Tribunal: TJMT
Processo: 1005095-35.2024.8.11.0013
Relator(a): VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-16
Data de publicação: 2025-09-23

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1005095-35.2024.8.11.0013
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer, Adicional de Produtividade]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). YALE SABO MENDES]

Parte(s):

[SINDICATO DOS FUNCIONARIOS PUBLICOS MUNICIPAIS DE PONTES E L - CNPJ: 04.511.571/0001-41 (APELANTE), RONALDO QUEIROZ GARCIA - CPF: 306.170.221-00 (ADVOGADO), MUNICÍPIO DE PONTES E LACERDA - CNPJ: 15.023.989/0001-26 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE PRODUTIVIDADE FISCAL. REAJUSTE. IMPOSSIBILIDADE DE ATUALIZAÇÃO POR DECRETO. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação Cível para reformar sentença que julgou improcedentes os pedidos de atualização do índice de correção do adicional de produtividade fiscal e de condenação ao pagamento das diferenças, bem como fixou os honorários sucumbenciais em 10% sobre o valor da causa.

II. Questão em discussão

2. O ponto em análise consiste em verificar a legalidade da omissão na atualização do valor do adicional de produtividade fiscal com base na RGA, conforme previsto no Decreto Municipal nº 43/2012, sob o argumento de que tal reajuste exigiria lei específica, nos termos do art. 37, X, da CF.

III. Razões de decidir

3. Nos termos do art. 37, X, da CF, a fixação ou modificação de remuneração de servidor público depende de lei específica, sendo vedado ao regulamento infralegal promover reajuste automático por vinculação a índices gerais de revisão, como o RGA.

4. O Decreto Municipal nº 43/2012, ao dispor sobre a atualização do valor do ponto do adicional de produtividade com base na RGA, extrapolou o poder regulamentar, criando despesa obrigatória sem respaldo legislativo.

5. A prática administrativa anterior não tem o condão de convalidar ato normativo contrário à Constituição, não prevalecendo o argumento da proteção da confiança legítima dos servidores diante da ausência de base legal para os reajustes.

6.

Admissível é a majoração dos honorários advocatícios em 2%, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, visto que presentes os requisitos fixados pelo STJ, em sede de recursos repetitivos (Tema nº 1059).

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso não provido.

Tese de julgamento: “
A atualização de adicional de produtividade fiscal por meio de decreto municipal, vinculando-a automaticamente aos índices da RGA, extrapola o poder regulamentar e viola o art. 37, X, da CF, que exige lei específica para fixação ou alteração da remuneração de servidores públicos
.”.

________________

Dispositivos relevantes citados
: CF, art. 37, X; LC Municipal nº 63/2008, art. 28; Decreto Municipal nº 43/2012, art. 4º.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ADI 2915/RJ, relator Ministro Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 22.8.2023; STJ, AgInt no RMS 62617/ES, relator Ministro Gurgel de Faria, 1ª Turma, j. 17.4.2023; STJ, AgInt no AREsp 1968930/MT, relator Ministro Sérgio Kukina, 1ª Turma, j. 27.6.2022; STJ, tese fixada no REsp 1865553/PR – recursos repetitivos, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Corte Especial, j. 9.11.2023.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

RELATORA

Trata-se de Recurso de Apelação interposto pelo
Sindicato dos Funcionários Públicos Municipais de Pontes e Lacerda (SINFPPEL)
contra a sentença que, em
ação de obrigação de fazer
proposta em face do
Município de Pontes e Lacerda
, julgou improcedentes os pedidos de atualização do índice de correção do adicional de produtividade fiscal e de condenação ao pagamento das diferenças referentes aos últimos 5 (cinco) anos, bem como fixou os honorários sucumbenciais em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa.

Aduz que o artigo 28 da Lei Complementar Municipal nº 63, de 1º de abril de 2008, instituiu o adicional de produtividade fiscal como retribuição vinculada ao exercício exclusivo da função e ao cumprimento de metas, sendo que o Decreto Municipal nº 43, de 14 de maio de 2012, apenas regulamentou, nos termos da norma instituidora, os critérios de apuração, valores e forma de pagamento do referido adicional, incluindo sua atualização com base nos mesmos índices aplicados à Revisão Geral Anual (RGA) dos servidores municipais.

