Tribunal: TJMT
Processo: 1017880-23.2016.8.11.0041
Relator(a): RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-11-26
Data de publicação: 2025-12-10

Ementa:
DIREITO TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS. PROTOCOLO CONFAZ Nº 21/2011. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. FATOS GERADORES ANTERIORES À MODULAÇÃO DE EFEITOS. DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA APÓS EC 87/2015. AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR. TEMA 1.093/STF. AÇÃO JUDICIAL EM CURSO RESSALVADA. RECURSO PROVIDO E SENTENÇA RETIFICADA EM PARTE.
I. Caso em exame
1. Remessa necessária com recurso de apelação cível interposto pelo ente estadual contra sentença que concedeu a segurança para declarar a nulidade de termos de apreensão e depósito de mercadorias e das respectivas certidões de dívida ativa.
II. Questão em discussão
2. Há três questões em discussão: (i) saber se os TADs lavrados com base no Protocolo ICMS nº 21/2011 antes da modulação dos efeitos da ADI 4628 permanecem válidos; (ii) saber se é legítima a apreensão de mercadorias com base na Resolução n. 07/2008/SARP constitui sanção política; e, iii) saber se é válida a exigência do diferencial de alíquota do ICMS em operação interestadual destinada a consumidor final não contribuinte, após a EC 87/2015, mas antes da edição de lei complementar.
III. Razões de decidir
3. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4628/DF, declarou a inconstitucionalidade do Protocolo CONFAZ n. 21/2011, modulando os efeitos dessa

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1017880-23.2016.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[ICMS/ Imposto sobre Circulação de Mercadorias, Liberação de mercadorias, Cessão de créditos não-tributários]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[SUPERINTENDENTE DE FISCALIZAÇÃO DA SEFAZ/MT (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), FABRICA DE MOVEIS FLORENSE LTDA - CNPJ: 89.962.294/0001-46 (APELADO), CARLOS EDUARDO DOMINGUES AMORIM - CPF: 728.105.300-25 (ADVOGADO), EZIO JOSE RIBEIRO DE SALLES - CPF: 218.344.820-20 (ADVOGADO), JULIANA CRISTINA MARTINELLI RAIMUNDI - CPF: 023.580.389-89 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

EMENTA

DIREITO TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS. PROTOCOLO CONFAZ Nº 21/2011. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. FATOS GERADORES ANTERIORES À MODULAÇÃO DE EFEITOS. DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA APÓS EC 87/2015. AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR. TEMA 1.093/STF. AÇÃO JUDICIAL EM CURSO RESSALVADA. RECURSO PROVIDO E SENTENÇA RETIFICADA EM PARTE.

I. Caso em exame

1. Remessa necessária com recurso de apelação cível interposto pelo ente estadual contra sentença que concedeu a segurança para declarar a nulidade de termos de apreensão e depósito de mercadorias e das respectivas certidões de dívida ativa.

II. Questão em discussão

2. Há três questões em discussão: (i) saber se os TADs lavrados com base no Protocolo ICMS nº 21/2011 antes da modulação dos efeitos da ADI 4628 permanecem válidos; (ii) saber se é legítima a apreensão de mercadorias com base na Resolução n. 07/2008/SARP constitui sanção política; e, iii) saber se é válida a exigência do diferencial de alíquota do ICMS em operação interestadual destinada a consumidor final não contribuinte, após a EC 87/2015, mas antes da edição de lei complementar.

III. Razões de decidir

3. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4628/DF, declarou a inconstitucionalidade do Protocolo CONFAZ n. 21/2011, modulando os efeitos dessa decisão a partir do deferimento da concessão da medida liminar (19.2.2014), ressalvadas as ações já ajuizadas.

4. São válidos os TADs lavrados antes dessa data, desde que inexistente ação judicial em curso à época.

5. A apreensão de mercadorias não configura sanção política quando relacionada estritamente à operação fiscalizada e destinada a coibir infração material de caráter permanente e continuado, conforme a tese fixada no IRDR Tema 2 deste Tribunal.

6. A cobrança do diferencial de alíquota em operações interestaduais destinadas a consumidor final não contribuinte, conforme estabelecido pela Emenda Constitucional n. 87/2015, pressupõe a edição de lei complementar veiculando normas gerais, nos termos da tese fixada no Tema 1.093 do Supremo Tribunal Federal.

7. A modulação dos efeitos da decisão no Tema 1.093 do STF restringe sua eficácia ao exercício financeiro de 2022 em diante, ressalvadas as ações judiciais já ajuizadas até a data da conclusão do julgamento, às quais não se aplica essa limitação temporal.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso não provido.

