Tribunal: TJMT
Processo: 1000118-31.2020.8.11.0048
Relator(a): MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-01
Data de publicação: 2025-10-13

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000118-31.2020.8.11.0048
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário, Enriquecimento ilícito, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MOISES DOS SANTOS - CPF: 415.345.061-87 (APELANTE), JEIDSON RODRIGO DE CAMPOS - CPF: 010.152.641-58 (ADVOGADO), MARCIO ANTONIO GARCIA - CPF: 616.621.001-91 (ADVOGADO), SAGA COMERCIO E SERVICO TECNOLOGIA E INFORMATICA LTDA - ME - CNPJ: 05.870.713/0001-20 (APELANTE), JOAO PAULO HADDAD FRANCO DALIA - CPF: 858.679.691-34 (ADVOGADO), FERNANDO MARCIO VAREIRO - CPF: 950.995.811-53 (ADVOGADO), SAGA COMERCIO E SERVICO TECNOLOGIA E INFORMATICA LTDA - ME - CNPJ: 05.870.713/0001-20 (TERCEIRO INTERESSADO), LEONARDO BENEVIDES ALVES - CPF: 035.196.341-39 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO E DANO EFETIVO. SENTENÇA REFORMADA. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.

I. CASO EM EXA
ME

Apelação cível interposta por agente público contra sentença que, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, reconheceu a prática de atos ímprobos com fundamento nos arts. 10, I, VIII e XII, e 11 da Lei 8.429/1992 (redação anterior), declarou a nulidade do Contrato Administrativo n.º 028/2018, celebrado com a empresa SAGA, para locação de softwares de gerenciamento de frota, e impôs ressarcimento integral ao erário no valor de R$ 205.883,00. O juízo de origem fundamentou-se em vícios na inexigibilidade de licitação. A defesa recorreu, alegando ausência de dolo e de dano efetivo, com base na Lei 14.230/2021. O parecer da Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo provimento do recurso.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a contratação direta mediante inexigibilidade irregular, sem exclusividade comprovada e sem licitação, configura ato de improbidade administrativa na ausência de dolo específico e dano efetivo; (ii) estabelecer se é possível a condenação ao ressarcimento integral e à nulidade contratual sem prova técnica de prejuízo à Administração Pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O julgamento antecipado do mérito é admissível quando o processo se encontra maduro, sendo desnecessária a produção de outras provas se a controvérsia for predominantemente jurídica ou de prova documental negativa (CPC, art. 355, I).

As alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa exigem a presença de dolo específico para configuração dos atos previstos nos arts. 10 e 11, bem como a comprovação de dano efetivo ao erário.

A jurisprudência consolidada do STF (Tema 1.199) e do STJ afirma a retroatividade da Lei 14.230/2021 aos processos pendentes de julgamento, vedando o reconhecimento de improbidade com base em dano presumido (in re ipsa) ou culpa.

A mera existência de falhas formais no procedimento de inexigibilidade de licitação – como ausência de comprovação robusta de exclusividade ou de urgência – não configura ato de improbidade sem prova de má-fé ou de benefício indevido.

A contratação efetivamente resultou na prestação dos serviços, inexistindo prova de superfaturamento, desvio de recursos ou prejuízo patrimonial concreto, o que afasta a imposição de ressarcimento integral.

Também não restou demonstrada a vontade livre e consciente do agente público em violar deveres funcionais ou causar prejuízo ao erário, não se subsumindo sua conduta aos tipos previstos na Lei de Improbidade Administrativa.

A adoção parcial dos fundamentos constantes do parecer da Procuradoria-Geral de Justiça reforça a ausência de dolo e de dano, impondo a improcedência da ação e a reforma da sentença.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento:

A configuração de ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico e de dano efetivo ao erário.

Irregularidades formais no procedimento de inexigibilidade de licitação não bastam, por si, para caracterizar improbidade sem prova de má-fé ou prejuízo concreto.

