Tribunal: TJMT
Processo: 1023302-24.2024.8.11.0000
Relator(a): MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-05-15
Data de publicação: 2025-05-27

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1023302-24.2024.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AUTOR), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (REU), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (REU), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (REU), FRANCIELLE CLAUDINO PEREIRA BRUSTOLIN - CPF: 915.449.711-68 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNNIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ALTERAÇÃO DA COMPOSIÇÃO DO CONSELHO ESTADUAL DE SAÚDE POR INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO FORMAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO COM MODULAÇÃO DE EFEITOS.

I. CASO EM EXAME

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso visando à declaração de inconstitucionalidade do art. 19, inciso I, alínea "l", inciso II, alínea "p" e §7º, da Lei Complementar estadual nº 22/1992, com redação conferida pelas Leis Complementares estaduais nº 87/2001, nº 102/2002 e nº 489/2013. Alegação de violação ao princípio da separação dos poderes e à composição originária do Conselho Estadual de Saúde.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a alteração da composição do Conselho Estadual de Saúde por iniciativa parlamentar configura violação ao princípio da separação dos poderes; e (ii) estabelecer se a norma impugnada desrespeita a previsão constitucional estadual quanto à composição paritária do Conselho Estadual de Saúde.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Constituição do Estado de Mato Grosso, em seu art. 66, inciso V, atribui privativamente ao Governador do Estado a competência para dispor sobre a organização e o funcionamento da administração pública estadual.

4. A alteração da composição do Conselho Estadual de Saúde por iniciativa parlamentar interfere na estrutura administrativa do Executivo, configurando vício formal de inconstitucionalidade.

5. O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência consolidada no sentido de que normas que alteram a estrutura e o funcionamento de órgãos da administração pública estadual, quando de iniciativa parlamentar, padecem de vício de iniciativa, conforme decidido na ADI 2654/AL.

6. O Tribunal de Justiça de Mato Grosso já decidiu, em casos análogos, que normas municipais de iniciativa parlamentar que alteram a estrutura de conselhos vinculados ao Executivo são inconstitucionais por afronta ao princípio da separação dos poderes.

7. Além do vício formal, verifica-se afronta ao art. 222 da Constituição Estadual, que estabelece a composição paritária do Conselho Estadual de Saúde, desrespeitada pelas normas impugnadas.

8. A alegação da Assembleia Legislativa de que a norma ampliaria a participação democrática não afasta a inconstitucionalidade, pois a ampliação da participação social não pode ocorrer mediante usurpação da competência privativa do Executivo.

9. A modulação dos efeitos da decisão para 180 dias após o trânsito em julgado se justifica para evitar prejuízos ao funcionamento do Conselho Estadual de Saúde.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Pedido procedente.

Tese de julgamento:

1. A alteração da composição de conselhos estaduais vinculados ao Poder Executivo por iniciativa parlamentar configura vício formal de inconstitucionalidade por afronta ao princípio da separação dos poderes.

2. A modificação da estrutura de órgãos administrativos estaduais sem a participação do Chefe do Executivo viola a competência privativa estabelecida na Constituição Estadual.

3. A composição do Conselho Estadual de Saúde deve respeitar a paridade prevista na Constituição Estadual, sendo inconstitucionais normas que alterem essa estrutura de forma incompatível.

Dispositivos relevantes citados: Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 66, V, e 222.

Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 2654/AL, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, j. 13.08.2014; TJ-MT, ADI 1015777-25.2023.8.11.0000, Rel. Des. Maria Erotides Kneip, Órgão Especial, j. 16.05.2024; TJ-MT, ADI 1015771-18.2023.8.11.0000, Rel. Des. Serly Marcondes Alves, Órgão Especial, j. 15.02.2024.

RELATÓRIO

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP

Eminentes Pares:

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), proposta pelo PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO, objetivando a declaração de inconstitucionalidade do art. 19, I, com redação conferida pela Lei Complementar Estadual nº 87/2001; do art. 19, I, “l”, com redação conferida pela Lei Complementar Estadual nº 102/2002; e do art. 19, II, “p” e §7º, com redação conferida pela Lei Complementar Estadual nº 489/2013, todos integrantes da Lei Complementar Estadual nº 22, de 09 de novembro de 1992.

O requerente sustenta a existência de vício formal de inconstitucionalidade, sob a alegação de que a norma impugnada resultou de iniciativa parlamentar e versou sobre matéria de competência privativa do Chefe do Executivo Estadual, violando o art. 66, V, da Constituição Estadual. Alega, ainda, a existência de vício material de inconstitucionalidade, consubstanciado na afronta à composição paritária do Conselho Estadual de Saúde, prevista no art. 222 da Constituição Estadual.

