Tribunal: TJMT
Processo: 1037211-02.2025.8.11.0000
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-12-09
Data de publicação: 2025-12-16

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. NULIDADES NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIZAÇÃO. CDA ORIUNDA DE MULTA ADMINISTRATIVA. VIA INADEQUADA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Agravo de Instrumento interposto por Consignum – Programa de Controle e Gerenciamento de Margem Ltda. contra

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1037211-02.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Ausência de Cobrança Administrativa Prévia, Nulidade, Intimação / Notificação, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[LEANDRO APARECIDO DE OLIVEIRA - CPF: 297.377.688-09 (ADVOGADO), CONSIGNUM - PROGRAMA DE CONTROLE E GERENCIAMENTO DE MARGEM LTDA - CNPJ: 08.907.500/0001-13 (AGRAVANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. NULIDADES NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIZAÇÃO. CDA ORIUNDA DE MULTA ADMINISTRATIVA. VIA INADEQUADA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.
Agravo de Instrumento interposto por Consignum – Programa de Controle e Gerenciamento de Margem Ltda. contra decisão que, nos autos da Ação de Execução Fiscal n. 1047804-35.2023.8.11.0041, ajuizada pelo Estado de Mato Grosso, rejeitou exceção de pré-executividade. A agravante sustenta nulidades no Processo Administrativo de Responsabilização (PAR n. 382358/2016), origem da CDA executada, sob os fundamentos de intimação inválida, portaria inaugural genérica, ausência de motivação quanto à dosimetria da pena e aplicação retroativa da Lei n. 12.846/2013, pleiteando a nulidade da certidão de dívida ativa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Estabelecer se a exceção de pré-executividade é meio processual idôneo para a discussão de supostas nulidades no PAR, tais como ausência de intimação pessoal válida e genericidade da portaria inaugural.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A exceção de pré-executividade é via processual excepcional, restrita à discussão de matérias de ordem pública, cognoscíveis de plano e não dependentes de dilação probatória.

4.
As nulidades apontadas pela agravante exigem exame aprofundado de provas documentais, atos administrativos e atuação da defesa técnica, o que excede os limites cognitivos da exceção de pré-executividade.

5.
A CDA goza de presunção de certeza, liquidez e exigibilidade, e não foi apresentada prova inequívoca capaz de infirmar essa presunção.

6.
A ausência de juntada integral do processo administrativo impede o controle judicial sobre a legalidade do crédito, reforçando a inadequação da via eleita.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10.
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.
A exceção de pré-executividade não comporta alegações que demandem dilação probatória ou análise aprofundada de processo administrativo.

2.
A Certidão de Dívida Ativa regularmente constituída e baseada em processo administrativo válido goza de presunção de certeza, liquidez e exigibilidade, não afastada por meras alegações genéricas de nulidade.

3.
A exceção de pré-executividade não pode ser utilizada como substitutivo dos embargos à execução, sob pena de esvaziamento do devido processo legal e da exigência de garantia do juízo.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; CPC, arts. 783 e 803, I; CTN, arts. 202 e 204; Lei nº 6.830/80, arts. 2º e 3º; Lei nº 12.846/2013.

Jurisprudência relevante citada
: Não há citação expressa de precedentes jurisprudenciais no acórdão analisado.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento interposto por
Consignum - Programa de Controle e Gerenciamento de Margem Ltda.
, contra a decisão prolatada pelo Juízo do Núcleo de Justiça Digital de Execuções Fiscais Estaduais desta Capital, que, nos autos da Ação de Execução Fiscal n. 1047804-35.2023.8.11.0041, ajuizada pelo Estado de Mato Grosso, rejeitou a exceção de pré-executividade apresentada pela ora Agravante.

Nas razões recursais, a Agravante sustenta, em síntese, que a execução fiscal decorre de sanção administrativa imposta no PAR (Processo Administrativo de Responsabilização) n. 382358/2016, e que a decisão agravada reputou válida a formação do crédito não obstante nulidades formais que, a seu ver, maculam a exigibilidade da multa e a higidez da CDA.

