Tribunal: TJMT
Processo: 1017448-15.2025.8.11.0000
Relator(a): NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO
Órgão julgador: NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-11-13
Data de publicação: 2025-11-27

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1017448-15.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Processo Legislativo]
Relator:
Des(a).
CLARICE CLAUDINO DA SILVA

Turma Julgadora:

[DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AGRAVANTE), MUNICIPIO DE CUIABA - CNPJ: 33.052.531/0001-87 (AGRAVADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA DEU PROVIMENTO AO AGRAVO REGIMENTAL, NOS TERMOS DO VOTO DA 4ª VOGAL - DESA. NILZA MARIA PÔSSAS DE CARVALHO. VENCIDOS A RELATORA E OS DESEMBARGADORES MARIA EROTIDES KNEIP, JUVENAL PEREIRA DA SILVA E MÁRCIO VIDAL.

ÓRGÃO ESPECIAL

NÚMERO ÚNICO
: 1017448-15.2025.8.11.0000

CLASSE:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)

ASSUNTO:

INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL, PROCESSO LEGISLATIVO

RELATOR:
EXMA. SRA. DESA.
CLARICE CLAUDINO DA SILVA

PARTES

AGRAVANTE:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

AGRAVADA:
MUNICÍPIO DE CUIABA

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRINCÍPIO DA ADSTRIÇÃO. NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DA PETIÇÃO INICIAL. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Agravo Interno interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra decisão monocrática que indeferiu a petição inicial e extinguiu, sem resolução de mérito, Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta em face da Lei Complementar Municipal nº 558/2025, que criou a Agência de Fiscalização e Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Município de Cuiabá (CUIABÁ REGULA).

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em verificar: (i) se houve violação ao princípio da adstrição pelo Ministério Público em seu Agravo Interno; e (ii) se os dispositivos constitucionais invocados como parâmetro de controle (arts. 21, XX, e 22, IV, da CF) constituem normas de reprodução obrigatória pelos Estados, legitimando o controle abstrato de constitucionalidade pelo Tribunal de Justiça.

III. Razões de decidir

3. Não há violação ao princípio da adstrição quando o agravante desenvolve argumentação específica para combater os fundamentos da decisão agravada, sem alterar o pedido ou a causa de pedir, mas apenas aprofundando a tese jurídica já contida na petição inicial.

4. A interpretação do pedido deve considerar o conjunto da postulação e observar o princípio da boa-fé, conforme estabelece o art. 322, § 2º, do CPC, sendo que os dispositivos constitucionais invocados como parâmetro de controle já constavam expressamente do corpo da petição inicial.

5. As normas de repartição de competência entre os entes federados, como os arts. 21, XX, e 22, IV, da CF, são consideradas normas de reprodução obrigatória, por serem normas de validade nacional que delimitam o campo de atuação dos entes federativos, essenciais para a manutenção do pacto federativo.

6. O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência consolidada no sentido de que os Tribunais de Justiça podem exercer o controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal de reprodução obrigatória, mesmo que não expressamente previstas nas Constituições Estaduais.

IV. Dispositivo e tese

7. Agravo Interno provido para reformar a decisão agravada e determinar o regular processamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Tese de julgamento
: "1. Não há violação ao princípio da adstrição quando o agravante desenvolve argumentação específica para combater os fundamentos da decisão agravada, sem alterar o pedido ou a causa de pedir. 2. Os Tribunais de Justiça podem exercer o controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal de reprodução obrigatória, como as que estabelecem a repartição de competências entre os entes federativos, ainda que não expressamente previstas nas Constituições Estaduais."

________________________________________________

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 21, XX, e 22, IV; CPC, arts. 141, 322, § 2º, 492, e 1.021, § 1º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 1476646 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 05/06/2024; STF, RE 1450257/MT, Rel. Min. Edson Fachin, decisão monocrática, j. 03/11/2023; TJMT, RAI 1000588-12.2020.8.11.0000, Rel. Des. Orlando de Almeida Perri, Órgão Especial, j. 17/12/2020.

R E L A T O R I O

EXMA. SRA. DESA.
CLARICE CLAUDINO DA SILVA
(RELATORA):

Trata-se de Recurso de Agravo Interno interposto pela
Procuradoria Geral de Justiça

do Estado de Mato Grosso
em virtude da decisão de Id. 290312883 em que, com esteio nos artigos 4º, da Lei n. 9.868/99 e 295, inciso III, e 267, inciso I, do CPC, indeferi a petição inicial da Ação Direta de Inconstitucionalidade promovida em virtude da Lei Complementar n. 558, de 25/04/2025, do Município de Cuiabá-MT.

A Lei impugnada dispõe sobre a criação da Agência de Fiscalização e Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Município de Cuiabá – CUIABÁ REGULA, em razão da incompetência absoluta desta Corte e da impossibilidade de remessa dos autos ao Supremo Tribunal Federal.

Nas razões recursais, a Agravante alega, em síntese, que os artigos 21, inciso XX, e 22, inciso IV, da Constituição Federal são normas de reprodução obrigatória.

Relembra que os Tribunais de Justiça podem exercer o controle de constitucionalidade de leis municipais com base em normas federais de reprodução obrigatória, mesmo que tais normas não estejam expressamente reproduzidas na Constituição Estadual.

Sustenta que a extinção da ADI por falta de norma estadual correspondente ignora a eficácia imediata das normas constitucionais federais obrigatórias.

Aduz que no âmbito do STF é farta a jurisprudência no sentido de que normas federais que tratam de repartição de competências, tal qual os artigos citados, devem ser observadas por todos os entes federativos.

Assevera que o Tribunal de Justiça tem competência para processar e julgar a ADI proposta em face de norma municipal que eventualmente invada competência da União.

Requer a reforma da decisão agravada, a fim de que seja determinado o regular prosseguimento da Ação neste Tribunal de Justiça.

Na contraminuta o Município de Cuiabá alega ofensa ao princípio da dialeticidade, inovação recursal e afronta ao princípio da adstrição.

Alega que a Agravante não enfrentou, de forma específica, os fundamentos da decisão agravada e que, nas razões recursais, reformulou a causa de pedir, com base em dispositivos constitucionais (arts. 21, XX e 22, IV da CF), que não foram efetivamente explorados na petição inicial.

Ou seja, aduz que Agravante não rebateu os fundamentos da decisão recorrida e inovou no pedido, o que ofende aos princípios da adstrição (congruência) e do devido processo legal.

Sustenta que tentativa de conferir “roupagem constitucional” à causa, com base em normas de reprodução obrigatória, não encontra correspondência fática ou jurídica com o conteúdo da Lei Complementar n. 558/2025.

Argumenta que a Ação Direta de Inconstitucionalidade é inadequada para impugnar normas por violação reflexa ou indireta à Constituição e que a petição inicial está fundada em normas infraconstitucionais (a exemplo da Lei n. 13.848/2019, Lei n. 11.445/2007 e Resolução ANA n. 177/2024), e não em ofensa direta à Constituição Estadual ou Federal.

Ressalva que o controle concentrado de constitucionalidade exige ofensa direta à Constituição Estadual, o que, segundo alega, não ocorreu, pois a Autora não indicou qualquer ofensa à Constituição Estadual, como exige a jurisprudência do STF e o art. 125, §2º, da CF/88.

Insiste que a alegada violação à Constituição Federal está mediada pela interpretação de normas infraconstitucionais, o que caracteriza inconstitucionalidade reflexa.

Segue aduzindo que a ADI não pode ser usada para análise de compatibilidade entre lei municipal e legislação federal (tal qual o Marco do Saneamento ou a Lei das Agências Reguladoras).

Defende que a LC n. 558/2025 apenas cria uma autarquia municipal (Cuiabá Regula) para regular serviços públicos delegados locais, não legisla sobre normas gerais ou políticas nacionais de saneamento básico.

Reitera que a atuação municipal é legítima e fundada no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal, que assegura a competência para legislar sobre assuntos de interesse local e relembra que o STF já reconheceu que municípios podem instituir agências reguladoras, desde que respeitados os limites da legislação federal.

De igual modo, reafirma que os artigos 21, inciso XX e 22, inciso IV, da Constituição Federal não são normas de reprodução obrigatória, pois tratam de competências privativas da União, mas não exigem reprodução nas Constituições Estaduais.

Por fim, aduz que a jurisprudência do STF apenas admite o uso de normas federais como parâmetro em ADI estadual quando se trata de norma de reprodução obrigatória, o que não é o caso.

É o relatório.

PARECER (ORAL)

EXMO. SR. DR. RODRIGO FONSECA COSTA (PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA):

Excelentíssima Senhora Desembargadora Relatora,

Trata-se de Agravo Interno Ajuizado por este Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso, em face da decisão monocrática que, prematuramente, indeferiu a petição inicial e extinguiu a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Na respeitável decisão, a eminente Relatora pontuou que:

“O artigo 21, inciso XX, da Constituição Federal, que versa sobre a competência da União para instituir diretrizes para o saneamento básico, e o artigo 22, inciso IV, da Carta Magna que cuida da competência privativa da União para legislar sobre águas, não são de reprodução obrigatória, e por isso não constam replicados no texto constitucional estadual”.

Entendeu-se, assim, que as normas invocadas não podem ser usadas como parâmetro direto de controle de constitucionalidade no âmbito estadual, motivo pelo qual indeferiu a petição inicial, por suposta ausência de referência a dispositivos da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Data maxima venia
, Excelências, entende o Ministério Público de Mato Grosso pela necessidade de reforma, uma vez que, conforme se explica, as normas violadas são intrínsecas à Constituição Estadual.

Nesse prisma, convém pontuar que, conforme entendimento vinculante firmado pelo Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº
5647/AP
: “
O Tribunal de Justiça pode julgar ADI contra lei municipal tendo como parâmetro a Constituição Federal, desde que seja uma norma de reprodução obrigatória
”.

Essa é uma premissa que, inclusive, fora reconhecida pela eminente Relatora na decisão atacada.

Normas de reprodução obrigatória, Excelências, são dispositivos da Constituição Federal de 1988 que, como o próprio nome indica, devem ser repetidos nas Constituições Estaduais. São também chamadas de "normas de observância obrigatória" ou "normas centrais".

Conforme explica o Ministro Luís Roberto Barroso, para quem normas de reprodução obrigatória são:

“(...) as disposições da Carta da República que, por pré-ordenarem diretamente a organização dos Estados-membros, do Distrito Federal e/ou dos Municípios, ingressam automaticamente nas ordens jurídicas parciais editadas por esses entes federativos. Essa entrada pode ocorrer, seja pela repetição textual do texto federal, seja pelo silêncio dos constituintes locais – afinal, se sua absorção é compulsória, não há qualquer discricionariedade na sua incorporação pelo ordenamento local.” (Rcl 17954 AgR/PR).”

Embora não exista um dispositivo da Constituição Federal que diga quais são as normas de reprodução obrigatória, essa definição é fruto de uma “construção” da jurisprudência do próprio Supremo Tribunal Federal, que em diversos julgamentos foi estabelecendo e definindo quais seriam essas normas.

Destaco importante lição do professor Marcelo Novelino:

“(...) Diversamente da Carta anterior, que as relacionava expressamente (CF/1967-1969, art. 13, I, III e IX), na Constituição de 1988 as normas de observância obrigatória não foram elencadas de forma textual. Adotou-se uma formulação genérica. (...) As normas de observância obrigatória são diferenciadas em três espécies. (...) Os
princípios constitucionais estabelecidos
restringem a capacidade organizatória dos Estados federados por meio de limitações expressas (CF, art. 37)
ou implícitas (CF, art. 21)
.” (NOVELINO, Marcelo. Curso de Direito Constitucional. Salvador: Juspodivm, 2015, p. 82).

O doutrinador citado menciona o
art. 21, afirmando que os princípios constitucionais estabelecidos, são de reprodução obrigatória
.