Sublinha as “
inovações legislativas de iniciativa parlamentar trouxeram atos típicos de gestão pública, próprios do Poder Executivo, interferindo na composição do Conselho Estadual de Saúde
”. (id 234439230)

Realça a existência de afronta aos limites impostos pelo princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º, da Constituição Federal, e art. 9º da Constituição Estadual, ante a invasão do legislativo sobre a esfera administrativa, sendo portanto indevida a interferência no exercício da organização administrativa do Poder Executivo.

Cita julgado do C. Supremo Tribunal Federal, e desta Corte em reforço a sua tese.

Pugna pela procedência da ação, “
com a declaração de inconstitucionalidade do art. 19, inciso I, com redação conferida pela Lei Complementar estadual nº 87/2001, art. 19, inciso I, alínea “l”, com redação conferida pela Lei Complementar estadual nº 102/2002 e art. 19, inciso II, alínea “p”, e §7º, com redação conferida pela Lei Complementar estadual nº 489/2013, todos da Lei Complementar estadual nº 22, de 09 de novembro de 1992, de Mato Grosso, por violação aos arts. 9º, 66, inciso V, 222, todos da Constituição Estadual, com a modulação de efeitos, de forma que os efeitos sejam aplicados num prazo de, no mínimo 180 (cento e oitenta) dias, contados do trânsito em julgado, prazo este suficiente para que a atual composição do Conselho Estadual de Saúde permaneça exercendo suas funções, nos termos do artigo 27, da Lei Federal nº 9.868/1999, uma vez que o esvaziamento da atual composição traria diversos prejuízos inclusive para as matérias em debate
”. (id 234439230)

Feito distribuído, inicialmente, à douta Desa. Maria Aparecida Ribeiro.

A Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, em manifestação, defende a constitucionalidade das normas questionadas, argumentando que as alterações promovidas objetivaram garantir a efetiva participação popular na formulação e no controle das políticas públicas de saúde, não representando ingerência indevida na organização administrativa do Poder Executivo. (id 238421197)

O Estado de Mato Grosso manifestou-se pela dispensa de defesa do ato normativo impugnado, concordando com os pedidos formulados na ADI. (id 243812665)

O Procurador-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Procurador Dr. Marcelo Ferra de Carvalho, opina pela procedência da ação para declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos questionados, com a modulação dos efeitos da decisão, de modo que o esvaziamento da atual composição do Conselho Estadual de Saúde ocorra em prazo razoável, evitando prejuízos para a gestão da saúde pública estadual.

É o relatório.

VOTO

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Conforme relatado, trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso, com o objetivo de obter a declaração de inconstitucionalidade do art. 19, inciso I, com redação conferida pela Lei Complementar estadual nº 87/2001, do art. 19, inciso I, alínea "l", com redação conferida pela Lei Complementar estadual nº 102/2002, e do art. 19, inciso II, alínea "p" e §7º, com redação conferida pela Lei Complementar estadual nº 489/2013, todos inseridos na Lei Complementar estadual nº 22, de 09 de novembro de 1992.

A análise da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade cinge-se à verificação da constitucionalidade dos dispositivos supra citados, sob a perspectiva da violação ao princípio da separação dos poderes e da composição originária do Conselho Estadual de Saúde. Vejamos:

“(...)

Verifica-se que a Lei Complementar estadual nº 87/2001, de autoria do Deputado Riva, alterou a alínea “l” do inciso I do art. 19 da Lei Complementar estadual nº 22/1992, passando a ter a seguinte redação:

Art. 1º A alínea "l" do inciso I do art. 19 da Lei Complementar nº 22, de 09 de novembro de 1992, que institui o Código Estadual de Saúde, dispõe sobre a organização, a regulamentação, a fiscalização e o controle das ações e dos serviços de saúde no Estado, caracteriza o Sistema Único de Saúde nos níveis estadual e municipal e dá outras providências, passa a ter a seguinte redação:

‘Art. 19 O Conselho Estadual de Saúde terá, como Presidente Nato, o Secretário de Estado de Saúde, com a seguinte composição:

I - representantes do Governo, Prestadores de Serviços e Trabalhadores do Setor Saúde, com a seguinte composição:

...

l) 12 (doze) representantes retirados das entidades das seguintes categorias profissionais: Enfermagem, Odontologia, Farmácia, Serviço Social, Medicina, Nutrição, Engenharia Sanitária, Psicologia, Medicina Veterinária, Fisioterapia, Fonoaudiologia e Educação Física.’