Alega que o extrato decisório publicado no DOE/MT em 08/09/2022 determinou expressamente a notificação pessoal do interessado e de seu defensor, com envio do inteiro teor da decisão, mas inexiste comprovação de ciência válida da pessoa jurídica, uma vez que não há registro de aviso de recebimento, carta registrada, telegrama ou qualquer outro meio idôneo, constando apenas troca de e-mails com a patrona, o que não atenderia à exigência legal para interessado determinado.

Ressalta que tal falha compromete a exigibilidade do crédito e macula a validade da CDA.

Defende a nulidade da portaria inaugural por genericidade, argumentando que a Portaria Conjunta n. 332/2016 instaurou um único PAR para diversas empresas, com referências vagas a períodos (“2011 a 2014”), a suposta “fraude a licitação” e “vantagem indevida”, sem individualizar procedimentos, contratos, atos e marcos temporais atribuíveis especificamente à Consignum, o que inviabilizaria o contraditório útil e a elaboração de defesa direcionada.

Argui a ofensa à irretroatividade da Lei n. 12.846/2013 e ausência de segmentação temporal adequada da dosimetria, afirmando que, embora a decisão administrativa tenha mencionado “recalculo” para fazer incidir a sanção apenas sobre fatos posteriores à vigência da lei (29/01/2014), não houve motivação suficiente a explicitar quais fatos, com datas, contratos e procedimentos, foram efetivamente praticados após a vigência, como foram segregados de eventuais ocorrências pretéritas e de que modo repercutiram na dosimetria prevista no Decreto n. 8.420/2015.

Salienta que a mera referência a “recalculo” não supre a necessidade de motivação analítica nem demonstração dos critérios legais de dosimetria, gerando incerteza e iliquidez do
quantum
.

Acrescenta que a atividade econômica desempenhada, consistente no sistema Consignum de gerenciamento de margem consignável, não teria gerado despesa ao erário, pois a remuneração decorria de contratos com consignatárias privadas e não do Tesouro público; logo, caberia à Administração demonstrar, com dados e valores concretos, eventual dano ao erário, vantagem auferida, extensão do alegado ilícito e o nexo causal, o que não teria ocorrido, resultando em motivação deficiente e em desproporcionalidade da sanção.

Ao pleitear o efeito suspensivo, a Agravante aponta a presença do
fumus boni iuris
, consubstanciado nos vícios formais e objetivos antes descritos (intimação inválida da pessoa jurídica apesar de determinação de notificação pessoal; portaria genérica; ausência de motivação e segmentação temporal da dosimetria), e do
periculum in mora
, pois o curso da execução com bloqueios via Sisbajud, Renajud e restrições cadastrais ocasionaria dano grave e de difícil reparação ao fluxo de caixa, ao crédito e à reputação empresarial.

Com essas razões, pugnou pela concessão de efeito suspensivo ao presente recurso, para sustar o andamento da execução fiscal até o julgamento definitivo do agravo.

Recebido o recurso sem efeito suspensivo (id. 324772857).

As contrarrazões foram apresentadas (id. 329302394).

Desnecessária a intervenção do Ministério Público, nos termos da Súmula 189 do STJ.

É o relatório
.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Como explicitado no relatório, trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento interposto por
Consignum - Programa de Controle e Gerenciamento de Margem Ltda.
, contra a decisão prolatada pelo Juízo do Núcleo de Justiça Digital de Execuções Fiscais Estaduais desta Capital, que, nos autos da Ação de Execução Fiscal n. 1047804-35.2023.8.11.0041, ajuizada pelo Estado de Mato Grosso, rejeitou a exceção de pré-executividade apresentada pela ora Agravante.

Denota-se do caderno processual que a execução fiscal tem por lastro a CDA n. 2023404528, correspondente à sanção administrativa imposta à Agravante no âmbito do Processo Administrativo de Responsabilização – PAR n. 382358/2016, instaurado pela Portaria Conjunta n. 332/2016/CGE-COR/SEGES (DOE/MT n. 2.683) e posteriormente aditado pela Portaria Conjunta n. 78/2020/CGE-COR/SEPLAG, relativa à infração denominada “MULTA PAR – PORTARIA 162/2021/CGE-COR/SEPLAG – Atos Lesivos à Administração Pública – Declaração de Inidoneidade”.

