Tribunal: TJMT
Processo: 1033161-43.2021.8.11.0041
Relator(a): DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-05-27
Data de publicação: 2025-06-07

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1033161-43.2021.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[ICMS/ Imposto sobre Circulação de Mercadorias]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[SECRETÁRIO DE FAZENDA DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE), SECRETARIO ADJUNTO DA RECEITA PUBLICA DA SEFAZ MT (APELANTE), CHEFE DA UNIDADE DE POLÍTICA TRIBUTÁRIA ESTADUAL DA SECRETARIA DE ESTADO DE FAZENDA DE MATO GROSSO (APELANTE), Coordenador de Cadastro da Secretaria de Estado de Fazenda do Estado de Mato Grosso (APELANTE), AGENCIA ESTADUAL DE REGULACAO DOS SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.944.082/0001-10 (APELANTE), AGER - AGENCIA ESTADUAL DE REGULACAO DOS SERVICOS PUBLICOS DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE), SECRETÁRIA ESTADUAL DE CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO - CNPJ: 03.507.415/0024-30 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (REPRESENTANTE), NUTRANA LTDA - CNPJ: 00.065.644/0001-68 (APELADO), ANA LUIZA SVERSUT BRIANTE - CPF: 046.890.781-57 (ADVOGADO), THAIS SVERSUT ACOSTA - CPF: 706.195.571-68 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE PROVERAM PARCIALMENTE O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1º VOGAL EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2ª VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. REGIME SIMPLIFICADO DE TRIBUTAÇÃO. ATO INFRALEGAL QUE RESTRINGE BENEFÍCIO FISCAL PREVISTO EM LEI. IMPOSSIBILIDADE DE EXCLUSÃO MEDIANTE DECRETO E PORTARIA. LEGITIMIDADE PASSIVA PARCIAL. RECONHECIMENTO DE DIREITO À RESTITUIÇÃO DE INDÉBITO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação interposta
pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que concedeu mandado de segurança à empresa
Nutrana

Ltda
– Em Recuperação Judicial, para assegurar a aplicação retroativa do Regime Simplificado de Tributação a partir de 01/02/2020, determinar a anulação de débitos fiscais lançados em razão da exclusão da empresa do regime e reconhecer o direito à restituição de indébito tributário.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em saber se:
(i) saber se o Secretário de Estado de Fazenda detém legitimidade passiva para responder a mandado de segurança impetrado contra ato praticado por autoridades técnicas subordinadas; e (
ii
) saber se é possível a exclusão de empresa beneficiária do Regime Simplificado de Tributação mediante atos
infralegais
, com efeitos retroativos, à revelia do disposto na legislação estadual de regência
.

III. Razões de decidir

3.
A autoridade coatora no mandado de segurança deve ser aquela responsável pela prática concreta do ato impugnado. Ausente prova de que o
Secretário de Estado de Fazenda tenha praticado diretamente os atos lesivos ou deles emanado ordem expressa, impõe-se o reconhecimento de sua ilegitimidade passiva
.

4.
A exclusão da impetrante do Regime Simplificado de Tributação por Decreto e Portaria configura violação ao princípio da legalidade, pois a Lei Estadual nº 10.982/2019 prevê expressamente o enquadramento das empresas de refeições coletivas no regime especial, sendo vedada sua restrição por norma
infralegal
.

5.
O direito da impetrante ao enquadramento retroativo desde a entrada em vigor do Decreto regulamentador (01/02/2020) decorre da previsão legal vigente à época, tornando ilegítima a cobrança de débitos resultantes da exclusão indevida, bem como legítima a restituição dos valores pagos a maior
.

IV. Dispositivo e tese

6
.
Recurso parcialmente provido
.
Retificação parcial da sentença de origem.

Tese de julgamento:
"
1
. A autoridade coatora no mandado de segurança é aquela que pratica o ato concreto impugnado ou da qual emana ordem administrativa direta, não se incluindo, por presunção hierárquica, o titular da pasta na ausência de prova da autoria do ato.

