Tribunal: TJMT
Processo: 0007434-26.2015.8.11.0004
Relator(a): MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-30
Data de publicação: 2025-10-13

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO NÃO PRECEDIDA DE LICITAÇÃO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS VEREADORES ACOLHIDA. IMUNIDADE MATERIAL PELOS SEUS VOTOS. PRECEDENTES DO STF. ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.° 14.130/2021. RETROATIVIDADE DA LEI BENÉFICA. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO. VONTADE LIVRE E CONSCIENTE EM ALCANÇAR RESULTADO ILÍCITO NÃO COMPROVADA. REVOGAÇÃO DO ARTIGO 11, INCISOS I E II, DA LEI N.° 8.429/92. ABOLITIO IMPROBITATIS RECONHECIDA. CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA. EXTENSÃO DO RESULTADO ABSOLUTÓRIO AOS LITISCONSORTES. ARTIGO 1.005, DO CPC. SENTENÇA REFORMADA. RECURSOS PROVIDOS.
I. Caso em exame
1. Apelações cíveis interpostas contra sentença que julgou procedente ação civil de responsabilidade por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, relacionada à doação de imóveis públicos do Município de Barra do Garças, MT, a particulares, sem licitação e sem demonstração de interesse público, com imputações aos então vereadores e ao ex-prefeito municipal.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão:
(i) verificar se os vereadores que aprovaram a lei municipal autorizativa da doação de imóvel público podem responder por ato de improbidade administrativa, à luz da imunidade parlamentar;
(ii) analisar se houve demonstração de dolo específico e dano ao erário, nos termos exigidos pela nova redação da Lei nº 8.429/92, para fins de responsabilização do ex-prefeito.
III. Razões de decidir
3. De acordo com a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE n. 600.063/SP, em repercussão geral, “nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos”.
4. Reconhecida a ilegitimidade passiva dos parlamentares para responderem à ação de improbidade por ato legislativo, impõe-se sua exclusão do polo passivo, com extensão aos litisconsortes, conforme art. 1.005 do CPC.
5. A Lei n.º 14.230/21 modificou a Lei de Improbidade Administrativa, estabelecendo expressamente a necessidade de demonstração de dolo para a configuração dos atos previstos nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei n.º 8.429/92.
6. Não evidenciado o elemento subjetivo, consubstanciado pela vontade livre e consciente dos agentes em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade, bem como não demonstrado o prejuízo concreto à administração pública, afasta-se a possibilidade de condenação na figura típica do artigo 10, da Lei de n.° 8.429/92.
7. O inciso I, do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92 foi revogado pela Lei n.° 14.230/21, que também alterou o caput, do referido dispositivo, não mais admitindo a tipificação genérica, baseada em princípios, sem que haja, simultaneamente, a capitulação da conduta em um dos incisos arrolados no novo dispositivo, ou seja, operou-se a abolição do tipo administrativo imputado à parte apelante, o que afasta a possibilidade de condenação, diante da atipicidade da conduta, e autoriza que se julgue a improcedência do pedido inicial.
IV. Dispositivo e tese
8. Recursos conhecidos.
a) Recurso dos vereadores apelantes provido, para reconhecê-los como partes ilegítimas e excluí-los do polo passivo da ação, com extensão aos demais parlamentares litisconsortes;
b) Recurso de Roberto Ângelo de Farias provido, para julgar improcedentes os pedidos da ação.
Tese de julgamento:
“1. Os vereadores não possuem legitimidade para responder por ato de improbidade administrativa decorrente de

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0007434-26.2015.8.11.0004
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), ROBERTO ANGELO DE FARIAS - CPF: 460.924.041-68 (APELANTE), IZAIAS MARIANO DOS SANTOS FILHO - CPF: 378.327.511-34 (ADVOGADO), SAULO RONDON GAHYVA - CPF: 991.969.641-20 (ADVOGADO), A. PANUCCI E FILHOS LTDA - ME - CNPJ: 08.851.101/0001-88 (APELANTE), JOSE CARLOS BRAGA MONTEIRO - CPF: 472.442.670-53 (ADVOGADO), LUIZ PAULO GONSALVES DE REZENDE - CPF: 138.587.181-49 (ADVOGADO), AILTON ALVES TEIXEIRA - CPF: 292.109.331-68 (APELANTE), CELSON JOSE DA SILVA SOUSA - CPF: 353.088.771-49 (APELANTE), GERALMINO ALVES RODRIGUES NETO - CPF: 632.352.931-91 (APELANTE), JOAO RODRIGUES DE SOUZA - CPF: 364.466.101-49 (APELANTE), JOSE MARIA ALVES FILHO - CPF: 378.321.741-53 (APELANTE), MARIA JOSE DE CARVALHO - CPF: 522.046.931-20 (APELANTE), ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO - CPF: 564.394.079-53 (APELANTE), PAULO CESAR RAYE DE AGUIAR - CPF: 415.667.347-20 (APELANTE), PAULO SERGIO DA SILVA - CPF: 414.721.287-53 (APELANTE), REINALDO SILVA CORREIA - CPF: 353.031.901-53 (APELANTE), VALDEI LEITE GUIMARAES - CPF: 208.711.631-87 (APELANTE), WELITON ANDRADE DA SILVA - CPF: 474.468.381-91 (APELANTE), JULIO CESAR GOMES DOS SANTOS - CPF: 888.754.901-04 (APELANTE), A. PANUCCI E FILHOS LTDA - ME - CNPJ: 08.851.101/0001-88 (TERCEIRO INTERESSADO), GILMAR MOURA DO NASCIMENTO - CPF: 007.910.881-46 (ADVOGADO), VALDEMIR BENEDITO BARBOSA - CPF: 207.198.331-91 (APELANTE), JOAQUIM ROCHA DOURADO - CPF: 205.769.946-34 (ADVOGADO), FERNANDO SALDANHA FARIAS - CPF: 703.707.371-72 (ADVOGADO), APOENA CAMERINO DE AZEVEDO - CPF: 707.423.241-68 (ADVOGADO), PAULO EMILIO MONTEIRO DE MAGALHAES - CPF: 617.247.261-53 (ADVOGADO), JOAQUIM LUIZ BERGER GOULART NETTO - CPF: 993.369.281-04 (ADVOGADO), THYAGO RIBEIRO DA ROCHA - CPF: 705.484.121-20 (ADVOGADO), ALMIR GABRIEL NUNES - CPF: 039.696.091-00 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESA. RELATORA MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, 1º VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA.

EMENTA:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO NÃO PRECEDIDA DE LICITAÇÃO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS VEREADORES ACOLHIDA. IMUNIDADE MATERIAL PELOS SEUS VOTOS. PRECEDENTES DO STF. ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.° 14.130/2021. RETROATIVIDADE DA LEI BENÉFICA. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO. VONTADE LIVRE E CONSCIENTE EM ALCANÇAR RESULTADO ILÍCITO NÃO COMPROVADA. REVOGAÇÃO DO ARTIGO 11, INCISOS I E II, DA LEI N.° 8.429/92. ABOLITIO IMPROBITATIS RECONHECIDA. CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA. EXTENSÃO DO RESULTADO ABSOLUTÓRIO AOS LITISCONSORTES.

ARTIGO 1.005, DO CPC. SENTENÇA REFORMADA. RECURSOS PROVIDOS.

I. Caso em exame

1. Apelações cíveis interpostas contra sentença que julgou procedente ação civil de responsabilidade por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, relacionada à doação de imóveis públicos do Município de Barra do Garças, MT, a particulares, sem licitação e sem demonstração de interesse público, com imputações aos então vereadores e ao ex-prefeito municipal.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão:
(i) verificar se os vereadores que aprovaram a lei municipal autorizativa da doação de imóvel público podem responder por ato de improbidade administrativa, à luz da imunidade parlamentar;
(ii) analisar se houve demonstração de dolo específico e dano ao erário, nos termos exigidos pela nova redação da Lei nº 8.429/92, para fins de responsabilização do ex-prefeito.

III. Razões de decidir

3. De acordo com a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE n. 600.063/SP, em repercussão geral, “
nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos
”.

4. Reconhecida a ilegitimidade passiva dos parlamentares para responderem à ação de improbidade por ato legislativo, impõe-se sua exclusão do polo passivo, com extensão aos litisconsortes, conforme art. 1.005 do CPC.

5.
A Lei n.º 14.230/21 modificou a Lei de Improbidade Administrativa, estabelecendo expressamente a necessidade de demonstração de dolo para a configuração dos atos previstos nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei n.º 8.429/92.

6.

Não evidenciado o elemento subjetivo, consubstanciado pela vontade livre e consciente dos agentes em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade, bem como não demonstrado o prejuízo concreto à administração pública, afasta-se a possibilidade de condenação na figura típica do artigo 10, da Lei de n.° 8.429/92.

