Tribunal: TJMT
Processo: 1027548-29.2025.8.11.0000
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-11-18
Data de publicação: 2025-12-03

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. RESCISÃO UNILATERAL. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE. EMPRESA EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL. SUSPENSÃO PARCIAL DA EFICÁCIA DA SANÇÃO. PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO.
I. Caso em Exame
1. Agravo de Instrumento interposto por empresa em recuperação judicial contra

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1027548-29.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Abuso de Poder, Pagamento Atrasado / Correção Monetária, Rescisão]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[REINALDO JOSE RIBEIRO MENDES - CPF: 332.701.038-24 (ADVOGADO), SOMAVE - CONSTRUTORA LTDA - CNPJ: 11.161.828/0001-48 (AGRAVANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (AGRAVADO), ANTONIO MIGLIORE FILHO - CPF: 221.294.608-28 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. RESCISÃO UNILATERAL. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE. EMPRESA EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL. SUSPENSÃO PARCIAL DA EFICÁCIA DA SANÇÃO. PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO.

I. Caso em Exame

1.

Agravo de Instrumento interposto por empresa em recuperação judicial contra decisão que indeferiu pedido de tutela de urgência, formulado nos autos de Ação Anulatória de Ato Administrativo, cujo objeto era suspender os efeitos do ato administrativo que lhe impôs sanções decorrentes da rescisão unilateral de contrato celebrado com o Estado de Mato Grosso, notadamente a declaração de inidoneidade para licitar e contratar com o Poder Público.

II. Questão em Discussão

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se estão presentes os requisitos legais para concessão de tutela de urgência voltada à suspensão dos efeitos do ato administrativo sancionador; e (ii) examinar se a sanção de inidoneidade extrapolou, de forma desproporcional, os limites da autoridade administrativa estadual, afetando a recuperação judicial e os contratos da Agravante com outros entes federativos.

III. Razões de Decidir

3.

A tutela de urgência deve observar os requisitos legais, inclusive a vedação de concessão de medidas com caráter satisfativo irreversível, nos termos do art. 1º, §3º, da Lei n. 8.437/1992, aplicável subsidiariamente às ações contra a Fazenda Pública.

4.

O processo administrativo sancionador instaurado pela SEDUC/MT demonstrou inadimplemento relevante da empresa, consubstanciado na paralisação das obras, ausência de materiais e trabalhadores, e reiterada inércia diante das notificações da fiscalização.

5.

A declaração de inidoneidade se baseou em conduta documentada e não exclusivamente no estado econômico da empresa, respeitando o contraditório e o devido processo legal.

6.

A despeito da regularidade formal do procedimento, a gravidade da sanção imposta — especialmente seus efeitos extrapolando a Administração Pública Estadual — exige exame mais acurado à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

7.

A declaração de inidoneidade é medida extrema, de aplicação excepcional, que exige fundamentação específica quanto à inadequação de penalidades mais brandas e à necessidade de proteção ampla ao interesse público.

8.

Os impactos da sanção na recuperação judicial da empresa, com prejuízos à continuidade de suas atividades e cancelamento de contratos com outros entes federativos, reforçam o risco de dano irreparável, autorizando a intervenção judicial cautelar.

9.

A suspensão parcial dos efeitos da sanção preserva a autoridade administrativa estadual sem comprometer, de forma desproporcional, a viabilidade econômica da agravante.

IV. Dispositivo e Tese

10.

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

1.

A suspensão cautelar dos efeitos de declaração de inidoneidade pode ser deferida, em caráter parcial, quando a penalidade imposta por ente federativo, embora formalmente justificada, revelar-se desproporcional por afetar contratos firmados com outras esferas da Administração e comprometer a continuidade da atividade empresarial em recuperação judicial.

2.

A aplicação da sanção de inidoneidade deve observar, além da legalidade do procedimento administrativo, a demonstração da necessidade da medida extrema e a adequação da penalidade ao grau da infração apurada.

_______________________

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; CPC, arts. 300, 303, §3º, e 1.059; Lei n. 8.437/1992, art. 1º, §3º; Lei nº 8.666/1993, arts. 77 e 78; Lei nº 11.101/2005, art. 47.