Nessa toada, não restam dúvidas, Excelências, de que os dispositivos federais invocados, quais sejam, artigos 21 e 22 da Constituição Federal, por pré-ordenarem diretamente a organização dos Estados-membros, é o que se extrai da doutrina pátria e precedentes do Supremo Tribunal Federal, vejamos:

“(...)
Controle de constitucionalidade realizado pelo Tribunal de Justiça de lei municipal em face da Constituição Federal. Possibilidade. Norma de reprodução obrigatória. Desnecessidade de reprodução expressa e literal. Competência privativa legislativa da União
. Direito civil e direito do trabalho (art. 22, incisos I e XVI, da CF/88). Acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental não provido. 1. P
odem os tribunais de justiça, ao realizar controle de constitucionalidade abstrato de legislações municipais e estaduais em face da constituição estadual, utilizar como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que sejam consideradas como de reprodução obrigatória
,
mesmo que não estejam presentes de forma expressa e literal no corpo da constituição do estado-membro
. 2.
Caso no qual o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro utilizou como parâmetro o art. 22 da CF/88, o qual versa sobre a repartição de competências entre os entes federados, sendo, portanto, norma de reprodução obrigatória pelas constituições estaduais, por ser norma de validade nacional, não existindo discricionariedade em sua incorporação pelos estados-membros
. Precedentes. 3
. Acórdão recorrido em harmonia com a jurisprudência da Suprema Corte, por ter considerado que a legislação municipal em questão versava sobre temas afetos à competência privativa legislativa da União
, notadamente direito civil e direito do trabalho (art. 22, incisos I e XVI, da CF/88). Precedentes. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (STF – RE: 1476646 RJ, Relator.: Min DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 05/06/2024, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 11-06-2024 PUBLIC 12-06-2024)

Rememoro, ainda, Excelências, que no Recurso Extraordinário com Agravo 1.450.257, interposto pela Procuradoria-Geral de Justiça de Mato Grosso contra decisão deste Egrégio Tribunal de Justiça, o
Supremo Tribunal Federal deu provimento por reconhecer que
:

“(...) In casu, não restam dúvidas de que o parâmetro invocado para o controle de constitucionalidade –
o art. 22
, XXIV, da Constituição Federal - trata-se de norma de reprodução obrigatória...”.

Vemos, portanto, que os dispositivos do art. 22 são reiteradamente reconhecidos pelo Supremo como de reprodução obrigatória, dado o seu caráter organizatório. Na ocasião do julgamento, a Corte Suprema reafirmou as premissas da ADI 5646, referente a desnecessidade de reprodução expressa na Constituição Estadual.

Como reforço argumentativo, Excelências, para que não reste nenhuma margem de dúvida, destaco o seguinte trecho de julgado STF, que alberga, integralmente, a tese aqui defendida. Vejamos:

“(...) As normas constitucionais que preveem competências legislativas, portanto, têm como característica central a intromissão na ordem jurídica de outros entes federativos, ao limitarem a atuação legislativa de tais entes.
No caso das normas de competência privativa da União, como o art.
22
da
Constituição
, por exemplo, há interferência direta nos ordenamentos jurídicos estaduais e municipais, que não podem dispor em sentido diverso do previsto no
texto constitucional
,
e, por esse motivo, são consideradas de reprodução obrigatória, possuindo validade nacional, não existindo discricionariedade em sua incorporação pelos estados-membros
, como já consignado na jurisprudência deste Tribunal.

As competências privativas da União, dessa forma, não estarão presentes de forma expressa e literal no âmbito das constituições estaduais, por uma desnecessidade evidente. Ninguém há de suscitar, porém, como já se viu, que tais normas não devem ser consideradas de reprodução obrigatória pelos estados-membros. (...)

É o caso em questão, no qual o
TJRJ
utilizou como parâmetro o art.
22
da
CF/88
, que versa sobre a repartição de competências entre os entes federados
, sendo,
portanto, norma de reprodução obrigatória pelas constituições estaduais. Não há, nessa conformidade, nenhum óbice à análise da constitucionalidade da lei municipal impugnada em face da
Constituição Federal
realizada pela Corte local
.” (STF – RE: 1476646 RJ, Relator.: Min. DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 05/06/2024, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 11-06-2024 PUBLIC 12-06-2024).

Por força do princípio da simetria, as normas que estabelecem o
regime constitucional de repartição de competências
são de reprodução obrigatória justamente por
exigirem uma uniformidade sobre o tema, conforme pacificamente reconhecido pela Corte Suprema.

Assentadas essa premissa, não há margem de dúvidas no sentido de que os dispositivos constitucionais ora apontados como violados (arts. 21, inciso XX e 22, inciso IV, da Constituição Federal) são normas de reprodução obrigatória, o que torna imprescindível a necessidade de o Órgão Especial deste Egrégio Tribunal apreciar e processar a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Não se pode deixar de pontuar, caminhando para o final, que as diretrizes sobre autonomia técnica, estabilidade e tecnicidade das agências reguladoras, previstas em leis federais como a Lei nº 13.848/2019 e Lei nº 11.445/2007, foram invocadas na petição apenas como fundamento integrativo da interpretação da Constituição Estadual, o que não descaracteriza a via eleita, sendo suficiente como parâmetro autônomo de controle.

Por fim, esta egrégia Corte Estadual tem precedentes diversos em sintonia com as decisões de caráter vinculante do Supremo Tribunal Federal, reconhecendo as normas de reprodução obrigatórias, ainda que sem expressa reprodução, com parâmetro para o controle constitucional, a exemplo da ADI nº 1000588-12.2020.8.11.0000, na qual o Desembargador Orlando de Almeida Perri, ao decidir recurso interposto pelo Procurador-Geral de Justiça, combatendo decisão extintiva, ponderou:

“(...) embora não encontre correspondência na CE/MT, pelo silêncio dos constituintes locais, é norma de reprodução obrigatória, apesar do silêncio na CE/MT. [...] No caso dos autos, o art. 22, I, da CF/88 impõe uma limitação implícita no âmbito estadual, uma vez que outorga, privativamente, à União, a competência para legislar sobre as matérias nele enumeradas, de modo que se afigura possível o controle de constitucionalidade almejado por meio desta Corte Estadual. Diante do exposto, acolho a manifestação ministerial e reconsidero a decisão de ID. 47231989, para reconhecer a competência do Órgão Especial deste Sodalício para processar e julgar esta ADI.” (cf. PJE 1000588-12.2020.8.11.0000, ID nº 57720453).”.

Para evitar prolongamento desnecessário, haja vista a necessidade de provimento do recurso estar muito bem apontada, destaco precedentes nos quais essa Corte Estadual se alinhou ao entendimento vinculante do Supremo, e realizou controle de constitucionalidade tendo por base parâmetro da Constituição Federal, de reprodução obrigatória, mas não reproduzido expressamente na Constituição Estadual:

“1. ADI nº 10101847820248110000 – TJMT;

2. ADI nº 1001909-82.2020.8.11.0000 – TJMT;

3. ADI nº 1012155-74.2019.8.11.0000 – TJMT.”

Diante do exposto, considerando que os parâmetros constitucionais invocados na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade versam sobre repartição de competências entre os entes federados, sendo, portanto, normas de reprodução obrigatória pelas Constituições Estaduais, por serem normas de validade nacional, não existindo discricionariedade em sua incorporação pelos estados-membros, considerando, ainda precedentes do Supremo Tribunal Federal e desse e. Tribunal de Justiça, o Ministério Público o Estado de Mato Grosso requer o conhecimento e provimento do presente recurso de Agravo Interno, para que seja reformada, em juízo de retratação da relatora, a decisão monocrática que prematuramente extinguiu o feito, tudo isso para desobstruir e viabilizar o regular seguimento do trâmite processual ou, alternativamente, caso Vossa Excelência negue o juízo de retratação, seja o presente apelo remetido à apreciação e deliberação do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO LUIZ ANTÔNIO ARAÚJO JUNIOR, OAB/MT 12244/B.

V O T O

EXMA. SRA. DESA.
CLARICE CLAUDINO DA SILVA
(RELATORA):

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, a Ação Direta de Inconstitucionalidade foi ajuizada pela Procuradoria Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a tese de que a Lei Complementar n. 558/2025, do Município de Cuiabá, ao instituir a “Cuiabá Regula” em substituição à ARSEC, ofendeu normas constitucionais e federais, tanto de maneira formal quanto material.

Na inicial, a Autora alegou que a criação da nova agência reguladora rompeu com parâmetros técnicos fixados nacionalmente para a regulação dos serviços públicos, especialmente os de saneamento básico.

Aduziu que houve afronta às diretrizes nacionais estabelecidas pela Lei Federal n. 11.445/2007 e pelas normas expedidas pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), bem como aos princípios da impessoalidade, moralidade e estabilidade institucional previstos no artigo 37 da Constituição Federal.

Sustentou que a vinculação da nova agência ao Gabinete do Prefeito compromete a autonomia funcional, administrativa e financeira do órgão, deixando-o vulnerável a pressões políticas.

Alegou, ainda, que a Lei Complementar não exige rigorosa qualificação técnica dos diretores, e que traz a possibilidade de exoneração por critérios vagos (por exemplo: “baixo desempenho”), e a previsão de Recurso ao Prefeito em virtude de decisões técnicas da agência.

Ao final, formulou pedido liminar para suspender a eficácia da Lei e, no mérito, a declaração de inconstitucionalidade da norma municipal, invocando os seguintes dispositivos constitucionais: artigo 21, inciso XX; artigo 22, inciso IV; artigo 23; artigo 30; artigo 37 e artigo 175, todos da Constituição Federal.

O Município de Cuiabá compareceu espontaneamente no feito e alegou a constitucionalidade da lei impugnada.

Alegou, inicialmente, a inadequação da via eleita, sob a tese de que as teses da Procuradoria Geral de Justiça se baseiam em normas infraconstitucionais e, portanto, não podem ser discutidas em sede de controle concentrado.

Aduziu, também, que o Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso não tem competência para apreciar o pedido, porque a inicial não indicou violação direta a dispositivos da Constituição Estadual, e a alegação de afronta a artigos da Constituição Federal não pode servir de parâmetro local quando não se trata de normas de reprodução obrigatória.

No mérito, argumentou que a criação da “Cuiabá Regula” foi expressão legítima da autonomia municipal, prevista no artigo 30, inciso I, da CF, e que não houve usurpação da competência da União, pois a lei se limitou a reorganizar a estrutura administrativa local, sem legislar sobre diretrizes nacionais de saneamento.

Ressaltou, ainda, que a Lei Complementar assegura a autonomia funcional e administrativa da agência, pois prevê mecanismos de sabatina e nomeação de diretores pelo Legislativo.

Acolhi as teses aduzidas pelo Município de Cuiabá e, por meio de decisão unipessoal, indeferi a petição inicial e extingui a Ação Direta de Inconstitucionalidade sem análise do mérito.

Na decisão, destaquei que as alegações da Procuradoria Geral de Justiça estão fundadas em normas infraconstitucionais e em dispositivos da Constituição Federal que não são de reprodução obrigatória, de modo que a competência para eventual controle é do Supremo Tribunal Federal, e não do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso.

Inconformada, a Procuradoria Geral de Justiça interpôs este Recurso.

Nas razões, a Agravante passou a desenvolver, de forma detalhada, a tese de que os artigos 21, inciso XX, e 22, inciso IV, da Constituição Federal são normas de reprodução obrigatória e, portanto, podem servir como parâmetro para o controle de constitucionalidade de lei municipal pelo Tribunal de Justiça.

Argumenta que incorri em equívoco ao extinguir a Ação, pois há violação direta a tais dispositivos, e não se trata de mera inconstitucionalidade reflexa.

Aduz, ainda que as normas federais suscitadas na inicial não foram apresentadas como parâmetros autônomos de controle, mas como instrumentos interpretativos para demonstrar o conflito da lei municipal com princípios constitucionais.

Em contraminuta, o Município defende a manutenção da decisão monocrática.

Alega que o Recurso não respeita o princípio da adstrição, pois a Procuradoria Geral de Justiça ampliou e deu nova roupagem ao pedido inicial, alterou a fundamentação para destacar dispositivos constitucionais que não foram suficientemente explorados na petição inicial.

Sustenta ofensa ao princípio da dialeticidade, sob a tese de que, nas razões recursais, não há novos argumentos, apenas reiteração das teses já afastadas na decisão.

Reitera que a questão envolve normas infraconstitucionais e inconstitucionalidade reflexa, o que inviabiliza o controle concentrado.

