Tribunal: TJMT
Processo: 1004011-34.2021.8.11.0003
Relator(a): HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-01
Data de publicação: 2025-10-13

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1004011-34.2021.8.11.0003
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Violação dos Princípios Administrativos, Indisponibilidade de Bens]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), PERCIVAL SANTOS MUNIZ - CPF: 203.770.611-15 (APELADO), FABRICIO MIGUEL CORREA - CPF: 213.363.668-42 (ADVOGADO), ANA CARLA LUZ BORGES LEAL MUNIZ - CPF: 559.404.041-20 (APELADO), REILA FERREIRA REZENDE - CPF: 028.627.541-45 (APELADO), IGOR GIRALDI FARIA - CPF: 841.693.111-91 (ADVOGADO), S. P. MARTINS - ME - CNPJ: 04.307.089/0002-75 (APELADO), JOSE PEREIRA DA SILVA NETO - CPF: 162.079.801-82 (ADVOGADO), SAMUEL PAULISTA MARTINS - CPF: 786.310.251-00 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, REJEITOU A PRELIMINAR E DESPROVEU O RECURSO.

EMENTA:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C RESPONSABILIZAÇÃO POR DANO AO ERÁRIO. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE AFASTADA.

IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO DE OBRA DE ENGENHARIA. RELATÓRIOS TÉCNICOS DO MPE. PROVAS TÉCNICAS INSUFICIENTES PARA COMPROVAR DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA OCORRÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO E DE CONDUTA QUALIFICADA PELA DESONESTIDADE. NÃO CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. INAPLICABILIDADE DA TEORIA DA CEGUEIRA DELIBERADA. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.Trata-se de Apelação interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, proposta com fundamento em supostos desvios contratuais ocorridos na execução da Tomada de Preços nº 04/2016 e do Contrato Administrativo nº 214/2016, firmados para reforma e ampliação de unidade educacional pública em Rondonópolis/MT.

2. A sentença afastou a configuração de improbidade administrativa, por ausência de prova robusta da ocorrência de dano ao erário e da prática de atos dolosos por parte dos agentes públicos e privados demandados.

II. Questão em discussão

3. A questão em discussão consiste em saber:

(i) se os relatórios técnicos produzidos pelo CAO/MPMT constituem elementos suficientes à comprovação de dano ao erário decorrente da má execução contratual;

(ii) se as condutas atribuídas aos agentes públicos e particulares evidenciam dolo específico, nos termos da Lei n. 8.429/1992, após as alterações da Lei n. 14.230/2021;

(iii) se é aplicável a teoria da cegueira deliberada para imputar responsabilidade a servidores que deixaram de agir diante de supostas falhas na fiscalização contratual. se os recorridos incorreram em atos dolosos de improbidade administrativa, nos moldes dos arts. 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992, diante de alegações de sobrepreço nos contratos administrativos e falhas na fiscalização da execução contratual.

III. Razões de decidir

4. A responsabilização por improbidade exige prova inequívoca do dolo específico, conforme reforma da LIA pela Lei n.14.230/2021 e fixação da tese no Tema 1199 do STF.

5. A análise dos relatórios técnicos n. 640/2018 e 628/2020, colacionados aos autos pelo Ministério Público, evidencia a existência de irregularidades administrativas, como execução parcial de itens, utilização de materiais diversos e ausência de aditivos formais. Todavia, tais inconsistências não se traduzem, por si, em
condutas dolosas qualificadas pela desonestidade
, nos termos da atual jurisprudência do STF (Tema 1.199) e do STJ.

6. O exame probatório revelou a realização de serviços compensatórios, correções posteriores e ausência de demonstração de que os agentes públicos tenham agido com intenção deliberada de lesar os cofres públicos ou de beneficiar terceiros, o que impede a subsunção das condutas ao conceito legal de improbidade.

7. Também não se sustenta a pretensão de aplicar a teoria da cegueira deliberada, pois inexiste nos autos demonstração cabal de que os agentes públicos tenham conscientemente ignorado fatos ilícitos com o propósito de permitir, acobertar ou perpetuar o dano ao erário.

8. A simples fragilidade administrativa ou eventual inação não se equipara à omissão dolosa qualificada, exigida para configurar improbidade nos termos do art. 11 da Lei n. 8.429/1992.

9. A responsabilização por improbidade administrativa exige a reunião de elementos objetivos e subjetivos, que revelem, de forma inequívoca, o desvio ético-funcional apto a macular os pilares da Administração Pública, o que não se verificou no presente caso.