7.
O inciso I, do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92 foi revogado pela Lei n.° 14.230/21, que também alterou o
caput
, do referido dispositivo, não mais admitindo a tipificação genérica, baseada em princípios, sem que haja, simultaneamente, a capitulação da conduta em um dos incisos arrolados no novo dispositivo, ou seja, operou-se a abolição do tipo administrativo imputado à parte apelante, o que afasta a possibilidade de condenação, diante da atipicidade da conduta, e autoriza que se julgue a improcedência do pedido inicial.

IV. Dispositivo e tese

8. Recursos conhecidos.

a) Recurso dos vereadores apelantes provido, para reconhecê-los como partes ilegítimas e excluí-los do polo passivo da ação, com extensão aos demais parlamentares litisconsortes;

b) Recurso de Roberto Ângelo de Farias provido, para julgar improcedentes os pedidos da ação.

Tese de julgamento:

“1. Os vereadores não possuem legitimidade para responder por ato de improbidade administrativa decorrente de voto proferido em função legislativa, estando acobertados pela imunidade material prevista no art. 29, VIII, da CF.

2. A configuração de ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei n.º 8.429/92, com as alterações da Lei n.º 14.230/21, exige a demonstração de dolo específico e dano efetivo ao erário. Inexistente a comprovação desses elementos, é de rigor a improcedência da ação”.

Dispositivos relevantes citados: CF, art. 5º, XL, e art. 29, VIII; CPC, art. 1.005; Lei n.º 8.429/92, arts. 10, 11 e 12, com as alterações da Lei n.º 14.230/21.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 600.063, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 25/02/2015; STF, ARE 843.989 (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18/08/2022; STJ, AgInt no REsp 1775253/MS, Rel. Min. Marco Buzzi, j. 25/06/2019.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de
RECURSOS DE APELAÇÃO
, interpostos por ROBERTO ANGELO DE FARIAS E OUTROS, contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. João Filho de Almeida Portela, nos autos de n.° 0007434-26.2015.811.0004, em trâmite perante a 3ª Vara Cível da Comarca de Barra do Garças, MT, que julgou procedentes os pedidos, cujo dispositivo da sentença foi lançado nos seguintes termos (ID. 296855944 – pág. 23/61):

“Posto isso, examinando e resolvendo a mérito da causa na forma do art. 487, I do CPC, o Juízo julga procedentes os pedidos contidos na inicial da ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em face de Roberto Angelo de Farias, A. Panucci e Filhos LTDA - ME, Ailton Alves Teixeira, Celson José da Silva Sousa, Geralmino Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo Aguiar Raye Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia, Valdei Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Welington Andrade da Silva e Júlio César Gomes dos Santos.

Considerando a gravidade dos atos de cada um dos demandados:

Em relação ao agente político
Roberto Ângelo de Farias
, Prefeito de Barra do Garças, cargo máximo dentro da estrutura do ente federativo. demandado que tinha o dever constitucional de proteção dos interesses dos cidadãos de Barra do Garças, nos termos do artigo 12, caput, II e III, da Lei 8.429/1992, tendo em vista que deliberadamente fez tramitar formalmente expediente para propor e fazer aprovar autorização legislativa para graciosamente entregar os bens imóveis do Município a um particular que nada realizou para ser contemplado, quando até mesmo programas habitacionais destinados a entregar minúsculas unidades a pessoas necessitadas são precedidas de alguma concorrência o Juízo conclui por:

(a) Declarar perdida a função pública e a respectivo cargo em que o condenado estiver investido;

(b) Suspender seus direitos políticos pelo prazo de oito anos, tendo em conta que o agente, diante do patrimônio público, agiu como se dono fosse, agraciando pessoa em particular, justamente com a riqueza popular que devia tutelar;

(c) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de prefeito, tendo em conta o elevado grau de liderança nos fatos narrados nos autos, embora o dano tenha sido minorado pelo exercício do direito de ação pelo demandado;

(d) Proibir de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

Em relação ao demandado
Ailton Alves Teixeira
, servidor público, vereador à época, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12, caput, II e III, da Lei 8.429/1992:

(a) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b) Proibir de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que par intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos;

Em relação ao demandado
Celson José da Silva Sousa
, servidor público, vereador, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12, caput, II e III, da Lei 8.429/1992:

a) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b) Proibir de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Geralmino Alves Rodrigues Neto
, biomédico, vereador, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12, caput, II e III, da Lei 8.429/1992:

(a) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador,

(b) Proibir de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
João Rodrigues de Souza
, advogado, vereador que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12, caput II e III, da Lei 8.429/1992:

(a) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador,

(b) Proibir de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
José Maria Alves Filho
, comerciante, vereador à época, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12, caput, II e III, da Lei 8.429/1992:

(a) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador,

(b)Proibir de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação à demandada
Maria José de Carvalho
, comerciante, vereadora à época, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos

termos do artigo 12, caput, II e III, da Lei 8.429/1992:

(a) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador,

b) Proibir de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Odorico Ferreira Cardoso Neto
, professor, vereador à época, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12, caput, II e III, da Lei 8.429/1992:

(a) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador,

(b) Proibir de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Paulo César Raye Aguiar
, médico, vereador, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12, caput II e III, da Lei 8.429/1992:

(a) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador,

(b) Proibir de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Paulo Sérgio da Silva
, médico, vereador à época, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12, caput, II e III, da Lei 8.429/1992:

(a) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador,

(b) Proibir de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Reinaldo Silva Correia
, servidor público, vereador à época, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12, caput, II e III, da Lei 8.429/1992:

(a) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

b) Proibir de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Valdei Leite Guimarães
, servidor público, vereador, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12, caput, II e III, da Lei 8.429/1992:

(a) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador,

(b) Proibir de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Valdemir Benedito Barbosa
, servidor público, vereador à época, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12, caput, II e III, da Lei 8.429/1992:

(a) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador,

b) Proibir de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Welinton Andrade da Silva
, servidor público, vereador à época, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12, caput, II e III, da Lei 8.429/1992:

(a) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador:

(b) Proibir de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Júlio César Gomes dos Santos
, pecuarista, vereador, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12, caput, II e III, da Lei 8.429/1992:

(a) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b) Proibir de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação à demandada A. Panucci e Filhos LTDA - ME, sociedade empresária, que se beneficiou sem contrapartida da generosidade do agente politico na distribuição narrada dos autos, nos termos do artigo 12, caput, II e III, da Lei 8.429/1992:

(a) Condenar na perda dos imóveis acrescidos ao seu patrimônio com a doação ilícita de que trata a inicial, agora anulada;

(b) Condenar ao pagamento de multa civil no valor de R$ 275.400,00 (duzentos e setenta e cinco mil e quatrocentos reais), duas vezes o valor dos imóveis acrescidos ao patrimônio da empresa;

(c) Proibir de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Finalmente, os requeridos ficam condenados ao pagamento das custas e despesas processuais.

Ratifica-se o bloqueio liminar de bens, sem prejuízo de os condenados ofertarem bens suficientes a garantir o pagamento das condenações em dinheiro, nos termos desta decisão. Quanto ao bloqueio de bens da empresa, restringe-se à pessoa jurídica, uma vez que esta é a integrante do polo passivo da ação, devendo ser informado ao Cartório do 1° Ofício em resposta ao oficio de fis. 660.

Após o trânsito em julgado desta decisão, oficie-se ao egrégio Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Mato Grosso comunicando a suspensão dos direitos políticos dos réus pessoas físicas.

Da presente decisão de ciência à mesa da Câmara.

Publique-se. Registre-se. Intime-se. Cumpra-se.

Barra do Garças/MT, 29 de março de 2019.

João Filho de Almeida Portela

Juiz de Direito em Substituição Legal”.

Em suas razões recursais, ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS sustenta que a Lei Municipal n.° 3.413/2013 foi declarada inconstitucional, por este Egrégio Tribunal de Justiça, no julgamento da ADI n.° 4.889/2015.

Nesse viés, apregoa que a simples inconstitucionalidade da Lei Municipal de doação de imóvel para indústrias que pretendiam se instalar no município não pode caracterizar ato de improbidade administrativa, porquanto “
a par da existência da Lei Municipal n.° 1.946/97 (cópia constante dos autos), para a doação impugnada houve
avaliação
, parecer da
Procuradoria Jurídica Municipal
, parecer da
Comissão Permanente de Licitação, e parecer da Procuradoria Jurídica da Câmara Municipal
, culminando com a respectiva
lei
autorizativa em reforço àquela,
aprovada por unanimidade
(documentos juntados pelo o autor/apelado)
”.

Acrescenta que “
em nenhum lugar da petição inicial colhe-se
que
alguém procedeu
com artifício ardil, com fraude, com conluio, com má-fé,
com dolo
”, bem com não foi comprovado que houve direcionamento da doação.

