Tribunal: TJMT
Processo: 0002152-11.2009.8.11.0006
Relator(a): ANA CRISTINA SILVA MENDES
Órgão julgador: ANA CRISTINA SILVA MENDES
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-16
Data de publicação: 2025-06-23

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Número Único
:

0002152-11.2009.8.11.0006
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
ANA CRISTINA SILVA MENDES

Turma Julgadora:

[DES(A). ANA CRISTINA SILVA MENDES, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). TATIANE COLOMBO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), RICARDO LUIZ HENRY - CPF: 284.781.771-91 (APELANTE), GABRIELLY MEIRA COUTINHO - CPF: 032.990.131-14 (ADVOGADO), RICARDO GOMES DE ALMEIDA - CPF: 774.553.201-91 (ADVOGADO), MILA CHRISTIE RIBEIRO DE DEUS - CPF: 062.581.241-78 (ADVOGADO), LUIZ ALBERTO DERZE VILLALBA CARNEIRO - CPF: 005.562.711-06 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), EDDYLANGE ALVES DE OLIVEIRA ALVARENGA - CPF: 969.167.291-04 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELIO NISHIYAMA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO.

E M E N T A

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL. PROMOÇÃO PESSOAL DE AGENTE POLÍTICO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta por ex-prefeito municipal contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, reconhecendo a prática de promoção pessoal indevida mediante publicidade institucional custeada com recursos públicos. O juízo de origem entendeu configurada a violação aos princípios da moralidade e da impessoalidade administrativa, condenando o réu às sanções do art. 11, XII, da Lei nº 8.429/1992, com base na redação dada pela Lei nº 14.230/2021. O apelante pleiteia a reforma integral da sentença, sustentando ausência de dolo específico, prescrição intercorrente e nulidade da sentença por ausência de fundamentação.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há três questões em discussão: (i) definir se incide a prescrição intercorrente no caso, à luz da Lei nº 14.230/2021; (ii) verificar se a revogação do art. 11, I, da LIA implica ausência superveniente de interesse de agir; (iii) estabelecer se houve comprovação de dolo específico necessário à configuração do ato de improbidade administrativa por promoção pessoal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O novo regime prescricional da Lei nº 14.230/2021, conforme decidido pelo STF no Tema 1.199 da Repercussão Geral, é irretroativo e aplica-se apenas aos fatos e marcos temporais posteriores à sua entrada em vigor, o que afasta o reconhecimento da prescrição intercorrente no caso.

4.

A revogação do art. 11, I, da LIA não acarreta abolitio criminis administrativa quando a conduta permanece tipificada em novo dispositivo, sendo admissível a aplicação do princípio da continuidade normativo-típica, conforme reiterada jurisprudência do STJ.

5.

A sentença está adequadamente fundamentada, com análise concreta dos elementos probatórios, especialmente quanto ao conteúdo da publicidade institucional, afastando a alegação de nulidade por ausência ou contradição de motivação.

6.

A caracterização do ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/1992 (com redação da Lei nº 14.230/2021), exige demonstração de dolo específico — vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito —, o que não restou comprovado nos autos.

7.

A veiculação do nome e imagem do agente político em publicações institucionais, ainda que contenham linguagem elogiosa, não comprova, por si só, o dolo específico necessário à responsabilização por improbidade, conforme entendimento consolidado no STF (Tema 1.199) e na doutrina majoritária.

8.

A prova testemunhal e documental não evidenciou a participação direta do apelante na produção das peças publicitárias nem sua intenção deliberada de promoção pessoal, não sendo possível presumir dolo a partir da função ocupada, sob pena de afronta ao art. 17, §19, da LIA.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

1.

O novo regime prescricional da Lei nº 14.230/2021 não se aplica retroativamente, iniciando-se seus prazos a partir de sua vigência.

2.

A revogação de tipo legal não afasta a responsabilização quando remanescer tipicidade sob nova descrição normativa, por continuidade típico-normativa.

3.