Tese de julgamento:
“1. São válidos os termos de apreensão e depósito lavrados com fundamento no Protocolo CONFAZ nº 21/2011, quando o fato gerador ocorreu antes da concessão da medida cautelar na ADI 4628 e não havia ação judicial em curso questionando a exigência tributária à época da concessão da referida liminar; 2. A cobrança do diferencial de alíquota em operações interestaduais destinadas a consumidor final não contribuinte, anteriormente à edição de lei complementar veiculando normas gerais, é inexigível nas ações judiciais em curso ressalvadas pela modulação de efeitos do Tema 1.093 do Supremo Tribunal Federal”.

____________

Dispositivos relevantes citados:
CF, art. 155, § 2º, VII, "b"; CF, art. 150, I; Protocolo CONFAZ nº 21/2011; EC n. 87/2015.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ADI 4628, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 17.09.2014; STF, RE 1287019, Rel. p/ Acórdão Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 24.02.2021; STF, Súmula 323; TJMT, IRDR n. 1012269-81.2017.8.11.0000, Rel. Des. José Zuquim Nogueira, Seção de Direito Público, j. 19.09.2019; TJMT, N.U 1055958-81.2019.8.11.0041, Rel. Des. Luiz Octávio Oliveira Saboia Ribeiro, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 29.03.2025; TJMT, N.U 0033034-35.2015.8.11.0041, Rel. Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 05.06.2024; TJMT, N.U 0010476-86.2015.8.11.0003, Rel. Desa. Maria Aparecida Ribeiro, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 15.09.2023; TJMT, N.U 1013977-88.2025.8.11.0000, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 28.07.2025.

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Cuida-se de remessa necessária com recurso de apelação cível interposto pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada de Execução Fiscal Estadual da Comarca de Cuiabá (MT) que, nos autos do mandado de segurança n. 1017880-23.2016.8.11.0041 impetrado por
FÁBRICA DE MÓVEIS FLORENSE LTDA.
, concedeu a segurança vindicada, “
para declarar a nulidade dos TAD’s 1126956-1, 958772-0, 963685-7, 969109-1, 974013-2 983741-3, 995394-2, 1019081-8, 1020044-7 e consequentemente das CDAs n° 2017221002 e 2021431994
”.

Em suas razões recursais, a parte apelante aduz que os lançamentos fiscais realizados até a data de concessão da medida cautelar na ADI 4628 (05/03/2014) são válidos, em virtude da modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.

Argumenta que o Protocolo ICMS n.º 21/2011 estava em plena vigência quando os TADs foram lavrados, motivo pelo qual os créditos constituídos até aquela data devem ser mantidos.

Ao final, pugna pela reforma da sentença para que sejam preservados os lançamentos realizados antes de 05.03.2014.

Contrarrazões no Id. 305912918, em que a parte apelada arguiu a preliminar de ausência de dialeticidade recursal e, no mérito, pelo não provimento do recurso.

A d. Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo não provimento do recurso e pela ratificação da sentença.
(Id. 322449384).

É o relatório.

VOTO

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Conforme relatado, cuida-se de remessa necessária com recurso de apelação cível interposto pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada de Execução Fiscal Estadual da Comarca de Cuiabá (MT) que, nos autos do mandado de segurança n. 1017880-23.2016.8.11.0041 impetrado por
FÁBRICA DE MÓVEIS FLORENSE LTDA.
, concedeu a segurança vindicada, “
para declarar a nulidade dos TAD’s 1126956-1, 958772-0, 963685-7, 969109-1, 974013-2 983741-3, 995394-2, 1019081-8, 1020044-7 e consequentemente das CDAs n° 2017221002 e 2021431994
”.

Na origem, a parte ora apelada impetrou mandado segurança, sob o argumento principal de que a apreensão de mercadorias ocorreu de forma ilegal, com base no art. 398-Z-5 do RICMS/MT, fundado no Protocolo ICMS n. 21/2011 do CONFAZ (Conselho Nacional de Política Fazendária), que foi declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal nos julgamentos das ADI 4.628 e 4.713. Subsidiariamente, alegou nulidade de lançamento no TAD n. 1126956-1, apreensão de mercadorias como sanção política, multa confiscatória e inexistência de ilícito a ser penalizado, bem como incompetência da autoridade coatora para a cobrança.