Por fim, reforça que não usurpou a competência da União, pois a criação da agência reguladora integra a autonomia municipal, bem como insiste que os artigos 21 e 22 da Constituição Federal não são de reprodução obrigatória.

Passo à análise das preliminares.

No que se refere ao princípio da dialeticidade
, embora a Agravante repita parte dos argumentos já apresentados, enfrentou especificamente os fundamentos da decisão recorrida, quais sejam: a alegada incompetência do Tribunal de Justiça e a inexistência de normas de reprodução obrigatória.

Assim, diferente do que alega o Recorrido, a Agravante enfrentou, sim, os fundamentos da decisão, uma vez que discutiu diretamente a questão da competência do Tribunal de Justiça e a natureza dos artigos 21 e 22 da Constituição Federal como normas de reprodução obrigatória, o que afasta a alegada ofensa ao princípio de dialeticidade.

Rejeito, portanto, a preliminar.

No que tange à crítica do Município quanto à alteração da causa de pedir merece relevo.

A leitura comparada da petição inicial e das razões do recurso, deixa evidente que a Agravante introduziu uma linha de argumentação que, embora relacionada ao tema central, reforça de forma inédita a violação direta aos artigos 21 e 22 da Constituição Federal, dispositivos que na inicial foram apenas citados sem desenvolvimento.

Essa mudança confere ao Recurso caráter mais amplo do que a causa de pedir originalmente apresentada, demonstrando um certo descompasso entre a inicial e o agravo.

Ao analisar os argumentos das partes, verifica-se que a petição inicial se concentrou fortemente em normas federais e em diretrizes administrativas (Lei n. 11.445/2007, Lei n. 13.848/2019 e Resolução ANA), e trouxe apenas menções genéricas aos dispositivos constitucionais.

Nas razões recursais, de outro vértice, a Procuradoria Geral de Justiça argumenta de maneira expressiva os fundamentos constitucionais.

Com efeito, apenas no Recurso construiu argumentação detalhada para sustentar a violação direta aos artigos 21 e 22 da Constituição Federal, com precedentes e desenvolvimento técnico que não constam da petição inicial. Ou seja, há um deslocamento do foco, com ampliação dos fundamentos constitucionais, que não foram suficientemente delineados na fase inicial.

Na exordial, a Agravante alegou que a criação da nova autarquia rompeu parâmetros técnicos fixados nacionalmente para a regulação dos serviços públicos, especialmente os de saneamento básico, assim, violou diretrizes da Lei Federal n. 11.445/2007 e das normas expedidas pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA).

Na peça de ingresso, ainda se insurgiu quanto à vinculação da agência ao Gabinete do Prefeito, por comprometer sua autonomia funcional, administrativa e financeira, e destacou a falta de critérios rígidos de qualificação técnica para os diretores, a previsão de exoneração por critérios vagos (a exemplo do “baixo desempenho”) e a possibilidade de Recurso ao Prefeito contra decisões técnicas.

Esses são os fundamentos pelos quais pediu a suspensão da eficácia da Lei e, ao final, a declaração de sua inconstitucionalidade, invocando dispositivos constitucionais como os artigos 21, inciso XX; 22, inciso IV; 23; 30; 37 e 175 da Constituição Federal.

Nas razões do Agravo Interno, diversamente, a Procuradoria Geral de Justiça altera substancialmente a linha argumentativa, fundamenta sua pretensão quase exclusivamente em dispositivos constitucionais, sustentando que os artigos 21, inciso XX, e 22, inciso IV, da Constituição Federal são normas de reprodução obrigatória.

Para ilustrar, transcrevo trechos do aduzido pela Agravante nas razões do Recurso:

“[...] as normas constitucionais apontadas como violadas (arts. 21, inciso XX e 22, inciso IV, da Constituição Federal), como será doravante demonstrado, são normas de reprodução obrigatória e, portanto, conforme pacífica jurisprudência do Pretório Excelso, é possível, nesse caso, o exercício do controle de constitucionalidade pelo Tribunal de Justiça local.”

“[...] a melhor solução jurídica para o presente caso não passa pela prematura extinção terminativa do feito, mas prosseguir com o julgamento neste Egrégio Tribunal considerando que as normas constitucionais apontadas como violadas (arts. 21, inciso XX e 22, inciso IV, da Constituição Federal), como será doravante demonstrado, são normas de reprodução obrigatória e, portanto, (...) é possível, nesse caso, o exercício do controle de constitucionalidade pelo Tribunal de Justiça local.

Ou seja, no Recurso há reforço argumentativo de forma detalhada do argumento constitucional que na inicial foi citado apenas de passagem.

Reitero: Na inicial, o enfoque central é dado às normas federais, à exemplo dos seguintes trechos:

A Lei Complementar n. 558/2025 viola normas gerais de competência da União, ao disciplinar de forma incompatível a regulação dos serviços públicos de saneamento básico, matéria regida pela Lei Federal nº 11.445/2007.

E mais adiante:

Verifica-se que a Lei Complementar Municipal n. 558/2025 colide com as normas e diretrizes trazidas pelas Leis supracitadas, além de ir na contramão de avanços legislativos e regulatórios importantes, alcançados nas últimas décadas, voltados ao aprimoramento institucional dos entes reguladores, como são exemplos as diretrizes estabelecidas pela Resolução ANA n. 177/2024 que aprovou a Norma de Referência nº 4/2024.

Há também uma menção pontual a dispositivos constitucionais:

[...] a nova agência reguladora a ser designada deve, logicamente, atender aos pressupostos legais e regulamentares previstos, o que claramente não é o que ocorre na agência reguladora criada pela Lei Complementar Municipal nº 558/2025, em razão da violação aos art. 21 e art. 23, § 1º-B, acima demonstrados.

Nota-se que, ao ajuizar a demanda, o cerne da argumentação esteve muito mais concentrado na violação a leis federais e resoluções técnicas, e que os dispositivos constitucionais foram utilizados apenas como suporte formal.

A modificação de enfoque é clara: na inicial se concentrou nas leis federais e apenas fez referência superficial a dispositivos constitucionais, enquanto neste Recurso trouxe nova linha argumentativa fundada quase integralmente na tese de ofensa direta a normas constitucionais, desenvolveu raciocínio que não foram apresentados na petição inicial.

Assim, não há como negar que há deslocamento do núcleo argumentativo e ampliação da causa de pedir do Recurso.

Nesse ponto, é necessário esclarecer que não olvido a orientação do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a cauda de pedir das Ações Diretas de Inconstitucionalidade é aberta e o Órgão Julgador pode utilizar todo o arcabouço constitucional para declarar eventual inconstitucionalidade da norma impugnada. Porém:

A técnica da causa de pedir aberta autoriza o Plenário a considerar outras normas constitucionais no exame de constitucionalidade, mas não confere aos interessados a faculdade de reabrir a discussão do mérito à luz de parâmetros de controle não invocados a tempo e modo.
4. Embargos de declaração conhecidos e rejeitados. (ADI 4874 ED, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 09-03-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-051 DIVULG 16-03-2022 PUBLIC 17-03-2022).

Para o STF,
“o aditamento de novas razões à petição inicial “acarretaria sério contratempo ao livre exercício da jurisdição constitucional, submetendo-a, por exemplo, ao despropósito de iniciativas processuais tomadas a destempo, como a que ora se coloca, com a apresentação de novos argumentos apenas em sede de recurso de agravo” (ADI 3.789-AgR, Rel. Ministro Teori Zavascki, Pleno, DJe 24.02.2015).”
(ADO 42 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 29-05-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-204 DIVULG 14-08-2020 PUBLIC 17-08-2020).

Assim, no meu entender,
está clara a ofensa ao princípio da adstrição.

Passo agora ao exame do mérito do Recurso de Agravo Interno.

Inobstante às alegações da Recorrente, no meu entender o Recurso deve ser desprovido.

É cediço que, por meio do Tema 484, o Supremo Tribunal Federal, firmou tese jurídica no sentido de que os Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados.

Há precedente do STF no mesmo sentido da decisão agravada. Para ilustrar:

CONSTITUCIONAL. RECLAMAÇÃO. ALEGADA USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA EXERCER O CONTROLE CONSTITUCIONAL CONCENTRADO DE LEIS E ATOS NORMATIVOS FEDERAIS E ESTADUAIS. 1. O Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, em sede de representação de inconstitucionalidade, suspendeu a eficácia da Lei 9.148/2004, do Município de Uberaba/MG, com fundamento no art. 2º da Constituição Federal, bem como pelo fato de o Município haver usurpado a competência legislativa e material da União em tema de serviço de radiodifusão
(inciso IV do art. 22 e inciso XII do art. 21 e art. 223, todos da Carta Magna). Situação configuradora de usurpação da competência originária do Supremo Tribunal Federal,
dado que os parâmetros constitucionais de que lançou mão a Casa de Justiça reclamada não são de absorção obrigatória pelas Constituições estaduais.
2. Reclamação julgada procedente. Agravo regimental prejudicado.
(Rcl 4329, Relator(a): AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 17-11-2011, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-234 DIVULG 09-12-2011 PUBLIC 12-12-2011). (sem destaques no original)

Assim, os Tribunais de Justiça ao realizar controle de constitucionalidade abstrato de legislações municipais e estaduais em face da Constituição Estadual, pode utilizar como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que sejam consideradas como de reprodução obrigatória, o que não é o caso.

Não houve, ao longo da petição inicial, qualquer desenvolvimento argumentativo voltado para normas específicas da Constituição Estadual. Insisto, não foram apontados artigos estaduais, nem estabelecido um cotejo analítico entre a lei municipal e o texto da Constituição Estadual, o que evidencia que o parâmetro eleito foi apenas a Constituição Federal.

Essa opção pelo parâmetro de controle é determinante, porque o controle abstrato de constitucionalidade perante os Tribunais de Justiça somente pode ser exercido quando a norma impugnada for confrontada com a Constituição Estadual. Quando o parâmetro eleito for apenas a Constituição Federal, a competência para o exame é do Supremo Tribunal Federal.

A título ilustrativo, colhe-se o seguinte precedente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, cuja ementa merece ser transcrita na íntegra por perfeita adequação ao caso em análise:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 7º e 8º DA LEI DISTRITAL N.º 2.424/99. PARÁGRAFO § 7º, DO ARTIGO 10, DO DECRETO DISTRITAL N.º 28.606/07. SERVIÇOS FUNERÁRIOS. PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ORDEM ECONÔMICA. PARÂMETRO DE CONTROLE ELEITO PELA PROPONENTE. CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCOMPETÊNCIA DO TJDFT. PRELIMINAR ACOLHIDA. AÇÃO INADMITIDA. 1. O
TJDFT possui competência para processar e julgar, originariamente, a Ação Direta de Inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Distrito Federal em face de sua Lei Orgânica, consoante autorizado pelo artigo 125, § 2º da Constituição Federal e previsto pelo artigo 8º, I, n, da Lei n.º 11.697/2008 (Lei de Organização Judiciária do DF).
2. Conquanto os Tribunais de Justiça possam exercer controle abstrato de constitucionalidade utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória, a fixação da competência se dá pelo parâmetro de controle eleito pela parte autora e evocado na inicial.
3.
Inviável conhecer de Ação Direta de Inconstitucionalidade que, a exemplo da presente, aponta unicamente a Constituição Federal como parâmetro de controle, sob pena de usurpar função precípua do Supremo Tribunal Federal
. 4.
Ação Direta de Inconstitucionalidade não admitida. Extinção do processo sem resolução de mérito. Preliminar de incompetência do TJDFT acolhida.

(TJ-DF 07011579720208070000 DF 0701157-97.2020.8.07 .0000, Relator.: SANDOVAL OLIVEIRA, Data de Julgamento: 15/12/2020, Conselho Especial, Data de Publicação: Publicado no PJe : 12/01/2021. Pág.: Sem Página Cadastrada). (sem destaques no original)

Assim, não cabe ao Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso analisar pedido que tem como parâmetro
exclusivo
a Constituição Federal, sob pena de usurpar competência do Supremo Tribunal Federal.

Com essas considerações,
nego provimento ao Recurso.

É como voto.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (1ª VOGAL):

Desembargadora Presidente,

Ouvi com atenção as sustentações da Procuradoria-Geral de Justiça, do douto Procurador do Município de Cuiabá e o voto da eminente Relatora.