A configuração do ato de improbidade administrativa exige prova inequívoca de dolo específico, não sendo suficiente a voluntariedade ou a simples irregularidade administrativa.

4.

É vedada a inversão do ônus da prova para presumir dolo do agente público, incumbindo ao autor a demonstração do elemento subjetivo ilícito.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, incisos XXXVI e XL, e art. 37, §1º; CPC, arts. 373, I, e 489, §1º; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§1º a 3º, 11, XII, 17, §19, e 17-C, §§1º e 2º; Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989/PR (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022; STJ, AgInt no AREsp 1.206.630/SP, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, j. 27.02.2024; TJMT, N.U 1021348-40.2024.8.11.0000, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, j. 18.12.2024.

R E L A T Ó R I O

Apelação nº 0002152-11.2009.8.11.0006.

Apelante: Ricardo Luiz Henry

Apelado: Ministério Público do Estado de Mato Grosso

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DRA. ANA CRISTINA SILVA MENDES

Egrégia Câmara:

Trata-se de apelação cível interposta por Ricardo Luiz Henry contra sentença proferida pelo juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Cáceres, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, julgou procedente o pedido inicial, reconhecendo a prática de ato ímprobo consistente na utilização de publicidade institucional custeada com recursos públicos para promoção pessoal do agente político, em afronta ao artigo 37, §1º, da Constituição Federal.

Consta dos autos que o Ministério Público instaurou o Procedimento Preparatório nº 23/2008 a fim de apurar suposto desvio de finalidade na veiculação de informativos institucionais da Prefeitura Municipal de Cáceres, então sob a gestão do apelante, com conteúdo direcionado à exaltação de sua figura pessoal, especialmente no ano eleitoral de 2008.

Após a instrução do feito, o juízo de primeiro grau reconheceu que o conteúdo da publicidade institucional veiculada violava os princípios da impessoalidade e moralidade administrativa, condenando o requerido às sanções previstas nos artigos 10, XI, e 11, XII, da Lei nº 8.429/92 (com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021), consistentes na suspensão dos direitos políticos por dois anos e multa civil de cinco vezes o valor da remuneração recebida à época dos fatos.

Irresignado, o requerido interpôs recurso de apelação, por meio do qual pleiteia a integral reforma da sentença condenatória. Em suas razões, alega, em preliminar, a nulidade da sentença por ausência de fundamentação adequada e por contradição interna, a ocorrência da prescrição intercorrente, com base no art. 23, §5º, da Lei nº 8.429/1992 e a perda do interesse de agir superveniente diante da revogação do art. 11, I, da Lei nº 8.429/1992.

No mérito, sustenta que não restou demonstrado o elemento subjetivo dolo específico exigido pela novel legislação para configuração do ato de improbidade, tampouco a existência de dano ao erário ou enriquecimento ilícito. Argumenta, ainda, que os informativos institucionais impugnados não foram elaborados por sua ordem ou supervisão direta, tratando-se de material produzido regularmente pela Assessoria de Comunicação do Município, no cumprimento do dever institucional de transparência e publicidade dos atos administrativos.

Aduz que a condenação por suposta ofensa ao princípio da impessoalidade baseou-se em interpretação extensiva desfavorável à parte ré, ao pretender-se aplicar, sob o rótulo de “continuidade normativa”, o disposto no art. 11, inciso XII, da Lei nº 8.429/1992, introduzido apenas com a vigência da Lei nº 14.230/2021, em substituição ao revogado inciso I do mesmo artigo, conduta que considera juridicamente inadmissível, por implicar em vedada analogia in malam partem.

Requer, ao final, o provimento do recurso, para que sejam acolhidas as preliminares suscitadas ou, subsidiariamente, julgados improcedentes os pedidos formulados na petição inicial.

Contrarrazões foram apresentadas, pugnando pela manutenção integral da sentença.