10. Não comprovado o elemento subjetivo doloso nem o dano efetivo ao erário, é incabível a imposição de sanções nos termos da LIA.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento:

1. A caracterização do ato de improbidade administrativa, nos moldes dos arts. 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992, exige a demonstração de dano efetivo ao erário e do dolo específico do agente público ou particular, o qual deve ser compreendido como a vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, não se admitindo presunção nem responsabilidade objetiva.

2. A mera existência de falhas administrativas, ausência de formalização contratual ou fiscalização deficiente, ainda que reprováveis, não basta para configuração do ato ímprobo, se ausente a intenção deliberada de violar os princípios da Administração ou de causar lesão ao patrimônio público.

3. A aplicação da teoria da cegueira deliberada demanda demonstração cabal de que o agente tenha conscientemente se abstido de agir com o propósito de acobertar irregularidades, o que não restou comprovado nos autos.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 37, caput; L. 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º a 3º; 10, 11 e 12, II; L. 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE 843.989 (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022; STJ, AgInt no AREsp 1.125.411/AL, Rel. Min. Manoel Erhardt, 1ª Turma, j. 23.06.2022; TJMT, Ap. Cív. 0000212-40.2008.8.11.0040, Rel. Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, j. 14.03.2023.

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

APELAÇÃO CÍVEL (198) 1004011-34.2021.8.11.0003

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

APELADO: PERCIVAL SANTOS MUNIZ, ANA CARLA LUZ BORGES LEAL MUNIZ, REILA FERREIRA REZENDE, S. P. MARTINS - ME, SAMUEL PAULISTA MARTINS

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA.
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, em face da sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa movida pelo
Ministério Público Estadual
em desfavor de
Percival Santos Muniz, Ana Carla Luz Borges Leal Muniz, Reila Ferreira Rezende, S. P. Martins ME e Samuel Paulista Martins,
que julgou improcedentes os pedidos veiculados na inicial, que objetivavam a condenação dos Requeridos nas sanções dos artigos 10, caput e incisos I, V, VIII e XII, e 11, I da Lei n. 8.429/1992. (ID n. 096235476)

Em suas razões recursais
(
ID n. 296235478),
o Ministério Público do Estado de Mato Grosso
aduz, em síntese, que, a sentença desconsiderou provas robustas, como relatórios técnicos dos CAO/MPMT (nº 640/2018 e nº 628/2020), que comprovariam execução parcial da obra, pagamento por serviços não realizados e emprego de materiais diversos dos especificados no contrato, com dano quantificado em R$ 100.312,62.

Aduz que, diversos itens constantes do objeto contratual foram pagos integralmente, sem que sua execução tenha sido comprovada, ou foram executados em desconformidade com os parâmetros técnicos exigidos.

Defende, ainda, a responsabilização solidária dos réus pelos danos causados à Administração Pública. Atribui ao então Prefeito Municipal, Percival Santos Muniz, a responsabilidade pela homologação da licitação, celebração e aditamento do contrato, bem como pela ordenação de despesas relacionadas à obra. Imputa à ex-Secretária de Educação, Ana Carla Luz Borges Leal Muniz, e à servidora Reila Ferreira Rezende, designada como fiscal do contrato, a aprovação de medições e notas fiscais com indicação de serviços supostamente superfaturados.

Quanto à empresa contratada, S. P. Martins ME (CONSMAT), e ao seu sócio, Samuel Paulista Martins, o Ministério Público alega que foram diretamente beneficiados pelo superfaturamento e pela má execução da obra, respondendo, portanto, de forma solidária.

Sustenta, ainda, a violação direta aos princípios constitucionais da Administração Pública, notadamente os princípios da legalidade, moralidade, economicidade, eficiência e interesse público, o que atrairia a incidência das sanções previstas no art. 12, inciso II, da Lei de Improbidade Administrativa.

Argumenta que, o dolo, exigido pela legislação atual para a configuração do ato ímprobo, pode ser inferido a partir de elementos objetivos extraídos da conduta dos envolvidos, à luz do art. 28 da Convenção de Mérida, afastando-se a exigência de confissão ou de prova documental expressa da intenção ilícita.

Ainda nesse ponto, sustenta a aplicação da teoria da cegueira deliberada (
willful blindness
), alegando que os agentes públicos envolvidos, ainda que não tenham executado diretamente os atos ilícitos, não poderiam ignorar as evidentes falhas na execução da obra, configurando-se, assim, omissão dolosa ao deixarem de impedir ou corrigir as irregularidades constatadas.

Por fim, refuta a tese acolhida pelo juízo de origem de que as falhas seriam meras irregularidades administrativas, defendendo que o vulto do prejuízo e a gravidade das condutas apontadas superam o mero desvio procedimental, subsumindo-se, com efeito, ao conceito jurídico de improbidade administrativa previsto na legislação vigente.

