, firmado com base na Ata de Registro de Preços n. 012/2021, oriunda do Pregão Eletrônico n. 008/2021.

A Impetrante narrou que, entre setembro de 2022 e julho de 2023, prestou regularmente os serviços de manutenção preventiva e corretiva, com fornecimento de materiais, equipamentos e mão de obra para espaços públicos, tendo as respectivas notas fiscais sido atestadas e aprovadas pelos fiscais do contrato. Contudo, mesmo após autorização para emissão das notas, os pagamentos permaneceram inadimplidos, totalizando o montante de R$
2.158.693,76 (dois milhões, cento e cinquenta e oito mil, seiscentos e noventa e três reais e setenta e seis centavos).

Aduziu que, após reiteradas tentativas administrativas para obter esclarecimentos e a regularização da ordem cronológica de pagamentos – incluindo requerimentos formais e notificações aos fiscais – não obteve qualquer manifestação da autoridade coatora e, por isso, levou a questão ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE-MT), o qual, mediante Relatório Técnico, constatou a violação à ordem cronológica estabelecida no art. 5
o
, da Lei n. 8.666/1993, com a realização de pagamentos a outros credores cujas liquidações ocorreram posteriormente às da Impetrante, sem qualquer justificativa formal.

Sustentou que o direito invocado é líquido e certo, devidamente comprovado por documentos pré-constituídos, destacando, entre outros, o contrato administrativo, planilhas de inadimplência, notas fiscais, trocas de e-mails, requerimentos administrativos e o Relatório Técnico do TCE-MT.

Reforçou que não se trata de ação de cobrança, mas sim de medida mandamental voltada à imposição do dever legal de observância da ordem cronológica de pagamento.

Asseverou, ainda, que a omissão da autoridade coatora configura ilegalidade continuada, o que renova o prazo para impetração do
mandamus
, afastando eventual decadência, e que a omissão, além de violar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, também atrai, em tese, as sanções previstas no art. 337-H, do Código Penal.

Ao final, requereu, liminarmente, que a autoridade coatora se abstenha de efetuar pagamentos a credores cujos créditos tenham sido liquidados após as obrigações da impetrante, determinando-se sua inclusão na ordem cronológica, e, ao final, a concessão definitiva da segurança.

O Julgador singular prolatou decisão, ficando a parte dispositiva assim grafada:

“Diante do exposto,
INDEFIRO o pedido liminar
postulado no writ.” (Sic).

Contra essa decisão, a empresa Saga Serviços Terceirizados Ltda. interpôs o presente Agravo de Instrumento.

O cerne deste Recurso é verificar se, na ação de base, os requisitos necessários ao deferimento do pedido liminar – a relevância dos motivos, em que se assenta o pedido na inicial, e a possibilidade de ocorrência de lesão irreparável ao direito da parte impetrante, se vier a ser reconhecida a decisão de mérito –, foram, ou não, preenchidos.

Analisando o Relatório Técnico emitido pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso – TCE/MT –, verifico que, de fato, a empresa Agravante executou alguns serviços que não foram quitados pela parte Recorrida.

O quadro a seguir comprova a assertiva.

Veja-se:

Da mesma forma, restou comprovada a preterição da ordem cronológica de pagamentos, já que foram liquidadas, na fonte 500 – Recursos não
Vinculados a Impostos –, despesas posteriores a da Recorrente,
in
verbis
:

Os quadros transcritos não deixam dúvidas de que a empresa Agravante demonstrou que houve pagamento com preterição da ordem cronológica.

Ocorre que a Lei n. 14.133/2021, no seu artigo 141, §1
o
, estabelece que a ordem cronológica pode ser alterada, mediante justificativa da autoridade competente e posterior comunicação ao órgão de controle interno da Administração e ao TCE. Veja-se:

Art. 141.
No dever de pagamento pela Administração, será observada a ordem cronológica para cada fonte diferenciada de recursos
, subdividida nas seguintes categorias de contratos:

I – [...].

§ 1º -
A ordem cronológica referida no caput deste artigo poderá ser alterada, mediante prévia justificativa da autoridade competente e posterior comunicação ao órgão de controle interno da Administração e ao tribunal de
contas competente
, exclusivamente nas seguintes situações: [...]. (Destaquei).

Com efeito, se a norma prevê a possibilidade de alteração da ordem cronológica de pagamento, é certo que, em vista da ausência da integralidade do procedimento que tramitou junto ao TCE/MT, não se mostra possível verificar se houve, ou não, a comunicação pela autoridade administrativa competente à Corte de Contas Estadual e, portanto, se a preterição configura, ou não, ilegalidade.