O Ministério Público, em parecer da Procuradoria de Justiça, se manifestou pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMA. SRA. DRA. ANA CRISTINA SILVA MENDES (Relatora)

Egrégia Câmara:

Cuida-se de recurso de apelação interposto por Ricardo Luiz Henry contra sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Cáceres, que julgou procedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, reconhecendo que o então prefeito do Município de Cáceres utilizou publicidade institucional custeada com recursos públicos para fins de promoção pessoal, em violação aos princípios constitucionais da administração pública.

A sentença reconheceu as condutas tipificadas nos artigos 10, inciso XI, e 11, inciso XII, da NLIA, impondo-lhe as sanções de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de dois anos e multa civil equivalente a cinco vezes o valor da remuneração percebida à época dos fatos.

Em suas razões recursais, o apelante argui preliminarmente a ocorrência da prescrição intercorrente, a superveniência de ausência de interesse de agir em razão da revogação do inciso I do artigo 11 da redação original da Lei de Improbidade Administrativa, bem como a nulidade da sentença por ausência de fundamentação. No mérito, sustenta a ausência de dolo específico e a inexistência de ato ímprobo, pugnando pela reforma da sentença e consequente improcedência da ação.

Passo ao exame das preliminares.

Sustenta o apelante, em preliminar, a ocorrência de prescrição intercorrente, com fundamento na redação dada ao artigo 23 da Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/2021. Argumenta que, tratando-se de norma mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador, a retroatividade deve ser reconhecida, nos termos do artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal, de forma a beneficiar o réu com a contagem reduzida do novo prazo de prescrição após a interrupção processual.

É necessário reconhecer, de início, que o instituto da prescrição possui natureza de ordem pública no ordenamento jurídico brasileiro. Em virtude disso, admite-se que o legislador altere os respectivos prazos, inclusive com aplicação retroativa, desde que sejam respeitados os princípios constitucionais da segurança jurídica e da proteção à confiança legítima, previstos no artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal.

Contudo, a análise da prescrição no âmbito das ações de improbidade administrativa exige cautela, dada a natureza híbrida da Lei nº 8.429/1992, que, embora inserida no campo do direito administrativo, incorpora elementos típicos do direito sancionador, com repercussão direta na esfera da moralidade administrativa e na tutela do patrimônio público.

No curso do trâmite do presente feito, sobreveio a promulgação da Lei nº 14.230/2021, que promoveu profundas alterações no regime jurídico da improbidade administrativa. Dentre essas modificações, encontra-se a previsão expressa da prescrição intercorrente, agora regulada nos §§ 4º, 5º e 8º do artigo 23 da LIA.

Em linhas gerais, o novo diploma legal estabeleceu o prazo de prescrição de 8 anos (art. 23, caput) e, após o ajuizamento da ação, a contagem de novo prazo reduzido pela metade — ou seja, 4 anos (art. 23, §5º) — entre os marcos interruptivos (art. 23, §4º, I), findo o qual a pretensão sancionadora poderá ser extinta, desde que ouvido o Ministério Público (art. 23, §8º).

É certo que o artigo 1º, §4º, da Lei nº 8.429/92, incluído pela nova redação, consagrou a aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador no âmbito da improbidade, dentre os quais se insere o princípio da retroatividade benigna (art. 5º, XL, da CF).

Todavia, no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal firmou tese vinculante, no sentido de que o "novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei."

Essa diretriz, portanto, afasta expressamente a aplicação retroativa do novo modelo de prescrição intercorrente aos processos em curso anteriormente à vigência da nova legislação, ocorrida em 26 de outubro de 2021.

Aplicando-se tal entendimento ao caso concreto, não há falar em reconhecimento da prescrição intercorrente, porquanto o novo prazo de quatro anos passou a contar apenas a partir de 26 de outubro de 2021, sendo juridicamente inviável considerar pretensa inércia anterior a esse marco legal.

Além disso, observa-se que o feito teve tramitação regular, com impulso processual contínuo, inclusive após a entrada em vigor da nova lei, não se verificando nos autos qualquer paralisação superior a quatro anos que possa ensejar o reconhecimento da causa extintiva do direito de ação.