Por essas razões, pugna pelo provimento do recurso, a fim de que sejam reconhecidos os atos de improbidade administrativa praticados pelos apelados, com a imposição das sanções previstas no art. 12, inciso II, da Lei n. 8.429/1992, bem como pela condenação ao ressarcimento integral do dano ao erário, no montante apurado de R$ 100.312,62, devidamente atualizado e acrescido de juros legais.

A certidão de ID n. 296235479 atesta a tempestividade recursal.

As contrarrazões foram apresentadas por
Samuel Paulista Martins e S.P. Martins ME (CONSMAT
) no ID n. 296235481, pugnando, preliminarmente, pelo não conhecimento do recurso, por violação ao princípio da dialeticidade recursal e, no mérito, pelo desprovimento do recurso.

Em suas contrarrazões,
Percival Santos Muniz e Ana Carla Luz Borges Leal Muniz
(ID n. 296235483) pugnam pelo desprovimento do recurso.

Apesar de devidamente intimada, a Apelada Reila Ferreira Rezende deixou transcorrer
in albis
o prazo sem a apresentação de contrarrazões, conforme certidão de ID n. 303945395.

A
certidão de ID n. 296746396 atesta a dispensa de recolhimento de preparo recursal pelo Ministério Público Estadual, conforme previsto no art. 1007, §1º, do Código de Processo Civil e art. 73, §1º, do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer colacionado no ID n. 303101398, manifestou-se pelo desprovimento.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá, data da assinatura eletrônica.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

VOTO (PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Em sede de contrarrazões, os Apelados

Samuel Paulista Martins e S.P. Martins ME (CONSMAT
), pugnaram, preliminarmente, pelo não conhecimento do recurso, por violação ao princípio da dialeticidade recursal
, sob o argumento de que o Apelante não impugnou os fundamentos da sentença recorrida de forma específica.

Em que pesem os argumentos apresentados, é cediço que o sistema recursal civil se orienta pelo exercício do direito da parte em recorrer, a qual deve na impugnação confrontar a defesa de suas teses com as justificativas utilizadas pelo julgador, mostrando o suposto desacerto.

No caso em apreço, observa-se que o Ministério Público, em suas razões recursais, atacou de modo direto e específico a fundamentação da sentença, notadamente no ponto em que o Juízo de origem, após análise dos relatórios técnicos do CAO/MPMT e demais elementos documentais, concluiu pela ausência de dolo específico e de prova robusta quanto à ocorrência de atos de improbidade administrativa.

Com efeito, o Apelante sustenta que, a sentença incorreu em
error in judicando
, ao desconsiderar a suficiência probatória dos relatórios técnicos, reiterando que estes evidenciariam a execução parcial da obra, o pagamento por serviços não realizados e a utilização de materiais diversos dos contratados, gerando dano ao erário no montante de R$ 100.312,62. Além disso, defende a aplicação da teoria da cegueira deliberada e a responsabilização solidária dos agentes públicos e particulares envolvidos.

Tais argumentos demonstram, de forma inequívoca, a impugnação específica da
ratio decidendi
da sentença recorrida, afastando a alegada violação ao princípio da dialeticidade.

Ante o exposto,
REJEITO
a preliminar suscitada.

É como voto.

VOTO MÉRITO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto
pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, em face da sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa movida
pelo
Ministério Público Estadual
em desfavor de
Percival Santos Muniz, Ana Carla Luz Borges Leal Muniz, Reila Ferreira Rezende, S. P. Martins ME e Samuel Paulista Martins,
que julgou improcedentes os pedidos veiculados na inicial, que objetivavam a condenação dos Requeridos nas sanções dos artigos
10, caput e incisos I, V, VIII e XII, e 11, I da Lei n. 8.429/1992
. (ID n. 096235476)

Compulsando os autos observa-se a presença dos requisitos extrínsecos de admissibilidade recursal, quais sejam, regularidade formal, dispensa de preparo e tempestividade recursal
.

De igual modo, vislumbram-se presentes os requisitos intrínsecos, entre eles, cabimento, legitimidade, interesse recursal e ausência de fato extintivo ou impeditivo de recorrer, que autorizam reconhecer a admissibilidade e a apreciação da pretensão recursal.

Extrai-se dos autos que, a presente ação civil pública foi ajuizada com o objetivo de obter a condenação dos apelados pela prática de atos de improbidade administrativa supostamente ocorridos no âmbito da Tomada de Preços nº 04/2016, que resultou na celebração do Contrato Administrativo nº 214/2016 com a empresa S.P. Martins ME – CONSMAT, tendo por objeto a ampliação e reforma da Unidade Municipal de Educação Infantil Monteiro Lobato, situada na Rua Belém, nº 1401, Bairro Jardim Gramado, no município de Rondonópolis/MT.