2
. É nulo o ato
infralegal
que, contrariando norma legal em sentido estrito, restringe ou suprime direito fiscal previsto em lei, notadamente em matéria de concessão de regime tributário especial
."

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação cível e remessa
necessária interpostos
pelo ESTADO DE MATO GROSSO contra a empresa NUTRANA LTDA – EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL, visando à reforma da sentença que concedeu a segurança para determinar a aplicação retroativa do Regime Simplificado de Tributação, previsto no Decreto nº 378/2020, a partir de 01/02/2020, anulando os débitos oriundos do cancelamento do referido regime e reconhecendo o direito à restituição do indébito tributário.

Sustenta o ente recorrente,
em síntese,
que o Secretário de Estado de Fazenda seria parte ilegítima para figurar no polo passivo da demanda, sob o argumento de que não detém competência direta quanto ao ato impugnado, relativo à arrecadação, fiscalização ou enquadramento de contribuintes no regime do ICMS.

Aduz, ainda, que inexiste ato rubricado pela autoridade indicada e que, consoante o disposto no Regimento Interno da Secretaria de Estado de Fazenda (Decreto nº 1.488/2022), as atribuições do Secretário não compreendem o objeto
do

mandado
de segurança.

Afirma, também, que a empresa impetrante não possui
direito líquido
e certo à aplicação retroativa do regime, uma vez que o benefício fiscal em questão foi legalmente reduzido, nos termos da autorização contida na Lei Estadual nº 10.982/2019. Argumenta que caberia à impetrante comprovar o exercício de atividade preponderante compatível com os requisitos legais para
usufruir do
referido regime simplificado.

Em contrarrazões, a parte recorrida, NUTRANA LTDA – EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL, alegou que a tese de ilegitimidade passiva configura inovação recursal, haja vista não ter sido arguida na instância de origem. Asseverou, ademais, que o Secretário de Fazenda participou da edição dos atos normativos impugnados, incluindo o Decreto nº 378/2020 e a Portaria nº 037/2020, o que lhe confere legitimidade para compor o polo passivo da ação mandamental.

Acrescenta, ainda, que houve afronta à legislação estadual por meio de norma
infralegal
, a qual excluiu indevidamente seu segmento da fruição do benefício fiscal expressamente previsto na Lei nº 10.982/2019. Sustenta que o direito líquido e certo restou demonstrado pelos documentos constantes dos autos, bem como por decisão liminar proferida em mandado de segurança coletivo, da qual é beneficiária.

Por fim, a Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do parecer de ID nº 192662177, opinou pelo provimento parcial do recurso de apelação, a fim de reconhecer o direito ao usufruto do benefício fiscal previsto no regime simplificado de tributação a partir da data do requerimento administrativo formulado pela impetrante.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Cuida-se de apelação interposta pelo ESTADO DE MATO GROSSO contra sentença que concedeu a segurança, com resolução do mérito, para determinar a aplicação retroativa dos efeitos do Regime Simplificado de Tributação, previsto no Decreto nº 378/2020, a partir de 01/02/2020, bem como para anular os débitos imputados em razão do cancelamento do referido regime e reconhecer o direito
à restituição do indébito tributário em favor da impetrante, NUTRANA LTDA – EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL.

A controvérsia restringe-se à legalidade da exclusão da impetrante do regime fiscal especial por meio de atos
infralegais
— Decreto e Portaria — e à possibilidade de aplicação retroativa dos efeitos do benefício fiscal, conforme previsto na legislação
estadual
.

I – PRELIMINAR – DA ILEGITIMIDADE PASSIVA DO SECRETÁRIO DE ESTADO DE FAZENDA

De plano, impõe-se a apreciação da preliminar suscitada pelo apelante, relativa à ilegitimidade passiva do Secretário de Estado de Fazenda do Estado de Mato Grosso, indicado no polo passivo do presente mandado de segurança.