Assegura que a aplicação do índice da Revisão Geral Anual (RGA) para a atualização dos valores do adicional de produtividade fiscal não configura aumento de vencimentos, mas representa a preservação do valor real da vantagem pecuniária legalmente instituída, sendo certo que sua vinculação ao referido índice era prática consolidada e aceita pelo Município, que a adotou reiteradamente ao longo dos anos, gerando legítima expectativa nos servidores beneficiários quanto à sua manutenção.

Afirma que a interpretação de que o reajuste do adicional dependeria de lei específica revela-se equivocada, porquanto o Decreto Municipal nº 43, de 14 de maio de 2012, ora impugnado, limitou-se a conferir eficácia ao comando normativo originário estabelecido pela Lei Complementar Municipal nº 63, de 1º de abril de 2008.

Argumenta que a desconsideração do teor do Decreto Municipal nº 43, de 14 de maio de 2012, após anos de vigência, representa afronta aos princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva, além de configurar conduta contraditória, vedada pelo ordenamento jurídico.

Ao final, requer o provimento do recurso para que os pedidos sejam julgados procedentes.

Contrarrazões do Município de Pontes e Lacerda (Id. 284889448), com preliminar de não conhecimento do recurso em razão da ausência de recolhimento do preparo, bem como pedido de majoração dos honorários advocatícios.

A Procuradoria-Geral de Justiça, no parecer do doutor Flávio Cezar Fachone (Id. 298888895), se abstém de manifestar sobre o feito pela ausência de interesse.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

RELATORA

•
Preliminar de não conhecimento do recurso por ausência de preparo

Inicialmente, quanto à
preliminar de não conhecimento do recurso
, suscitada em contrarrazões sob o argumento de
ausência de recolhimento do preparo
, o que caracterizaria deserção, verifica-se dos autos que o apelante, ao interpor Apelação, requereu expressamente a concessão dos benefícios da justiça gratuita, postulando, portanto, a dispensa do recolhimento imediato das custas.

Nos termos do artigo 99, § 7º, do Código de Processo Civil, tal requerimento possui efeito suspensivo quanto à exigência do preparo:

Art. 99. O pedido de gratuidade da justiça pode ser formulado na petição inicial, na contestação, na petição para ingresso de terceiro no processo ou em recurso.

[...]

§ 7º Requerida a concessão de gratuidade da justiça em recurso, o recorrente estará dispensado de comprovar o recolhimento do preparo, incumbindo ao relator, neste caso, apreciar o requerimento e, se indeferi-lo, fixar prazo para realização do recolhimento. [...].

Diante disso, determinei a intimação do apelante para, no prazo de 10 (dez) dias, apresentar documentação comprobatória de sua hipossuficiência financeira, nos termos do § 2º do referido artigo (Id. 286970854).

Considerando a ausência dos pressupostos legais indeferi o pedido de justiça gratuita e determinei o recolhimento do preparo, sob pena de deserção, conforme dispõe o artigo 101, § 2º, do Código de Processo Civil (Id. 291643367). Em seguida, atendeu à determinação no prazo estabelecido (Id. 292251860), afastando-se, assim, a alegação de deserção.

Dessa forma,
REJEITO A PRELIMINAR
, em consequência, passo ao exame do mérito.

•
Mérito

O
Sindicato dos Funcionários Públicos Municipais de Pontes e Lacerda (SINFPPEL)
propôs
ação de obrigação de fazer
em face do
Município de Pontes e Lacerda
, visando ao pagamento de diferenças remuneratórias decorrentes da omissão da Administração em atualizar, desde o ano 2017, o valor do adicional de produtividade fiscal dos servidores ocupantes dos cargos de
Fiscal Ambiental
,
Fiscal de Obras
,
Fiscal de Postura
,
Fiscal de Trânsito
,
Fiscal de Tributos
e
Fiscal Municipal
, nos termos do artigo 4º do Decreto Municipal nº 43, de 14 de maio de 2012, o qual determina sua atualização com base na Revisão Geral Anual (RGA).