O Ministério Público Estadual sustenta que, houve execução parcial da obra contratada, com pagamentos efetuados por serviços não realizados ou realizados com materiais diversos dos especificados, sem respaldo contratual formal.

Aponta como elementos comprobatórios os relatórios técnicos nº 640/2018 e nº 628/2020 elaborados pelo CAO/MPMT, os quais teriam identificado um dano ao erário no valor de R$ 100.312,62.

Após regular processamento do feito, o Magistrado Singular julgou improcedentes os pedidos veiculados na inicial, por entender que, embora constatadas algumas irregularidades formais na execução contratual e na condução da obra de ampliação e reforma da Unidade Municipal de Educação Infantil Monteiro Lobato, objeto da Tomada de Preços nº 04/2016, não houve demonstração suficiente do elemento subjetivo indispensável à configuração do ato de improbidade administrativa.

A sentença destacou, ainda, que, as provas coligidas aos autos, notadamente os relatórios do CAO/MPMT, indicaram a existência de serviços não executados e substituições não formalizadas por aditivos contratuais. Contudo, parte dos serviços inicialmente tidos como não executados foram posteriormente comprovados ou substituídos por outros, de forma compensatória, sem prejuízo material evidente ao erário.

Pois bem.

O ponto central da controvérsia reside, pois, na necessidade de se apurar a presença de elemento volitivo doloso na conduta dos réus, além da existência de dano efetivo ao erário, elementos imprescindíveis para a caracterização de atos de improbidade administrativa à luz da Lei n. 8.429/1992, especialmente após as alterações introduzidas pela Lei n. 14.230/2021.

Como se sabe,
a redação dada pela Lei n.
14.230/2021,
ao
art. 1º e parágrafos da Lei n. 8.429/92, estabelece que
apenas as condutas dolosas
tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 serão consideradas atos de improbidade administrativa
, ou seja,
somente se admite responsabilizar os
atos dolosos
praticados com a finalidade específica de alcançar
o resultado ilícito
, não bastando a voluntariedade do agente
,
in verbis:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Cumpre, destacar, ainda, que, em julgamento pelo STF do
ARE 838989 -

TEMA

1.199
,
restou pacificado que,
é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO
; bem como que,

a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

Sobre a necessidade de se comprovar o dolo específico decidiu o Egrégio Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE IMPROBIDADE AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ALAGOAS EM DESFAVOR DO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATRIZ DE CAMARAGIBE/AL, POR TER CONTRATADO DIRETAMENTE QUATRO AGENTES PARA SERVIÇO TEMPORÁRIO, MAS COM BASE EM AUTORIZAÇÃO DA LEI MUNICIPAL 328/1997.
CONDENAÇÃO ADVENIENTE DA CORTE ALAGOANA COM ESTEIO EM DOLO GENÉRICO, EM REVERSÃO À SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO INSUSTENTÁVEL, POR NÃO SER POSSÍVEL, EM CASOS TAIS, DESSUMIR O DOLO ESPECÍFICO DO GESTOR PÚBLICO NAS CONTRATAÇÕES, NOS TERMOS DO TEMA 1.108 JULGADO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. SENTENÇA ABSOLUTÓRIA RESTABELECIDA
.

(...)8. Como ratio decidendi, o condutor do voto, Ministro GURGEL DE FARIA, registrou que o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa.

(...) 10.
Sobreleva perceber que a modificação legal passou a exigir, para qualquer demanda de improbidade, o dolo específico do agente, no intuito de reforçar a necessidade de ser identificada a especial nota de má-fé do administrador público como causa material de condenação às sanções da Lei 8.429/1992, evitando-se implicar o agente público em somenos.

(...)

(AgInt no AREsp n. 1.125.411/AL, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Turma, julgado em 23/6/2022, DJe de 30/6/2022)

Da análise dos autos,
infere-se, já a partir da leitura da petição inicial (ID n. 230826863), que o Ministério Público atribui ao primeiro apelado,
Percival Santos Muniz
, à época Prefeito Municipal de Rondonópolis,
a responsabilidade direta pela homologação da Tomada de Preços nº 04/2016, que resultou na contratação da empresa S.P. Martins ME (CONSMAT) para a execução da obra pública de ampliação e reforma da Unidade Municipal de Educação Infantil Monteiro Lobato; bem como pela celebração e aditamento do respectivo contrato administrativo, bem como a ordenação das despesas públicas relativas à execução da obra.

Segundo o Ministério Público, o apelado teria autorizado a continuidade da execução contratual e dos pagamentos de forma negligente, mesmo diante de indícios de que diversos serviços não foram executados ou o foram em desacordo com as especificações técnicas.