A autoridade coatora, para os fins da ação mandamental, deve ser aquela que detém competência para a prática do ato impugnado ou, ao menos, da qual derive diretamente a ordem administrativa atacada, nos termos do art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009:

Art. 6º A petição inicial, que deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual, será apresentada em
2
(duas) vias com os documentos que instruírem a primeira reproduzidos na segunda e indicará, além da autoridade coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual exerce atribuições.

[...] § 3º Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática.

No caso em tela, a impetrante impugna concretamente a negativa de aplicação retroativa do regime simplificado, bem como a manutenção de débitos tributários oriundos da indevida exclusão do referido regime.

Tais atos foram praticados por autoridades técnicas vinculadas à Secretaria de Estado de Fazenda, notadamente o Secretário Adjunto da Receita Pública, o Chefe da Unidade de Política Tributária Estadual (UPTE) e o Coordenador de Cadastro (CCAT).

Embora o Decreto Estadual nº 378/2020 e a Portaria SEFAZ nº 037/2020 estejam subscritos pelo Secretário de Fazenda,
tratam-se
de atos normativos gerais e abstratos, cuja edição não se confunde com o ato administrativo concreto que constitui o objeto do writ.

É pacífico que, no mandado de segurança, a legitimidade passiva se delimita pela concretude da lesão, não bastando o mero exercício da chefia hierárquica ou a participação na edição normativa.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é clara nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. VANTAGENS
PESSOAIS.
EXCLUSÃO. AUTORIDADE IMPETRADA.
LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM
. ATO
CONCRETO.
RECOMENDAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. - Em sede de mandado de segurança, deve figurar no polo passivo a autoridade que, por ação ou omissão, deu causa à lesão jurídica denunciada e a quem compete
a
efetivação das medidas cabíveis para fazer cessar a ilegalidade. - Se, na hipótese, quem conferiu concretude à decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, no tocante à exclusão de parcela recebida
à
título de vantagem pessoal, foi o Diretor de Recursos Humanos da Secretaria de Agricultura, correta sua indicação como autoridade coatora. -
Precedentes.
- Recurso especial conhecido.

(STJ -
REsp
: 436077 DF 2002/0058578-1, Relator.: Ministro VICENTE LEAL, Data de Julgamento: 11/02/2003, T6 - SEXTA TURMA, Data de Publicação: --> DJ 10/03/2003 p. 334)
.

Registre-se que a impetrante não instruiu os autos com qualquer documento que evidencie ato concreto praticado diretamente pelo Secretário de Fazenda, limitando-se à alegação de que este subscreveu atos normativos genéricos, os quais fundamentaram restrições aplicadas posteriormente por outras autoridades fazendárias.

Dessa forma, acolho a preliminar suscitada para reconhecer a ilegitimidade passiva do Secretário de Estado de Fazenda do Estado de Mato Grosso, determinando a sua exclusão do polo passivo da demanda.

Todavia, não se pode olvidar que os demais impetrados — o Secretário Adjunto da Receita Pública, o Chefe da Unidade de Política Tributária e o Coordenador de Cadastro — são os responsáveis diretos pela prática dos atos impugnados, razão pela qual devem permanecer no polo passivo, por ostentarem legitimi
dade plena para figurar na lide
.

II – MÉRITO – DA RETROATIVIDADE DO REGIME SIMPLIFICADO E DA LEGALIDADE DOS ATOS INFRALEGAIS

Ultrapassada a preliminar, passo à análise do mérito recursal, que se volta contra a concessão da segurança, sob os argumentos de que:

(i) a impetrante não possui direito líquido e certo à aplicação retroativa do Regime Simplificado; e

(
ii
) a exclusão do seu segmento por ato
infralegal
seria legítima, por representar mera redução autorizada do benefício, nos moldes da legislação de regência.

Tais alegações, entretanto, não merecem acolhimento.