A sentença julgou os pedidos improcedentes, ao fundamento de que o referido decreto extrapolou seu poder regulamentar ao estabelecer mecanismo de reajuste automático vinculado à Revisão Geral Anual (RGA).

O ponto controvertido consiste em verificar a legalidade da omissão na atualização do valor do adicional de produtividade fiscal com base na Revisão Geral Anual (RGA), conforme previsto no Decreto Municipal nº 43, de 14 de maio de 2012, sob o argumento de que tal reajuste exigiria lei específica, nos termos do artigo 37, X, da Constituição Federal.

·
Da natureza jurídica do Adicional de Produtividade

A Lei Complementar Municipal nº 6, de 1º de abril de 2008 (Estatuto dos Servidores Públicos), em seu artigo 85, ao instituir o
adicional de produtividade
conferiu-lhe natureza jurídica remuneratória:

Art. 85 O adicional de produtividade poderá ser criado por lei específica, de acordo com a natureza e característica do cargo.

Parágrafo único.
O adicional previsto neste artigo compõe a remuneração do servidor
.

Com relação ao
adicional de produtividade
fiscal
, objeto dos autos, este foi implementado pela Lei Complementar Municipal nº 63, de 1º de abril de 2008, a qual, em seu artigo 28, autorizou o pagamento da vantagem aos servidores integrantes da carreira da Receita Municipal, condicionando-o ao cumprimento de metas a serem definidas em regulamento específico:

Art. 27
O adicional de produtividade poderá ser pago ao servidor que, no exercício das atribuições do seu cargo efetivo, participar de programa especial de incentivo à produtividade, na forma estabelecida em regulamento
.

Parágrafo único. O valor do adicional de produtividade, de qualquer espécie, não poderá ser superior a 50% (cinquenta) por cento dos vencimentos do servidor. [...].

Embora condicionado ao cumprimento de metas,
trata-se de parcela integrante da remuneração
, sujeita, portanto, ao princípio da legalidade estrita, especialmente quanto à fixação e alteração de seus valores.

·Inexistência de Supressão do Adicional

Cumpre esclarecer que o
Município de Pontes e Lacerda
não suprimiu o pagamento do
adicional de produtividade fiscal
, tampouco deixou de efetuar o crédito da gratificação aos servidores que preencheram os requisitos regulamentares.

Ao contrário, os autos demonstram que o adicional continuou sendo pago regularmente, nos moldes previstos no Decreto Municipal nº 43, de 14 de maio de 2012, porém com manutenção do valor do ponto em R$ 0,57 (cinquenta e sete centavos), desde o ano de 2017, sem aplicação automática do índice da Revisão Geral Anual (RGA).

Portanto, não se trata de inadimplemento da vantagem, mas sim da ausência de reajuste automático do valor do ponto com base na Revisão Geral Anual (RGA), o que é compreendido pelo
Sindicato dos Funcionários Públicos Municipais de Pontes e Lacerda (SINFPPEL)
como indevido.

· Da impossibilidade de reajuste por decreto regulamentar

É certo que a remuneração dos servidores públicos somente pode ser fixada ou modificada por meio de lei específica, conforme dispõe o artigo 37, X, da Constituição Federal:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

X –
a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por
lei específica
, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices
; [...].

Assim, qualquer alteração em componentes remuneratórios, como vencimento-base, gratificações, vantagens pessoais ou
adicionais
, deve observar o devido processo legislativo, não sendo admissível que atos administrativos infralegais instituam, ampliem ou atualizem tais valores.

[...] 3.
O art. 37, X, da Carta da República prevê reserva legal para a veiculação de normas que versem sobre remuneração de servidores públicos
.

[...]