Regularmente citada, a Executada apresentou exceção de pré-executividade, sustentando que o título executivo é nulo, porque ausentes os requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade, uma vez que o processo administrativo seria inválido.

Alegou que a obrigação teria sido constituída com base em procedimento eivado de vícios, os quais contaminariam a Certidão de Dívida Ativa.

Afirmou que a Portaria de instauração do PAR (Processo Administrativo de Responsabilização) não descreve adequadamente os fatos, limitando-se a transcrição genérica de condutas previstas em lei, sem individualização das condutas atribuídas à empresa.

Aduziu ter havido violação ao contraditório e à ampla defesa, ao argumento de que o ato inaugural do PAR não teria delimitado de forma adequada a controvérsia, bem como de que não houve intimação válida para o pagamento da multa administrativa, circunstâncias que acarretariam nulidade absoluta do procedimento.

Asseverou que a autoridade administrativa teria publicado a condenação por meio de edital, providência que, a seu ver, não supre a exigência de intimação pessoal do administrado com endereço certo, configurando violação ao devido processo legal e afronta às garantias do contraditório e da ampla defesa.

Pontuou que o contrato firmado com o Estado não teria ocasionado qualquer prejuízo ao erário, uma vez que a remuneração pelos serviços prestados adviria exclusivamente das empresas consignatárias, e não do Poder Público, razão pela qual não haveria fundamento fático ou jurídico para a imposição da multa administrativa.

Defendeu que houve ofensa ao devido processo legal administrativo e que a sanção foi aplicada com base em fatos que remontam a período anterior à vigência da Lei n. 12.846/2013, o que violaria o princípio da irretroatividade das normas sancionadoras.

Enfatizou que o crédito é inexigível, pois derivado de ato administrativo nulo, devendo ser declarada a nulidade da CDA e extinta a execução, nos termos dos artigos 783 e 803, I, do CPC.

Ao final, formulou os seguintes pedidos:

“Por todo o exposto, e após a manifestação do Exequente, requer à Vossa Excelência que se digne acolher a presente manifestação, reconhecendo a carência do título executivo, bem como, ofensa direta ao contraditório, ampla defesa e devido processo legal, por ausência de intimação no processo administrativo, impondo-se a anulação da certidão de dívida ativa e, consequentemente, a extinção da execução fiscal.”.

O Juízo de origem, ao analisar o incidente, proferiu decisão nos seguintes termos:

“No caso, embora a Fazenda Pública alegue a necessidade de dilação probatória, verifico que as teses levantadas pela excipiente — nulidade do processo administrativo por vícios formais e inaplicabilidade da lei sancionadora — são matérias de direito que podem ser analisadas com base nos documentos já acostados aos autos, razão pela qual conheço da presente exceção e passo à análise do mérito.

1.

Da Regularidade do Processo Administrativo.

A excipiente sustenta a nulidade do PAR por ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, sob dois fundamentos: a generalidade da portaria de instauração e a ausência de intimação para pagamento da multa.

Contudo, as teses não prosperam.

Quanto à suposta ausência de intimação para pagamento, a própria Fazenda Pública, em sua impugnação, demonstrou de forma inequívoca que a advogada da empresa foi devidamente notificada, por e-mail, tanto da decisão condenatória quanto da decisão do recurso administrativo, recebendo, inclusive, o Documento de Arrecadação (DAR) para quitação. A procuradora da excipiente, por sua vez, confirmou o recebimento das comunicações ("Recebido") e, na sequência, interpôs o recurso administrativo cabível, evidenciando a plena ciência dos atos e o exercício de seu direito de defesa.