Nestes termos é a jurisprudência deste E. Sodalício:

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. LEI N. 14.230/2021. IRRETROATIVIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO. I. Caso em exame: 1. Agravo de instrumento interposto pela parte ré contra decisão que não reconheceu a prescrição intercorrente em ação de improbidade administrativa. II. Questão em discussão: 2. A questão em discussão consiste em determinar a aplicabilidade do novo regime prescricional introduzido pela Lei n. 14.230/2021 aos processos em curso e seus impactos no reconhecimento da prescrição intercorrente. III. Razões de decidir: 3. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar recurso extraordinário com repercussão geral (Tema n. 1.199), firmou a tese de que o regime prescricional introduzido pela Lei n. 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se apenas aos fatos e marcos temporais ocorridos após sua vigência. 4. O prazo da prescrição intercorrente foi corretamente calculado a partir da publicação da Lei n. 14.230/2021, afastando-se a sua ocorrência. IV. Dispositivo e tese: 5. Recurso não provido. Tese de julgamento: “1. O regime prescricional instituído pela Lei n. 14.230/2021 é de natureza irretroativa, aplicando-se unicamente aos fatos ocorridos após sua entrada em vigor. 2. A análise da prescrição intercorrente deve observar os marcos temporais definidos na nova redação da Lei n. 8.429/1992.” Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8.429/1992, art. 23; Lei n. 14.230/2021. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1.199; STF, ARE 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.8.2022; TJMT, N.U 1029314-88.2023.8.11.0000, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 9.7.2024; TJMT, N.U 1022663-40.2023.8.11.0000, Rela. Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 17.6.2024. (N.U 1021348-40.2024.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, RODRIGO ROBERTO CURVO, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 18/12/2024, Publicado no DJE 19/12/2024)

Dessa forma,
afasto a preliminar de prescrição intercorrente
, por inexistência dos pressupostos fáticos e jurídicos necessários à sua configuração, em observância à orientação firmada no âmbito do Supremo Tribunal Federal.

O apelante sustenta que, diante da revogação expressa do inciso I do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992 pela Lei nº 14.230/2021, haveria ausência superveniente de interesse de agir na presente ação, na medida em que a conduta imputada inicialmente pelo Ministério Público estaria atualmente descriminalizada, o que, por analogia ao direito penal, corresponderia a uma abolitio criminis.

Argumenta, ainda, que a tentativa de subsunção posterior da mesma conduta ao inciso XII do referido artigo configuraria analogia in malam partem, vedada pelo sistema constitucional sancionador.

Com a devida venia, a tese não prospera.

Embora seja incontroverso que o inciso I do art. 11 da antiga LIA – que descrevia a conduta de “praticar ato visando fim proibido em lei” – foi formalmente revogado pela nova redação dada pela Lei n. 14.230/2021, a jurisprudência consolidada, especialmente no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, reconhece a possibilidade de subsistência da tipicidade abstrata da conduta sob o fundamento da continuidade típico-normativa.

Com efeito, no julgamento do AgInt no AREsp n. 1.206.630/SP, a Primeira Turma do STJ fixou entendimento no sentido de que não há que se falar em abolitio criminis administrativa quando a conduta outrora tipificada no caput ou incisos revogados do art. 11 permaneceu, essencialmente, descrita nos novos incisos acrescentados pela Lei n. 14.230/2021, hipótese em que se reconhece a continuidade normativo-típica, instituto próprio do direito penal, mas aplicável também ao direito administrativo sancionador, nos termos do art. 1º, §4º, da própria LIA, com a redação dada pela reforma legislativa.