À segunda apelada,
Ana Carla Borges Leal Muniz,
então Secretária Municipal de Educação, é imputada
a aprovação, de forma reiterada, das medições e notas fiscais relativas a serviços não executados ou executados em desacordo com os projetos e especificações técnicas contratualmente estabelecidos. Teria, portanto, agido com desídia no desempenho de sua função, ao não adotar as providências necessárias para impedir a liberação de recursos públicos com base em documentação que, segundo os relatórios técnicos juntados aos autos, não corresponderia à efetiva prestação dos serviços.

O Ministério Público alega que, sua omissão no dever de fiscalização e controle da correta execução contratual concorreu diretamente para a ocorrência do dano ao erário, caracterizando-se, assim, como conduta dolosa relevante para fins de responsabilização por ato de improbidade administrativa.

A terceira apelada,
Reila Ferreira Rezende
,
engenheira civil vinculada à Secretaria Municipal de Educação e designada formalmente como fiscal do contrato oriundo da Tomada de Preços nº 04/2016, teria, conforme narrado na inicial, atuado de forma negligente e omissiva na fiscalização da execução da obra pública de ampliação e reforma da Unidade Municipal de Educação Infantil Monteiro Lobato.

Segundo o Ministério Público, cabia à apelada acompanhar tecnicamente a execução contratual, atestar a conformidade dos serviços prestados com o projeto básico e as especificações contratuais, além de validar as medições mensais como condição para o pagamento dos valores à empresa contratada. Contudo, teria ela atestado a realização integral de diversos serviços que não foram efetivamente executados ou que foram executados com materiais diversos dos previstos, sem qualquer registro de irregularidade ou negativa de recebimento.

A petição inicial destaca que, sua conduta teria sido fundamental para o prosseguimento da execução contratual de forma irregular, pois os atestados por ela firmados conferiram aparência de regularidade aos serviços prestados, viabilizando, assim, os pagamentos indevidos que resultaram no alegado prejuízo ao erário. Para o Parquet, sua atuação configura omissão dolosa e concorre para a prática dos atos de improbidade administrativa imputados aos demais corréus.

No tocante aos apelados
S. P. Martins ME (CONSMAT) e Samuel Paulista Martins
,
respectivamente a empresa contratada e seu sócio-administrador, o Ministério Público atribui responsabilidade direta pela má execução da obra pública objeto da Tomada de Preços nº 04/2016, consistente na ampliação e reforma da Unidade Municipal de Educação Infantil Monteiro Lobato, localizada na Rua Belém, nº 1401, Bairro Jardim Gramado, em Rondonópolis/MT.

Conforme narrado na exordial, a CONSMAT foi a vencedora do certame e celebrou o contrato administrativo com o Município de Rondonópolis, comprometendo-se com a execução integral da obra nos termos do projeto básico e das especificações técnicas previamente estabelecidas. Todavia, de acordo com os relatórios técnicos juntados aos autos (nº 640/2018 e nº 628/2020 – CAO/MPMT), a empresa teria deixado de executar diversos itens contratados, ainda que os tenha integralmente recebido, além de ter utilizado materiais distintos daqueles previstos contratualmente, sem a devida formalização de termo aditivo.

Samuel Paulista Martins, na qualidade de representante legal da empresa, é apontado como responsável direto pela condução da obra e pela prática das irregularidades constatadas, tendo supostamente se beneficiado dos valores pagos indevidamente pela Administração Pública.

O Ministério Público sustenta que, tanto a empresa quanto seu sócio incorreram em condutas que resultaram em prejuízo ao erário, devendo, por isso, responder solidariamente pelos atos de improbidade administrativa descritos na petição inicial.

Como é de notório conhecimento, não se olvida que o procedimento de contratação pública deve observar, de forma rigorosa, os princípios constitucionais que regem a Administração Pública, especialmente os da legalidade, moralidade, eficiência e economicidade.

A observância estrita desses postulados ganha relevo ainda maior quando se trata da aplicação de recursos públicos em obras destinadas à educação, setor sensível e prioritário, cuja destinação orçamentária possui proteção constitucional reforçada, porquanto a ineficiência, a má execução ou a ausência de controle rigoroso na realização de tais obras implicam não apenas desperdício de recursos, mas, sobretudo, comprometimento do direito fundamental à educação e da prestação de serviços essenciais à população.

Contudo, no caso em apreço, não obstante as irregularidades administrativas suscitadas pelo órgão ministerial, a instrução probatória produzida nos autos se revela insuficiente para configurar, em juízo de certeza, a prática de ato de improbidade administrativa, conforme delineado pela Lei nº 8.429/1992, especialmente após a reforma substancial promovida pela Lei nº 14.230/2021 e à luz do entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1199 da Repercussão Geral, que passou a exigir a presença do dolo específico como elemento indispensável à responsabilização dos agentes públicos.