À vista disso, pugna pelo provimento do recurso a fim de que a sentença seja parcialmente reformada, para absolver a parte apelante da condenação por ato de improbidade administrativa ou, subsidiariamente, “
que seja
revista a dosimetria
das penalidades aplicadas a este apelante, pois que como estabelecidas feriram
os princípios da proporcionalidade e razoabilidade
, e sabendo-se que não contribuiu o apelante de forma alguma intencional para a prática do ato,
e sequer culposamente
, já que obedeceu todo o tramitar administrativo e legislativo de que tudo legal, de modo a
reduzir

para três (03) anos a suspensão dos seus
direitos políticos,
e igualmente
reduzir
para três (03) vezes da remuneração do apelante como Prefeito Municipal a
multa civil
(na forma como arbitrada importa hoje na surreal quantia de R$ 500.000,00); e sabendo-se que o bem doado retornará para a municipalidade, com a nulidade da doação, e nada mais lhe é devido para a municipalidade a título de recomposição de dano, que seja
afastado qualquer ressarcimento a mais,
pois do contrário se terá enriquecimento ilício por parte da administração pública às custas dos demandados; e, por fim, que o
perdimento da função pública
e o respectivo cargo não atinja,
pondo a salvo, o atual mandato do apelante de Prefeito Municipal de Barra do Garças – MT
, porquanto
não guarda ele qualquer relação com o pretenso ato ímprobo
, já que teria sido praticado no mandato passado, que se encerrou, sendo o seu atual mandato de prefeito proveniente de nova eleição realizada com extrema lisura, tendo obtido quase a totalidade dos votos, numa total aprovação de sua gestão, fato público e notório
” (ID. 296855944 – pág. 73/87).

Por sua vez, os apelantes AILTON ALVES TEIXEIRA, CELSON JOSÉ DA SILVA SOUSA, GERALMINO ALVES RODRIGUES NETO, JOÃO RODRIGUES DE SOUZA, JOSÉ MARIA ALVES FILHO, MARIA JOSÉ DE CARVALHO, ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO, PAULO SÉRGIO DA SILVA, REINALDO SILVA CORREIA, VALDEI LEITE GUIMARÃES, VALDEMIR BENEDITO BARBOSA e WELINTON ANDRADE DA SILVA, suscitam, preliminarmente, a ausência dos elementos que caracterizam a improbidade administrativa, pois apenas estavam em exercício de sua obrigação parlamentar.

Outrossim, arguiram a ilegitimidade passiva, asseverando que os vereadores gozam de imunidade de voto e, “
por ser o projeto de Lei fruto do executivo, temos que a conduta do mesmo não encontra-se eivada de qualquer irregularidade, logo, denota-se que o mesmo não se molda como parte legal para figurar no polo passivo da presente contenda
”.

Ao discorrer sobre o mérito, defendem a inaplicabilidade da Lei n.° 8429/92, por ausência de ato ímprobo, na medida em que o ato de doação é legal e legítimo, pois a licitação é dispensada para a doação em caso de interesse público devidamente justificado.

Afiançam que o ato não causou prejuízo ao erário, pois foi feito com encargo. “
Ademais, os imóveis estavam abandonados à própria sorte, sendo que, nestes não existiam qualquer benfeitoria, pelo contrário, o abandono imposto aos mesmos gerava sim, uma diminuição no valor venal destes e, desvalorização imobiliário da região, além disto, a ociosidade dos terrenos impedia que os mesmos gerassem arrecadação tributária ao município
”.

Pontuam, igualmente, que “
o Parquet não logrou demonstrar nem a má fé, nem o ânimo em lesar os cofres públicos supostamente praticados pelo recorrente
”, bem como que, “
ainda que minimamente, tais pontos deveria ter sido demonstrados à inicial, sem os quais torna-se incabível a presente ação
”.

Perseveram, ademais, que “
o ato havido por ímprobo deve ser administrativamente relevante, sendo de se aplicar, na sua compreensão, o conhecido princípio da insignificância, de notável préstimo no Direito Penal moderno, a indicar a inaplicação de sanção criminal punitiva ao agente, quando o efeito do ato agressor é de importância mínima ou irrelevante, constituindo a chamada bagatela penal: de
minimis non curat Praetor
”.

Ainda, defendem a ausência de proporcionalidade da dosimetria da pena aplicada, acrescentando que “
a norma do art. 12 da Lei 8.429/92 disciplina que a sanção de ressarcimento do dano ao erário, não obrigatoriamente deve vir atrelado a outras punições, e que para tal deve se analisar as peculiaridades da conduta imputada aos agentes públicos envolvidos e das provas colhidas na demanda, o que, no caso em testilha resta claro o excesso de punição
”.

Prosseguem, ainda, na afirmativa de que “
se o juiz opta pela aplicação cumulativa ou não das sanções deverá fazê-lo, em qualquer caso, atendendo ao princípio da proporcionalidade (ou seja, da justa medida) que demanda o exame de adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito e interdita tanto o excesso quanto a insuficiência (ou falta), fundamentando as razões pelas quais escolhe todas, algumas ou uma delas
”.

Com base em tais argumentos, pleiteiam a reforma da sentença, “
sendo julgada improcedente a Ação Civil de Improbidade Administrativa, sendo os Apelantes absolvidos das imputações que lhe são feitas, não sendo este o entendimento de Vossas Excelências, que seja reformada a sentença de primeiro grau, para afastar a cumulação das sanções punitivas, ou, aplica-las em seu grau mínimo, por ser a mesma a medida da mais lídima e imperiosa Justiça
”. (ID. 296855944 – pág. 89/118).

O apelante JÚLIO CESAR GOMES DOS SANTOS, em suas razões recursais, suscita, preliminarmente, a nulidade da sentença, por cerceamento de defesa, pois requereu expressamente a produção de provas na defesa prévia e na contestação, porém o julgador singular dispensou a fase probatória, sob o fundamento de que alguns demandados deixaram de contestar o pedido inicial e que a matéria é apenas de direito.

Argui a ilegitimidade passiva
ad causam
, diante da imunidade constitucional conferida aos vereadores, nos termos do artigo 29, inciso VIII, da Constituição Federal, argumentando que os vereadores estão sujeitos à Lei de probidade desde que os atos praticados sejam no exercício a função administrativa e não no exercício da função legislativa, como no caso.

Alude que a sentença é nula, por ausência de fundamentação na fixação das penalidades, violando ao disposto no artigo 92, inciso IX, da Constituição Federal, bem como ao parágrafo único do artigo 12, da Lei n.° 8.249/92.

Reporta, no mérito, que a atuação da parte apelante não revela conduta dolosa, na medida em “
não tinha qualquer condição para objetar a aprovação da propositura. Era uma iniciativa do Executivo, em que os órgãos técnicos manifestaram pela legalidade do procedimento por meio de pareceres escritos e devidamente fundamentados
”, tampouco está comprovado o prejuízo ao erário.

Além disso, prossegue argumentando que a doação foi realizada de acordo conforme previsão contida no artigo 17, § 4°, da Lei n.° 8.666/93, que autoriza a dispensa de licitação no caso de interesse público devidamente justificado na doação de bem público.

Destaca que a penalidade aplicada configura ofensa aos princípios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade, pois “[...]
não houve locupletamento, enriquecimento ilícito, desídia, má-fé, malversação de direito público etc. pelo Apelante, razão

pela qual não caberia a aplicação de todas essas penalidades e, muito menos, acima do mínimo
”.

Diante disso, requer (ID. 296855944):

“a. A extinção do processo por ilegitimidade passiva;

b. A nulidade da sentença por falta de fundamentação;

c. A reforma da sentença objurgada, em face de absoluta inexistência de ato de improbidade ou de conduta dolosa ou mesmo eivada de culpa grave;

d. A reforma da sentença pela desobediência do princípio da razoabilidade e da proporcionalidade na aplicação da pena”.

Nas contrarrazões, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO pugna pelo não provimento dos recursos de apelação interpostos (ID. 296855944 – pág. 1511/153, e ID. 296855945 – pág. 01/20, 21/76 e 56/75).

A Procuradoria-Geral de Justiça opina pelo “
p
rovimento
dos apelos para julgar improcedentes as imputações carreadas à ação em cotejo
” (ID. 304050362).

É o relatório.

VOTO DA
RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara
:

Como relatado, trata-se de
RECURSOS DE APELAÇÃO
, interpostos por ROBERTO ANGELO DE FARIAS E OUTROS, contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. João Filho de Almeida Portela, nos autos de n.° 0007434-26.2015.811.0004, em trâmite perante a 3ª Vara Cível da Comarca de Barra do Garças, MT, que julgou procedentes os pedidos.

Extrai-se do processado que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO ajuizou “
AÇÃO CIVIL DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
” em desfavor de ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS, A. PANUCCI E FILHOS LTDA - ME, AILTON ALVES TEIXEIRA, CELSON JOSÉ DA SILVA SOUSA, GERALMINO ALVES RODRIGUES NETO, JOÃO RODRIGUES DE SOUZA, JOSÉ MARIA ALVES FILHO, MARIA JOSÉ DE CARVALHO, ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO, PAULO CÉSAR RAYE AGUIAR, PAULO SÉRGIO DA SILVA, REINALDO SILVA CORREIA, VALDEI LEITE GUIMARÃES, VALDEMIR BENEDITO BARBOSA, WELINTON ANDRADE DA SILVA, pela doação irregular de imóveis públicos, pertencentes ao município de Barra do Garças, MT, para atendimento de interesse privado, em detrimento de interesse público, causando prejuízo ao erário, bem como violação aos princípios constitucionais e da Administração Pública (ID. 296855929 – pág. 07/51).