Nesse sentido concluiu o julgado:

AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS REITORES DA ADMINISTRAÇÃO. MÁCULA À IMPESSOALIDADE E À MORALIDADE MEDIANTE A PROMOÇÃO PESSOAL REALIZADA PELO PREFEITO EM PROPAGANDA OFICIAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO DOLOSO E RAZOABILIDADE DAS PENAS APLICADAS. ATRAÇÃO DA SÚMULA 7/STJ. CONDENAÇÃO COM BASE NO CAPUT DO ART. 11 DA LIA. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. INEXISTÊNCIA DE ABOLIÇÃO DA IMPROBIDADE NO CASO CONCRETO. EXPRESSA TIPIFICAÇÃO DA CONDUTA DO PREFEITO NO INCISO XII DO ART. 11 DA LIA. PROVIMENTO NEGADO. 1. Nos termos do art. 535 do Código de Processo Civil de 1973, os embargos de declaração destinam-se a esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão e corrigir erro material eventualmente existentes no julgado. Caso concreto em que todas as questões relevantes foram devidamente enfrentadas no acórdão recorrido. 2. É pacífica a possibilidade de agentes políticos serem sujeitos ativos de atos de improbidade nos termos do que foi pontificado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 976.566 (Tema 576). 3. A revisão do reconhecimento da presença do elemento subjetivo doloso na promoção pessoal realizada pelo Prefeito em propaganda oficial e a dosimetria das sanções aplicadas em ação de improbidade administrativa implicam reexame do contexto fático-probatório, providência vedada pela Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), notadamente quando, da leitura do acórdão recorrido, não exsurge a desproporcionalidade das penas aplicadas. 4. Abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios administrativos prevista no art. 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) pela Lei 14.230/2021. Desinfluência quando, entre os novéis incisos inseridos pela lei 14.230/2021, remanescer típica a conduta considerada no acórdão como violadora dos princípios da moralidade e da impessoalidade, evidenciando verdadeira continuidade típico-normativa, instituto próprio do direito penal, mas em tudo aplicável à ação de improbidade administrativa. 5. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no AREsp n. 1.206.630/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 27/2/2024, DJe de 1/3/2024)

Em outras palavras, a revogação formal do tipo anterior não configura, por si só, abolitio criminis, quando a conduta permanece materialmente subsumível a uma nova descrição típica, o que impede o reconhecimento da perda superveniente do interesse processual.

Nesse sentido, a aferição quanto à concreta adequação da conduta imputada ao novo tipo normativo (ex. art. 11, XII, da LIA) depende do exame do mérito da demanda, exigindo análise probatória e fática, e não pode ser antecipada em sede de análise preliminar. Para fins de aferição da condição da ação, basta a existência de tipicidade abstrata remanescente, o que se verifica, nos termos da jurisprudência e da doutrina dominantes.

Dessa forma, não se configura hipótese de ausência superveniente de interesse de agir, tampouco de extinção do feito pela invocada abolitio criminis administrativa, razão pela qual
rejeito a preliminar recursal
.

Alega-se, ainda, como preliminar recursal, a nulidade da sentença por afronta ao dever legal de fundamentação das decisões judiciais. Sustenta que o juízo de origem teria incorrido em motivação contraditória e insuficiente ao reconhecer a presença de dolo específico na conduta imputada, sem, contudo, indicar de maneira concreta e analítica os elementos que comprovassem a finalidade ilícita da atuação.

A alegação, contudo, não prospera.

O dever de fundamentação das decisões judiciais decorre do art. 93, inciso IX, da Constituição Federal, o qual impõe a obrigatoriedade de motivação explícita, clara e coerente por parte do Poder Judiciário. No mesmo sentido, o art. 489, §1º, do Código de Processo Civil, estabelece critérios objetivos para o reconhecimento de uma decisão como fundamentada, exigindo, por exemplo, que o julgador enfrente os argumentos relevantes à solução da controvérsia.

A Lei n. 8429/92, conforme alteração introduzida pela Lei 14230/2021, reforçou esse dever no art. 17-C, inciso I, ao exigir que a sentença, nos feitos por ato de improbidade, indique de modo preciso os fundamentos que demonstrem os elementos dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, vedando-se qualquer presunção quanto à sua existência.

Na hipótese dos autos, não obstante a alegação da parte apelante, a leitura da sentença revela que o juízo a quo não se limitou à mera reprodução de fórmulas genéricas ou à invocação abstrata do conceito de dolo específico.