O d. Juízo de origem concedeu a segurança, sob o fundamento de que “
o tributo cobrado nos citados TAD’s (Ids 3253990 e 3253992) objetos da presente ação no qual está enquadrado a contribuinte foi instituído pelo ‘PROTOCOLO CONFAZ 21/2011’. O fato é que o Protocolo nº. 21/2011 atinge preceitos da Carta Magna que não podem surtir efeitos, uma vez que inconstitucional. Somente uma reforma tributária poderá, alterando o texto constitucional, atender aos novos anseios.”.

(Id. de origem 176814385).

Irresignado, o Estado de Mato Grosso interpôs recurso, sob a alegação de que os termos de apreensão e depósito foram lavrados anteriormente à modulação do Supremo Tribunal Federal.

Assim, passo à análise da insurgência recursal e da remessa necessária.

1. DA PRELIMINAR DE DIALETICIDADE RECURSAL

Em suas razões recursais, a parte apelada arguiu que o recurso de apelação do ente estatal não atacou os fundamentos adotados pela sentença, devendo o recurso não ser conhecida em decorrência da ausência de dialeticidade recursal.

De acordo com o disposto no art. 1.010 do CPC, incumbe à parte recorrente apresentar os fundamentos de fato e de direito, bem como as razões de reforma da sentença sobre os quais sustenta a insurgência.

Os fundamentos recursais devem viabilizar o exame de admissibilidade do recurso, exigindo-se que as razões estejam vinculadas ao conteúdo da decisão impugnada. A mera enunciação dissociada ou genérica configura afronta ao princípio da dialeticidade, impedindo o conhecimento do apelo.

Nessa perspectiva,
constata-se que as razões recursais apresentam irresignação suficiente contra a sentença, ao argumentar que não cabe a anulação total dos débitos, eis que a modulação de efeitos da ADI 4628 impediria afastar débitos anteriores a 2014.

Assim,
rejeito a preliminar arguida.

2. DO MÉRITO.

A controvérsia recursal cinge-se à validade da cobrança de ICMS com fundamento no Protocolo CONFAZ n. 21/2011, considerando a declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Supremo Tribunal Federal e a modulação dos efeitos dessa decisão.

De uma análise dos documentos acostados aos autos, vislumbra-se que a cobrança de ICMS por meio de acordo firmado entre os Estados interessados, cuja exigência foi reiterada por meio do RICMS/MT, vulnera o disposto no artigo 155, § 2º, VII, "b", da Constituição Federal, bem como o princípio da legalidade tributária, contido no artigo 150, I, da Constituição Federal, que veda a exigência ou o aumento de tributo sem lei que o estabeleça.

O c. Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4628/DF, declarou a inconstitucionalidade do Protocolo CONFAZ n. 21/2011, consignando que os Estados-membros não detêm competência constitucional para instituir novas regras de cobrança de ICMS em confronto com a repartição constitucional estabelecida (STF. ADI 4628, Relator: Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 17/09/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-230 DIVULG 21-11-2014 PUBLIC 24-11-2014).

Ainda, com o julgamento a ADI 4628, o c. Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade do Protocolo ICMS n. 21/2011 e modulou os efeitos dessa decisão “
a partir do deferimento da concessão da medida liminar, ressalvadas as ações já ajuizadas”
.

Em linha a isso, este e. Tribunal de Justiça já consignou que “
é válida a cobrança do ICMS em operações interestaduais destinadas a consumidor final não contribuinte, com fundamento no Protocolo ICMS nº 21/2011, quando o fato gerador for anterior a 19/02/2014

(data da concessão da liminar na ADI nº 4628) e não houver ação judicial em curso questionando a exigência tributária à época da concessão da referida liminar
.
” (TJMT, N.U 1055958-81.2019.8.11.0041, Rel. Des. Luiz Octávio Oliveira Saboia Ribeiro, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 29/03/2025, Publicado no DJE 29/03/2025). Precedentes: TJMT, N.U 0033034-35.2015.8.11.0041, Rel. Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 05.06.2024; TJMT, N.U 0010476-86.2015.8.11.0003, Rel. Desa. Maria Aparecida Ribeiro, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 15.09.2023.

Com efeito, os TAD’s lavrados antes de
19.02.2014
, baseados no Protocolo ICMS n. 21/2011,
ainda preservam sua validade
, na medida em que a própria modulação imposta pela Suprema Corte conferiu-lhes eficácia jurídica, ressalvando unicamente as ações que contestavam a cobrança e já tramitavam à época da concessão da medida cautelar – o que não é o caso do presente
writ
, impetrado apenas em
24.10.2016
.