Concordo com o entendimento de que as normas apontadas não são de reprodução obrigatória para possibilitar o controle abstrato de constitucionalidade.

Por essa razão,
acompanho o voto da eminente Relatora
, pedindo vênia ao eminente Procurador de Justiça.

V O T O

EXMO. SR. DES. GILBERTO GIRALDELLI (3º VOGAL):

Eminentes Pares,

Ouvi atentamente os debates.

Tenho um posicionamento um pouco diferente em relação ao mencionado pela eminente Desembargadora Maria Erotides Kneip. Penso, contrariamente, que, neste caso, estamos diante de normas de repartição de competência legislativa.

Se a Constituição Federal estabelece a competência da União para legislar sobre matérias como água, saneamento e transporte público, da mesma maneira, os Estados e Municípios também deteriam essa competência
, pois se trata de uma espécie de repartição. Se assim não fosse, não poderíamos sequer analisar esta lei, objeto desta Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN), até porque foi editada pelo Município de Cuiabá.

O que me chama atenção, e é aqui que reside minha concordância com o voto da eminente Relatora, é que a peça exordial da ADIN, com o devido respeito, realmente pecou na sua descrição, na sua narrativa, ao não indicar claramente qual ponto da Constituição Estadual estaria sendo violado, ainda que seja por norma de repetição obrigatória.

Ainda que se diga que a falta de indicação é aceitável, há jurisprudência no sentido de que nem mesmo é necessário que a Constituição do Estado faça referência à Constituição Federal,
entendendo-se que, mesmo nos casos de omissão, trata-se de norma de repetição obrigatória.

O ponto em que me apoio e convirjo com o pensamento da eminente Relatora é que a inicial da ADIN foi realmente deficiente quanto a esse aspecto. O agravo interno corrigiu isso com maestria, funcionando como se fosse uma espécie de emenda à inicial. No entanto, a delimitação do pedido já estava estabelecida no momento da propositura da inicial, que foi a peça apreciada pela eminente Relatora.

Dessa forma, com essas considerações,
adiro ao voto da eminente Relatora
para negar provimento ao agravo.

É como voto.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. NILZA MARIA PÔSSAS DE CARVALHO (4ª VOGAL):

Com a devida vênia, voto pelo provimento do recurso.

V O T O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (5º VOGAL):

Senhora Presidente,

Acompanho o voto da eminente Relatora, inclusive com esses acréscimos do Desembargador Gilberto Giraldelli, uma vez que cheguei à mesma conclusão.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. MARCOS REGENOLD FERNANDES (7º VOGAL):

Senhora Presidente,

Esta é uma matéria extremamente complexa, que afeta sobremaneira o município, porque se trata de extinção de agências reguladoras previstas em lei, com assento na Constituição.

Conferi com a minha assessoria e verifiquei que não recebi previamente o voto da eminente Relatora.

Diante disso, e considerando que os fundamentos do Voto de Vossa Excelência são de grande relevância, assim como o são os argumentos da defesa do Município e da douta Procuradoria-Geral de Justiça,
peço vista dos autos
para realizar uma análise mais acurada e aprofundada da matéria.

V O T O

EXMO. SR. DES. HELIO NISHIYAMA (8º VOGAL):

Aguardo o pedido de vista.

V O T O

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (9º VOGAL):

Aguardo o pedido de vista.

V O T O

EXMO. SR. DES. JUVENAL PEREIRA DA SILVA (11º VOGAL):

Aguardo o pedido de vista.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (12º VOGAL):

Peço vista compartilhada para melhor análise da matéria.

V O T O

EXMO. SR. DES. CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA (14º VOGAL):

Aguardo o pedido de vista.

EM 09 DE OUTUBRO DE 2025:

APÓS REJEITADA, POR UNANIMIDADE, A PRELIMINAR, NO MÉRITO A CONCLUSÃO DO JULGAMENTO FOI ADIADA EM FACE DO PEDIDO DE VISTA COMPARTILHADO PELOS 7º VOGAL - DES. MARCOS REGENOLD FERNANDES E 12º VOGAL - DES. MÁRCIO VIDAL. A RELATORA NEGOU PROVIMENTO AO AGRAVO REGIMENTAL, SENDO ACOMPANHADA PELOS 1ª, 3º E 5º VOGAIS. A 4ª VOGAL - DESA. NILZA MARIA PÔSSAS DE CARVALHO VOTOU PELO PROVIMENTO. AGUARDAM O PEDIDO DE VISTA OS 8º, 9º, 11º E 14º VOGAIS. AUSENTES JUSTIFICADAMENTE OS DESEMBARGADORES JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA, RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, RUI RAMOS RIBEIRO E JOSÉ LUIZ LEITE LINDOTE.

SESSÃO DE 13 DE NOVEMBRO DE 2025 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO):

V O T O (VISTA)

EXMO. SR. DES. MARCOS REGENOLD FERNANDES (7º VOGAL):

Colendo Órgão Especial:

Solicitei vista dos autos para exame mais detido da matéria, sobretudo considerando sua relevância e os impactos sobre a regulação dos serviços públicos essenciais no Município de Cuiabá.

Pois bem.

Após detida análise da controvérsia, entendo que o agravo interno merece acolhimento, para reformar a decisão monocrática e permitir o regular processamento da ação direta de inconstitucionalidade.

Consoante relatado, cuida-se de agravo interno interposto contra decisão monocrática que indeferiu liminarmente a exordial, extinguindo o processo sem resolução de mérito, ao fundamento de que: (i) as alegações ministeriais estariam calcadas predominantemente em normas infraconstitucionais, configurando hipótese de inconstitucionalidade reflexa; (ii) os preceitos da Carta Magna invocados (artigos 21, inciso XX, e 22, inciso IV) não ostentariam natureza de reprodução obrigatória; e (iii) haveria incompetência deste Tribunal de Justiça para apreciar a matéria, reservada que estaria à competência originária da Suprema Corte.

O Ministério Público Estadual, em suas razões recursais, sustenta que os mencionados preceitos constitucionais efetivamente se qualificam como de reprodução obrigatória, vinculando todos os entes federativos em razão do princípio da simetria. Aduz que a repartição constitucional de competências possui validade nacional, independentemente de expressa transposição para as Cartas Estaduais, constituindo limitação implícita à autonomia dos Estados-membros e Municípios.

A decisão hostilizada assentou que teria havido substancial modificação do núcleo argumentativo entre a exordial e as razões do agravo interno, com indevida ampliação da causa de pedir em fase recursal.

Respeitosamente, não vislumbro tal modificação. O que se verifica, em rigorosa análise, é o natural aprofundamento e desenvolvimento dos fundamentos jurídicos que, embora mencionados de forma mais sintética inicialmente,
sempre estiveram presentes
no substrato da demanda.

A peça vestibular, conquanto tenha dedicado significativo espaço à demonstração do descumprimento de diplomas federais regulamentadores,
jamais deixou de invocar, como fundamento último da pretensão, a ofensa direta a preceitos constitucionais
.

Aliás, a leitura atenta da exordial (id. 289961865) revela que entre os fundamentos invocados foram expressamente mencionados os artigos 21, XX, e 22, IV, da Constituição Federal. A peça inaugural sustentou a competência privativa da União para instituir diretrizes nacionais sobre saneamento básico e para legislar sobre águas, afirmando categoricamente a existência de vício formal de inconstitucionalidade por usurpação dessa competência.
O
Parquet
transcreveu os dispositivos constitucionais e consignou que a regulação do saneamento básico, embora de competência concorrente, submete-se a diretrizes técnicas e jurídicas de observância compulsória estabelecidas pelo ente federal
.

Confira-se a parte específica da petição inicial:

“II – DOS FUNDAMENTOS

A Lei Complementar nº 558/2025 viola normas gerais de competência da União, ao disciplinar de forma incompatível a regulação dos serviços públicos de saneamento básico, matéria regida pela Lei Federal nº 11.445/2007.

O art. 21, inciso XX, da CF atribui à União a competência para instituir diretrizes nacionais para o saneamento básico. Essas diretrizes foram positivadas na legislação federal e devem ser obrigatoriamente observadas pelos Municípios.

Ocorre vício de inconstitucionalidade diante da usurpação de competência da União, conforme estabelece, no art. 21, XX:

Art. 21. Compete à União:

[...]

XX – Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos [...]

Cumpre ainda destacar que, nos termos do art. 22, inciso IV, da Constituição Federal, compete privativamente à União legislar sobre água, conforme exposto:

“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

[...] IV – águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; [...]” grifo nosso

Reforça, desta forma, o vício formal da norma impugnada, uma vez que a regulação do saneamento básico, embora concorrente, está sujeita a diretrizes técnicas e jurídicas de observância obrigatória.

.....

IV – DOS PEDIDOS

f) Ao final, seja julgada PROCEDENTE a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal nº 558, de 25 de abril de 2025, do Município de Cuiabá/MT, por afronta ao artigo 37, caput, artigo 175, artigo 23, inc. IX, e X e artigo 30, inc. I e da Constituição Federal, bem como do artigo 37, caput, da Constituição do Estado de Mato Grosso, com efeitos ex tunc, nos termos da Lei nº 9.868/99. ...”
(negritei)

Vê-se, portanto, que a pretensão ministerial desde a origem esteve fundamentada na violação direta aos comandos constitucionais de repartição de competências. O desenvolvimento pormenorizado nas razões recursais acerca da natureza de tais preceitos como reprodução obrigatória
não representa inovação argumentativa, mas resposta necessária à tese de incompetência suscitada na decisão monocrática, não se podendo exigir do recorrente que permanecesse inerte diante de fundamento acolhido de forma monocrática para extinguir prematuramente a ação
.

Cabe rememorar que a técnica processual das ações de controle concentrado autoriza que o órgão julgador examine livremente todo o ordenamento para aferir a higidez da norma impugnada, não ficando adstrito apenas aos comandos mencionados pelo autor.

A propósito,
“a técnica da causa de pedir aberta autoriza o Plenário a considerar outras normas constitucionais no exame de constitucionalidade, mas não confere aos interessados a faculdade de reabrir a discussão do mérito à luz de parâmetros de controle não invocados a tempo e modo”
(STF, ADI 4874 ED, Órgão julgador: Tribunal Pleno, Relatora: Min. Rosa Weber, julgamento: 09/03/2022, publicação: 17/03/2022).

Na hipótese, os artigos 21, XX, e 22, IV, da Constituição Federal foram expressamente considerados como parâmetros desde a peça inaugural, inexistindo introdução tardia de fundamentos constitucionais. Os pedidos e os fatos narrados permanecem inalterados, verificando-se apenas o natural aprimoramento técnico-doutrinário da fundamentação jurídica, no agravo interposto, circunstância que não configura alteração da causa de pedir.

Assim, não se pode cercear o desenvolvimento argumentativo da parte interessada, máxime quando apenas explicita e aprofunda fundamentos que desde o início integravam a pretensão deduzida.

Neste ponto, registre-se que a preliminar de inobservância do dever de impugnação específica foi rejeitada à unanimidade por este Egrégio Órgão Especial (id. 321022362).

É de se chegar a mesma conclusão em relação à preliminar de malferimento ao princípio da adstrição, já que, como visto em linhas volvidas, houve apenas reforço argumentativo no recurso de Agravo Interno. Não houve, efetivamente, alteração da causa de pedir e do pedido iniciais. Portanto, afasto a preliminar.

Logo, superadas as questões preliminares, passa-se ao exame da matéria de fundo, que reside essencialmente em definir se os artigos 21, inciso XX, e 22, inciso IV, da Carta Magna
possuem natureza de comandos de observância compulsória
, aptos a servir de parâmetro para o controle concentrado exercido por esta Corte Estadual, como aliás, já entenderam os nobres Vogais que me antecederam, notadamente os Desembargadores Gilberto Giraldelli e Rodrigo Curvo.

É consabido que existe um conjunto de preceitos federais que, pela sua natureza estruturante do pacto federativo, irradiam efeitos vinculantes sobre todos os entes da federação, independentemente de expressa reprodução nos textos das Cartas Estaduais ou nas Leis Orgânicas Municipais. Tais comandos, destinados a preservar a homogeneidade dentro da pluralidade que caracteriza o Estado Federal brasileiro, impõem-se não como opção discricionária dos Estados-membros ou Municípios, mas como exigência inerente à própria estrutura federativa consagrada constitucionalmente.

