Tribunal: TJMT
Processo: 0013758-05.2017.8.11.0055
Relator(a): MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-29
Data de publicação: 2025-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0013758-05.2017.8.11.0055
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Municipais, Contribuições de Melhoria]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA - CNPJ: 03.788.239/0001-66 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. OBRAS DE PAVIMENTAÇÃO E DRENAGEM. AUSÊNCIA DE LEI ESPECÍFICA E DE INDIVIDUALIZAÇÃO DA VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA. NULIDADE DOS EDITAIS E LANÇAMENTOS. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Município de Tangará da Serra contra sentença proferida em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, que declarou a nulidade dos editais e lançamentos relativos à cobrança de contribuição de melhoria em razão das obras de pavimentação e drenagem realizadas nos bairros Jardim Acácia, Monte Líbano, Balneário I, Balneário II e São Domingos, no ano de 2015. O ente municipal sustenta a legalidade dos atos administrativos com fundamento no Código Tributário Nacional e na legislação local. O Ministério Público, por sua vez, aponta a inexistência de lei específica para cada obra e a ausência de individualização da valorização imobiliária, com base em metodologia genérica de rateio.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se é válida a instituição da contribuição de melhoria por meio de editais com base em legislação genérica, sem edição de lei específica para cada obra; e (ii) apurar se a metodologia utilizada para a cobrança atendeu ao critério de individualização da valorização imobiliária, exigido pelo art. 81 do CTN.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A instituição da contribuição de melhoria exige lei específica para cada obra pública que resulte em valorização imobiliária, nos termos do art. 82, I, do CTN e conforme orientação consolidada do STJ, não sendo suficiente a previsão genérica em normas do Código Tributário Nacional ou Municipal.

4.

A ausência de edição de lei específica, circunstância reconhecida pelo próprio Município, afronta diretamente o princípio da legalidade tributária previsto no art. 150, I, da CF/1988, o que torna nulo o lançamento da exação.

5.

A cobrança da contribuição de melhoria deve respeitar, além do limite global, o limite individual, correspondente ao acréscimo de valor que a obra gera para cada imóvel, conforme art. 81 do CTN.

6.

O Município adotou fórmula genérica de rateio com base na testada dos imóveis e no custo total da obra, sem realizar aferição técnica da valorização individual de cada lote antes e depois das obras, violando a exigência de individualização imposta pelo CTN.

7.

As supostas retificações dos editais não sanaram o vício, pois mantiveram os mesmos critérios padronizados de cálculo, baseados em presunções, sem a quantificação do benefício econômico concreto de cada imóvel.

8.

A jurisprudência do TJMT reconhece que a simples divisão do custo da obra entre os contribuintes, sem avaliação técnica da valorização específica, viola os arts. 81 e 82 do CTN e torna a cobrança indevida.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A contribuição de melhoria exige, para sua validade, a edição de lei específica para cada obra pública que resulte em valorização imobiliária.

2.

É inválida a cobrança baseada exclusivamente em editais genéricos e em metodologia de rateio que desconsidere a individualização da valorização de cada imóvel.

3.

A ausência de lei específica e de cálculo individualizado da valorização implica a nulidade dos editais e lançamentos da contribuição de melhoria.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 150, I; CTN, arts. 81, 82, I e §1º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp 1676246/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 05.09.2017, DJe 13.09.2017; TJMT, ApCiv nº 0023554-20.2017.8.11.0055, Rel. Des. Márcio Aparecido Guedes, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 26.07.2021, DJe 03.08.2021.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Trata-se de apelação interposta pelo MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA/MT, contra sentença que, em ação civil pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, anulou os editais e lançamentos de contribuição de melhoria relativos às obras executadas nos bairros Jardim Acácia, Monte Líbano, Balneário I, Balneário II e São Domingos (ano-base 2015).

Na origem, o Juízo reconheceu: (a) ofensa à legalidade por ausência de lei específica para cada obra; e (b) vício na metodologia de cálculo, pois não houve individualização da valorização de cada imóvel, adotando-se rateio pelo custo/testada.

O Município sustenta, em síntese, a regularidade da cobrança, a observância dos requisitos do CTN e da legislação municipal, bem como retificações posteriores nos editais para considerar as características de cada imóvel.

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela manutenção da sentença, reafirmando a necessidade de lei específica e a vedação do simples rateio do custo da obra sem aferição da valorização individual.

É o relatório.