A retroatividade da Lei 14.230/2021 aos processos pendentes impõe a aplicação das novas exigências legais de dolo e dano efetivo.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI; CPC, art. 355, I; Lei 8.429/1992, arts. 10, I, VIII e XII, e 11 (redação anterior); Lei 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR, Tema 1.199; STJ, REsp n. 2.029.719/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, j. 05.08.2025, DJEN 19.08.2025; STJ, AgInt no REsp 1.695.932/SP, Rel. Min. Afrânio Vilela, j. 19.03.2025, DJEN 24.03.2025; TJ-MT, Apelação Cível n.º 1009260-08.2017.8.11.0002, Rel.ª Des.ª Maria Aparecida Fago, j. 11.06.2024.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Trata-se de
apelação cível
interposta por
MOISÉS DOS SANTOS, em face do MINISTÉRIO PÚBLICO,
contra sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa n.º
1000118-31.2020.8.11.0048
, por meio da qual o juízo de origem reconheceu a prática de atos ímprobos com base nos arts. 10, incisos I, VIII e XII, e 11, caput, da Lei 8.429/1992 (redação anterior),
declarou nulo
o contrato administrativo n.º 028/2018 e impôs
ressarcimento integral
do valor de
R$ 205.883,00
.

Segundo a narrativa da inicial, o Município de Juscimeira contratou, em
2018
, a empresa
SAGA Comércio e Serviço de Tecnologia e Informática Ltda.
, sob o fundamento de
inexigibilidade
de licitação por
exclusividade
do software e
urgência
, para a
locação de softwares de gerenciamento de frota
.

O réu apelante sustenta, em síntese: (i)
cerceamento de defesa
, ante o julgamento antecipado do mérito sem produção das provas por ele requeridas; (ii)
inexistência de dano efetivo
ao erário e
prestação do serviço
; (iii) aplicação da
Lei 14.230/2021
, com exigência de
dolo específico
para os arts. 10 e 11 da LIA, e
inadequação
do uso de dano presumido (in re ipsa) como fundamento condenatório.

O Ministério Público, em
contrarrazões
, pugna pela manutenção da sentença, rechaça o cerceamento de defesa e afirma haver
dolo
do gestor, sustentando
ilegalidade
da inexigibilidade e
dano
calculado pelo valor global do contrato.

A
Procuradoria-Geral de Justiça
, em parecer da Procuradoria Especializada na Defesa do Patrimônio Público e da Probidade, opina
pelo provimento do recurso
, salientando que: (a)
irregularidades
no procedimento de inexigibilidade
não se confundem
com improbidade; (b)
não comprovados
o
dano efetivo
e o
dolo específico
; (c)
serviço empenhado e prestado
; (d)
inviável
manter a condenação nos arts. 10 e 11 da LIA.

É o relatório.

VOTO

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Eminentes Pares:

Conforme relatado, trata-se de
apelação cível
interposta por
MOISÉS DOS SANTOS, em face do MINISTÉRIO PÚBLICO,
contra sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa n.º
1000118-31.2020.8.11.0048
, por meio da qual o juízo de origem reconheceu a prática de atos ímprobos com base nos arts. 10, incisos I, VIII e XII, e 11, caput, da Lei 8.429/1992 (redação anterior),
declarou nulo
o contrato administrativo n.º 028/2018 e impôs
ressarcimento integral
do valor de
R$ 205.883,00
.

O caso ora em julgamento envolve a análise da responsabilidade de agente público pela contratação direta de empresa para fornecimento de softwares de gerenciamento de frota, mediante alegada inexigibilidade de licitação.

A sentença de primeiro grau reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa, mas a defesa recorre sustentando ausência de dano efetivo e de dolo, invocando a aplicação retroativa da Lei 14.230/2021.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer detalhado, manifestou-se pelo provimento do recurso, destacando que as irregularidades formais não bastam para caracterizar improbidade. Diante disso, cumpre examinar as alegações recursais à luz da legislação atual e da prova constante dos autos.

1. Preliminar de cerceamento de defesa

Afasto a preliminar. O julgamento antecipado do mérito é cabível quando o feito estiver maduro (CPC, art. 355, I), não havendo nulidade se o acervo documental for suficiente à solução da lide. No caso, a controvérsia é predominantemente jurídico-probatória negativa (ausência de prova de dano e de dolo), cuja avaliação se mostra possível com base na documentação já carreada.

Superada a preliminar, passo ao mérito.