É necessário esclarecer que, embora o Ministério Público sustente, em suas razões recursais, que a sentença recorrida padeceria de
error in judicando
, ao desconsiderar supostas provas robustas da prática dolosa de atos de improbidade administrativa, decorrentes dos
relatórios técnicos dos CAO/MPMT (nº 640/2018 e nº 628/2020), os quais comprovariam execução parcial da obra, pagamento por serviços não realizados e emprego de materiais diversos dos especificados no contrato, com dano quantificado em R$ 100.312,62;
o que se observa, na verdade, é que tais documentos foram sim apreciados no juízo de origem, mas não foram tidos como prova suficiente para embasar uma condenação por improbidade administrativa.

A sentença, de forma criteriosa e motivada, analisou o conteúdo técnico dos relatórios, destacando que, embora os documentos elaborados pelo CAOP/MPMT (nº 640/2018 e nº 628/2020) tenham apontado a ocorrência de divergências entre os serviços contratados e os efetivamente executados na obra de ampliação e reforma da Unidade Municipal de Educação Infantil Monteiro Lobato, tais conclusões não foram suficientes, por si sós, para configurar condutas dolosas passíveis de enquadramento como atos de improbidade administrativa.

O Juízo de origem ponderou que o Relatório realizado pelo CAO, órgão ministerial, demonstra vários serviços não executados, mas também outros executados a título de compensação e, inclusive, alguns executados a maior do que o previsto, ainda, denota-se a existência de irregularidades que foram apontadas e posteriormente sanadas pela Empresa contratada (id. 49779202 - Pág. 17-18), conforme trechos:

“No item 134.38 CABO DE COBRE ISOLAMENTO TERMOPLASTICO 0,6/1IKV 150MM2 ANTI-CHAMA - FORNECIMENTO E INSTALACAO, não foi encontrado este serviço, conforme confirmado em vistoria conjunta com a equipe da prefeitura. Essa modificação não foi formalizada por meio de aditivos. O serviço de Cabo de cobre 150mm2 será contabilizado na planilha de Itens não Executados e na planilha de Serviços Executados não Licitados será acrescentado o serviço de cabo de cobre 50mm?, conforme confirmado na entrada do quadro. Para a quantificação deste cabo foi considerada a da planilha licitada, pois não é possível saber o real caminho percorrido pelo cabo da entrada de energia até o OGBT.

(...)

O item 14.1.2.1 PLACAS FOTOLUMINESCENTES PARA SINALIZAÇÃO DE EQUIPAMENTOS DE COMBATE A INCÊNDIO - FORNECIMENTO E

INSTALAÇÃO. Na primeira vistoria foram encontradas apenas 7 placas executadas. Já nesta vistoria foram encontradas 3 novas placas instaladas posteriormente, contabilizando um total de 10 placas, conforme confirmado em vistoria conjunta com a equipe da prefeitura.

(...)

O item 14.1.35 ABRIGO PARA HIDRANTE, 90X60X17CM, COM REGISTRO GLOBO ANGULAR 45º 2.1/2º, ADAPTADOR STORZ 2.1/2', MANGUEIRA DE INCÊNDIO 2 X 15M, REDUÇÃO 2.1/2X1.1/2" E ESGUICHO EM LATÃO 1.1/2" - FORNECIMENTO E INSTALAÇÃO. Na primeira vistoria não foi encontrada a mangueira do hidrante e a chave storz. Já nesta vistoria foi encontrada a mangueira e a chave storz, na qual foram instaladas posteriormente. Conforme confirmado em vistoria conjunta com a equipe da prefeitura este serviço foi executado.

(...)

O item 14.1.3.6 REGISTRO DE RECALQUE NO PASSEIO (RR-01), não foi encontrado este serviço, conforme confirmado em vistoria conjunta com a equipe da prefeitura.

O item 14.1.3.7 BOMBA DE INCÊNDIO, Q=288,33 L/MIN, P=23,00 MCA,

2,00 CV. Este serviço foi executado em local divergente de que consta no projeto, sendo que na primeira vistoria a equipe do CAO não teve acesso a esta informação. Conforme confirmado em vistoria conjunta com a equipe da prefeitura este serviço foi executado.

O item 141.38 REGISTRO GAVETA 2.1/2' BRUTO LATAO - FORNECIMENTO E INSTALAÇÃO. Este serviço foi executado em local divergente de que consta no projeto, sendo que na primeira vistoria a equipe do CAO não teve acesso a esta informação.
Conforme confirmado em vistoria conjunta com a equipe da prefeitura este serviço foi executado
.

(...)