No que tange à alegação de que a portaria inaugural foi genérica, observo que a farta documentação apresentada pela Fazenda Pública demonstra a intensa participação da excipiente em todas as fases do processo administrativo, com a constituição de procurador, apresentação de defesa prévia, manifestações diversas e alegações finais. A finalidade do ato processual foi atingida, permitindo que a empresa exercesse plenamente seu direito de defesa contra as imputações, o que afasta a declaração de nulidade, em conformidade com o princípio do pas de nullité sans grief.

Dessa forma, rejeito a tese de nulidade do processo administrativo.

2.

Da Correta Aplicação da Lei nº 12.846/2013.

A excipiente alega, ainda, a impossibilidade de aplicação da Lei Anticorrupção, seja por irretroatividade, seja por sua suposta eficácia limitada.

Novamente, sem razão.

A própria decisão proferida no PAR, citada na impugnação da Fazenda Pública, é clara ao reconhecer a impossibilidade de retroagir a lei mais gravosa. Consta expressamente no ato administrativo que a multa sugerida inicialmente pela comissão processante foi recalculada, a fim de que a sanção da Lei nº 12.846/2013 incidisse apenas sobre os atos ilícitos praticados após a sua vigência. Assim, não há que se falar em violação ao princípio da irretroatividade.

Da mesma forma, não se sustenta o argumento de que a referida lei federal seria norma de eficácia limitada, dependente de regulamentação estadual para produzir efeitos. A Lei nº 12.846/2013 dispõe sobre a responsabilização administrativa de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira. Trata-se de norma de alcance nacional, cuja aplicabilidade é imediata e vincula todos os entes da federação. A posterior edição de decreto regulamentador pelo Estado (Decreto nº 522/2016) serve para detalhar procedimentos no âmbito do Poder Executivo local, mas não constitui condição de eficácia para a aplicação das sanções previstas na lei federal.

Portanto, a aplicação da Lei nº 12.846/2013 aos fatos ocorridos após 29 de janeiro de 2014, data de sua entrada em vigor, é perfeitamente legal.

3.

Da Higidez do Título Executivo.

Por fim, a excipiente alega que, em decorrência das supostas nulidades, o título executivo carece de certeza, liquidez e exigibilidade.

O argumento é uma consequência direta das teses anteriores e, uma vez rejeitadas aquelas, esta também não merece acolhida.

A Certidão de Dívida Ativa (CDA) é um título executivo extrajudicial que, por expressa disposição legal (art. 204 do CTN e art. 3º da Lei nº 6.830/80), goza de presunção relativa de certeza, liquidez e exigibilidade. Para que essa presunção seja afastada, é imprescindível que o devedor apresente prova inequívoca do vício.

No presente caso, a Certidão de Dívida Ativa nº 2023404528 preenche os requisitos formais do art. 202 do CTN, indicando o nome do devedor, o valor originário do débito, a forma de cálculo dos juros e da correção monetária, a origem e a natureza do crédito (multa administrativa), com a indicação expressa do fundamento legal e do número do processo administrativo que lhe deu origem.

Uma vez que as premissas levantadas pela excipiente — as nulidades do PAR — foram afastadas, a conclusão lógica é que o título executivo que dele se origina permanece hígido e eficaz. Assim, a presunção de certeza, liquidez e exigibilidade da CDA não foi abalada.

Diante do exposto, REJEITO a exceção de pré-executividade oposta por CONSIGNUM - PROGRAMA DE CONTROLE E GERENCIAMENTO DE MARGEM LTDA.

Incabível a condenação ao pagamento de custas e honorários na espécie.

Dando prosseguimento ao feito, INTIME-SE a Fazenda Pública para que, no prazo de 15 (quinze) dias, promova o regular andamento do feito, adotando medidas concretas e efetivas para a satisfação do crédito tributário em execução, sob pena de arquivamento.” (id. 209361298, dos autos de origem).

Irresignada, a Executada interpôs o presente Agravo de Instrumento, reiterando os fundamentos expendidos na Exceção de Pré-Executividade que fora rejeitada.

Em que pese às razões recursais, entendo que a decisão de Primeiro Grau deve ser mantida.