Dessa forma, entendo que os requisitos necessários ao deferimento do pleito liminar, na ação de origem, em especial a relevância dos motivos, em que se assenta o pedido na inicial, não foram preenchidos.

Registro que, na ação mandamental, as provas devem ser pré-constituídas e, na espécie, a Agravante não comprovou a ilegalidade defendida na inicial do
mandamus
.

Corroborando esse entendimento, perfilho o seguinte aresto:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO – MANDADO DE SEGURANÇA – SERVIDOR PÚBLICO – REMOÇÃO – PRETERIÇÃO – NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO – ANÁLISE DOS REQUISITOS DO ART. 7º, III, DA LEI 12.016/2009 - AUSÊNCIA DE PROVA CONSTITUÍDA SUFICIENTES – IMPOSSIBILIDADE DE REVERSÃO DO ATO EM SEDE LIMINAR – RECURSO DESPROVIDO.

1.
A concessão de medida liminar em mandado de segurança pressupõe a demonstração simultânea da
relevância dos fundamentos
e do risco de ineficácia da medida, nos termos do art. 7º, III, da Lei 12.016/09
.

2. Não evidenciado, em cognição sumária, o preenchimento dos requisitos legais, notadamente quanto à comprovação documental inequívoca da anterioridade do pedido de remoção e da disponibilidade atual da vaga, inviável a suspensão do ato administrativo impugnado.” (N.U 1029269-50.2024.8.11.0000, Relatora Desa. Maria Aparecida Ribeiro, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 23/04/2025, publicado no DJE 25/04/2025). (Negritei).

Por tais considerações, o não provimento do Agravo é medida que se impõe.

Forte nessas razões,
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Agravo de Instrumento, interposto pela empresa Saga Serviços Terceirizados Ltda.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS (1º VOGAL):

Acompanho o voto do relator.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (2ª VOGAL):

Eminentes pares,

Assusta-me saber que o município de Cuiabá não pagou a limpeza urbana: são dois milhões de reais! Que absurdo. Isso significa que até os garis estão privados de seus salários. Enquanto isso, desobedece-se à ordem cronológica de pagamentos de precatórios.

Sinceramente, essas coisas no município de Cuiabá precisam ser passadas a limpo. O Poder Judiciário deve estar muito atento a elas. Compreendo
e o
Des
.
Márcio tem razão com relação à concessão de liminar, e penso ser necessário fazer essas ponderações feitas pelo eminente relator.

O caso é revoltante. Há mais de dois milhões de reais no descumprimento de contrato de limpeza urbana. Não sei mais o que falta.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Desa. Maria Erotides,

Não há dúvida de que a matéria possui olhares sociais relevantes, mas anoto que não há prova nesse sentido, neste recurso,
tampouco
na ação que tramita no
J
uízo de primeiro grau. Por isso, cheguei à conclusão de que seria o caso de negar o provimento no que tange à liminar neste momento.

Isso não quer dizer que o mérito terá o mesmo desfecho.

V O T O

EXMO. SR. DES. JONES GATTAS (2º VOGAL):

Percebo que a questão da legalidade ou ilegalidade vai além daquilo que é possível aferir no recurso de agravo de instrumento, neste estreito recurso. Desse modo, em razão dessa questão técnica, acompanho integralmente o voto d
o e. relator
, compreendendo toda a indignação do Ministério Público e do advogado, que fez uma brilhante sustentação.

V O T O

(REQUERIMENTO DE ENCAMINHAMENTO DE PEÇAS ÀS AUTORIDADES
DECLINADAS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO
)

EXMO. SR. DES.
M
ÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Quanto ao fato, indago aos eminentes pares: há alguma objeção ao que foi requerido, tanto pelo digno advogado no púlpito quanto
,
oralmente
,
pelo Ministério Público, para que se extraiam cópias e
sejam
e
ncaminhadas
às autoridades declinadas?

Friso que, para
este
R
elator, não há
qualquer
objeção.

V O T O

(REQUERIMENTO DE ENCAMINHAMENTO DE PEÇAS ÀS AUTORIDADES DECLINADAS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO)

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP
(1ª VOGAL):

Penso que isso é absolutamente necessário, assim como devemos acompanhar para que o mandado de segurança seja julgado o mais rápido possível.

V O T O

(REQUERIMENTO DE ENCAMINHAMENTO DE PEÇAS ÀS AUTORIDADES DECLINADAS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO)

EXMO. SR. DES. JONES GATTAS
(2º VOGAL):

Estou de acordo.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 10/06/2025