VOTO

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Eminentes pares:

Cuida-se de
apelação cível
interposta pelo Município de Tangará da Serra contra sentença proferida nos autos da
ação civil pública
ajuizada pelo Ministério Público Estadual, que declarou a nulidade dos editais e lançamentos referentes à cobrança de
contribuição de melhoria
instituída em razão das obras de pavimentação e drenagem executadas nos bairros Jardim Acácia, Monte Líbano, Balneário I, Balneário II e São Domingos. Sustenta o ente municipal que observou os requisitos do Código Tributário Nacional e da legislação local, ao passo que o Ministério Público aponta a inexistência de
lei específica
para cada obra e a
ausência de individualização da valorização imobiliária
, porquanto o cálculo do tributo teria se limitado a um rateio genérico do custo total das obras, em afronta ao princípio da legalidade e às balizas do art. 81 e seguintes do CTN.

A contribuição de melhoria, tributo vinculado à obra pública, reclama lei específica para cada intervenção, precedida da publicação dos elementos técnicos do art. 82, I, CTN. No caso, o próprio acervo evidencia que o ente público não editou lei específica, tendo-se valido de editais com base em normas gerais (CTN/legislação municipal).

A sentença enfrentou expressamente o ponto e alinhou-se à orientação consolidada.

“Cinge-se a controvérsia em apurar eventuais irregularidades na instituição e forma de cobrança de contribuição de melhoria realizada pelo Município de Tangará da Serra – MT, tendo como base a execução de obras de pavimentação asfáltica e drenagem pluvial em alguns bairros da cidade.

Como notório, a contribuição de melhoria é uma espécie tributária autônoma, cuja finalidade principal é compensar a valorização imobiliária decorrente de obras públicas, evitando o enriquecimento sem causa do contribuinte às custas das receitas e despesas do ente tributante.

No caso, observa-se que o requerido realizou obras de pavimentação asfáltica e drenagem pluvial em vários bairros da cidade, tais como Jardim Acácia, Monte Líbano, Balneário I, Balneário II e São Domingos, sendo que, em contrapartida, publicou editais prevendo o pagamento da contribuição de melhoria para fazer face aos custos das obras.

No entanto, com a simples análise destes editais, constata-se a existência de equívocos insanáveis no modo de instituição, bem como na metodologia de cobrança, não restando alternativa senão a anulação dos atos administrativos correlatos.

O primeiro equívoco diz respeito ao modo de instituição, pois como espécie tributária autônoma, a contribuição de melhoria também deve observar as limitações do poder de tributar, sobretudo o princípio da legalidade, conforme expressa previsão da CF:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I - Exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;

No caso específico da contribuição de melhoria, não basta a previsão genérica do Código Tributário Nacional ou do Código Tributário Municipal, exigindo-se a edição de lei específica para cada obra que o ente tributante opte pela instituição, conforme entendimento consolidado no STJ:

STJ - REsp: 1676246 SC 2017/0117154-

1. O art. 82, I, do CTN exige lei específica, para cada obra, autorizando a instituição de contribuição de melhoria. Se a publicação dos elementos previstos no inciso I do art. 82 do CTN deve ser prévia à lei que institui a contribuição de melhoria, só pode se tratar de lei específica, dada a natureza concreta dos dados exigidos
. 2. Acórdão recorrido consone a jurisprudência firmada em ambas as Turmas integrantes da Primeira Seção do STJ. 3. Recurso Especial não provido. (Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 05/09/2017, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 13/09/2017)

Na situação em análise, o requerido é confesso no sentido de que não instituiu a contribuição de melhoria por lei específica, realizando a cobrança pela mera expedição dos editais baseados nas previsões abstratas do Código Tributário Nacional e Municipal (id 7098380, p. 158).

Logo, incontroverso que o princípio da legalidade foi violado, pois a validade da cobrança está condicionada a publicação de lei específica para cada obra, o que não ocorreu, acarretando na nulidade dos editais de cobrança por ausência de suporte jurídico válido.”

Sob o prisma material, o art. 81 do CTN fixa dois limites: global (custo total da obra) e individual (acréscimo de valor do imóvel beneficiado). A prova dos autos revela que a Administração não aferiu a valorização específica de cada lote; adotou fórmula de rateio pelo custo/testada, inclusive nas chamadas “retificações”, que não sanaram o vício originário. A sentença é precisa ao transcrever a mecânica aplicada (itens 5 e 9 dos editais), demonstrando a ausência do fator individual de valorização:

“(...)

Além disso, o requerido também se equivocou na metodologia de apuração da base de cálculo deste tributo, pois não observou a limitação individual oponível a cada contribuinte.