Entre esses preceitos, assumem especial relevo aqueles que disciplinam a repartição de competências entre os entes federativos. A lógica é intuitiva: se a própria Carta Magna estabelece quais matérias são de competência privativa da União, dos Estados ou dos Municípios,
essa distribuição vincula necessariamente todos os entes, ainda que não reproduzida nas constituições locais
. Do contrário, estar-se-ia admitindo que cada Estado-membro pudesse, ao seu alvedrio, redesenhar as competências federativas, o que conduziria à completa descaracterização do modelo federal estabelecido.

O Supremo Tribunal Federal, ao firmar a tese no Tema n. 484 da repercussão geral, assentou que
os Tribunais de Justiça podem exercer controle concentrado de constitucionalidade de leis municipais com base na Constituição Federal,
desde que se trate de normas de reprodução obrigatória
.

Nesse sentido, a Suprema Corte tem reconhecido que os comandos de repartição de competências integram o rol daqueles de observância obrigatória pelos entes subnacionais, servindo de parâmetro válido para o controle abstrato perante os Tribunais de Justiça, senão vejamos:

“(...) 1. Podem os tribunais de justiça, ao realizar controle de constitucionalidade abstrato de legislações municipais e estaduais em face da constituição estadual, utilizar como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que sejam consideradas como de reprodução obrigatória, mesmo que não estejam presentes de forma expressa e literal no corpo da constituição do estado-membro. 2. Caso no qual o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro
utilizou como parâmetro o art. 22 da CF/88, o qual versa sobre a repartição de competências entre os entes federados, sendo, portanto, norma de reprodução obrigatória pelas constituições estaduais, por ser norma de validade nacional, não existindo discricionariedade em sua incorporação pelos estados-membros. Precedentes.
3. Acórdão recorrido em harmonia com a jurisprudência da Suprema Corte, por ter considerado que a legislação municipal em questão versava sobre temas afetos à competência privativa legislativa da União, notadamente direito civil e direito do trabalho (art. 22, incisos I e XVI, da CF/88). Precedentes. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.
(STF, RE 1476646 AgR, Órgão julgador: Tribunal Pleno, Relator: Min. Dias Toffoli, julgamento: 05/06/2024, publicação: 12/06/2024) - original sem destaques.

Paradigmático, inclusive, é o julgamento do ARE n. 1450257/MT, no qual a Suprema Corte, reformando acórdão deste egrégio Tribunal de Justiça, assentou de forma cristalina que “por força do princípio da simetria, as normas que estabelecem o regime constitucional de repartição de competências são de reprodução obrigatória justamente por exigirem uma uniformidade sobre o tema. Assim, ainda que não constem expressamente nas Constituições Estaduais ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, as normas de competência integram seus ordenamentos e são de observância compulsória por todos os entes federados” (STF, ARE 1450257/MT, Relator: Min. EDSON FACHIN, julgamento: 03/11/2023, publicação: 07/11/2023).

Logo, os preceitos invocados como parâmetro de controle - artigos 21, inciso XX, e 22, inciso IV - inserem-se precisamente nos comandos de observância obrigatória. O artigo 21, inciso XX, ao atribuir à União competência para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos, estabelece reserva de formulação de políticas nacionais que necessariamente vincula Estados e Municípios. Não se trata de mera faculdade do ente federal, mas de atribuição privativa destinada a assegurar uniformidade mínima e coordenação nacional em setores essenciais à qualidade de vida da população.

De modo similar, o artigo 22, inciso IV, ao estabelecer a competência privativa da União para legislar sobre águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão, delimita espaço normativo vedado aos demais entes federativos. Essa restrição integra a própria essência do pacto federativo e não pode ser desconsiderada pelos Estados e Municípios.

Nesse contexto,
a pretensão ministerial, ao invocar tais comandos, não busca questionar abstratamente o conteúdo de leis federais sobre saneamento básico ou agências reguladoras, mas demonstrar que a lei municipal, ao criar agência reguladora com características que potencialmente conflitam com os padrões mínimos constitucionalmente exigidos,
teria invadido esfera de competência reservada ao legislador nacional para estabelecer as diretrizes gerais do setor
.

Em verdade, não se trata de aferir se a lei municipal violou a Lei Federal n. 11.445/2007 ou a Lei Federal n. 13.848/2019 (o que configuraria, de fato, controle de legalidade), mas de examinar se, ao disciplinar matéria relacionada ao saneamento básico e à estruturação de agências reguladoras, o Município respeitou a reserva da União para estabelecer as diretrizes nacionais sobre o tema e para legislar sobre águas.

A decisão combatida entendeu que haveria inconstitucionalidade reflexa, na medida em que a petição inicial teria se fundado predominantemente em diplomas infraconstitucionais. Todavia, reputo que o propósito foi o de evidenciar que a lei municipal, ao criar agência reguladora dissociada dos padrões técnicos nacionalmente estabelecidos, estaria também violando diretamente os preceitos que reservam à União a atribuição de fixar tais padrões.

Cumpre que se entenda que,
as leis federais mencionadas não foram invocadas como parâmetros autônomos de controle, mas elementos de interpretação sistemática destinados a demonstrar o conteúdo e o alcance das diretrizes nacionais que a Carta Magna reservou à competência da União
.

Merece registro, ainda, que o indeferimento liminar da exordial, com a consequente extinção da ação direta de inconstitucionalidade,
tem o efeito prático de inviabilizar qualquer controle abstrato sobre a lei municipal impugnada
.

Nos termos do artigo 102, inciso I, alínea “a”, da Carta da República, o STF somente exerce competência originária para processar e julgar ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, não abrangendo sua competência o controle concentrado de leis municipais em face da Constituição Federal.

Portanto,
se este Tribunal declinar de sua competência para apreciar a matéria, sob o fundamento de que os parâmetros invocados seriam exclusivamente federais, estar-se-á criando verdadeira lacuna no sistema de controle de constitucionalidade, permitindo que lei municipal eventualmente incompatível com comandos de observância obrigatória permaneça produzindo efeitos sem possibilidade de questionamento concentrado
.

Essa interpretação, além de não encontrar respaldo na jurisprudência da Suprema Corte, conduz a resultado manifestamente incompatível com o postulado da supremacia constitucional e com a necessidade de assegurar mecanismos efetivos de controle dos atos normativos dos entes federativos.

À vista disso, respeitosamente divergindo do entendimento da eminente Relatora, entendo que: (i) não houve violação ao princípio da adstrição, uma vez que o desenvolvimento constante das razões recursais apenas aprofundou fundamentos já presentes na exordial, sem alteração dos pedidos ou dos fatos narrados; e (ii) os artigos 21, inciso XX, e 22, inciso IV, da Carta Magna configuram comandos de reprodução obrigatória, que vinculam todos os entes federativos independentemente de reprodução literal nas Cartas Estaduais, razão pela qual este Tribunal possui competência para processar e julgar a presente ação, utilizando-os como parâmetro de controle cotejado sistematicamente com as disposições da Constituição Estadual;

Em face do exposto, acompanho a divergência inaugurada pela Desa. Nilza Maria Pôssas de Carvalho, a fim de
DAR PROVIMENTO
ao agravo interno, reformando a decisão monocrática para determinar o regular prosseguimento da ação direta de inconstitucionalidade, com a adoção das providências processuais subsequentes previstas na Lei n. 9.868/1999 e no Regimento Interno desta Corte.

É como voto.

V O T O (VISTA)

EXMO. SR. DES. MARCIO VIDAL (12º VOGAL):

Eminente Órgão,

Como visto nos votos precedentes, está em mesa o Recurso de Agravo Interno interposto pela Procuradoria-Geral de Justiça, em face da decisão unipessoal prolatada pela d. Relatora, Desa. Clarice Claudino da Silva, nos autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade, que indeferiu a petição inicial apresentada por ela.

Antes de adentrar à análise do Recurso de Agravo Interno, permita-me fazer um breve histórico dos fatos processuais.

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso, com fundamento nos arts. 96, inciso IV, alínea “d”, da Constituição do Estado de Mato Grosso, e 125, § 2º, da Constituição Federal, em face da Lei Complementar Municipal n. 558/2025, editada pelo Município de Cuiabá.

A norma impugnada dispõe sobre a criação da Agência de Fiscalização e Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Município de Cuiabá – CUIABÁ REGULA, em substituição à Agência Municipal de Regulação dos Serviços Públicos Delegados – ARSEC, anteriormente instituída pela Lei Complementar Municipal n. 374/2015.

Sustenta o Requerente que a norma municipal padece de inconstitucionalidade formal e material, por violar as diretrizes nacionais de regulação dos serviços públicos de saneamento básico e por afrontar a exigência de autonomia técnica, decisória, administrativa e financeira que deve caracterizar as entidades reguladoras, conforme os parâmetros fixados pela Lei Federal n. 11.445/2007, alterada pela Lei n. 14.026/2020, bem como pela Lei Federal n. 13.848/2019 e pelas Normas de Referência da ANA (Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico).

Aponta, ainda, que a substituição da ARSEC pela nova entidade CUIABÁ REGULA não foi precedida de justificativa técnica, tampouco se observou a vedação expressa constante do § 1º-B do art. 23 da Lei n. 11.445/2007, que impede a alteração arbitrária da agência reguladora durante a vigência contratual, salvo em hipóteses excepcionais ali elencadas.

Além disso, aduz que a estrutura normativa da nova agência revela ingerência política indevida, ausência de critérios técnicos objetivos para nomeação e exoneração de seus dirigentes e vinculação direta ao Gabinete do Prefeito, o que comprometeria sua imparcialidade, neutralidade e independência decisória.

Sustenta que a criação de entidade reguladora em desacordo com os requisitos legais e normativos compromete o equilíbrio dos contratos de concessão, a previsibilidade regulatória e o próprio acesso a recursos federais, em razão do disposto no art. 50, § 8º, da Lei n. 11.445/2007.

Requer, liminarmente, a suspensão imediata da eficácia da Lei Complementar n. 558/2025, com fundamento no art. 11 da Lei n. 9.868/99, de modo a restabelecer a vigência da norma anterior até o julgamento final da presente ação.

Ao proceder a análise de admissibilidade da demanda, a d. Relatora, Desa. Clarice Claudino da Silva, prolatou decisão de indeferimento da inicial, pelas seguintes razões:

“[...] De início, destaco que “inexiste violação ao princípio da não-surpresa, porquanto as questões relativas à análise dos pressupostos processuais e das condições da ação constituem decorrência lógica da propositura da demanda inicial, que são analisados à luz da teoria da asserção, a partir da narrativa da petição inicial.” (AgInt no AREsp n. 2.250.065/PR, relator Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma, julgado em 23/10/2023, DJe de 25/10/2023).

Conforme se observa do relato, na petição inicial o Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso aduz que a LC n. 585/2025 é formal e materialmente inconstitucional, porque:

i) usurpa a competência da União, ao legislar de forma contrária à Lei Federal n. 11.445/2007, que rege o saneamento básico, e às diretrizes nacionais previstas nos artigos 21, inciso XX, e 22, inciso IV, ambos da Constituição Federal;

ii) afronta normas da Lei n. 13.848/2019, que trata das agências reguladoras, ao não garantir independência técnica, administrativa e financeira à nova agência;

iii) ofende normas de referência da Agência Nacional de Águas e Esgoto (ANA), em especial a Resolução n. 177/2024, especificamente porque extingue arbitrariamente a ARSEC sem justificativa técnica; não assegura a continuidade regulatória nem avalia a capacidade institucional da nova entidade; permite ingerência política na nomeação e exoneração dos dirigentes; não exige qualificação técnica mínima ou vedação a nomeações político-partidárias; e prevê recurso ao Prefeito contra decisões técnicas, o que compromete a autonomia decisória.

iv) cria instabilidade jurídica e regulatória, que prejudica a segurança dos contratos, a previsibilidade para investidores e a confiança dos usuários na prestação de serviços;

v) contraria precedentes do STF, à exemplo da ADI 2095/RS e ADI 6276, que fixam balizas para validade de agências reguladoras (autonomia, tecnicidade, investidura com mandato, ausência de subordinação ao Executivo); e

vi) compromete o repasse de recursos federais, por descumprimento das normas federais, conforme previsão do artigo 50, inciso III, § 8º, da Lei n. 11.445/2007.