Também
foi confirmado juntamente com a equipe da prefeitura que o muro foi executado em quantitativo maior que o quantitativo previsto na planilha de licitação
. Assim esse serviço foi incluído na planilha de Serviços não licitada, conforme relatório da Prefeitura.

Após a nova vistoria, com novas informações repassadas pelos técnicos da

Prefeitura Municipal e com base no memorando interno nº219/2019/SINFRA/ROO, foi elaborada uma nova planilha, contendo os serviços não executados e pagos, perfazendo um valor total de R$ 151.756,89. Em contrapartida, foi elaborada uma planilha de serviços executados sem formalização de aditivo, com base nas informações repassadas pelos técnicos da Prefeitura Municipal e com base no memorando interno nº219/2019/SINFRA/ROO. Esta planilha também contemplou os serviços que foram executados em material diferente do contratado, conforme já explanado acima. O valor total desses serviços foi de R$ 59.213,35.

Dessa forma, fazendo a compensação de valores, o valor total encontrado da irregularidade foi de R$ 92.543,54, conforme planilhas em anexo.

4 CONCLUSÃO

Conforme exposto acima,
em nova vistoria juntamente com a equipe da prefeitura, foram feitos esclarecimentos sobre os serviços executados sem contrato e serviços executados diferente do contratado sem respectiva formalização de aditivos, configurando irregularidade administrativa
, pois a lei de licitações não permite contrato verbal. Mesmo após a quantificação dos serviços contratados irregularmente, fazendo a compensação de valores, foi pago a maior para a construtora um valor de R$ 92.543,54.”
(grifo nosso)

Observou-se, ainda, que,
não restou demonstrado de forma suficiente o dolo dos requeridos para eventual superfaturamento do contrato em comento com intuito de desvio indevido de dinheiro aos réus, mas sim a presença de irregularidades e inabilidade na instrumentalização e confecção dos instrumentos adequados para as substituições e adequações necessárias a obra
.

Nesse aspecto, a apuração dos fatos demonstrou, no máximo, fragilidades administrativas no controle da execução contratual, relacionadas à ausência de formalização de aditivos, deficiências nos registros de medições ou substituição de materiais — condutas que, embora mereçam crítica sob o prisma da legalidade e da eficiência da gestão pública, não evidenciam o dolo específico necessário para caracterizar ato de improbidade administrativa nos termos do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, tampouco se revelam suficientes para atrair a aplicação das sanções graves previstas na legislação.

Ressalte-se que, não se identificou nos autos qualquer documento, comunicação ou conduta objetiva que demonstre o concerto de vontades entre os réus visando à prática de ilícitos, tampouco qualquer movimentação atípica de recursos financeiros, vantagem indevida auferida ou conduta dissimulada voltada ao encobrimento de irregularidades.

Os boletins de medição, ainda que eventualmente imprecisos ou incompletos, foram processados e aprovados dentro do trâmite burocrático regular da Administração, sem que se possa extrair, a partir disso, o ânimo consciente de lesar os cofres públicos.

Por essas razões, acertadamente o juízo a quo afastou a caracterização dos fatos como atos ímprobos, por inexistência de prova robusta e inequívoca do elemento subjetivo doloso por parte dos agentes públicos e dos particulares envolvidos, nos termos exigidos pela Lei nº 8.429/1992, em sua redação atual.

Destaca-se, ainda, que, com o propósito de reforçar a tese de que estariam presentes elementos suficientes à caracterização do dolo na conduta dos requeridos, o Ministério Público sustenta a aplicação da teoria da cegueira deliberada (
willful blindness
), argumentando que os agentes públicos envolvidos, embora não tenham praticado diretamente os atos supostamente irregulares, tinham o dever funcional de acompanhar e fiscalizar a execução da obra, não podendo alegar desconhecimento das falhas evidentes constatadas nos relatórios técnicos.

Nesse contexto, o
Parquet
afirma que, a inércia dos gestores diante das irregularidades identificadas configuraria omissão dolosa, apta a atrair a responsabilização por ato de improbidade administrativa, pois revelaria conduta conscientemente negligente, marcada pela deliberada abstenção em adotar providências corretivas ou fiscalizatórias, em descompasso com os deveres inerentes à função pública que exerciam.

Contudo, não havendo demonstração suficiente de que os agentes públicos, de forma consciente e voluntária, tenham se omitido com o propósito de beneficiar terceiros ou causar dano ao erário não se pode presumir a existência de dolo apenas pela inação ou deficiência no exercício da fiscalização contratual.

A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige, conforme entendimento consolidado e reforçado pela atual redação da Lei nº 8.429/1992, a
comprovação de dolo específico
, ou seja, da intenção deliberada de violar os princípios que regem a Administração Pública ou de causar lesão ao patrimônio público.