Diante de tais fatos, o
Parquet
imputou a ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS e A. PANUCCI E FILHOS LTDA - ME a prática dos atos de improbidade administrativa tipificados no artigo 10, inciso III e artigo 11
, caput
e inciso II, da Lei n.° 8.429/92, bem como a AILTON ALVES TEIXEIRA, CELSON JOSÉ DA SILVA SOUSA, GERALMINO ALVES RODRIGUES NETO, JOÃO RODRIGUES DE SOUZA, MARIA JOSÉ DE CARVALHO, ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO, PAULO CÉSAR RAYE AGUIAR, PAULO SÉRGIO DA SILVA, REINALDO SILVA CORREIA, VALDEI LEITE GUIMARÃES, VALDEMIR BENEDITO BARBOSA e WELINTON ANDRADE DA SILVA, os atos tipificados no artigo 10, incisos I, III, VIII e X, e artigo 11
, caput
, e inciso I, da citada Lei.

Posteriormente, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO aditou a petição inicial, para incluir JÚLIO CESAR GOMES DOS SANTOS, no polo passivo da ação, além de indicar que o ato em questão ocorreu em ano eleitoral, período no qual a conduta é vedada pelo ordenamento jurídico pátrio (ID. 296855941 – pág. 166/177).

Dispensada a produção de outras provas, o magistrado singular julgou procedentes os pedidos, para condená-los como incursos nas sanções do artigo 12,
caput
, incisos II e III, da Lei n.° 8.429/92, consoante sentença já transcrita no relatório.

Interpostos recursos de apelação (ID. 296855944 – pág. 73/87, 89/118 e 125/148), o juízo
a quo
, na data de 02.07.221, proferiu decisão interlocutória reconhecendo a ilegitimidade passiva dos vereadores (ID. 296855946 – pág. 160/163), consoante o seguinte dispositivo:

“Diante de todo o exposto, cabível o reconhecimento antecipado da ilegitimidade das pessoas de AILTON ALVES TEIXEIRA, CELSON JOSÉ DA SILVA SOUSA, GERALMINO ALVES RODRIGUES NETO, JOÃO RODRIGUES DE SOUZA, JOSÉ MARIA ALVES FILHO, JÚLIO CÉSAR GOMES DOS SANTOS, MARIA JOSÉ DE CARVALHO. ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO, PAULO CÉSAR RAYE DE AGUIAR, PAULO SÉRGIO DA SILVA, REINALDO SILVA CORREIA, VALDEI LEITE GUIMARÃES, VALDEMIR BENEDITO BARBOSA E WELITON ANDRADE DA SILVA para figurar no polo passivo da presente ação, ante a existência de causa excludente de responsabilidade (imunidade parlamentar) bem como precedente do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso em caso semelhante.

Assim, nos termos do artigo 356 do Código de Processo Civil, julgo antecipadamente a ação para reconhecer a ilegitimidade de

1) AILTON ALVES TEIXEIRA;

2) CELSON JOSÉ DA SILVA SOUSA;

3) GERALMINO ALVES RODRIGUES NETO;

4) JOÃO RODRIGUES DE SOUZA;

5) JOSÉ MARIA ALVES FILHO;

6) JÚLIO CÉSAR GOMES DOS SANTOS;

7) MARIA JOSÉ DE CARVALHO;

8) ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO;

9) PAULO CÉSAR RAYE DE AGUIAR;

10) PAULO SÉRGIO DA SILVA;

11) REINALDO SILVA CORREIA;

12) VALDEI LEITE GUIMARÃES;

13) VALDEMIR BENEDITO BARBOSA;

14) WELITON ANDRADE DA SILVA.

para figurar no polo passivo da presente ação e, por conseguinte, especificamente em relação aos réus citados, julgo EXTINTO o processo, sem resolução de mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI do Código de Processo Civil.

Sem custas ou honorários na presente fase processual.

Preclusa a presente decisão, PROCEDA-SE com a retirara de quaisquer gravames eventualmente existente em nome dos réus excluídos da presente ação, somente no que tange à eventual restrição determinada nos presentes autos.

Ademais, considerando que a suspeição do juízo natural do presente feito fora declarada em razão de vínculo com a ré MARIA JOSÉ DE CARVALHO e, sendo ela excluída da demanda, resta evidente a não mais subsistência da alegação de suspeição declinada, razão pela qual determino também que, após a preclusão da presente decisão, sejam os autos devolvidos ao juízo natural para o processamento e julgamento da demanda.

Em razão da futura alteração de competência, deixo de manifestar-me, neste momento processual, sobre as demais questões pendentes, bem como sobre o impulsionamento processual oficioso, relegando tais atos ao juízo natural.

Intimem-se as partes.

Cumpra-se”.

Inconformado, o
Parquet
interpôs o Agravo de Instrumento n.° 1015486-93.2021.811.0000, posteriormente julgado prejudicado, diante da retratação do magistrado de origem, pela decisão de ID. 296855946 – pág. 189/190, tornando sem efeito o pronunciamento judicial agravado:

“[...] Ante o exposto, promovo juízo de retratação em relação à decisão interlocutória de mérito proferida no presente feito na data de 02 de julho de 2021, tornando-a sem efeito.

Por consequência, deixo de conhecer dos embargos de declaração opostos por Júlio César Gomes dos Santos, em 23 de julho de 2021, cujo objetivo único era atacar a decisão cuja retratação ora se promove, não mais subsistindo eventual fundamento de análise dos aclaratórios.

Por fim, já constando dos autos, recursos de apelação, relativos à sentença de mérito proferida em 02 de abril de 2019, certifique-se a apresentação de contrarrazões por todos os recorridos ou, respectivos decursos de prazo.

Após, remetam-se os autos ao Tribunal competente para a admissão recursal, de acordo com a matéria tratada no feito.

Sem prejuízo, comunique-se a presente decisão ao relator do Agravo de Instrumento nº 1015486-93.2021.8.11.0000.

Intimem-se.

Cumpra-se com urgência”.

Após, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO notificou a celebração de Acordo de Não Persecução Cível com A. PANUCCI E FILHOS LTDA – ME (ID. 296855927), o qual foi homologado pelo juízo
a quo
em 14.03.2023 (ID. 296856354), com a declaração de extinção das obrigações assumidas, nos termos do artigo 924, inciso II, do CPC, na data de 30.01.2025 (ID. 296856403).

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

DA PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA

Preliminarmente, os apelantes AILTON ALVES TEIXEIRA, CELSON JOSÉ DA SILVA SOUSA, GERALMINO ALVES RODRIGUES NETO, JOÃO RODRIGUES DE SOUZA, JOSÉ MARIA ALVES FILHO, MARIA JOSÉ DE CARVALHO, ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO, PAULO SÉRGIO DA SILVA, REINALDO SILVA CORREIA, VALDEI LEITE GUIMARÃES, VALDEMIR BENEDITO BARBOSA, WELINTON ANDRADE DA SILVA e JÚLIO CESAR GOMES DOS SANTOS suscitam a sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da ação, sob o argumento de que, na função de vereadores, possuem imunidade parlamentar.

Com efeito, o artigo 29, inciso VIII, da Constituição Federal, dispõe que os vereadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município:

“Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

[...]

VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município”.

Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE n.° 600.063, em repercussão geral, decidiu que a imunidade material concedida aos vereadores, por suas opiniões, palavra e votos, obsta a sua responsabilização nas esperas civil e criminal,
in verbis
:

CONSTITUCIONAL – RECURSO EXTRAORDINÁRIO –INVIOLABILIDADE CIVIL DAS OPINIÕES, PALAVRAS E VOTOS DE VEREADORES – PROTEÇÃO ADICIONAL À LIBERDADE DE EXPRESSÃO – AFASTAMENTO DA REPRIMENDA JUDICIAL POR OFENSAS MANIFESTADAS NO EXERCÍCIO DO MANDATO E NA CIRCUNSCRIÇÃO DO MUNICÍPIO – PROVIMENTO DO RECURSO.

1. Vereador que, em sessão da Câmara, teria se manifestado de forma a ofender ex-vereador, afirmando que este “apoiou a corrupção (...), a ladroeira, (...) a sem-vergonhice”, sendo pessoa sem dignidade e sem moral.

2. Observância, no caso, dos limites previstos no art. 29, VIII, da Constituição: manifestação proferida no exercício do mandato e na circunscrição do Município.

3. A interpretação da locução “no exercício do mandato” deve prestigiar as diferentes vertentes da atuação parlamentar, dentre as quais se destaca a fiscalização dos outros Poderes e o debate político.

4. Embora indesejáveis, as ofensas pessoais proferidas no âmbito da discussão política, respeitados os limites trazidos pela própria Constituição, não são passíveis de reprimenda judicial. Imunidade que se caracteriza como proteção adicional à liberdade de expressão, visando a assegurar a fluência do debate público e, em última análise, a própria democracia.