Da leitura da inaugural, é evidente que a constitucionalidade da Lei impugnada é questionada frente à Constituição Federal e, portanto, a competência para a análise é do Supremo Tribunal Federal, nos termos do artigo 102, I, a da Constituição Federal.

Aliás, há entendimento pacífico, doutrinário e jurisprudencial, no sentido de que o STF é o competente para o controle concentrado de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou federal frente à Constituição Federal.

Sobre o tema, Nelson Nery Júnior esclarece que “o controle abstrato da constitucionalidade da lei ou ato normativo federal ou estadual, contestado em face da CF, é feito por meio da ADIN ajuizada perante o STF pelos legitimados do CF 103.” (in Código de Processo Civil Comentado, 7ª edição, p. 204).

A exceção à regra cinge-se às normas de reprodução obrigatória pelos Estados, pois apenas “é constitucional o exercício pelos Tribunais de Justiça do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da República, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-membros’, já que “as normas constitucionais de reprodução obrigatória, por possuírem validade nacional, integram a ordem jurídica dos Estados-membros ainda quando omissas em suas Constituições estaduais, inexistindo qualquer discricionariedade em sua incorporação pelo ordenamento local. [...]. (STF, ADI 5646, Relator (a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 07/02/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-094 DIVULG 07-05-2019 PUBLIC 08-05-2019). (sem destaques no original)

O artigo 21, inciso XX, da Constituição Federal, que versa sobre a competência da União para instituir diretrizes para o saneamento básico, e o artigo 22, inciso IV, da Carta Magna que cuida da competência privativa da União para legislar sobre águas, não são de reprodução obrigatória, e por isso não constam replicados no texto constitucional estadual.

Assim, não podem ser usados como parâmetro direto de controle de constitucionalidade no âmbito estadual.

Com efeito, o Autor arguiu ofensa à Leis Federais n. 13.848/2019 e n. 11.445/2017 e à Resolução da ANA n. 177/2024 e, conforme se sabe, dispositivos infraconstitucionais, não servem de parâmetros para fins de controle concentrado e constitucionalidade. No âmbito constitucional, invoca, diretamente como parâmetro de controle, apenas os artigos 21, inciso XX, e 22, inciso IV, da Constituição Federal, sem fazer qualquer referência à Constituição do Estado de Mato Grosso; de conseguinte, a competência para julgamento é do STF.

Assim, é flagrante que este órgão não tem competência para análise da alegada inconstitucionalidade, pois somente poderia apreciar o pedido se formulado em face da própria Constituição Estadual, ou se fosse o caso de artigos da Constituição Federal de reprodução obrigatória.

No mesmo sentido, trago à colação precedente deste Tribunal, do saudoso Desembargador José Silvério Gomes:

[...]

Dessa forma, ante à flagrante incompetência desta Corte para processar o feito, que tem por parâmetro Leis Federais infraconstitucionais e dispositivos da Constituição Federal, a Ação deve ser extinta sem resolução do mérito.

Não olvido que a incompetência absoluta, em rega, acarreta a remessa dos autos ao Juízo competente, e não a extinção do feito sem resolução de mérito; porém, neste caso é necessário o indeferimento liminar da petição inicial, com a consequente extinção do processo sem resolução de mérito, haja vista que, nos termos do artigo 103, da Constituição Federal, o Procurador-Geral de Justiça do Estado não tem legitimidade para propor ADI no STF.

Diante do exposto, com esteio nos artigos 4º, da Lei n. 9.868/99 e 295, inciso III, e 267, inciso I, do CPC, indefiro a petição inicial desta Ação Direta de Inconstitucionalidade, em razão da incompetência absoluta desta Corte e da impossibilidade de remessa dos autos ao Supremo Tribunal Federal”. (id. 290312883).

Contra essa decisão, a Procuradoria Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso aviou o presente Recurso de Agravo Interno.

Em suas razões recursais, o Agravante sustenta que as normas constitucionais federais apontadas como parâmetro de controle, notadamente os artigos 21, inciso XX, e 22, inciso IV, da Constituição da República, configuram normas de reprodução obrigatória, aptas a fundamentar o controle concentrado de constitucionalidade no âmbito do Tribunal de Justiça local.

Aduz que a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal admite que os Tribunais de Justiça, quando confrontados com normas municipais ou estaduais, podem exercer o controle abstrato de constitucionalidade com base em normas da Constituição Federal de reprodução obrigatória, ainda que estas não estejam expressamente previstas na Constituição Estadual, em respeito ao princípio da simetria e à estrutura federativa.

Sustenta, ademais, que o indeferimento da petição inicial em tais circunstâncias restringe indevidamente o acesso à jurisdição constitucional, uma vez que a matéria veiculada na ADI se refere à violação de regras federais cuja incorporação é compulsória pelas Constituições estaduais e leis municipais, configurando hipótese autorizadora de controle de constitucionalidade perante este Tribunal.

Invoca precedentes recentes do STF e doutrina especializada, como de Raul Machado Horta, Gilmar Mendes, Lênio Streck e Bernardo Gonçalves Fernandes, para demonstrar que as normas de repartição de competências, como é o caso do art. 22, inciso IV, da CF, impõem limites estruturais ao legislador infraconstitucional local, sendo plenamente possível o controle da legislação municipal com base nesses dispositivos federais, ainda que de modo reflexo.

Requer, ao final, o provimento do recurso para que seja reconsiderada a decisão agravada, permitindo-se o regular prosseguimento da Ação Direta de Inconstitucionalidade no âmbito do Órgão Especial deste Egrégio Tribunal, inclusive com o exame de eventual pedido de concessão de medida cautelar.

A Relatora, Desa. Clarice Claudino da Silva, na sessão pretérita, votou pelo não provimento do Recurso, ficando a parte dispositiva assim grafada:

“Assim, não cabe ao Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso analisar pedido que tem como parâmetro exclusivo a Constituição Federal, sob pena de usurpar competência do Supremo Tribunal Federal.

Com essas considerações, nego provimento ao Recurso”.

A 1ª Vogal, Desa. Maria Erotides Kneip, o 3º Vogal, Des. Gilberto Giraldelli e o 5º Vogal, Des. Rodrigo Roberto Curvo, acompanharam o Relator.

O Des. Marcos Regenold Fernandes pediu vistas dos autos, ocasião em que solicitei vistas compartilhada dos autos para melhor análise.

Passo, portanto, à análise do recurso interposto.

Inicialmente, ressalto que a Ação Direta de Inconstitucionalidade é uma das ações típicas do controle concentrado de constitucionalidade, de natureza objetiva, ou seja, não visa à tutela de situações subjetivas, mas à preservação da ordem constitucional em sua integridade.

Sua finalidade precípua é a declaração de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos em face da Constituição.

No âmbito estadual, as Constituições Estaduais podem prever a possibilidade de controle concentrado de constitucionalidade de normas infraconstitucionais estaduais e municipais perante o respectivo Tribunal de Justiça.

Não tenho dúvidas de que, na seara estadual, é possível o controle abstrato de normas estaduais ou municipais (objeto), utilizando-se como parâmetro as normas da Constituição Federal.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica nesse sentido, desde que a impugnação se fundamente em normas da Constituição Estadual que reproduzam preceitos de observância obrigatória previstos na Constituição da República.

A propósito:

Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade. Constituição do Estado do Amapa. Art. 133, II, m. Controle concentrado de constitucionalidade, pelo Tribunal de Justiça local, de leis e atos normativos municipais em face da Constituição Federal. Possibilidade, desde que o parâmetro de controle seja de reprodução obrigatória ou quando existir, no âmbito da Constituição estadual, norma de caráter remissivo à Constituição da República. Interpretação conforme à Constituição. Parcial procedência. 1.
A jurisprudência mais recente desta Suprema Corte, firmada, inclusive, sob a sistemática da repercussão geral, admite o controle abstrato de constitucionalidade, pelo Tribunal de Justiça, de leis e atos normativos estaduais e municipais em face da Constituição da República, apenas quando o parâmetro de controle invocado seja norma de reprodução obrigatória ou exista, no âmbito da Constituição estadual, regra de caráter remissivo à Carta federal.
2. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida. Pedido julgado parcialmente procedente, para dar interpretação conforme à Constituição, para assentar a possibilidade de o Tribunal de Justiça local exercer o controle concentrado de constitucionalidade de leis e atos normativos municipais em face da Carta da República, apenas quando o parâmetro de controle invocado seja norma de reprodução obrigatória ou exista, no âmbito da Constituição estadual, regra de caráter remissivo.

(STF - ADI: 5647 AP 0000559-72.2017.1 .00.0000, Relator.: ROSA WEBER, Data de Julgamento: 04/11/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 17/11/2021) (grifos nossos)

A admissibilidade da ADI estadual, nessa hipótese, repousa sobre um postulado fundamental do Estado Federal: a unidade da ordem constitucional nacional, ainda que em regime de pluralidade normativa entre os entes federativos.

Além disso, não subsiste dúvida quanto à possibilidade de se utilizar norma da Constituição Federal como parâmetro de controle abstrato de constitucionalidade neste Sodalício, ainda que tais normas não estejam expressamente reproduzidas na Constituição Estadual, desde que a parte autora formule suas teses de maneira objetiva, impugnando especificamente o dispositivo questionado e indicando, com clareza, o vício de inconstitucionalidade que entende estar presente.

No entanto, no caso em análise, ao se examinar a petição inicial apresentada pela douta Procuradoria-Geral de Justiça, constata-se relevante deficiência quanto à delimitação do parâmetro de controle de constitucionalidade invocado.

Com efeito, conforme corretamente assinalado pela eminente Relatora, a parte autora, ora agravante, limitou-se a impugnar a norma objeto da presente ação, a saber, a Lei Complementar n. 558/2025, do Município de Cuiabá, com base em confronto com normas de natureza federal.

Ademais, a parte agravante não desenvolveu qualquer argumentação específica em torno da norma-parâmetro, deixando de apontar, de forma objetiva, eventual vício de inconstitucionalidade na norma impugnada.

Em outras palavras, os dispositivos constitucionais foram apenas mencionados de forma genérica pela parte proponente, sem adequada fundamentação.

Constata-se, ainda, a partir de detida análise dos autos, que a parte agravante, ao interpor o presente agravo interno, ampliou indevidamente o parâmetro constitucional originalmente invocado na petição inicial, promovendo, com isso, alteração substancial no núcleo argumentativo que sustentava a tese de inconstitucionalidade.

Neste cenário, cumpre destacar que o controle concentrado de constitucionalidade, por sua própria natureza objetiva, exige precisão técnica na formulação da petição inicial, especialmente quanto à definição do parâmetro de confronto e à demonstração do vício de inconstitucionalidade da norma impugnada.

Ademais, a vedação à inovação recursal decorre da aplicação direta dos princípios da congruência, da segurança jurídica e do contraditório, pois a modificação substancial da causa de pedir compromete a própria coerência do processo constitucional e impede o pleno exercício da defesa por eventuais interessados.

Logo, estou convencido de que a parte agravante, ao aviar o presente recurso, ultrapassa os limites objetivos da demanda originária e vulnera os contornos da estabilidade processual, na medida em que altera o objeto do controle sem a devida readequação formal da causa de pedir, incidindo, assim, em evidente inovação recursal.

Dessa forma, tendo a parte agravante introduzido novos fundamentos constitucionais e alterado substancialmente a linha de raciocínio jurídico anteriormente adotada, impõe-se o não provimento do recurso.

Forte nessas razões,
acompanho
o voto da d. Relatora, para
negar provimento
ao Recurso de Agravo interno interposto pela Procuradoria Geral de Justiça.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. HELIO NISHIYAMA (8º VOGAL):

Senhora Presidente,

Ouvi atentamente todos os votos, visitei e revisitei a petição inicial que, penso eu, é o ponto de referência para prover ou não prover este agravo interno.