Jurisprudência relevante citada
: TJMG. RAC 50260117120208130024. Rel.: Des.(a) Armando Freire, j. 12/11/2021.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento, interposto pela pessoa jurídica Somave Construtora Ltda. (em recuperação judicial), contra a decisão prolatada pelo Juízo da 4ª Vara Esp. da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que, nos autos da
Ação Anulatória de Ato Administrativo
, ajuizada pela Agravante em desfavor do Estado de Mato Grosso, indeferiu o pedido de tutela de urgência consistente na suspensão dos efeitos do ato administrativo que declarou a Agravante inidônea para licitar e contratar com a Administração Pública, além de outras penalidades decorrentes da rescisão unilateral do Contrato n. 046/2022/SEDUC/MT (id. 202375092 – autos de origem).

Em suas razões recursais, a Agravante afirma que celebrou com o Estado de Mato Grosso, em 06 de maio de 2022, o Contrato n. 046/2022/SEDUC/MT, com objeto de manutenção e conservação de 58 escolas estaduais.

Relata que o citado contrato, firmado em momento pós-pandêmico, revelou-se economicamente inviável e, por essa razão, solicitou rescisão bilateral em agosto de 2022.

Discorre que, sem resposta da Administração por mais de nove meses, foi surpreendida com a rescisão unilateral do ajuste, acompanhada de sanções administrativas, dentre elas a declaração de inidoneidade, impedimento de licitar por 5 anos e multa contratual.

Expõe que apresentou defesa administrativa, a qual não foi apreciada, e que a decisão administrativa teria sido genérica, sem individualização das condutas e sem demonstração de prejuízo efetivo à Administração Pública.

Salienta a existência de apólice de seguro garantindo os riscos contratuais e destaca que os serviços prestados não foram integralmente pagos, ocasionando-lhe um prejuízo estimado em R$ 274.792,13.

Pontua, ainda, que os efeitos da declaração de inidoneidade são, por sua própria natureza, devastadores para as empresas que possuem quase a totalidade de sua receita oriunda de contratos com a Administração Pública. Como exemplo desse impacto, menciona o fato de que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao tomar conhecimento da penalidade imposta à Agravante, ter optado por não renovar contrato vigente, até então regularmente executado pela empresa, evidenciando o efeito expansivo e desproporcional da sanção administrativa.

Afirma, por fim, estarem presentes os requisitos autorizadores da tutela de urgência, destacando risco de colapso financeiro, já que sua atuação se dá majoritariamente com entes públicos, estando em curso processo de recuperação judicial.

Ao final, requer o provimento do recurso, a fim de que seja suspensa a penalidade de inidoneidade, ou, subsidiariamente, que sua eficácia seja restrita ao âmbito da Administração Pública Estadual.

Apesar de devidamente intimado, o Estado de Mato Grosso não apresentou contraminuta, conforme certidão de decurso de prazo de id. 322028384.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou ausência de interesse público capaz de justificar sua intervenção no feito (id. 326474380).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Conforme relatado acima, verifica-se que a irresignação da pessoa jurídica Agravante recai sobre a decisão que indeferiu pedido de tutela de urgência para suspensão dos efeitos do ato administrativo que a declarou inidônea para licitar e contratar com a Administração Pública, cujo teor relevante restou assim consignado:

“[...] Trata-se de Ação Anulatória de Ato Administrativo com Pedido de Tutela Antecipada ajuizada por SOMAVE CONSTRUTORA LTDA. – em recuperação judicial contra o ESTADO DE MATO GROSSO.

Narra, em síntese, que celebrou, em 06/05/2022, o contrato nº 046/2022/SEDUC/MT, com o Estado do Mato Grosso para prestação de serviços de manutenção e conservação em 58 escolas estaduais, resultante do Pregão Eletrônico nº 041/2021.

[...]

No caso, a Requerente objetiva a concessão da tutela de urgência para suspender os efeitos do ato administrativo que declarou sua inidoneidade para contratar com o Poder Público, bem como das demais sanções decorrentes da rescisão unilateral do contrato administrativo celebrado com a Secretaria de Estado de Educação do Estado do Mato Grosso.

Colhe-se da documentação acostada aos autos, cópia do Processo nº SEDUC-PRO-2022/31325, aberto em 25/03/2022, com aproximadamente 800 páginas.