7.
A exigência de reserva de lei para a instituição de parcela remuneratória não se refere apenas à fixação do seu nome: a própria lei deve estipular parâmetros essenciais da verba, inclusive o valor.
A delegação pura e simples da disciplina ao Poder Executivo não caracteriza estabelecimento da gratificação nem cumpre a exigência de previsão legal para a concessão da vantagem. [...]. (STF, ADI 2915/RJ, relator Ministro Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 22.8.2023). [grifo nosso]

[...] 2.
O regime de remuneração dos servidores públicos rege-se pelo princípio da legalidade estrita, sendo necessária a edição de lei específica para a fixação ou alteração das verbas remuneratórias, sendo essa a determinação do art. 37, X, da Constituição Federal
: ‘
A remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso (...)
.’

3. Não se pode pretender alcançar na via judicial o que seria uma justa revisão da remuneração, não podendo o Judiciário, a pretexto de corrigir eventual desproporcionalidade ou não observância da isonomia, substituir o poder competente para esse
mister
, sendo essa a orientação do STF há muito consolidada na Súmula 339 e, posteriormente, cristalizada no enunciado da Súmula Vinculante 37,
in verbis
: ‘
Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia
.’. [...]. (STJ, AgInt no RMS 62617/ES, relator Ministro Gurgel de Faria, 1ª Turma, j. 17.4.2023). [grifo nosso]

No caso dos autos, o Decreto Municipal nº 43, de 14 de maio de 2012, ao regulamentar o
adicional de produtividade
, estabeleceu não apenas os critérios para a apuração dos pontos de produtividade, como também fixou o valor de cada ponto em R$ 0,57 (cinquenta e sete centavos),
vinculando sua atualização ao índice da Revisão Geral Anual (RGA)
:

Art. 1º
O Adicional de Produtividade para os servidores abrangidos pelo art. 28 da Lei Complementar nº 063/2008
, em efetivo exercício será atribuído mensalmente como incentivo à obtenção de melhores resultados nas atividades de tributação, lançamento, arrecadação tributária e fiscalização, no intuito de inibir a evasão fiscal, reprimir a fraude contra o Fisco e estimular o crescimento real da receita tributária municipal.

[...]

Art. 4º O Adicional de produtividade para fins de pagamento, fica fixado, mensalmente, em até 1500 (mil e quinhentos) pontos.

§ 1º
O valor de cada ponto será R$ 0,57 (cinquenta e sete centavos), reajustado na mesma época e percentual do aplicativo à folha salarial
. [...].

Contudo, ao prever o reajuste automático do valor do ponto, para fins de pagamento do adicional, com base na Revisão Geral Anual (RGA),
incorreu em violação à competência do Poder Legislativo
, uma vez que essa matéria, conforme o artigo 37, X, da Constituição Federal, depende de lei formal e não pode ser regulamentada por ato normativo secundário.

Embora o próprio Decreto Municipal nº 43, de 14 de maio de 2012 reconheça a possibilidade de reajuste do valor do ponto ao vinculá-lo a índice externo, como a Revisão Geral Anual (RGA), tal medida implica aumento de despesa e impacto direto na remuneração, o que
extrapola a competência normativa do Poder Executivo
.

A esse respeito, leciona o jurista Hely Lopes Meirelles:

[...]
Os regulamentos são atos administrativos, postos em vigência por decreto, para especificar os mandamentos da lei ou prover situações ainda não disciplinadas por lei
. Desta conceituação ressaltam os caracteres marcantes do regulamento: ato administrativo (e não legislativo); ato explicativo ou supletivo da lei; ato hierarquicamente inferior à lei; ato de eficácia externa.

[...]

O regulamento, embora não possa modificar a lei, tem a missão de explicá-la e de prover sobre minúcias não abrangidas pela norma geral editada pelo Legislativo. Daí a oportuna observação de Medeiros Silva de que ‘
a função do regulamento não é reproduzir, copiando-os literalmente, os termos da lei. Seria um ato inútil se assim fosse entendido. Deve, ao contrário, evidenciar e tornar explícito tudo aquilo que a lei encerra. Assim, se uma faculdade ou atribuição está implícita no texto legal, o regulamento não exorbitará, se lhe der forma articulada e explícita
’.