2. Mérito.

Está incontroverso que, em agosto de 2018, o Município de Juscimeira celebrou o Contrato n.º 028/2018 com a empresa SAGA, no valor global de R$ 205.883,00, tendo por objeto a locação de softwares de gerenciamento de frota. A justificativa administrativa amparou-se na inexigibilidade (exclusividade) e em urgência. Também é dado que houve prestação e empenho do serviço, inexistindo prova de frustração total da contratação.

Registro de início, a Lei 14.230/2021 promoveu alterações estruturais na Lei 8.429/1992, eliminando a modalidade culposa de improbidade (salvo hipóteses legais específicas) e exigindo dolo para as figuras dos arts. 10 e 11. A jurisprudência constitucional assentou a retroatividade das normas mais benéficas do microssistema sancionatório da improbidade aos processos sem trânsito em julgado, impondo, portanto, a análise do dolo específico e a demonstração do dano efetivo para responsabilização.

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do
Tema 1.199
, firmou orientação de que “
as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, em especial quanto à exigência de dolo para configuração de improbidade administrativa, aplicam-se aos processos em curso, desde que não transitados em julgado
”.

Assim, ainda que se identifiquem irregularidades no processamento da inexigibilidade (debate sobre exclusividade e urgência), tais vícios não bastam, por si, para a configuração do ato ímprobo. O tipo sancionatório da LIA reclama reprovabilidade qualificada da conduta, com intenção de violar o dever funcional (art. 11) ou lesar o erário (art. 10), o que não se evidencia no conjunto probatório.

A sentença parte de raciocínio de dano presumido pelo simples reconhecimento de contratação indevida. Esse fundamento não se sustenta após a Lei 14.230/2021: não há dano
in re ipsa
em hipóteses de contratação questionável com efetiva contraprestação.

O Superior Tribunal de Justiça tem reiteradamente decidido que a ilegalidade do procedimento licitatório não conduz, automaticamente, à caracterização do ato ímprobo, sendo necessária a comprovação de dolo e dano
. Vejamos:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. DOLO ESPECÍFICO E DANO EFETIVO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA. REFORMA DO ACÓRDÃO RECORRIDO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Recurso especial interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro que condenou os réus por improbidade administrativa, em razão de contratação de show artístico sem licitação, com base na inexigibilidade prevista no art. 25, III, da Lei 8.666/1993.

2. O Tribunal de origem entendeu que a empresa contratada não era representante exclusiva do artista, configurando-se mera intermediária, o que impossibilitava a dispensa de licitação.

3. A sentença de primeiro grau havia julgado improcedente a ação civil pública, mas foi reformada pelo Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, que reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa.

II. Questão em discussão

4. A questão em discussão consiste em saber se a contratação de show artístico sem licitação, com base na inexigibilidade prevista no art. 25, III, da Lei 8.666/1993, configura ato de improbidade administrativa, considerando a ausência de dolo específico e de dano efetivo ao erário.

III. Razões de decidir

5. A configuração de ato de improbidade administrativa exige a presença de dolo específico, conforme a nova redação da Lei 14.230/2021, o que não foi demonstrado no caso.

6. A legislação atual não admite mais o dano in re ipsa (presumido), sendo necessária a comprovação efetiva de lesão ao erário, o que não ocorreu no presente caso.

7. A mera intermediação na contratação do artista não configura, por si só, ato de improbidade administrativa, na ausência de prova de superfaturamento ou de benefício indevido.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso provido para restabelecer a sentença de improcedência da ação civil pública.

Tese de julgamento: "1. A configuração de ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico e de dano efetivo ao erário. 2. A mera intermediação na contratação de artista não configura improbidade administrativa na ausência de prova de superfaturamento ou benefício indevido".

Dispositivos relevantes citados: Lei 8.666/1993, art. 25, III; Lei 8.429/1992, arts. 10, 11; Lei 14.230/2021.Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR, Tema 1.199; STJ, EDcl no AgInt no AREsp 1.252.262/AL, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe 10/2/2025.

(REsp n. 2.029.719/RJ, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Segunda Turma, julgado em 5/8/2025, DJEN de 19/8/2025.)

“ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO MUNICIPAL. DISPENSA DE LICITAÇÃO. CONDENAÇÃO COM BASE NO ART. 10, VIII E XI, DA LEI 8.429/1992. IMPOSSIBILIDADE. SUPERVENIÊNCIA DA LEI 14.230/2021. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO E DE DANO EFETIVO. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.1. "É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO" (Tema 1199 da Repercussão Geral).