Da análise dos elementos e circunstâncias que envolvem a controvérsia, infere-se que o pedido não evidencia, por ora, elementos de provas suficientes a permitir, nesta análise perfunctória, o deferimento da tutela pretendida, notadamente pela ausência dos pressupostos autorizadores para a sua concessão.

O pedido de tutela provisória de urgência tem manifesto caráter satisfativo, pois, não visa somente o adiantamento da decisão de mérito, mas esgota o objeto da ação, de maneira que sua concessão encontra óbice no disposto no artigo 303, §3°, do CPC.

Ademais, o art. 1059, do Código de Processo Civil estabelece que:

‘Art. 1.059. À tutela provisória requerida contra a Fazenda Pública aplica-se o disposto nos arts. 1º a 4º da Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992, e no art. 7º, § 2º, da Lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009’.

No mesmo sentido, a Lei n.º 8.437/1992 que dispõe sobre a concessão de medidas cautelares contra atos do Poder Público, estabelece que não será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em parte, o objeto da ação, de acordo com o art.1°, § 3°:

‘Art. 1° Não será cabível medida liminar contra atos do Poder Público, no procedimento cautelar ou em quaisquer outras ações de natureza cautelar ou preventiva, toda vez que providência semelhante não puder ser concedida em ações de mandado de segurança, em virtude de vedação legal.

(...)

§ 3° Não será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em qualquer parte, o objeto da ação.’

O art. 12, da Lei n.º 7.347/85, disciplina que o juiz poderá conceder medida liminar para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública quando estiver demonstrado relevante fundamento na demanda e houver receio de ineficácia do provimento final. Ademais, deve estar presente a possibilidade da reversibilidade do provimento jurisdicional antecipado, permitindo, a qualquer momento, a sua revogação, a fim de restabelecer o
status quo
.

Desse modo, a pretensão liminar apresentada nestes autos revela medida satisfativa, que acaba por esgotar o objeto da ação e por isso, caso deferida a tutela antecipada, restará esgotada a prestação jurisdicional pleiteada, neste tocante, incorrendo perigo de irreversibilidade do provimento antecipatório.

Isto posto, INDEFIRO o pedido de tutela de urgência pleiteado. [...]”. (id. 202375092 – autos de origem).

Extrai-se dos autos de origem que a demanda proposta pela empresa SOMAVE Construtora Ltda., em recuperação judicial, contra o Estado de Mato Grosso, em 26/11/2024, visa à anulação de ato administrativo da Secretaria de Estado de Educação que, no bojo de processo administrativo sancionador, determinou a rescisão unilateral do Contrato n. 046/2022/SEDUC/MT, cujo objeto consistia na reforma de escolas, e impôs à Agravante as penalidades multa contratual de 5% sobre o valor do contrato; impedimento de licitar com o Estado de Mato Grosso pelo prazo de cinco anos; descredenciamento no SIAG; e declaração de inidoneidade para contratar com a Administração Pública, as quais entende serem desproporcionais e, ainda, não causarem efetivo prejuízo ao Estado, tendo em vista que permaneceu sem receber pelos serviços prestados e materiais entregues, por isso busca suspensão das penalidades e o ressarcimento dos valores devidos.

A análise dos autos revela que o Processo Administrativo SEDUC-PRO-2022/31325 apurou uma série de descumprimentos imputados à Agravante, como paralisação de serviços por semanas, ausência de materiais e trabalhadores no canteiro de obras e reiteradas respostas intempestivas às notificações da fiscalização, fatos consignados em relatório técnico juntado ao feito administrativo.

Esses elementos demonstram, ao menos em juízo de cognição sumária, a ocorrência de inadimplemento relevante, o que afasta, neste momento, a alegação de manifesta ilegalidade ou nulidade absoluta do ato sancionatório.

Todavia, a existência de fundamento jurídico para a sanção não encerra a discussão, pois é imprescindível examinar a dosimetria e a proporcionalidade da medida imposta.

A princípio, o referido procedimento tramitou em observância ao devido processo legal, com apresentação de defesa e decisão fundamentada quanto às penalidades aplicadas, estando pendente, como último andamento, datado de 08/10/2024, a análise da validade da Apólice de Seguro-Garantia n. 017412022000107750076018, apresentada como garantia contratual para fins de abatimento do valor da multa imposta (id. 176699629).