Como se sabe, a Certidão de Dívida Ativa, por expressa dicção do artigo 204 do Código Tributário Nacional e dos artigos 2º e 3º da Lei n. 6.830/80, ostenta presunção relativa de certeza e liquidez, constituindo título executivo dotado de força própria, cuja desconstituição demanda prova inequívoca a cargo do executado.

No caso concreto, a Agravante intenta afastar a higidez da CDA ao argumento de que o Processo Administrativo de Responsabilização – PAR n. 382358/2016 teria sido instaurado e conduzido de forma irregular, o que contaminaria o título executivo. Todavia, a exceção de pré-executividade, invocada como meio de defesa, não comporta o exame aprofundado pretendido.

Como é sabido, a exceção de pré-executividade trata-se de medida de caráter excepcional, voltada exclusivamente à discussão de matérias de ordem pública, cognoscíveis de ofício e comprováveis de plano, sem necessidade de dilação probatória.

Dessarte, a tese sustentada pela Agravante não se restringe a questões puramente formais, mas envolve a alegada nulidade do procedimento administrativo, fundada em suposta ausência de individualização das condutas imputadas, falhas na motivação da dosimetria, suposta irregularidade de intimação e ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa.

Ocorre que, a verificação dessas alegações exige incursão probatória, análise minuciosa de atos administrativos, do fluxo procedimental, da correspondência eletrônica, da atuação da defesa técnica ao longo do PAR e da motivação adotada pela Administração, aspectos que extrapolam absolutamente os limites cognitivos da exceção de pré-executividade.

Ora, não é dado ao executado, mediante mero incidente processual, pretender que o Juízo da execução realize verdadeira revisão do processo administrativo, cotejando documentos, analisando a regularidade da instrução, confrontando datas, atos e comunicações internas, pois esse exame somente é viável pela via própria, qual seja, os embargos à execução, nos quais é possível instaurar a necessária dilação probatória.

A exceção de pré-executividade não se presta a substituir os embargos, sob pena de se esvaziar a finalidade destes e de se permitir que o devedor contorne a exigência legal de garantia do juízo.

Ressalte-se, ademais, que a Agravante sequer juntou aos autos cópia do processo administrativo que deu origem ao crédito ora executado. A falta desse documento inviabiliza o controle jurisdicional da legalidade do ato constitutivo do crédito e reforça a inviabilidade de apreciação da matéria na via estreita invocada.

Dessa forma, não há como se admitir que alegações complexas e dependentes de análise aprofundada sejam conhecidas por exceção de pré-executividade. A via eleita é inadequada, pois a cognição pretendida reclama a produção de provas, a serem manejadas em momento processual oportuno.

Ainda que assim não fosse, como bem observou o Juízo de origem, as alegações de nulidade do PAR, seja sob o prisma da suposta generalidade da portaria inaugural, seja quanto à alegação de ausência de intimação válida, foram devidamente afastadas.

Os documentos apresentados pela Fazenda Pública revelam que a advogada da empresa recebeu, por e-mail, tanto a decisão condenatória quanto a decisão do recurso administrativo, além do Documento de Arrecadação (DAR), oportunidade em que confirmou expressamente o recebimento e, ato contínuo, interpôs o recurso cabível, demonstrando ciência inequívoca e pleno exercício do contraditório.

No tocante à alegação de aplicação retroativa da Lei n. 12.846/2013, a própria decisão administrativa, conforme destacado pelo Juízo de Primeiro Grau, procedeu ao recálculo da penalidade para que a sanção incidisse apenas sobre fatos praticados após a entrada em vigor da referida lei; logo, a alegada violação ao princípio da irretroatividade também restou afastada.

Diante desse panorama, tem-se que não há respaldo jurídico para o acolhimento da pretensão de nulidade da CDA formulada pela Agravante no âmbito da exceção de pré-executividade. As alegações apresentadas demandam ampla dilação probatória e não se enquadram nas hipóteses excepcionais que justificam a utilização desse instrumento, razão pela qual o recurso não merece provimento.

Fortes nessas razões,
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Agravo de Instrumento, para manter inalterada decisão agravada.

É como voto
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/12/2025