Na mesma linha, a Lei Complementar estadual nº 102/2002, também de autoria do Dep. Riva, conferiu nova redação à alínea “l” do inciso I do art. 19 da Lei Complementar estadual nº 22/1992. Confira-se:

Art. 1º A alínea "l" do inciso I do art. 19 da Lei Complementar nº 22, de 09 de novembro de 1992, que institui o Código Estadual de Saúde, dispõe sobre a organização, a regulamentação, a fiscalização e o controle das ações e dos serviços de saúde no Estado, caracteriza o Sistema Único de Saúde nos níveis estadual e municipal e dá outras providências, passa a ter a seguinte redação:

‘Art. 19 O Conselho Estadual de Saúde terá, como Presidente Nato, o Secretário de Estado de Saúde, com a seguinte composição: I - representantes do Governo, Prestadores de Serviços e Trabalhadores do Setor Saúde, com a seguinte composição:

...

l) 04 (quatro) representantes indicados pelas entidades das seguintes categorias profissionais: Enfermagem, Odontologia, Farmácia, Serviço Social, Medicina, Nutrição, Engenharia Sanitária, Psicologia, Medicina Veterinária, Fisioterapia, Fonoaudiologia e Educação Física.’

De igual modo, a Lei Complementar estadual nº 489/2013, de autoria de Lideranças Partidárias, alterou a alínea “p” do inciso II e o §7º, ambos do art. 19 da Lei Complementar nº 22/1992, passando a viger a seguinte redação:

‘Art. 19. (...)

I - (...)

II - (...)

a) (...)

(...)

p) 01 (um) representante do Movimento Social de Promoção da Igualdade Racial.

§ 1º (...) (...)

§ 7º A indicação do representante será feita através do Conselho Estadual de Promoção da Igualdade Racial, devidamente certificada por documento único comprobatório.”

Analisando a norma combatida, verifica-se que esta altera a composição do Conselho Estadual de Saúde.

A Constituição do Estado de Mato Grosso, em seu art. 66, inciso V, dispõe que compete privativamente ao Governador do Estado dispor sobre a organização e funcionamento da Administração do Estado:

“Art. 66 Compete privativamente ao Governador do Estado: (...) V - dispor sobre a organização e funcionamento da Administração do Estado, na forma da lei;”

Com efeito, as normas impugnadas foram fruto de iniciativa parlamentar, estabelecendo alterações na composição do Conselho Estadual de Saúde, atos típicos de gestão pública, a participação do Chefe do Poder Executivo.

O Supremo Tribunal Federal (STF) possui jurisprudência consolidada no sentido de que normas que interfiram na estrutura e funcionamento de órgãos da administração pública estadual, quando de iniciativa parlamentar, padecem de vício formal de inconstitucionalidade. Nesse sentido, destaca-se o julgamento da ADI ADI: 2654/AL, onde o STF declarou inconstitucional lei estadual, de iniciativa parlamentar, que alterava a composição de Conselho Estadual:

“Ação direta de inconstitucionalidade. Emenda Constitucional nº 24 do Estado de Alagoas. Alteração na composição do Conselho Estadual de Educação. Indicação de representante pela Assembleia Legislativa. Vício de iniciativa. Inconstitucionalidade formal. 1. A ação direta foi proposta em face da Emenda Constitucional nº 24/02 do Estado de Alagoas, a qual dispôs sobre a organização e a estruturação do Conselho Estadual de Educação, órgão integrante da Administração Pública que desempenha funções administrativas afetas ao Poder Executivo, conferindo à Assembleia Legislativa o direito de indicar um representante seu para fazer parte do Conselho . 2. A disciplina normativa pertinente ao processo de criação, estruturação e definição das atribuições dos órgãos e entidades integrantes da Administração Pública estadual, ainda que por meio de emenda constitucional, revela matéria que se insere, por sua natureza, entre as de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo local, pelo que disposto no art. 61, § 1º, inciso II, alínea e, da Constituição Federal. Precedentes . 3. A EC nº 24/02 do Estado de Alagoas incide também em afronta ao princípio da separação dos Poderes. Ao impor a indicação pelo Poder Legislativo estadual de um representante seu no Conselho Estadual de Educação, cria modelo de contrapeso que não guarda similitude com os parâmetros da Constituição Federal. Resulta, portanto, em interferência ilegítima de um Poder sobre o outro, caracterizando manifesta intromissão na função confiada ao chefe do Poder Executivo de exercer a direção superior e dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública . 4. Ação direta julgada procedente.” (STF - ADI: 2654 AL, Relator.: DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 13/08/2014, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 09/10/2014)