De fato, o provimento ou não do agravo está muito tênue.

Digo isso porque, na minha compreensão, ao analisar a petição inicial da ação, o Ministério Público aponta, literal e textualmente, o artigo 21, inciso XX, da Constituição Federal e o artigo 22, inciso IV, também da Constituição Federal, que tratam, respectivamente, da competência da União para instituir diretrizes sobre saneamento básico e legislar sobre águas.

O texto constitucional se limita a trazer a competência da União para tratar de saneamento e de água.

De fato, a normativa das agências reguladoras se dá por meio da Lei nº 13.848 de 2019, da Lei nº 11.445 de 2007, e algumas normas específicas, como a Resolução da ANA nº 177/2024. Esta normativa infraconstitucional regulamenta o sistema das agências reguladoras.

Digo isso porque, pela construção que tive, a impressão que consta da pretensão ministerial, ele aponta a origem constitucional da norma e fala o seguinte: que a Lei Complementar Municipal n.º 558/2025, que é a norma impugnada, na verdade, não extingue a agência reguladora do município. Ela substitui a ARSEC pela Cuiabá Regula.

E o Ministério Público aponta o seguinte: que a ilegalidade ou a inconstitucionalidade da norma impugnada não é porque está extinguindo a agência reguladora, mas sim porque a nova agência reguladora não tem autonomia técnica e decisória.

Então, na minha compreensão, o Ministério Público destinou uma carga argumentativa maior para a norma infraconstitucional para demonstrar a sistemática das agências reguladoras, que se refere à sua autonomia técnica e administrativa para efetivamente fiscalizar os serviços que foram delegados pelo ente público.

Por isso que tive a impressão, ao ler a inicial, que essa construção normativa, que inicia na Constituição e deságua nas normas infraconstitucionais, é que motivou o Ministério Público a concentrar a sua argumentação nessas normas infraconstitucionais.

Não tenho dúvida que a petição inicial poderia ter trazido uma argumentação mais clara, um cotejo mais claro da norma constitucional.

E nem sei falar nesse momento se essa ADI se comportaria ou não provimento de mérito, não se trata disso neste momento.

Mas, considerando que estamos aqui a tratar apenas e tão somente do processamento da ação, e com toda a vênia à eminente Relatora, cujo voto é extremamente judicioso e me parece que aqui a divergência de encaminhamento é muito mais por interpretação,
acompanho a divergência inaugurada pela Desembargadora Nilza Maria Pôssas de Carvalho
.

V O T O

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (9º VOGAL):

A mim não me cabe dúvida alguma de que a ação tem que ser processada.

A ação atende os requisitos legais, de modo que, sem acrescentar mais nada, tudo quanto já foi dito, principalmente pela Desembargadora Nilza Maria Pôssas de Carvalho, Desembargador Marcos Regenold Fernandes, e agora pelo Desembargador Helio Nishiyama, peço vênia a Relatora, para acompanhar a divergência inaugurada pela Desembargadora Nilza Maria Pôssas de Carvalho, pelo que provejo o recurso.

V O T O

EXMO. SR. DES. RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO (10º VOGAL):

Senhora Presidente, eu li os votos da relatora, acompanhei a divergência que Vossa Excelência inaugurou.

Acompanhei o voto do Desembargador Marcos Regenold Fernandes, o Desembargador Márcio Vidal e do Desembargador Helio Nishiyana. Os três, como de hábito, elucidaram a questão, de forma que ficou bem compreensível.

Na manifestação do Desembargador Márcio Vidal, a questão da nossa Constituição Estadual replicar ou não os preceitos de reprodução obrigatória, ficou resolvido que tanto faz, como tanto fez, mas pode-se submeter, evidentemente, ao tipo da demanda que nós estamos aqui hoje enfrentando.

Peço vênia à douta Relatora e
acompanho a divergência,
para que a ação seja processada.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. JUVENAL PEREIRA DA SILVA (11º VOGAL):

Acompanho o voto da Relatora.

V O T O

EXMO. SR. DES. CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA (14º VOGAL):

Peço vênia a Relatora, para acompanhar a divergência inaugurada pela Desembargadora Nilza Maria Pôssas de Carvalho.

V O T O (RETIFICADO)

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (5º VOGAL):

Senhora Presidente,

Uma vez que todos já votaram, peço a palavra para manifestação.

Também acompanhei, evidentemente, todos os debates.

Participei da sessão anterior, e havia me pronunciado no julgamento desta causa.

Recebi o voto do Desembargador Marcos Regenold Fernandes, que por sua vez acompanha Vossa Excelência, cujo voto abriu a divergência. E neste ato, gostaria de fazer uma
retificação
.

Esclareço que na sessão anterior acompanhei inicialmente, mas ressalvei, da mesma forma que o Desembargador Gilberto Giraldelli, a compreensão de que “sim, estamos diante de normas constitucionais de reprodução obrigatória”. Só essa ressalva que faço de antemão.

E, após revisitar, sobretudo a peça inicial do Ministério Público, fiz uma análise da causa de pedir desta ADI e do presente recurso de agravo interno, por óbvio. Percebo que a decisão agravada, em um primeiro momento, ao indeferir a petição inicial sob o fundamento de que os parâmetros de inconstitucionalidade invocados pelo Ministério Público — notadamente os artigos 21, inciso XX, e 22, inciso IV, da Constituição Federal — não estariam previstos na Constituição do Estado de Mato Grosso, e isso é fato.

E ressalvou que entendia a eminente Relatora não serem normas de reprodução obrigatória. E por isso, um dos fundamentos cruciais da decisão agravada, por não serem de reprodução obrigatória.

Afirmo que ao analisar o Agravo Interno, a eminente Relatora acrescentou a fundamentação de que o presente recurso teria trazido uma nova linha argumentativa, fundada quase integralmente na tese de ofensa direta a normas constitucionais, para, aí sim, concluir que não pode ser aplicada a técnica da causa de pedir aberta no julgamento de ADI.

Motivo esse pelo qual, naquela ocasião, me pronunciei acompanhando o voto da digna Relatora.

Destaquei que tanto o eminente Desembargador Gilberto Giraldelli quanto eu, já havíamos manifestado a compreensão de que esses artigos sobre divisão de competências, especificamente do artigo 21 ao 24 da Constituição Federal, são, sim, normas de reprodução e observância obrigatória pelos Entes Federados.

Faço referência a um precedente relatado pelo eminente Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Edson Fachin, do ano de 2023, que reforça esta reprodução obrigatória, por força da simetria, mesmo que não conste expressamente nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas dos Municípios.

Isso eu acho que ficou bastante claro.

Ouvi atentamente os votos e tenho agora, de modo expresso, que
não ocorreu modificação da causa de pedir próxima
sobre a subsunção do fato à norma legal, de modo que, com a devida vênia de entendimentos diversos,
não houve inovação recursal no Agravo Interno
.

A fala do Desembargador Marcos Regenold Fernandes foi de que teria havido um reforço argumentativo quando das razões do Agravo Interno.

Então, já que penso que as normas previstas nos artigos 21 e 22, por sua natureza estruturante, são de observância compulsória por Estados e Municípios, e que isso independe de estarem ou não transcritas nas constituições estaduais respectivas, e o que me chamou atenção também e me faz retificar o voto para permitir o recebimento e o processamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade, é que ignorarmos essa competência resultaria em um
vácuo jurisdicional
.

Essa lei municipal, ou qualquer outra lei municipal diante de situação semelhante como a impugnada nesta ação, uma vez ignorada essa competência, poderia violar diretamente a estrutura de competência da Federação, sem que houvesse um mecanismo de controle concentrado para sanar eventual inconstitucionalidade da referida legislação.

De modo que, Senhora Presidente, ao me aprofundar nos estudos a partir do pedido de vista do Desembargador Marcos Regenold Fernandes e também do Desembargador Márcio Vidal, eu peço vênia à eminente Relatora, Desembargadora Clarice Claudino da Silva, e
retifico meu voto anterior
no sentido de
acompanhar a divergência
inaugurada pela ilustre 4ª Vogal, a Presidente desta Sessão, Desembargadora Nilza Maria Pôssas de Carvalho, com os acréscimos do 7º Vogal (Desembargador Marcos Regenold Fernandes), e notadamente também, agora do Desembargador Hélio Nishiyama, para
dar provimento ao agravo interno e também determinar o prosseguimento da presente ação
.

É o voto retificado que apresento, Senhora Presidente.

V O T O (RETIFICADO)

EXMO. SR. DES. GILBERTO GIRALDELLI (3º VOGAL):

Senhora Presidente,

Também gostaria de manifestar no presente julgamento.

Como foi muito bem colocado, inclusive agora pelo eminente colega Desembargador Rodrigo Roberto Curvo, me recordo bem que na oportunidade anterior fiz clara referência de que entendia que se tratava, sim, de
norma de reprodução obrigatória
. Até porque, me recordo, fiz uma expressão no sentido de que se não houvesse o entendimento de norma de reprodução obrigatória, o Município não estaria nem mesmo legitimado a legislar sobre o tema.

É evidente que cuidar de regulação de água, de serviço público de transporte, ainda que não esteja prevista na Constituição Estadual, se trata claramente de norma de reprodução obrigatória, até porque é preciso analisar as especificidades de cada município. Então, na minha opinião, é garantido sim ao Município legislar sobre o tema e isso não tem discussão.

Na oportunidade, fiz referência apenas àquela situação do princípio da adstrição, que a meu ver a inicial não era muito explícita ao colocar o pedido e, naturalmente, a causa de pedir.

Porém, verifico, e mais uma vez analisando a peça exordial e me fiando inclusive nas colocações muito bem feitas pelo Desembargador Marcos Regenold Fernandes, percebo que,
ainda que
en passant
, a inicial faz sim uma referência a se tratar de norma de reprodução obrigatória
.

Então, não é um primor, uma argumentação muito expansiva, mas faz essa referência.

De forma que eu prefiro,
in status assertoni
, acatar o pedido para que seja processada a presente Ação de Inconstitucionalidade.

Razão pela qual, peço vênia também ao brilhante voto sufragado pela eminente Relatora, mas vou
rever o posicionamento para acompanhar a divergência
, mais uma vez, pedindo vênia aos entendimentos em sentido contrário.

É como estou votando nessa oportunidade, Senhor Presidente.

EM 13 DE NOVEMBRO DE 2025:

POR MAIORIA DEU PROVIMENTO AO AGRAVO REGIMENTAL, NOS TERMOS DO VOTO DA 4ª VOGAL - DESA. NILZA MARIA PÔSSAS DE CARVALHO. VENCIDOS A RELATORA E OS DESEMBARGADORES MARIA EROTIDES KNEIP, JUVENAL PEREIRA DA SILVA E MÁRCIO VIDAL.

V O T O V E N C E D O R

EXMA. SRA. DESA. NILZA MARIA PÔSSAS DE CARVALHO (4ª VOGAL):

Acenei entendimento contrário ao da relatoria em sessão de julgamento e elaboro voto no sentido de divergir.

A alegação de violação ao princípio da adstrição pelo Ministério Público em seu Agravo Interno não merece prosperar, por razões que passo a expor.

O princípio da adstrição ou da congruência, previsto nos artigos 141 e 492 do Código de Processo Civil, estabelece que o juiz deve decidir a lide nos limites em que foi proposta, sendo-lhe vedado conhecer de questões não suscitadas a cujo respeito a lei exige iniciativa da parte. Este princípio visa garantir a correlação entre o pedido formulado pela parte e a decisão judicial, evitando julgamentos extra, ultra ou citra petita.

No caso em análise, não se verifica qualquer violação a este princípio pelo Ministério Público em seu Agravo Interno. Ao contrário do que alega o Município de Cuiabá, não houve alteração do pedido ou da causa de pedir, mas sim um aprofundamento da argumentação jurídica já contida na petição inicial, com o objetivo de demonstrar que os dispositivos constitucionais invocados como parâmetro de controle (arts. 21, XX, e 22, IV, da CF) são normas de reprodução obrigatória pelos Estados.

Examinando detidamente a petição inicial da ADI, constata-se que o Ministério Público já havia invocado expressamente os artigos 21, XX, e 22, IV, da Constituição Federal como parâmetros de controle. Na página 2 da petição inicial, o autor afirma (id. 289961865):

"Ocorre vício de inconstitucionalidade diante da usurpação de competência da União, conforme estabelece no art. 21, XX:

Art. 21. Compete à União:

[...]