Ainda que em linguagem concisa, fundamentou sua convicção na análise dos informativos oficiais divulgados pela Prefeitura, destacando a frequência, o conteúdo e o contexto das menções ao nome do gestor público, especialmente em período pré-eleitoral, no qual o apelante se apresentava como candidato à reeleição, para daí concluir pela presença de intenção autopromocional, em violação ao disposto no art. 37, §1º, da Constituição Federal.

Verifica-se, ainda, que a caracterização do elemento subjetivo

não foi genérica ou presumida, mas construída com base em elementos concretos extraídos da prova documental constante nos autos, especialmente os exemplares dos informativos oficiais produzidos e distribuídos com recursos públicos.

Pelo contrário, o juízo procedeu à análise concreta e detalhada de trechos específicos dos textos divulgados pela Prefeitura, indicando expressamente passagens que lhe convenceram do caráter personalista e enaltecedor da figura do então gestor municipal.

Essa fundamentação revela, portanto, uma análise concreta do dolo específico, nos termos exigidos pelo art. 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa (em sua nova redação), atendendo ao disposto no art. 17-C, I, da referida lei, o qual impõe que a sentença indique, de modo preciso, os fundamentos que demonstram os elementos subjetivos da conduta, afastando qualquer presunção.

Sob outro aspecto, é verdade que o juízo consignou, corretamente, que a simples veiculação do nome do prefeito não configuraria, por si só, ato ímprobo. Entretanto, a sentença prosseguiu para afirmar que, no caso concreto, o conjunto de elementos colhidos nos autos – notadamente o teor reiterado das publicações institucionais associadas à figura do então chefe do Executivo – indicava propósito de promoção pessoal com recursos públicos, extrapolando os limites da informação institucional.

Portando, embora a magistrada tenha firmada premissa — jurídica e consolidada — de que a simples veiculação do nome ou imagem do prefeito, enquanto agente político, não configura, por si só, violação ao princípio da impessoalidade, ela não se limitou a essa constatação. Examinou o conteúdo dos informativos institucionais e, com base na prova constante dos autos, concluiu que houve excesso em relação à finalidade informativa da publicidade oficial, identificando o desvio da propaganda pública para fins de promoção pessoal, especialmente em contexto eleitoral.

Em outras palavras, o juízo reconheceu que o conteúdo e a forma das publicações ultrapassaram os limites da publicidade institucional legítima, convertendo-se em instrumento de projeção pessoal do gestor, com uso de recursos públicos.

Portanto, não se verifica qualquer contradição na fundamentação a ensejar a nulidade da sentença.

Não há, portanto, qualquer nulidade por ausência, contradição ou insuficiência de fundamentação da sentença. Ao contrário, observa-se que a magistrada de origem estruturou a decisão em conformidade com o regime jurídico atual da improbidade administrativa, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, demonstrando aderência aos princípios do direito administrativo sancionador.

A sentença expôs, de forma clara e articulada, os elementos fáticos e jurídicos que embasaram a formação de seu convencimento quanto à presença do elemento subjetivo exigido para a configuração do ato ímprobo, afastando, com precisão, a alegação de vício formal.

Sendo assim, não restando configurada qualquer das hipóteses do art. 489, §1º, do CPC,
rejeito a preliminar de nulidade da sentença
.

Superadas as questões preliminares suscitadas, passa-se ao exame do mérito do recurso.

A controvérsia instaurada no presente feito diz respeito à configuração de ato de improbidade administrativa por violação aos princípios da Administração Pública, notadamente os da impessoalidade e moralidade, mediante a utilização de publicidade institucional custeada com recursos públicos para fins de promoção pessoal do então Prefeito Municipal de Cáceres, Sr. Ricardo Luiz Henry.

A conduta do requerido consistiu na elaboração e distribuição de informativos institucionais – identificados nos autos sob os títulos “Uma Cidade Melhor para se Viver” e “Cáceres Melhor” – que, a pretexto de divulgar ações governamentais, inseriram reiteradas menções à figura do gestor municipal, acompanhadas de imagens e expressões que enalteciam sua pessoa e sua gestão, dissociando-se do caráter informativo e impessoal exigido pela Constituição Federal no art. 37, §1º.