Como ato inferior à lei, o regulamento não pode contrariá-la ou ir além do que ela permite. No que o regulamento infringir ou extravasar da lei, é irrito e nulo, por caracterizar situação de ilegalidade
. Quando o regulamento visa a explicar a lei (regulamento de execução), terá que se cingir ao que a lei contém; quando se tratar de regulamento destinado a prover situações não contempladas em lei (regulamento autônomo ou independente), terá que se ater aos limites da competência do Executivo, não podendo, nunca, invadir as reservas da lei, isto é, suprir a lei naquilo que é da exclusiva competência da norma legislativa (lei em sentido formal e material). Assim sendo,
o regulamento jamais poderá instituir ou majorar tributos, criar cargos, aumentar vencimentos, perdoar dívidas ativas, conceder isenções tributárias e o mais que depender de lei propriamente dita
. [...]. (
MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito Administrativo Brasileiro
. 42ª. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2016, p. 204). [grifo nosso]

Portanto, admitir a vinculação automática de vantagem remuneratória a índice de correção previsto em ato normativo secundário, sem respaldo em lei específica, equivaleria a permitir que o Chefe do Executivo municipal majorasse a remuneração de seus servidores por ato unilateral, em afronta ao artigo 37, X, da Constituição Federal.

Logo,
a previsão contida no decreto não possui força vinculante para impor obrigação pecuniária ao ente público
, especialmente quando dela decorre impacto orçamentário e aumento indireto da remuneração dos servidores.

· Da expectativa legítima e da segurança jurídica

Mesmo que o Apelante alegue que a prática reiterada da Administração, ao promover os reajustes com base na Revisão Geral Anual (RGA), teria gerado legítima expectativa nos servidores, consolidando conduta administrativa que não poderia ser interrompida abruptamente, tal argumento não prevalece diante dos limites impostos pela ordem jurídica.

De fato, os princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva impõem limites à alteração de práticas reiteradas pela Administração. No entanto, esses princípios não podem ser invocados para convalidar atos que contrariem normas constitucionais, especialmente aquelas que tratam das despesas obrigatórias com pessoal.

[...] Conforme a jurisprudência do STJ, ‘
as situações flagrantemente inconstitucionais não podem e não devem ser superadas ou estabilizadas com eventual decurso do tempo
. Não havendo que se falar, assim, em consolidação do ato administrativo. Logo, não incide o instituto da prescrição nas hipóteses em que o Ministério Público busca, por meio de Ação Civil Pública, providências cabíveis para proteger o princípio constitucional do concurso público, visto que o decurso do tempo não tem o condão de convalidar atos de provimento em cargos efetivo sem a devida submissão a concurso público
’ (EREsp 1518267/RN, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, julgado em 10/6/2020, DJe 17/6/2020). [...]. (STJ, AgInt no AREsp 1968930/MT, relator Ministro Sérgio Kukina, 1ª Turma, j. 27.6.2022). [grifo nosso]

Assim,
ainda que o referido reajuste tenha sido concedido em exercícios anteriores, sua interrupção, diante da ausência de amparo legal
, não configura violação à segurança jurídica, mas sim a necessária correção de vício de origem.

Por fim, diante da presença dos requisitos estabelecidos pelo Superior Tribunal de Justiça, no julgamento no recurso especial 1865553/PR, em sede de recursos repetitivos (Tema nº 1059), é admissível a majoração dos honorários advocatícios em 2% (dois por cento), nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.

A majoração dos honorários de sucumbência prevista no art. 85, § 11, do CPC pressupõe que o recurso tenha sido integralmente desprovido ou não conhecido pelo tribunal, monocraticamente ou pelo órgão colegiado competente
. Não se aplica o art. 85, § 11, do CPC em caso de provimento total ou parcial do recurso, ainda que mínima a alteração do resultado do julgamento ou limitada a consectários da condenação. (STJ, tese fixada no REsp 1865553/PR – recursos repetitivos, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Corte Especial, j. 9.11.2023). [grifo nosso]

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO

ao recurso e determino a majoração dos honorários advocatícios em 2% (dois por cento)
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/09/2025