5. A ausência de controle judicial não imuniza completamente as manifestações dos parlamentares, que podem ser repreendidas pelo Legislativo.

6. Provimento do recurso, com fixação, em repercussão geral, da seguinte tese: nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos”.

(RE 600063, Relator (a): Min. Marco Aurélio, Relator (a) p/ Acórdão: Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 25/02/2015, Acórdão Eletrônico Repercussão Geral - Mérito DJe-090 divulg. 14-5-2015 public. 15-5-2015). (Grifo nosso).

No mesmo sentido, assim decidiu o Superior Tribunal de Justiça:

“AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL – AÇÃO CONDENATÓRIA – IMUNIDADE MATERIAL DE VEREADOR – DECISÃO MONOCRÁTICA QUE NEGOU PROVIMENTO AO RECLAMO – INSURGÊNCIA DA PARTE DEMANDADA.

1. Segundo a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE 600.063/SP, em sede de repercussão geral, "nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos".

2. Além de o entendimento firmado no acórdão recorrido amoldar-se às orientações firmadas pelo Excelso Pretório e por este Superior Tribunal de Justiça, o que atrai a incidência do enunciado contido na Súmula 83/STJ, para superar a conclusão a que chegou a Corte estadual, no sentido de que, observada a respectiva circunscrição do município, as ofensas irrogadas pelo ora recorrente, na condição de vereador, não guardariam a devida relação de pertinência com o exercício de seu mandato, seria necessário o revolvimento dos elementos de prova insertos nos autos, hipótese vedada na presente esfera recursal, ante o óbice contido na Súmula 7/STJ.

3. Agravo interno desprovido.

(AgInt no REsp 1775253/MS, Rel. Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma, julgado em 25/6/2019, DJe 28/6/2019). (Grifo nosso).

Na hipótese, a imputação que recai sobre os vereadores apelantes refere-se exatamente ao exercício da atividade parlamentar, na aprovação da Lei Municipal n.° 3.413, de 19 de agosto de 2013, que autorizou a doação de bem público à empresa
A. PANUCCI E FILHOS LTDA - ME
, sem a observância do devido procedimento licitatório.

Referida conduta, conforme consta dos precedentes citados, a despeito dos argumentos levantados pelo
Parquet
, ainda que contrária ao interesse público, não autoriza a condenação dos parlamentares por prática de ato ímprobo, uma vez que se encontram amparados pela imunidade material.

A propósito, a situação posta nos autos não é nova, existindo diversas ações idênticas em tramitação nas Câmaras de Direito Público, que assentaram o entendimento de que os apelantes amparados pela imunidade parlamentar não devem figurar no polo passivo da Ação por Improbidade Administrativa, pelo seu voto:

“APELAÇÕES — IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — CONSTATAÇÃO DA ILEGITIMIDADE PASSIVA
AD CAUSAM
DOS MEMBROS DA CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE BARRA DO GARÇAS — EXTINÇÃO DO FEITO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO À PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO — INEXISTÊNCIA DE LICITAÇÃO — AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA PRESENÇA DE INTERESSE PÚBLICO — CONDUTA MANIFESTAMENTE DOLOSA E ATENTATÓRIA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO — CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. IMPOSIÇÃO DE SANÇÕES EXACERBADAS — REDUÇÃO — NECESSIDADE.

Nos casos de doação irregular de bem público localizado no Distrito Industrial do Município de Barra do Garças ao particular, os membros da Câmara de Vereadores não estão legitimados a figurar no polo passivo da ação de improbidade administrativa.

Constitui conduta ímproba a doação de bem imóvel público à pessoa jurídica de direito privado, sem atendimento dos pressupostos indispensáveis: realização de procedimento licitatório prévio e justificação do interesse público a fundamentar a doação.

Constatada a imposição de sanções por demais exacerbadas, impõe-se a sua redução.

Recursos de Ailton Alves Teixeira, Celson José da Silva Sousa, Geralmino Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César Raye de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia, Valdei Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva e Júlio César Gomes dos Santos providos. Recurso de Roberto Ângelo de Farias provido em parte. Recurso do Ministério Público do Estado de Mato Grosso prejudicado”.

(N.U. Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, Des. Antônio Veloso Peleja Júnior, julgado em 02/12/2022, publicado no DJE 06/12/2022). (Grifo nosso).

“RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CERCEAMENTO DE DEFESA – INSUBSISTÊNCIA – ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM – ACOLHIMENTO – MÉRITO – ENCAMINHAMENTO DE PROJETO DE LEI – DOLO – NÃO VERIFICADO – ATO ÍMPROBO NÃO DEMONSTRADO – SENTENÇA RETIFICADA.

1. Não há falar em nulidade por cerceamento de defesa, quando, dentro do sistema da livre persuasão racional do magistrado e a suficiência das provas coligidas, é a autorizado ao julgador a dispensa da produção de diligências que se mostrem desnecessárias no plano fático-jurídico.

2. Ex-vereadores são partes ilegítimas para figurar no polo passivo da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, já que a sua participação fica restrita à aprovação da lei que autorizou a doação de bem público, sem que os requisitos legais exigidos tivessem sido atendidos e os parlamentares municipais, segundo entendimento do STF, proferido no julgamento do RE n. 600.063/SP, em Repercussão Geral, são, judicialmente, imunes por seus votos, nos limites da circunscrição do Município, quando houver pertinência com o exercício do mandato. (TJ-MT, 10155223820218110000 MT, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Relator: MARCIO VIDAL, Data de Julgamento: 03/10/2022).

3. A mera violação da legalidade por si só não caracteriza ato de improbidade administrativa, exigindo-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público, pois inadmissível a responsabilidade objetiva em face do atual sistema jurídico brasileiro, principalmente considerando a gravidade das sanções contidas na Lei de Improbidade Administrativa.

4. Sentença retificada”.

(N.U. Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, Des. Antônio Veloso Peleja Júnior, julgado em 02/12/2022, publicado no DJE 06/12/2022). (Grifo nosso).

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –
ILEGITIMIDADE PASSIVA – IMUNIDADE CONSTITUCIONAL PARLAMENTAR – ACOLHIDA – ENTENDIMENTO FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL PELO STF NOS AUTOS DO RE 600.063/SP –

IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO EM RELAÇÃO AOS VEREADORES
– DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR – PRESSUPOSTOS INDISPENSÁVEIS – NÃO ATENDIMENTO – ATO ÍMPROBO – CONSTATAÇÃO – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E LEGALIDADE AFETOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – SANÇÕES APLICADAS – PREJUÍZO AO ERÁRIO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO – OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – RECURSOS PROVIDOS EM PARTE.

1 – Segundo a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE 600.063/SP, em sede de repercussão geral, "nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos".

2 – Caracteriza ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário doar à pessoa física ou jurídica bem imóvel pertencente ao Município, sem atendimento dos pressupostos indispensáveis: realização de procedimento licitatório prévio e justificação do interesse público a fundamentar a doação.

3 – A configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art.
10
da
Lei de Improbidade Administrativa
exige a presença do efetivo dano ao erário.

4 – Nos termos da
Lei de Improbidade Administrativa
, constituem atos de improbidade administrativa aqueles que importem a violação aos princípios administrativos, devendo o agente público infrator ser submetido às penalidades cominadas no art.
12
da referida lei.

5 – Na aplicação da lei, o magistrado não dispõe de discricionariedade e carece de respaldo legal para o afastamento da cumulatividade das penas, que devem ser aplicadas exatamente nos termos da Lei
8.429
/92 e do
§ 4º
, do art.
37
, da
Constituição
da República, podendo sofrer abrandamento, todavia, em certas situações, em adequação aos princípios constitucionais da individualização da pena e da proporcionalidade”.

(N.U 0007388-37.2015.8.11.0004, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, julgado em 18/05/2020, publicado no DJE 04/08/2020). (Grifo nosso).

Para mais, registra-se que, nos termos do artigo 1.005, do Código de Processo Civil, o recurso interposto por um dos litisconsortes no processo, a todos aproveita, salvo se distintos ou opostos os seus interesses,
in verbis
:

“
Art. 1.005. O recurso interposto por um dos litisconsortes a todos aproveita, salvo se distintos ou opostos os seus interesses.

Parágrafo único. Havendo solidariedade passiva, o recurso interposto por um devedor aproveitará aos outros quando as defesas opostas ao credor lhes forem comuns”.

Nesse contexto, do exame dos elementos e circunstâncias que envolvem a controvérsia, vislumbra-se que a situação jurídica dos apelantes é a mesma que a dos demais vereadores que figuram no polo passivo, qual seja, a ilegitimidade em razão da imunidade parlamentar, o que permite a extensão dos efeitos recursais aos demais litisconsortes, na mesma condição, que não tenham interposto recurso de apelação.