Assim, com exceção do TAD n. 1126956-1, lavrado em 1º.10.2016, os demais TADS foram lavrados no exercício de 2012, inexistindo irregularidade na cobrança amparada no Protocolo ICMS n. 21/2011 se não houve a insurgência em momento anterior à modulação promovida pelo STF.

Superada essa questão, remanescem as alegações subsidiárias de que o TAD n. 1126956-1, lavrado em 2016, decorre da apreensão de mercadorias como sanção política e coercitiva, para cobrar impostos pretéritos, bem como ao fato de que haveria incompetência da autoridade coatora para cobrar a integralidade da diferencial de alíquota.

No caso, resta incontroverso que a parte apelada encontrava-se com débitos inseridos na conta corrente fiscal e, por consequência estava sujeita às disposições da Resolução n. 007/2008/SARP, inexistindo ilegalidade neste ponto.

Sobre a referida medida cautelar administrativa, essa c. Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo possui entendimento pacífico de que “
não há ilegalidade na obrigação de recolhimento de ICMS concomitante a cada operação e/ou prestação relativa ao trânsito de bens e mercadorias, na forma estabelecida nos arts. 1º, 2º e 3º, da
Resolução
da Secretaria de Estado de Fazenda de Mato Grosso n. 7/
2008
-SARP
”. (TJMT, N.U 1013977-88.2025.8.11.0000, Rel. Rodrigo Roberto Curvo, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 28/07/2025, Publicado no DJE 28/07/2025).

A apreensão das mercadorias, portanto, decorreu da constatação de que o transporte estava sendo realizado sem o recolhimento antecipado do ICMS devido na operação, motivo pelo qual houve infração permanente e continuada.

Com efeito, a apreensão da mercadoria, neste caso, não constitui um meio coercitivo ilegal, pois o objetivo não é coagir o contribuinte ao pagamento de tributo pretérito, mas sim, interromper a infração de caráter permanente constatada na lavratura do TAD, de forma que na hipótese concreta não se aplica o enunciado 323/STF.

Todavia, percebe-se que as notas fiscais mencionadas no TAD n. 1126956-1 possuíam como operação fiscalizada a venda de mercadoria destinada consumidor final a não contribuinte
(Id de origem. 3254160).

Quanto a isso, embora não haja incompetência da autoridade coatora para cobrar o diferencial de alíquota, é certo que à época dos fatos – 2016 – a referida exigência estava regulada apenas pela Emenda Constitucional n. 87/2015.

Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento conjunto com Repercussão geral, do RE-RG n. 1.287.019/DF e da ADI n. 5.469/DF, declarou a inconstitucionalidade do Convênio CONFAZ n. 93/2015 e fixou a seguinte tese no Tema n. 1.093: “
A cobrança do diferencial de alíquota alusiva ao ICMS, conforme introduzido pela EC 87/2015, pressupõe a edição de lei complementar veiculando normas gerais
”. (STF, RE 1287019, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 24-02-2021, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-099

DIVULG 24-05-2021

PUBLIC 25-05-2021)

Embora o Supremo Tribunal Federal tenha promovido a modulação dos efeitos das decisões proferidas nos dois processos, restringindo sua eficácia ao exercício financeiro subsequente à conclusão do julgamento — ou seja, com início em 2022 —, como medida de salvaguarda à segurança jurídica e de mitigação de eventuais prejuízos aos entes federativos, houve expressa ressalva quanto às ações judiciais em curso, as quais, por conseguinte, não se submetem à limitação temporal estabelecida.

O presente mandado de segurança foi impetrado
em 24.10.2016
, ou seja, antes do julgamento do Tema n. 1.093, enquadrando-se perfeitamente na hipótese de “ação judicial em curso” ressalvada pela modulação.

Logo, o TAD n. 1126956-1, lavrado em
1º.10.2016,
é nulo em razão da inexigibilidade do próprio tributo à época do fato gerador, conforme tese fixada no Tema 1.093/STF.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra:

a)
DOU PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso, para reformar a sentença e denegar a segurança quanto aos TADs n. 958772-0, 963685-7, 969109-1, 974013-2, 983741-3, 995394-2, 1019081-8 e 1020044-7, lavrados no exercício de 2012.

b) em sede de remessa necessária,
RETIFICO EM PARTE
a sentença para manter a nulidade do TAD n. 1126956-1, por fundamento diverso da sentença.

Deixo de arbitrar honorários de sucumbência, com fundamento no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, por serem incabíveis em sede de mandado de segurança, a teor do que estabelece o art. 25 da Lei n. 12.016/2009.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 26/11/2025