Também nesse sentido é o entendimento desta Corte, em caso análogo:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – EMENDA À LEI ORGÂNICA Nº 58/2023, DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS – CONCESSÃO DE AUTONOMIA AOS CONSELHOS MUNICIPAIS PARA DELIBERAR PELA UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS QUE ESPECIFICA, BEM COMO DEFINIÇÃO DE CRITÉRIOS PARA COMPOSIÇÃO, ESTRUTURAÇÃO E FUNCIONAMENTO DO REFERIDO ÓRGÃO – NORMA DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO – USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO PREFEITO – SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES – INCONSTITUCIONALIDADE DEMONSTRADA – PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. 1. É inconstitucional a lei municipal de iniciativa do Poder Legislativo Municipal que versa sobre a estrutura de órgãos do Poder Executivo Municipal, uma vez que a iniciativa para a propositura de lei sobre tal assunto é privativa do Chefe do Executivo, o que resulta, por consequência, em violação ao princípio da separação dos poderes. 2 . Ação julgada procedente.” (TJ-MT - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: 1015777-25.2023.8.11 .0000, Relator.: MARIA EROTIDES KNEIP, Data de Julgamento: 16/05/2024, Órgão Especial, Data de Publicação: 24/05/2024)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – EMENDAS PARLAMENTARES PELA CASA LEGISLATIVA MUNICIPAL QUE ALTERAM A COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES DO CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE DO MUNICÍPIO - VÍCIO DE INICIATIVA - ATRIBUIÇÃO PARA A ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO DO MUNICÍPIO - INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO E NÃO DO PODER LEGISLATIVO - VIOLAÇÃO AO PRICÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES AFRONTA AOS ARTIGOS 190 E 195, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISO III, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL CONFIGURADA - PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. As emendas parlamentares impugnadas na presente ação constitucional, de iniciativa da Câmara Municipal de Rondonópolis, ao dispor sobre a organização e o funcionamento da administração do município, ainda, com ônus ao erário, incide em flagrante violação ao princípio constitucional da separação dos poderes (artigo 190 da Carta Estadual). Conforme as balizas dispostas no inciso III do parágrafo único do artigo 195 da Constituição do Estado de Mato Grosso, compete, privativamente, ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa para a criação, estruturação e atribuição para a organização e funcionamento da administração do município.” (TJ-MT - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: 1015771-18 .2023.8.11.0000, Relator.: SERLY MARCONDES ALVES, Data de Julgamento: 15/02/2024, Órgão Especial, Data de Publicação: 26/02/2024)

No caso em análise, as modificações promovidas pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso alteraram a composição do Conselho Estadual de Saúde, impactando diretamente na gestão do órgão e na atuação do Executivo na formulação da política estadual de saúde. Esse tipo de intervenção transgride a autonomia administrativa do Chefe do Executivo, pois impõe regras organizacionais sem sua participação.

Além do vício formal, verifica-se também afronta ao art. 222 da Constituição Estadual, que estabelece a composição do Conselho Estadual de Saúde de forma paritária, com representação de usuários, trabalhadores da saúde e prestadores de serviços. As alterações promovidas pelas normas impugnadas modificaram essa estrutura, destoando do modelo previsto na Constituição Estadual.

A Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, em sua defesa, argumenta que a legislação impugnada visa ampliar a participação democrática e garantir o princípio da democracia participativa. No entanto, embora seja louvável o incentivo à participação social, essa ampliação não pode se dar por meio de usurpação da competência exclusiva do Executivo na estruturação da administração pública.

Diante desse cenário, resta evidente que os dispositivos impugnados violam o princípio da separação dos poderes, pois foram criados por iniciativa parlamentar, interferindo diretamente na organização da administração pública estadual sem a devida competência para tanto.

Quanto ao pedido de modulação de efeitos, verifica-se a necessidade de mitigar eventuais impactos na governança do Conselho Estadual de Saúde. O pedido do requerente para que os efeitos da decisão tenham vigência apenas 180 dias após o trânsito em julgado mostra-se razoável, pois evita um vácuo normativo que possa prejudicar o funcionamento do órgão.

Assim, JULGO PROCEDENTE a Ação Direta de Inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade do art. 19, I, “l”, II, “p” e §7º da Lei Complementar estadual nº 22/1992, com redação conferida pelas Leis Complementares nº 87/2001, nº 102/2002 e nº 489/2013, por violação ao art. 66, inciso V, e ao art. 222 da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Modulo os efeitos da decisão para que a inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados produza efeitos apenas 180 (cento e oitenta) dias após o trânsito em julgado, garantindo tempo hábil para a adequação da composição do Conselho Estadual de Saúde.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 15/05/2025