Com efeito, a simples ausência de atuação eficaz ou o eventual desconhecimento de vícios na execução da obra, sem provas robustas de que tal omissão foi deliberada e dirigida à obtenção de resultado ilícito, não autoriza o reconhecimento da prática de ato ímprobo
; pois, para tanto, faz-se necessária uma prática ilegal qualificada pela desonestidade com que atua o agente público, valendo-se da especial condição jurídica que detém.

Nesse sentido é o entendimento adotado por este Sodalício:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –PRELIMINAR DE LITISPENDENCIA – FATOS DIVERGENTES – CAUSA DE PEDIR DIVERSA – PRELIMINAR REJEITADA – MÉRITO –
LICITACAO – CONSTATACAO DE IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS – INOBSERVANCIA À LEI Nº 8.666/93 – AUSENCIA DE COMPROVACAO DO PREJUÍZO AO ERÁRIO E DO DOLO DO AGENTE – ACERVO PROBATÓRIO INSUFICIENTE – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA – DECISAO REFORMADA
– RECURSO PROVIDO.

Verifica-se a litispendência quando se reproduz ação anteriormente ajuizada, com as mesmas partes, causa de pedir e pedido. Não demonstrada a identidade destes elementos, não há falar em litispendência. Constitui ato de improbidade administrativa que cause prejuízo ao erário, importe em enriquecimento indevido ou atente contra os princípios da administração pública, ação ou omissão dolosa, compreendida como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.
Ainda que reconhecida a irregularidade e possível contrariedade à Lei de Licitações, mostra-se imprescindível a comprovação do efetivo prejuízo ao erário e o dolo do agente, o que não restou evidenciado na hipótese. Não comprovado o elemento subjetivo ou a efetiva lesão aos cofres públicos, não há falar em ato de improbidade administrativa e consequente ressarcimento ao erário. Sentença reformada. Recurso provido
.

(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 0000212-40.2008.8.11.0040, Relator: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Data de Julgamento: 14/3/2023, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 27/3/2023). [Destaquei]

A jurisprudência pátria trilha o mesmo norte:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LICITAÇÃO – PREGÃO – AQUISIÇÃO DE VEÍCULOS – IRREGULARIDADES, DIRECIONAMENTO E SOBREPREÇO.

– Sentença de improcedência, nos termos do art. 487, I, do CPC. REEXAME NECESSÁRIO – Inadmissibilidade – Lei nº 14.230/2021 que acrescentou o art. 17-C, § 3º, à Lei n.º 8.429/1992 – Inexistência de remessa necessária nas sentenças de que trata a Lei de Improbidade Administrativa – Não conhecimento. APELO MUNICIPAL –
Alegações genéricas de irregularidades, direcionamento e sobrepreço em procedimento licitatório – Não comprovação – Lei de Improbidade Administrativa não visa punir meras irregularidades ou o inábil, mas, o desonesto, o corrupto, desprovido de lealdade e boa-fé – Ausência de demonstração de ato doloso de improbidade administrativa – Improcedência mantida –
Honorários advocatícios – Descabimento, na espécie – Ausência de má-fé da parte autora – Inteligência do art. 18 da Lei nº 7.347/1985 – Sentença reformada, em parte, somente para excluir a condenação ao pagamento de honorários advocatícios. – Apelo parcialmente provido e reexame necessário não conhecido.

(TJ-SP - AC: 10005503220148260666 Artur Nogueira, Relator: Spoladore Dominguez, Data de Julgamento: 22/6/2023, 13ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 22/6/2023). [Destaquei]

Assim, a teoria invocada pelo Ministério Público não encontra respaldo suficiente nos elementos probatórios dos autos, sobretudo diante da exigência legal de demonstração do dolo específico, inviabilizando, por conseguinte, a responsabilização dos réus com base na tese de cegueira deliberada.

Ademais, conforme bem destacou a Procuradoria Geral de Justiça, (...)
na ausência de provas do elemento subjetivo, não se aplica a responsabilização pela Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. O afastamento da norma de regência não obsta que o ente público busque pelas vias adequadas a responsabilização da empresa S. P. MARTINS – ME (CONSMAT) e do empresário Samuel Paulista Martins, visto que são incontestes os danos praticados, sendo os únicos que se beneficiaram da contratação pública. Inclusive, a Lei Anticorrupção permite a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas por atos contra os interesses públicos e republicanos

Como se vê, a súplica recursal não merece acolhida.

Ante o exposto,
REJEITO
a preliminar de violação ao princípio da dialeticidade recursal aventada em sede de contrarrazões e, no mérito,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de Apelação interposto pelo
Ministério Público Estadual,
para manter inalterada a sentença que julgou improcedentes os pedidos veiculados na inicial da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 01/10/2025