2. "A conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente, tipificada no art. 10, inciso VIII, da Lei n. 8.429/1992, com a redação alterada pela Lei n. 14.230/2021, além de prever exclusivamente o dolo, passou a exigir a comprovação de perda patrimonial efetiva para caracterização como ato que causa lesão ao erário"(EREsp n. 1.288.585/RJ, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Primeira Seção, julgado em 27/11/2024, DJEN de 4/12/2024).

3. Agravo interno não provido.”

(AgInt no REsp n. 1.695.932/SP, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 19/3/2025, DJEN de 24/3/2025.)

Sem prova técnica e
quantificação do prejuízo
, não se pode impor
ressarcimento integral
do valor global do contrato nem declarar nulidade com efeitos retroativos para desconstituir obrigações regularmente cumpridas. Esta Corte também já decidiu em hipóteses semelhantes:

“APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO REJEITADA – CONTRATAÇÃO DIRETA DE BANDAS NO CARNAVAL – INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO – ARTIGO 10, INCISO VIII, DA LEI N.º 8.429/92 – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.º 14 .130/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – SISTEMA ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO – SERVIÇO CONTRATADO EFETIVAMENTE PRESTADO – ELEMENTO OBJETIVO NÃO CONFIGURADO – NÃO DEMONSTRADO SOBREPREÇO – IMPOSSIBILIDADE DE DANO PRESUMIDO – OVERRIDING DOS PRECEDENTES SOBRE A MATÉRIA – VONTADE LIVRE E CONSCIENTE EM ALCANÇAR RESULTADO ILÍCITO NÃO DEMONSTRADA – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Se o juízo de primeiro grau obedeceu aos requisitos constantes do art. 489, do CPC, não subsiste a alegação genérica de nulidade da sentença por ausência de fundamentação . 2. Com as modificações trazidas pela Lei n.º 14.230/2021, para a configuração de ato de improbidade administrativa que importa em prejuízo ao erário, tipificado no artigo 10, da Lei n . 8.429/92, exige-se a comprovação de dolo específico, além da de efetiva perda patrimonial. 3. Não evidenciado o elemento subjetivo, consubstanciado pela vontade livre e consciente dos agentes em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade, bem como não demonstrado o prejuízo concreto à administração pública, ônus que incumbe à parte autora, nos termos do artigo 373, inciso I, do CPC, afasta-se a possibilidade de condenação na figura típica do artigo 10, inciso VIII, da Lei n .º 8.429/92. 4. Sentença mantida . Recurso não provido.” (TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 10092600820178110002, Relator.: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Data de Julgamento: 11/06/2024, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 24/06/2024)

Também não se comprova que o agente tenha atuado com vontade livre e consciente de causar dano ou burlar o regime licitatório para favorecimento indevido. Eventuais falhas de instrução do processo administrativo – como a diligência sobre atestado de exclusividade ou a invocação de urgência – não se convertem, por si, em má-fé ou em desvio de finalidade aptos a subsumir as condutas aos arts. 10 e 11 da LIA, mormente quando há prestação do serviço e ausência de enriquecimento ilícito evidenciada nos autos.

À luz das balizas da Lei 14.230/2021 e do acervo probatório, não restaram demonstrados o dano efetivo e o dolo específico. As irregularidades formais eventualmente verificadas no processo de inexigibilidade não se projetam, no caso concreto, para o patamar de improbidade. A orientação do parecer ministerial de cúpula é nesse sentido, razão pela qual adoto seus fundamentos como razões de decidir, no que compatíveis, para reformar a sentença.

Feitas essas considerações, DOU PROVIMENTO ao recurso de apelação para reformar integralmente a sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na ação de improbidade administrativa, com as seguintes consequências:

Afasto a declaração de nulidade do Contrato n.º 028/2018 e, por consequência, revogo a condenação de ressarcimento integral do valor global (R$ 205.883,00).

Ficam afastadas as sanções impostas com base nos arts. 10 e 11 da Lei 8.429/1992.

Inverto o resultado sucumbencial, nos termos da legislação aplicável, sem honorários em desfavor do Ministério Público.

Levante-se eventual indisponibilidade de bens decretada em razão destes autos, se ainda existente, expedindo-se as comunicações necessárias.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 01/10/2025