XX - Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos".

E prossegue:

"Cumpre ainda destacar que nos termos do art. 22, inciso IV da Constituição Federal, compete privativamente à União legislar sobre água [...]".

Portanto, desde o início, o Ministério Público apontou a violação a esses dispositivos constitucionais como fundamento da inconstitucionalidade da lei municipal impugnada. O que ocorreu no Agravo Interno foi apenas um desenvolvimento mais aprofundado da tese de que tais dispositivos constituem normas de reprodução obrigatória pelos Estados, em resposta direta à fundamentação da decisão agravada, que entendeu pela incompetência do Tribunal de Justiça para analisar a constitucionalidade da lei municipal em face desses dispositivos da Constituição Federal.

É importante ressaltar que o Agravo Interno tem como finalidade específica impugnar a decisão monocrática que indeferiu a petição inicial, sendo natural e esperado que o agravante desenvolva argumentação específica para combater os fundamentos dessa decisão. No caso, a decisão agravada fundamentou-se na inadequação da via eleita e na incompetência absoluta do Tribunal para processar e julgar a ação, por entender que os dispositivos constitucionais apontados como parâmetros de controle não são de reprodução obrigatória pelos Estados. Assim, ao argumentar que tais dispositivos são, sim, normas de reprodução obrigatória, o Ministério Público está diretamente impugnando o fundamento central da decisão agravada, como determina o art. 1.021, § 1º, do CPC.

Ademais, o art. 322, § 2º, do CPC estabelece que
"a interpretação do pedido considerará o conjunto da postulação e observará o princípio da boa-fé".
Isso significa que o pedido deve ser interpretado de forma sistemática, considerando toda a argumentação desenvolvida pela parte. No caso, a leitura integral da petição inicial deixa claro que o Ministério Público sempre sustentou a inconstitucionalidade da lei municipal por violação aos arts. 21, XX, e 22, IV, da CF, ainda que tenha também feito referência a normas infraconstitucionais como reforço argumentativo.

Quanto à alegação de que os artigos citados como parâmetros para a ofensa constitucional no Agravo Interno diferem dos trazidos na petição inicial, também não procede. O pedido final da petição inicial menciona expressamente a afronta ao "
artigo 37, caput, artigo 175, artigo 23, inc. IX e X, e artigo 30, inc. I, da Constituição Federal, bem como do artigo 37, caput, da Constituição do Estado de Mato Grosso
". Embora não haja menção expressa aos arts. 21, XX, e 22, IV, da CF no pedido final, esses dispositivos foram claramente invocados no corpo da petição inicial como fundamento da inconstitucionalidade, conforme já demonstrado.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem adotado uma interpretação mais flexível do princípio da adstrição, reconhecendo que o pedido deve ser interpretado logicamente, em conjunto com a causa de pedir e toda a postulação.

Nesse sentido:

“AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. RESGATE DE RESERVA MATEMÁTICA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. AUSÊNCIA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE. NÃO CONFIGURAÇÃO. INTERPRETAÇÃO LÓGICO SISTEMÁTICA DO PEDIDO. ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. INEXISTÊNCIA. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA Nº7/STJ.

1. Não há falar em negativa de prestação jurisdicional se o tribunal de origem motiva adequadamente sua decisão, ainda que de forma sucinta, solucionando a controvérsia com a aplicação do direito que entende cabível à hipótese, apenas não no sentido pretendido pela parte.

2. Não há violação do princípio da congruência, adstrição ou correlação quando o provimento jurisdicional é decorrência lógica da pretensão, compreendido como corolário da interpretação lógico-sistemática dos pedidos. Precedentes.

3. O Tribunal de origem, com base na análise das provas produzidas nos autos, compreendeu pela ausência de enriquecimento sem causa no caso concreto, pois a recorrente não faz jus à restituição pleiteada. A alteração de tal entendimento demandaria o reexame de fatos e provas, o que é vedado pela Súmula nº7/STJ.

4. Agravo conhecido para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, negar-lhe provimento.”

(AREsp n. 2.947.756/RJ, relator Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 25/8/2025, DJEN de 29/8/2025.)

No Agravo Interno se desenvolveu argumentação específica para demonstrar que os dispositivos constitucionais já invocados na petição inicial como parâmetro de controle são normas de reprodução obrigatória pelos Estados, em resposta direta à fundamentação da decisão agravada. Trata-se, portanto, de legítimo exercício do direito de defesa e do contraditório, sem qualquer violação ao princípio da adstrição.

Diante do exposto, deve ser rejeitada a alegação de violação ao princípio da adstrição pelo Ministério Público em seu Agravo Interno.

Ultrapassando esta questão, a controvérsia central do presente agravo interno consiste em definir se os dispositivos constitucionais invocados pelo Ministério Público como parâmetro de controle (arts. 21, XX, e 22, IV, da Constituição Federal) constituem normas de reprodução obrigatória pelos Estados, de modo a legitimar o controle abstrato de constitucionalidade pelo Tribunal de Justiça, ainda que não expressamente previstos na Constituição Estadual.

Na decisão agravada, o Eminente relator indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução de mérito por entender que este Tribunal não teria competência para analisar a alegada inconstitucionalidade, uma vez que o parâmetro de controle seria a Constituição Federal e não a Constituição Estadual, além de considerar que a fundamentação da inicial estaria baseada principalmente em normas infraconstitucionais.

Após detida análise dos autos e das razões recursais, entendo que assiste razão ao agravante, sendo necessária a reforma da decisão monocrática.

O Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência consolidada no sentido de que os Tribunais de Justiça podem exercer o controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados, mesmo que não expressamente previstas nas Constituições Estaduais.

Nesse sentido, o STF já decidiu:

"Podem os tribunais de justiça, ao realizar controle de constitucionalidade abstrato de legislações municipais e estaduais em face da constituição estadual, utilizar como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que sejam consideradas como de reprodução obrigatória, mesmo que não estejam presentes de forma expressa e literal no corpo da constituição do estado-membro" (RE 1476646 AgR, Relator Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 05/06/2024).

No mesmo sentido, o Ministro Edson Fachin, em decisão monocrática no RE nº 1450257/MT, julgado em 03/11/2023, asseverou que
"as normas de reprodução obrigatória expressamente constantes nas Constituições estaduais, ao integrarem formalmente o ordenamento jurídico local, já servem de parâmetro ao exercício do controle de constitucionalidade no âmbito dos Tribunais de Justiça. Entretanto, há também as normas de reprodução obrigatória não expressamente incorporadas pelas Constituições estaduais e que, mesmo assim, também integram o ordenamento jurídico local, servindo de parâmetro ao exercício do controle de constitucionalidade no âmbito estadual".

A questão que se coloca, portanto, é se os dispositivos constitucionais invocados pelo Ministério Público como parâmetro de controle (arts. 21, XX, e 22, IV, da CF) constituem normas de reprodução obrigatória pelos Estados.

O art. 21, XX, da Constituição Federal estabelece que compete à União "
instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos
". Já o art. 22, IV, dispõe que compete privativamente à União legislar sobre "
águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão"
.

Conforme bem destacado pelo agravante, as normas de repartição de competência entre os entes federados são consideradas normas de reprodução obrigatória, por serem normas de validade nacional, não existindo discricionariedade em sua incorporação pelos estados-membros. Isso porque tais normas estabelecem os limites de atuação de cada ente federativo, sendo essenciais para a manutenção do pacto federativo e da harmonia entre os entes.

Assim, as normas que estabelecem a competência privativa da União para instituir diretrizes para o saneamento básico (art. 21, XX) e para legislar sobre águas (art. 22, IV) são normas de reprodução obrigatória, pois delimitam o campo de atuação dos entes federativos em matérias específicas, sendo essenciais para a manutenção do equilíbrio federativo.

O próprio Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso já reconheceu, em outras oportunidades, a possibilidade de controle abstrato de constitucionalidade tendo como parâmetro normas da Constituição Federal de reprodução obrigatória, ainda que não expressamente previstas na Constituição Estadual. É o que se verifica, por exemplo, na decisão proferida pelo Des. Orlando de Almeida Perri no RAI nº 1000588-12.2020.811.0000, citada pelo agravante, na qual se reconheceu que o art. 22, I, da CF, embora não encontre correspondência na Constituição Estadual, é norma de reprodução obrigatória, o que possibilita o controle de constitucionalidade pelo Tribunal de Justiça:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – APONTADA VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL –
ART. 22, I, DA CF/88 – NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA, IMPLÍCITA NA CARTA ESTADUAL
– CONHECIMENTO PARCIAL DA ADI. RESTRIÇÃO À COBRANÇA DE TAXAS POR INSTITUIÇÕES PARTICULARES DE ENSINO SUPERIOR. PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR. EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR EM MATÉRIA DE DIREITO DO CONSUMIDOR. CONSTITUCIONALIDADE DA LEGISLAÇÃO ESTADUAL. AÇÃO IMPROCEDENTE, EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL.

Compete à Corte Estadual o julgamento de ação direta de inconstitucionalidade que aponta ofensa a dispositivo de reprodução obrigatória, ainda que implícita, da Carta Magna.

“A Constituição Federal, no tocante à proteção e à defesa do consumidor, estabelece competência concorrente entre a União, os Estados-Membros e o Distrito Federal. Cabe àquela editar normas gerais, e, a estes, legislar de forma supletiva ou complementar (art. 24, §§ 1º e 2º, da CF).” (STF, ADI n. 5462/RJ)

A Lei n. 11.041//2019 do Estado de Mato Grosso não substitui a disciplina do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990), mas a complementa, com o objetivo de ampliar a proteção dos consumidores mato-grossenses em aspectos peculiares a exigências locais, conforme faculta a Constituição Federal. Precedente do STF”

(N.U 1000588-12.2020.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, Vice-Presidência, Julgado em 17/12/2020, Publicado no DJE 17/12/2020)

Portanto, sendo os arts. 21, XX, e 22, IV, da Constituição Federal normas de reprodução obrigatória, é possível o controle abstrato de constitucionalidade pelo Tribunal de Justiça, ainda que tais dispositivos não estejam expressamente previstos na Constituição Estadual.

Quanto à alegação de que a fundamentação da inicial estaria baseada principalmente em normas infraconstitucionais, verifico que, embora o Ministério Público tenha feito referência a diversas normas infraconstitucionais (Lei nº 11.445/2007, Lei nº 13.848/2019 e Resolução ANA nº 177/2024), tais normas foram utilizadas como elementos de reforço à interpretação dos princípios constitucionais supostamente violados, e não como parâmetro autônomo de controle.

A petição inicial aponta como fundamento central da inconstitucionalidade a violação à competência da União para instituir diretrizes para o saneamento básico (art. 21, XX, da CF) e para legislar sobre águas (art. 22, IV, da CF), argumentando que a Lei Complementar Municipal nº 558/2025, ao criar a CUIABÁ REGULA em substituição à ARSEC, teria desrespeitado as diretrizes nacionais estabelecidas pela União para o setor de saneamento básico.

Assim, a referência às normas infraconstitucionais serve apenas para demonstrar como a lei municipal teria violado as diretrizes nacionais estabelecidas pela União no exercício de sua competência constitucional, e não como parâmetro autônomo de controle.

Portanto, ao deixar de processar a presente ADI, que questiona uma lei municipal tendo como parâmetro normas constitucionais de reprodução obrigatória, este Tribunal estaria negando sua função de guarda da ordem constitucional estadual, abrindo espaço para a fragmentação da jurisdição constitucional e a proliferação de demandas individuais e coletivas com decisões conflitantes e inseguras.

Diante do exposto, entendo que a decisão agravada merece reforma, para que seja reconhecida a competência deste Tribunal para processar e julgar a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, tendo como parâmetro os arts. 21, XX, e 22, IV, da Constituição Federal, por se tratarem de normas de reprodução obrigatória pelos Estados.

Dispositivo
.

Ante o exposto, com a devida vênia, abro a divergência e
dou provimento
ao Agravo Interno para reformar a decisão agravada e determinar o regular processamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 13/11/2025