Conforme prevê o Código Tributário Nacional, o ente tributante possui limitações na cobrança deste tributo, pois não pode arrecadar quantia superior ao custo total da obra pública (limitação global), tampouco exigir valores superiores ao montante de valorização do imóvel do contribuinte (limitação individual):

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

No caso, os editais publicados pelo requerido não individualizaram a valorização de cada imóvel tributado.

Ao contrário, pois se limitaram a indicar os custos globais da obra, sendo que, posteriormente, aplicaram critérios genéricos e presunções de valorização das propriedades localizadas no entorno do bairro beneficiado com a pavimentação asfáltica, desconsiderando completamente qual foi a efetiva valorização do imóvel.

Eis a exata transcrição dos critérios adotados pelo requerido, os quais foram reproduzidos de forma idêntica em todos os editais:

5. – CUSTO POR METRO QUADRADO:

5.1. – O preço por metro quadrado está orçado em R$ 45,00 (quarenta e cinco reais).

5.2. – Sendo repassado ao contribuinte o custo do metrado quadrado a R$ 30,00 (trinta reais).

9. DA FORMA DE CÁLCULO PARA LANÇAMENTO DA CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA

9.1. - O valor apurado da Contribuição de Melhoria, para cada imóvel situado, é obtido pela testada do imóvel multiplicada pela metade em metros da rua pavimentada, multiplicada pelo custo da obra em metros, conforme o item 5.1 e 5.2.

9.2. - Quando o imóvel estiver situado de frente para cruzamento de ruas (esquinas), serão acrescentados mais 25 (vinte e cinco) m2 referente à pista de rolagem, se tratando de ruas padrão de 10 metros de largura.

9.3. - No caso de cruzamentos de ruas (esquina) não uniformes serão acrescidos 17,50 (dezessete virgula cinquenta) metros quadrados.

9.4. – E no caso de uma das pistas já estar pavimentada se tratando de lote de esquina serão acrescidos de 12,50 (doze virgula cinquenta) metros quadrados ou 8,75 (oito virgula setenta e cinco) metros quadrados respectivamente de acordo com os itens 9.2 e 9.3.

Conclui-se, portanto, que o requerido simplesmente instituiu um rateio entre os contribuintes, tendo como parâmetro somente os custos totais da obra, não levando em consideração o valor individual da valorização do imóvel, que sequer foi aferido pela municipalidade.

Em situações semelhantes, a jurisprudência não hesita em reconhecer a violação dos critérios instituídos pelo Código Tributário Nacional:

TJ-MT 00235542020178110055

(...)
É defeso a Fazenda Pública promover a cobrança de contribuição de melhoria com base unicamente no rateio do custo da obra, sem que haja a comprovação individualizada da valorização imobiliária derivada da realização das obras, uma vez que deve se averiguar o acréscimo patrimonial de cada imóvel, respeitando-se sempre o limite individual e global, consoante disciplina os artigos 81 e 82 do CTN.
(Relator: MARCIO APARECIDO GUEDES, Data de Julgamento: 26/07/2021, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 03/08/2021)

Assim, com base no cenário exposto acima, não resta outra providência a ser adotada pelo juízo, senão a anulação de todos os editais e atos correlatos, tendo como objeto a instituição da contribuição de melhoria pela execução de obras públicas nos bairros Jardim Acácia, Monte Líbano, Balneário I, Balneário II e São Domingos, uma vez que em desconformidade com a legislação regente desta espécie tributária, acarretando na violação direta do princípio da legalidade.

Ante o exposto,
JULGO PARCIALMENTE
procedentes os pedidos vertidos nesta demanda, a fim de anular todos os editais e lançamentos tributários envolvendo a cobrança de contribuição de melhoria nos bairros Jardim Acácia, Monte Líbano, Balneário I, Balneário II e São Domingos, expedidos nos anos de 2015, uma vez que em desconformidade com o princípio da legalidade.”

A tese recursal de que as retificações teriam “considerado cada imóvel individualmente” não se sustenta diante dos próprios critérios reproduzidos, que presumem valorização a partir do custo, sem avaliação técnica prévia de antes/depois por imóvel.

Persistem, portanto, os fundamentos declaratórios de nulidade: (i) falta de lei específica e (ii) metodologia de cálculo incompatível com o art. 81 e §1º do art. 82 do CTN. A sentença deve ser integralmente mantida.

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso
, para manter a sentença que anulou os editais e lançamentos da contribuição de melhoria relativos às obras de pavimentação e drenagem nos bairros Jardim Acácia, Monte Líbano, Balneário I, Balneário II e São Domingos (2015), pelos seus próprios fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 29/10/2025