A
propósito, sobre o aproveitamento do recurso aos que figuram no mesmo polo da demanda, colacionam-se os ensinamentos de Luiz Guilherme Marinoni, Sérgio Cruz Arenhart e Daniel Mitidiero (
in
Novo Código de Processo Civil Comentado. Revista dos Tribunais, 2015. p. 937):

“Trata-se de caso particular em que há extensão subjetiva do recurso sem que exista litisconsórcio unitário. O art. 1.005, parágrafo único, CPC, deve ser lido conjuntamente com o art. 274, CC: havendo solidariedade em um dos polos do processo, afirmando um dos consortes questão favorável comum, o julgamento benéfico a todos aproveita”.

Com essas considerações,
ACOLHO a preliminar de ilegitimidade passiva
suscitada pelos vereadores apelantes, para excluí-los do polo passivo, estendendo os efeitos aos demais parlamentares litisconsortes, nos termos do artigo 1.005, do CPC.

DO MÉRITO

Da análise do processado, constata-se que o mérito recursal se cinge à configuração do elemento subjetivo doloso e a existência de dano ao erário, elementos indispensável para a condenação ao ressarcimento.

Com efeito, como mencionado, o
Parquet
imputou ao apelante ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS e
A. PANUCCI E FILHOS LTDA - ME
, a prática dos atos de improbidade administrativa tipificados no artigo 10, inciso III e artigo 11
, caput
e inciso II, da Lei n.° 8.429/92, diante da doação de bem público, sem a observância das formalidades legais, em afronta aos princípios que norteiam a administração pública, notadamente por deixar de praticar ato de ofício. Confira-se o dispositivo indicado:

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

[...]

III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie”.

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”.

Entretanto, a Lei n.° 14.230/2021 promoveu diversas alterações na Lei de Improbidade Administrativa e passou a exigir o dolo específico para a configuração dos atos de improbidade, revogando expressamente as disposições que admitiam a condenação, às condutas que causam prejuízo ao erário, com base na culpa. Veja-se:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador

§ 5º Os atos de improbidade violam a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções e a integridade do patrimônio público e social dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como da administração direta e indireta, no âmbito da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

§ 6º Estão sujeitos às sanções desta Lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de entes públicos ou governamentais, previstos no § 5º deste artigo.

§ 7º Independentemente de integrar a administração indireta, estão sujeitos às sanções desta Lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade privada para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra no seu patrimônio ou receita atual, limitado o ressarcimento de prejuízos, nesse caso, à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

§ 8º Não configura improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada, mesmo que não venha a ser posteriormente prevalecente nas decisões dos órgãos de controle ou dos tribunais do Poder Judiciário.

[...]

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)”.

Igualmente, a novel legislação incluiu, expressamente, os princípios do Direito Administrativo Sancionador ao sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa.

Nessa conjectura, por se tratar de desmembramento do direito sancionador penal, os mesmos princípios e garantias a ele assegurados, tais como os princípios da legalidade, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, da segurança jurídica, da retroatividade da lei benéfica, individualização da pena, além da razoabilidade e proporcionalidade, devem ser observados na esfera administrativa.

Dentre os princípios mencionados, sobreleva-se o da retroatividade da norma mais benéfica, previsto no artigo 5°, inciso XL, da Constituição da República. Veja-se:

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.

Nesse encadeamento, a retroatividade da lei mais benéfica incide ao campo administrativo e judicial sancionador, cenário no qual estão inseridos os atos ímprobos, justamente porque, assim como a norma penal, a Lei n.° 8.429/92 prevê, em seu corpo estrutural, um coletivo de sanções e penalidades aos agentes públicos.

Para mais, a retroatividade da lei benigna insere-se em princípio constitucional com aplicabilidade para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, nele inserido a improbidade administrativa.

Igualmente, convém relembrar que o artigo 9°, do Pacto de San José da Costa Rica, ratificado pelo Brasil com
status
supralegal, ao replicar o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, não o cingiu à norma penal, sendo, portanto, aplicável ao direito sancionador como um todo. Transcrevo:

“Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito.
Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinqüente será por isso beneficiado”.

A propósito, acerca da aplicação da retroatividade da lei mais benéfica aos processos administrativos sancionadores, assim reconheceu o Superior Tribunal de Justiça:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

(...)

2. O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares.

(...)”.

( AgInt no RMS 65.486/RO, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2021, DJe 26/08/2021).

“DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.

(...)

III – Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n° 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente. IV – Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da Sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais (...)

VI – Recurso em Mandado de Segurança Parcialmente provido”.

(STJ, RMS 37.031/SP, Rel. Min. Helena Costa, 1ª Turma, DJ de 20/02/2018).

“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO. AFASTADA A APLICAÇÃO DA MULTA DO ART. 538, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC.

I. O art. 5º, XL, da Constituição da Republica prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage.

Precedente.

(...)”.

(REsp 1153083/MT, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Rel. p/ Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/11/2014, DJe 19/11/2014).

As mudanças benéficas da nova lei, de natureza material, portanto, retroagem em benefício de agentes públicos ou terceiros, cujas demandas tenham sido distribuídas com base na redação anterior da Lei de Improbidade Administrativa.

A propósito, a celeuma quanto à aplicação do princípio da retroatividade, alcançando fatos e atos praticados sob a vigência do texto que precede a reforma, chegou ao colendo Supremo Tribunal Federal que, no julgamento do ARE 843.989, reconheceu a Repercussão Geral (Tema n.° 1.199), fixou a seguinte tese:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022). (Grifo nosso).

À vista disso, a despeito do entendimento quanto à irretroatividade da nova lei quanto à prescrição e às demandas já transitadas em julgado, o STF ressalvou a sua retroação benéfica em relação à revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, enfatizando a necessidade de comprovação da responsabilidade subjetiva – dolo – a todos os atos tipificados nos artigos 9°, 10 e 11, da Lei 8.429/92, nas ações pendentes de julgamento.

Avançando sobre os atos imputados à parte apelante, a condenação pela prática de ato de improbidade tipificado no artigo 10 da Lei n.° 8.429/92, passa pela fundamental demonstração de prejuízo ao erário em decorrência de ato doloso, com base na seguinte redação legal:

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

[...]”.

Como pode ser observado, os dispositivos atualmente vigentes revogaram a possibilidade de responsabilização por ato culposo e, além disso, a responsabilização por dano presumido ficou expressamente afastada, devendo ser comprovada a efetiva perda patrimonial.

Sobre o tema, Rafael de Oliveira Costa e Renato Kim Barbosa doutrinam:

“O inciso VIII do artigo 10 da Lei n. 8.429/1992 teve a sua redação alterada pela Lei n. 14.230/2021. Antes da mudança, considerava-se improbidade administrativa frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente.

E, agora, para a configuração dessa subespécie de improbidade administrativa, é necessário que tal conduta acarrete "perda patrimonial efetiva", conforme a exigência expressa incluída pela referida lei ao final do dispositivo em questão.

Anteriormente à referida alteração legislativa era predominante na jurisprudência o entendimento de que o dano ao erário era presumido nessa situação ( REsp n. 1.771.593/SE): "O STJ entende que, para a caracterização de improbidade administrativa por frustração da licitude do processo de licitação [...], o dano apresenta-se presumido, ou seja, trata--se de dano in re ipsa."

Porém, a nova redação do dispositivo em apreço afastou expressamente esse entendimento, exigindo uma efetiva perda patrimonial para o erário, aferível conforme o valor médio praticado no mercado.

Assim, incide em tal norma quem de qualquer forma frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para a celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos." Frustrar "significa impedir, atravancar, fazer falhar, não corresponder à expectativa.
Também pratica essa específica subespécie de improbidade administrativa quem dispensa indevidamente tais procedimentos. E, reitera-se, faz-se necessária uma lesão concreta ao erário para ambas as figuras, em razão da contratação, v.g., de um serviço comprovadamente mais caro”.

(Costa, Rafael de Oliveira Nova Lei de improbidade administrativa : atualizada de acordo com a Lei n. 14.230/2021 / Rafael de Oliveira Costa, Renato Kim Barbosa. - São Paulo: Almedina, 2022 .fls. 100/101).

Dessa maneira, a análise quanto à prática do ato de improbidade que causa prejuízo ao erário perpassa, portanto, pelo exame da questão relacionada ao elemento material, o dano, de caráter objetivo, bem como ao elemento volitivo, de natureza subjetiva.

Essa perspectiva, a propósito, impõe um
overrinding
dos precedentes jurisprudenciais, inclusive do Superior Tribunal de Justiça, que compreendiam o dano erário
in re ipsa
(presumido) para a configuração do ato de improbidade decorrente da frustração da licitude de processo licitatório.

A interpretação até então vigente, era no sentido de que a dispensa ou a irregularidade na licitação, mesmo que os serviços contratados tenham sido prestados à administração, ainda assim presumia-se a referida conduta como lesiva ao patrimônio.

Todavia, à luz da atual redação do artigo 10, da Lei n.° 8.429/92, a falta de prejuízo efetivamente comprovado desconfigura a conduta como ato de improbidade que importa em lesão ao erário.