Com efeito, a jurisprudência consolidada, mesmo sob a égide anterior da Lei nº 8.429/1992, já rechaçava a utilização da máquina pública para promover pessoas físicas, sendo certo que a publicidade institucional deve ter caráter eminentemente educativo, informativo ou de orientação social, jamais se confundindo com instrumento de autopromoção.

A nova redação da LIA, introduzida pela Lei n. 14.230/2021, promoveu significativa reformulação no regime jurídico dos atos de improbidade administrativa, notadamente ao restringir o tipo subjetivo à modalidade dolosa (arts. 1º, §2º e 11) e ao estabelecer um rol taxativo de condutas nos arts. 9º, 10 e 11. Importa registrar, desde logo, que o juízo sentenciante, atento à vigência da nova legislação e à sua incidência imediata, procedeu ao reenquadramento da conduta do agente nos termos atuais da lei, tendo identificado a violação ao inciso XII do art. 11.

O art. 11, XII, define como ato de improbidade contra os princípios da Administração Pública:

“XII – utilizar-se, indevidamente, em benefício próprio ou de outrem, de publicidade oficial dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos, com infração ao disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal.”

Referido dispositivo encontra ressonância no conjunto fático-probatório dos autos, como será examinado nos tópicos seguintes, não havendo que se falar em abolitio criminis ou desconfiguração da tipicidade. Ao contrário, a sentença corretamente aplicou os dispositivos legais vigentes, à luz dos princípios do direito administrativo sancionador e da prova constante nos autos.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça tem assentado que, mesmo diante da mudança legislativa, remanesce típica a conduta que, sob a forma atual, encontra previsão normativa específica, subsistindo a possibilidade de responsabilização com fundamento no princípio da continuidade típico-normativa. Como precedentemente assentado, o que se pune é o fato, e não sua rotulação legal. A capitulação jurídica deve apenas refletir o conteúdo material da ilicitude.

No caso concreto, os elementos probatórios – especialmente os informativos impressos custeados com recursos públicos – demonstram que a publicidade institucional foi direcionada à exaltação pessoal do requerido, destacando sua imagem, nome e ações, com conteúdo elogioso, promovendo associação direta entre os feitos da administração e a figura pessoal do agente político. A vinculação pessoal indevida constitui a essência do ilícito em questão, e sua previsão normativa foi preservada na nova redação legal.

Assim, reconhece-se que houve perfeita subsunção do fato ao tipo previsto no art. 11, XII, da Lei nº 8.429/92, conforme vigente após a reforma legislativa, sem que se cogite de abolitio criminis, o que afasta, por consequência, qualquer pretensão absolutória fundada na inexistência de tipicidade ou na retroatividade de norma mais benéfica.

A publicidade institucional, ainda que legítima e necessária à difusão das ações do poder público, encontra balizas rigorosas traçadas pela Constituição da República.

Nos termos do art. 37, §1º, da Carta Magna, a divulgação de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deve ter exclusivamente caráter educativo, informativo ou de orientação social, sendo vedada a utilização de nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

No presente caso, a análise do conteúdo dos informativos intitulados “Uma Cidade Melhor para se Viver” (id. 203181217 – páginas 11/18) e “Cáceres Melhor” (id. 203181217 – páginas 19/26), confeccionados e distribuídos durante a gestão do requerido, revela nítido desvio de finalidade na utilização da publicidade institucional.

O teor das matérias ultrapassa em muito a função de informar, ao promover a figura do então Prefeito Municipal, de forma reiterada e personalizada, em total desconformidade com o comando constitucional.

Os impressos destacam, de maneira insistente, o nome e a imagem do requerido, vinculando-os diretamente às realizações da administração pública, com emprego de linguagem laudatória, de forte carga subjetiva.