A Lei Estadual nº 10.982/2019, em seu art. 2º, é clara ao prever a inclusão das empresas prestadoras de refeições coletivas como beneficiárias do Regime Simplificado de Tributação do ICMS, equiparando-as a restaurantes, bares e estabelecimentos similares, facultando-lhes o recolhimento do imposto mediante aplicação de alíqu
ota de 2% sobre a receita bruta
.

Vejamos:

Art. 2º Em substituição ao regime normal de apuração do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS
, fica
facultado ao contribuinte que exerça atividade preponderante de restaurantes, bares e estabelecimentos similares ou de empresas prestadoras de refeições coletivas, a opção por regime simplificado de tributação, nos termos desta Lei, consistente no cálculo do imposto devido pela aplicação do percentual de 2% (dois por cento) incidentes sobre o valor total da receita bruta auferida no fornecimento ou na saída de alimentação e bebidas.

A posterior exclusão de tais empresas por meio do Decreto Estadual nº 378/2020 e da Portaria SEFAZ nº 037/2020, que limitaram os
CNAEs
elegíveis sem respaldo legal, configura evidente afronta ao princípio da legalidade e à hierarquia das normas jurídicas.

Com efeito, não é dado ao Poder Executivo, mediante atos
infralegais
, restringir ou suprimir direitos previstos em lei em sentido estrito.

A jurisprudência é firme ao afirmar que atos regulamentares não podem inovar na ordem jurídica nem contrariar a norma regulamentada,
sob
pena
de nulidade.

Nesse sentido
:

REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA – AÇÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA – DECRETO Nº 024/2014 DO MUNICÍPIO DE CONFRESA – CONTRARIEDADE À LEI MUNICIPAL Nº 208/2005 – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA HIERARQUIA DAS NORMAS E LEGALIDADE – SENTENÇA RATIFICADA EM SEDE DE REEXAME NECESSÁRIO. 1. O Decreto nº 024/2014 não observou as diretrizes básicas
estabelecidas na Lei Municipal nº 208/2005, mormente os art. 66, § 1º e
art
.
70, § 1º, que estabelece que os integrantes da organização administrativa da PREVICON serão escolhidos mediante eleição. 2. O Decreto, enquanto norma regulamentadora, jamais pode dispor de forma diversa da norma jurídica ao qual ela se originou, não podendo ampliar ou restringir direitos,
sob pena
de incorrer em ofensa ao princípio da hierarquia das normas (pirâmide
kelseniana
) e princípio da legalidade.
3 .
No caso em tela, não resta a menor dúvida de que a designação de membros dos Conselhos Curador e Fiscal da
Previcon
, sem o devido processo eleitoral dentre os servidores municipais é uma situação que extrapola os limites estabelecidos pela norma principal e hierarquicamente superior, bem como restringe direitos dos servidores públicos daquela entidade federativa no processo democrático de eleição para escolha dos membros dos referidos conselhos. 4. Sentença Ratificada, em sede de Reexame Necessário.

(TJ-MT 00027433220148110059 MT, Relator
.:
MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, Data de Julgamento: 19/04/2021, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 24/05/2021)

Diante desse contexto, a sentença combatida acertadamente reconheceu o direito líquido e certo da impetrante de ser incluída no regime desde a vigência do decreto regulamentador (01/02/2020), determinando a anulação dos débitos lançados com base em entendimento ilegal e autorizando a restituição dos valores indevidamente recolhidos.

Nesse cenário, impõe-se a manutenção da sentença pelos seus próprios e jurídicos fundamentos, não merecendo prosperar a insurgência recursal quanto ao mérito da demanda.

Ante o exposto, com fulcro no art. 496, § 4º, inciso III do Código de Processo Civil,
DOU

PARCIAL
PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
e, e
m sede de reexame necessário, RE
TIFICO a sentença de primeiro grau

tão somente para reconhecer a ilegitimidade passiva do Secretário de Estado de Fazenda e determinar sua exclusão do polo passivo.

No mais, mantenho integralmente a sentença de primeiro grau, inclusive quanto à concessão da segurança, pelos seus próprios e jurídicos fundamentos
.

É como voto
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 27/05/2025