As provas do processado, entretanto, demonstram que depois de sancionada a Lei Municipal n.° 3.413, de 19 de agosto de 2013, pelo alcaide municipal, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso propôs a Ação Direta de Inconstitucionalidade n.° 0004889-92.2015.811.0000, que ao final, foi julgada procedente, pelo Tribunal Pleno desta Egrégia Corte, com a declaração de ilegalidade da doação de 29 (vinte e nove) imóveis, incluindo o bem em questão, mediante dispensa de licitação, diante da ausência de demonstração de interesse público e violação aos princípios da legalidade e da moralidade, o que ocasionou o retorno do bem ao patrimônio do Município, afastando prejuízo aos cofres públicos.

Pontua-se, nesse diapasão, que a existência de prova do prejuízo efetivo ao erário é condição
sine qua non
para a condenação por ato ímprobo, dano este que não pode ser presumido. Confira-se:

“ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO DE CONVÊNIO. ACÓRDÃO QUE AFASTA A OCORRÊNCIA DE LESÃO AO ERÁRIO. ALEGADA VIOLAÇÃO ART. 10 DA LIA. IMPOSSIBILIDADE DE CONSIDERAÇÃO DO DANO PRESUMIDO.

1. A jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a atuação do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/1992, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10 (EREsp 479.812/SP, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, julgado em 25.8.2010, DJe 27.9.2010).

2.
Nos termos da jurisprudência firmada no âmbito desta Corte, as condutas descritas no art. 10 da LIA demandam a comprovação de dano efetivo ao erário público, não sendo possível caracterizá-lo por mera presunção
.

3. Na hipótese em exame, o Tribunal de origem consignou expressamente a ausência de demonstração da efetiva lesão ao patrimônio público, de modo que a alteração das conclusões adotadas, para o fim de verificar a existência de dano aos cofres públicos, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ.

4. Agravo interno a que se nega provimento”.

(STJ - AgInt no REsp: 1585939 PB 2016/0044404-1, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 26/06/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/08/2018)

APELAÇÃO CÍVEL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO DECORRENTE DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE FRAUDE À LICITAÇÃO. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO COM VÍCIOS FORMAIS. AUTORIZAÇÃO DE PAGAMENTO DE DESPESAS CUJA LIQUIDAÇÃO NÃO SE DEU NA FORMA PREVISTA NO EDITAL DO CERTAME. IMPOSSIBILIDADE DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. SERVIÇO QUE FOI EFETIVAMENTE PRESTADO. DANO AO ERÁRIO QUE NÃO PODE SER PRESUMIDO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE COM BASE EM SUPOSIÇÕES OU CONJECTURAS. INEXISTÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DANO CONCRETO AO ERÁRIO. INVIABILIDADE DA APLICAÇÃO DA TEORIA DO DANO PRESUMIDO. PRECEDENTES. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. (TJPR - 4ª C. Cível - 0000839-50.2019.8.16.0127 - Paraíso do Norte - Rel.: DESEMBARGADORA REGINA HELENA AFONSO DE OLIVEIRA PORTES - J. 02.03.2021)

(TJ-PR - APL: 00008395020198160127 Paraíso do Norte 0000839-50.2019.8.16.0127 (Acórdão), Relator: Regina Helena Afonso de Oliveira Portes, Data de Julgamento: 02/03/2021, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: 05/03/2021)

Demais disso, além de não ter sido comprovado o elemento objetivo, materializado no prejuízo ao erário, não se verifica, no caso em questão, a demonstração do elemento volitivo dos agentes públicos.

Nesse aspecto, salienta-se que diferentemente do dolo genérico, anteriormente admitido pela jurisprudência, que se refere à simples vontade de cometer o ato, o dolo específico requer a intenção consciente de lesar o patrimônio público. É necessário comprovar, assim, que o agente público agiu de forma deliberada, com plena ciência dos efeitos danosos de sua conduta.

Fernando Capez, ao tratar do dolo na improbidade administrativa, explica que “
Não basta, todavia, o dolo genérico, consistente na consciência e vontade de praticar o ato e produzir o resultado. Agora, é necessário, além disso, a finalidade especial do agente de violar a lei. Em outras palavras, exige-se que tenha consciência e vontade de realizar a conduta para buscar um fim ilícito
” (CAPEZ, Fernando. O dolo penal na improbidade administrativa. Disponível em: https://www.conjur.com. br/2021-dez-09/controversias-juridicas-dolo-penal-improbidade-administrativa). Assim, além da realização intencional de uma das condutas descritas nos tipos dos artigos 9°, 10 e 11, da Lei n. 8.429/92, deve agir de forma consciente e intencional de realizar todos os elementos da definição legal, com o objetivo inequívoco de buscar um resultado moralmente afrontoso à ordem jurídica.

No mesmo sentido, Marçal Justen Filho, leciona que “
apenas existe improbidade nos casos em que o agente estatal tiver consciência da natureza indevida da sua conduta e atuar de modo consciente para produzir esse resultado
”. Em outros termos, o autor conceitua a demonstração do dolo como “
a consciência do sujeito quanto à antijuridicidade de sua conduta e a vontade de praticar a ação ou omissão necessária à consumação da infração
” (JUSTEN FILHO, Marçal. Reforma da Lei de Improbidade Administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021. 1ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022. p. 36).

E, do exame da questão posta, ademais, não consta dos autos qualquer informação acerca de eventual conluio entre o particular e os agentes públicos para a doação de imóvel. Aliás, é de conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça a existência de dezenas de demandas idênticas a presente, uma vez que, à época, foram doados diversos imóveis públicos a empresas particulares para instalarem-se no Município.

Frisa-se, ademais, que a inobservância aos requisitos da legalidade e a violação injustificada das regras basilares da Administração Pública, por si só, não evidencia o elemento subjetivo para a configuração da improbidade, mormente pelo fato de que não se busca punir, por essa via, o gestor e agente público inábil, mas o desonesto.

Portanto, ausentes os elementos que indiquem a prática de ato com dolo específico de causar danos, bem como a comprovação do prejuízo efetivo ao erário, impõe-se a manutenção da sentença de improcedência.

De outra parte, no que se refere à alegação do
Parquet
, de que a conduta praticada pelos agentes públicos, com a participação de particular, ocorreu durante ano eleitoral, isto é, ato proibido em Lei, mister registrar a Lei n.° 14.230/2021 expressamente revogou os incisos I e II, do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92, ou seja, operou-se a abolição do tipo administrativo e, por se tratar de norma mais benéfica aos réus, consoante exposto anteriormente, deve ser aplicada a sua retroatividade.

Além disso, observa-se que não mais se admite a tipificação genérica, baseada em princípios, sem que haja, simultaneamente, a capitulação da conduta em um dos incisos arrolados no novo dispositivo, ou seja, ocorreu a abolição do tipo administrativo com fundamento exclusivo no
caput,
do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92.

Essa conclusão, a propósito, tem sido abordada pelo Supremo Tribunal Federal, em julgados recentes, nos quais tem posicionado pela retroatividade da tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública, em especial a partir do Tema n.° 1.119, já transcrito nesse voto.

A esse respeito, em decisão monocrática proferida no ARE n.° 1.346.594 SP, o Ministro Gilmar Mendes assim ponderou:

“observo que a nova redação do art. 11, que antes permitia a condenação por ato de improbidade mediante imputação fundamentada unicamente no caput do dispositivo, deve incidir imediatamente na espécie, não mais se admitindo a condenação por mera ofensa aos princípios da Administração Pública não tipificada expressamente em qualquer de seus incisos.

[...]

Observo, por fim, que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, à exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 (eDOC 1, pp. 1-11) e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado ("organizaram-se para adquirir imóveis que, sabiam, seriam declarados de utilidade pública e, então, seriam expropriados pelo poder público"- eDOC 18, p. 82), não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992.

Nesse cenário, considerada a aplicabilidade imediata da Lei 14.230/2021 ao caso concreto e a abolição, pela nova legislação, do ato de improbidade administrativa por mera violação dos princípios da Administração Pública com fundamento exclusivamente no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 (única imputação efetivamente veiculada pelo Ministério Público de São Paulo na petição de ingresso da ação civil pública), constata-se a impossibilidade jurídica de manutenção da condenação ratificada pelo acórdão recorrido, impondo-se a sua reforma” (STF - ARE: 1346594 SP, Relator: GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 25/05/2023, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 25/05/2023 PUBLIC 26/05/2023).

Logo, as condutas do apelante não podem ser mais enquadradas no artigo supramencionado, o que impõe a absolvição deste, em razão do
abolitio improbitatis
promovido pela Lei n.° 14.230/2021.

Nesse sentido:

“RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI Nº 14.230/2021 – REVOGAÇÃO DO ART. 11, INCISO I – ABOLITIO CRIMINIS – RECURSO DESPROVIDO.

1. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica.

2
. O artigo 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92 foi revogado com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, motivo por que a denúncia formulada com fundamento no referido tipo penal não merece prosperar
.