Por outro lado, de fato, existe o Processo Judicial em Recuperação Judicial n. 1001123-75.2024.8.26.0260, em trâmite na 2ª Vara Regional de Competência Empresarial e de Conflitos Relacionados à Arbitragem do Foro Especializado da 1ª RAJ, 7ª RAJE e 9ª RAJ da Comarca da Capital do Estado de São Paulo.

Sendo assim, o exame dos autos evidencia situação que impõe maior cautela judicial.

É essencial afastar a ideia de que a mera existência de processo de recuperação judicial implique inidoneidade para contratar com a Administração, pois a legislação concursal brasileira visa justamente à preservação da atividade econômica viável (art. 47 da Lei n. 11.101/2005), não podendo a recuperação ser confundida com insolvência irreversível.

Todavia, a conduta contratual da Agravante, no âmbito do Contrato n. 046/2022, revela inadimplemento relevante e reiterado, devidamente documentado no processo administrativo.

Consta do Relatório de Apuração da Infração Contratual elaborado pela SEDUC/MT que:

“Em diligência
in loco
, foi constatado o abandono da obra contratada, com paralisação dos serviços por semanas, ausência de trabalhadores e materiais no canteiro, sem justificativa plausível apresentada pela contratada, apesar de diversas notificações extrajudiciais expedidas pela fiscalização”. (Id. 176699623 e ss – autos de origem)

Mais adiante, o mesmo relatório destaca:

“A conduta da contratada demonstra desídia grave no cumprimento do objeto contratual, comprometendo o interesse público e violando cláusulas essenciais do contrato. A ausência de resposta tempestiva às notificações, somada à omissão quanto à reprogramação do cronograma físico-financeiro, impõe a adoção de medida sancionatória, nos termos dos artigos 77 e 78 da Lei n. 8.666/1993”. (sem destaques no original)

Nota-se, assim, que a penalidade aplicada não se deu com base exclusiva no estado econômico da empresa, mas sim em conduta específica, documentada, apurada e precedida de contraditório administrativo.

Todavia, apesar de o fundamento jurídico da sanção estar formalmente justificado, a extensão dos efeitos do ato administrativo punitivo — especialmente a declaração de inidoneidade com eficácia indeterminada e potencial repercussão em outros entes e esferas — deve ser analisada sob a ótica dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, sobretudo em sede de cognição sumária.

Nesse aspecto, os efeitos colaterais imediatos da sanção, notadamente sobre os contratos ainda vigentes da Agravante com outros entes públicos, os quais, ao que tudo indica, são essenciais à manutenção de suas atividades e à concretização de plano de recuperação judicial, devem ser ponderados.

Destaco que não se trata de revogar sumariamente o ato administrativo, o que exige ampla dilação probatória, mas sim de preservar, de forma cautelar e temporária, a continuidade da atividade empresarial, evitando dano irreversível a um ente econômico que, em tese, ainda demonstra capacidade técnica e operacional em outros vínculos contratuais.

Ademais, os documentos acostados demonstram que a Requerente chegou a solicitar expressamente a rescisão bilateral do contrato, por motivos vinculados a força maior e desequilíbrio econômico-financeiro no contrato ora em discussão.

Embora o processo administrativo sancionador revele, em análise preliminar, a existência de inadimplemento relevante, consistente em paralisação injustificada dos serviços, abandono de postos de trabalho e descumprimento do cronograma físico-financeiro – fatos que, a princípio, afastam a tese de nulidade formal da penalidade –, não se pode ignorar que a aplicação da medida mais gravosa prevista na Lei 8.666/93 exige justificação circunstanciada, voltada não apenas à constatação da infração, mas também à avaliação concreta da necessidade, adequação e proporcionalidade da resposta estatal.

A declaração de inidoneidade, por sua própria natureza, é instrumento de caráter excepcional, destinado a proteger o interesse público de agentes econômicos cuja conduta revele inequivocamente incapacidade ética ou técnica para contratar com o Estado. Trata-se da “ultima ratio” do sistema sancionador administrativo, porquanto projeta efeitos transversais e potencialmente devastadores, atingindo não apenas o vínculo contratual originário, mas também a própria sobrevivência empresarial, sobretudo quando a empresa depende, majoritariamente, de receitas provenientes de contratos públicos.