3. Recurso desprovido.

(TJ-MT 00025817020098110040 MT, Relator: ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, Data de Julgamento: 08/11/2022, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 25/11/2022). (Grifo nosso).

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021. DIREITO SANCIONADOR. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. ROL TAXATIVO. REVOGAÇÃO DO INCISO I, ART. 11, DA LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO.

Da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica

1. A Lei de Improbidade Administrativa tem o escopo de proteger os princípios administrativos e o erário, por meio de sanções que não aquelas previstas na legislação penal, ou seja, trata-se do Direito Administrativo Sancionador, que em muito se assemelha à função do Direito Penal, mas que a este não se iguala. Em virtude disso, alguns institutos e princípios do Direito Penal são aplicáveis ao caso de improbidade, pois pertencem ao gênero do Direito Sancionador, dos quais aqueles são espécies. Possibilidade de retroatividade da norma mais benéfica, em harmonia com os ditames das normas sancionadoras.

Da questão de fundo

2. Não se verifica conduta do réu eivada de má-fé ou dolo específico, com a percepção de vantagem pessoal, capaz de configurar qualquer ato de improbidade. Ademais,
a conduta prevista no inciso I do artigo 11 da Lei de Improbidade não mais subsiste, pois esse dispositivo foi revogado pela Lei nº 14.230/2021. Ainda, incumbia ao Ministério Público a demonstração de que a conduta do agente se subsume nas demais previsões daquele rol taxativo, o que não ocorreu na presente ação civil pública
.

3. A nova redação da lei de improbidade administrativa reflete os valores contemporâneos do Direito Sancionador e a consolidação da jurisprudência das instâncias superiores, notadamente com relação à necessidade do elemento subjetivo, dolo, para configuração dos atos ímprobos e à taxatividade do rol de condutas.

APELAÇÃO DESPROVIDA”.

(TJ-RS - AC: 00348539320218217000 TRAMANDAÍ, Relator: Voltaire de Lima Moraes, Data de Julgamento: 30/05/2022, Quarta Câmara Cível, Data de Publicação: 12/07/2022). (Grifo nosso).

“APELAÇÃO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Pretensão do Autor Ministério Público do Estado de São Paulo à condenação dos Requeridos por atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da Administração Pública – Alegação de que os Requeridos teriam simulado, com a lavratura de falsos Boletins de Ocorrência, o encontro e a apreensão dos veículos furtados e roubados – Constitucionalidade do artigo 2º da Lei nº 14.230/2021 – Proteção suficiente, proporcional e adequada dos bens jurídicos tutelados - Alterações legislativas realizadas pela Lei nº 14.230/2021 – Aplicação retroativa das normas mais benéficas aos Requeridos – Art. 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa – Art. 5º, XL, da CF –
Revogação do art. 11, incisos I e II, da Lei de Improbidade Administrativa, aplicada retroativamente aos Requeridos – Taxatividade do rol de condutas previstas no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 – Inexistência de continuidade normativa típica no caso
– Sentença de improcedência mantida – Apelação desprovida”.

(TJ-SP - AC: 10007633820148260278 SP 1000763-38.2014.8.26.0278, Relator: Ana Liarte, Data de Julgamento: 25/07/2022, 4ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 26/07/2022). (Grifo nosso).

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO CONFIGURADA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTIGO 11, CAPUT E INCISO I, DA LEI Nº 8.429/92. ADVENTO DA LEI Nº 14.230/2021. REVOGAÇÃO DE REFERIDO INCISO I. ROL TAXATIVO DA MENCIONADA NORMA. APLICAÇÃO IMEDIATA. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PRECEDENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ATIPICIDADE DA CONDUTA CONFIGURADA
. RECURSO ACOLHIDO, COM EFEITOS INFRINGENTES E, CONSEQUENTE, IMPROCEDÊNCIA DA DEMANDA ORIGINÁRIA. (TJPR - 5ª C. Cível - 0002943-91.2015.8.16.0050 - Bandeirantes - Rel.: DESEMBARGADOR LUIZ MATEUS DE LIMA - J. 30.05.2022)”.

(TJ-PR - ED: 00029439120158160050 Bandeirantes 0002943-91.2015.8.16.0050 (Acórdão), Relator: Luiz Mateus de Lima, Data de Julgamento: 30/05/2022, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: 31/05/2022). (Grifo nosso).

Desse modo, a despeito da ilegalidade da doação de bem público, porquanto não precedida de licitação, não há comprovação de má-fé dos agentes envolvidos, no sentido de que tenham agido com a intenção de lesar o erário público, tampouco de efetivo prejuízo, motivo pelo qual concluo pela absolvição do apelante ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS.

A propósito, em situação idêntica à presente, assim decidiu, recentemente, este Egrégio Tribunal de Justiça:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA – VEREADORES – APROVAÇÃO DE LEI INCONSTITUCIONAL – IMUNIDADE PARLAMENTAR – ENTENDIMENTO FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL PELO STF NOS AUTOS DO RE 600.063/SP –
ACOLHIMENTO
– EXCLUSÃO DO POLO PASSIVO – EXTINÇÃO, SEM JULGAMENTO DE MÉRITO COM RELAÇÃO A ELES – HOMOLOGAÇÃO DE ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO CÍVEL –
APELAÇÃO DA PESSOA JURÍDICA PREJUDICADA
– ALTERAÇÃO LEGISLATIVA – LEI N. 14.230/2021 – JULGAMENTO DO TEMA N. 1.199/STF –
VOTO RETIFICADOR
– DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR – REQUISITOS NECESSÁRIOS NÃO ATENDIDOS – DOLO ESPECÍFICO – NÃO COMPROVADO – DANO AO ERÁRIO – INEXISTENTE – VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ARTIGO 11, DA LIA – NÃO ENQUADRAMENTO DA CONDUTA NOS INCISOS DA REFERIDA NORMA – ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO – SENTENÇA REFORMADA – PROVIMENTO DO APELO DE
ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS
.

Ex-vereadores são partes ilegítimas para figurar no polo passivo da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, já que as suas participações ficam restritas à aprovação da lei que autorizou a doação de bem público, sem que os requisitos legais exigidos tivessem sido atendidos e os parlamentares municipais, segundo entendimento do STF, proferido no julgamento do RE n. 600.063/SP, em sede de Repercussão Geral, são imunes judicialmente por seus votos, nos limites da circunscrição do Município, quando houver pertinência com o exercício do mandato.

Reconhecida a ilegitimidade passiva dos vereadores, deve ser acolhida a preliminar de ilegitimidade passiva, por eles suscitada, para exclui-los do polo passivo do processo, julgando extinta a ação, sem resolução do mérito, com relação a eles.

Havendo a celebração de acordo de não persecução cível, entre o Ministério Público Estadual e a empresa beneficiada pela doação irregular de bem público, sua Apelação fica prejudicada.

A
ratio decidendi
do Tema n. 1.199, do Supremo Tribunal Federal, orienta no sentido de que Lei n. 14.230/2021 não retroage, contudo, deve ser aplicada aos atos de improbidade, praticados na vigência da lei anterior, sem condenação transitada em julgado. Assim, deve o voto anteriormente proferido ser retificado, com vista a adequar à norma vigente.

Os atos de improbidade, previstos nos artigos 9
o
, 10 e 11, todos da Lei n. 8.429/1992, exigem a presença do elemento subjetivo dolo do agente.

Nos termos do artigo 1
o
, §3
o
, da LIA, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso, com fim ilícito, afasta a responsabilização por ato de improbidade administrativa.

Inexistindo comprovação, efetiva, da ocorrência de danos ao erário, deve-se reconhecer que não houve a prática de ato ímprobo, descrito no artigo 10, da LIA.

A Lei n. 14.230/2021 deu nova redação ao artigo 11, da Lei n. 8.429/1992, estabelecendo rol taxativo de condutas que configuram atos de improbidade administrativa. Logo, se o ato imputado à parte requerida não se enquadra nele, mostra-se forçoso reconhecer a inexistência da prática de ato ímprobo”.

(N.U 0007709-72.2015.8.11.0004, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 24.08.2023, Publicado no DJE 25/08/2023).

Ante o exposto,
CONHEÇO
dos recursos de apelação interpostos para:

a)
ACOLHER A PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA
suscitada por AILTON ALVES TEIXEIRA, CELSON JOSÉ DA SILVA SOUSA, GERALMINO ALVES RODRIGUES NETO, JOÃO RODRIGUES DE SOUZA, JOSÉ MARIA ALVES FILHO, MARIA JOSÉ DE CARVALHO, ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO, PAULO SÉRGIO DA SILVA, REINALDO SILVA CORREIA, VALDEI LEITE GUIMARÃES, VALDEMIR BENEDITO BARBOSA, WELINTON ANDRADE DA SILVA e JÚLIO CESAR GOSMES DOS SANTOS, para excluí-los do polo passivo, estendendo os seus efeitos aos demais parlamentares litisconsortes, nos termos do artigo 1.005, do CPC;

b)
DAR PROVIMENTO
ao recurso interposto por ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS, para julgar improcedentes os pedidos iniciais.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 30/09/2025