No caso concreto, embora haja motivação referente ao inadimplemento contratual, não se extrai, ao menos neste juízo de cognição sumária, fundamentação apta a demonstrar por que razão as sanções menos severas – como advertência, multa ou suspensão temporária – seriam insuficientes para a tutela do interesse público, tampouco por que o comportamento da contratada teria ultrapassado o campo do mero descumprimento para ingressar na esfera de desvalor ético que justificaria o banimento completo da atividade contratual.

De igual modo, não houve aparente ponderação sobre os efeitos sistêmicos da sanção, especialmente considerando que a Agravante se encontra em processo de recuperação judicial, buscando preservar sua atividade e postos de trabalho, e que a declaração de inidoneidade já vem repercutindo em contratos firmados com outros entes federativos, inclusive levando à não renovação de avença até então regularmente executada.

Importante consignar que nada disso implica, por óbvio, neutralizar automaticamente o poder sancionador da Administração. Todavia, o dever de motivação, que é alma do devido processo administrativo, exige que a decisão demonstre, com clareza, não apenas “o que” foi punido, mas também “por que” a Administração optou pela medida mais drástica entre todas as possíveis. A sanção deve corresponder, em intensidade, ao grau de reprovabilidade da conduta, e não ao estado econômico do sancionado.

Assim, sem prejuízo de reconhecer a robustez dos elementos que apontam para o inadimplemento contratual, verifico que a proporcionalidade da extensão da sanção aplicada – e não a sua legalidade em si – apresenta significativa margem de dúvida, a justificar exame aprofundado na instância de origem, após a devida dilação probatória.

Pelos fundamentos já expostos, perfilho o seguinte entendimento:

EMENTA: APELAÇÃO - AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO - LICITAÇÃO - CONTRATO CELEBRADO - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE ARMAZENAGEM E GESTÃO DE ESTOQUES, DISTRIBUIÇÃO E GESTÃO DE TRANSPORTES E GESTÃO INTEGRADA DA OPERAÇÃO LOGÍSTICA PARA MEDICAMENTOS E CORRELATOS, VACINAS, BENS DE CONSUMO E PATRIMÔNIO DA SECRETARIA DE ESTADO DE SAÚDE DE MINAS GERAIS - APURAÇÃO DE IRREGULARIDADES - APLICAÇÃO DAS PENAS DE RESSARCIMENTO, MULTA E DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE - IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE DESPROPORCIONAL À CONDUTA PERPETRADA - AFASTAMENTO DA SANÇÃO PREVISTA NO ART. 87, IV, DA LEI 8.666/93 - RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. Não se verifica nulidade formal quanto aos procedimentos administrativos punitivos instaurados quando respeitada a ampla defesa da empresa contratada, com notificações regulares e apresentação de defesa e recursos administrativos, sendo adequadas as penas de ressarcimento e multa aplicadas .
Todavia, a aplicação da sanção de declaração de inidoneidade para licitar e contratar com a Administração Pública (artigo 87, IV, da Lei n. 8666/93)é desproporcional à conduta perpetrada e apurada em ambos os procedimentos administrativos, cumprindo seu afastamento através da via judicial diante de sua irrazoabilidade e, portanto, ilegalidade.
(TJMG - AC: 50260117120208130024, Relator.: Des.(a) Armando Freire, Data de Julgamento: 12/11/2021, Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 17/11/2021).

Quanto ao
periculum in mora
, verifica-se que a manutenção das penalidades impugnadas, em especial a inidoneidade, pode vir a causar prejuízos irreversíveis à atividade empresarial da Agravante, já em estado de crise econômica e judicialmente submetida a plano de recuperação.

Desse modo, merece reparo a decisão agravada.

Forte nesses argumentos,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao Recurso de Agravo de Instrumento, interposto pela empresa SOMAVE Construtora Ltda, tão somente para suspender os efeitos com relação à penalidade de inidoneidade da Agravante no que extrapola a competência do Estado de Mato Grosso, permanecendo, portanto, a sanção eficaz exclusivamente no âmbito da Administração Pública Estadual.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/11/2025