Transcreve-se, a título exemplificativo:

“O aumento significativo de 400% no número de pessoas beneficiadas, desde que assumiu a administração,
demonstra o compromisso do Prefeito Ricardo Henry
com as causas sociais.”

“Esta é a quarta expansão de rede
realizada na administração do prefeito Ricardo Henry
.”

“As companhias que administravam a água só pensavam no lucro e levavam o dinheiro embora. Hoje não, as coisas são mais sérias e responsáveis.
É um compromisso que saldo com estas comunidades’, afirma o prefeito
.”

“Município de destaque no setor de Turismo,
Cáceres vem passando, nos últimos 40 meses, por uma verdadeira revolução
em todos os outros setores da Administração Pública.”

Tais trechos evidenciam que a publicidade analisada extrapolou os limites da impessoalidade e da objetividade, promovendo enaltecimento pessoal e construindo uma narrativa de eficiência e comprometimento atribuída diretamente ao gestor, em descompasso com o princípio republicano da impessoalidade na Administração Pública.

Não se trata aqui de mera presença do nome ou da imagem do prefeito em peças institucionais. O que se constata é a centralização da figura do gestor como protagonista das ações públicas, num claro esforço de personalização da administração, com o uso de recursos públicos para a construção de capital político pessoal.

De modo particularmente grave, constata-se que os informativos adotaram como título o mesmo slogan que identificava a gestão do requerido – “Cáceres, uma cidade melhor para se viver” –, frase que não apenas se repete como bordão publicitário ao longo das edições, mas é estruturada como uma marca de governo, em típica técnica de
personal branding
político.

O uso reiterado da logomarca da gestão do apelante e a associação constante da imagem institucional do município à sua pessoa – por meio da inclusão de seu nome, fotografia e declarações – caracterizam, de maneira inequívoca, a tentativa de enaltecimento da figura do gestor em detrimento da necessária impessoalidade da comunicação governamental.

Neste ponto, não se pode ignorar que a distribuição dos informativos ocorreu no ano de 2008, coincidindo com o período eleitoral municipal, o que empresta ainda maior gravidade à conduta. Ainda que não se trate de propaganda eleitoral antecipada na acepção do direito eleitoral, é inegável que a exposição qualificada da figura do agente político em peças de publicidade oficial, com viés nitidamente valorativo e personalista, configura desvio de finalidade administrativa com potencial reflexo sobre a formação da vontade do eleitor.

No que tange à prova oral produzida nos autos, importa reconhecer que os testemunhos colhidos, ainda que tenham sido prestados por servidores que atuaram na estrutura administrativa do Município à época dos fatos, não foram aptos a infirmar a conclusão de que a publicidade institucional veiculada serviu à finalidade de autopromoção pessoal do então prefeito Ricardo Luiz Henry, em desvio dos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa.

Renancildo Soares de França, servidor do Município, limitou-se a descrever o fluxo burocrático da produção do conteúdo institucional, sem adentrar, em momento algum, na análise do conteúdo veiculado ou nos critérios efetivamente adotados para sua formulação. Confirmou que a Procuradoria Jurídica realizava controle jurídico e que a Coordenadoria de Comunicação procedia à elaboração do material, mas não apresentou qualquer elemento fático idôneo a infirmar a tese ministerial de desvio de finalidade. A ausência de conhecimento pessoal sobre ordens diretas do Prefeito para promoção pessoal tampouco revela, de forma conclusiva, a inexistência de dolo, pois, como é consabido, a comprovação do elemento volitivo não exige prova de comando explícito, podendo ser extraída do contexto fático e da análise do material impugnado.

Esdras Crepaldi Leitão, também servidor à época, confirmou sua atuação na coordenadoria de comunicação social, admitindo inclusive que poderia ter participado da elaboração dos informativos, ainda que não se recordasse com exatidão. Declarou, ainda, que nunca recebeu ordens diretas do Prefeito com propósito eleitoral e que considerava os materiais como instrumentos de divulgação de ações do governo. Todavia, seu depoimento também não enfrentou o ponto fulcral da demanda, qual seja, o teor dos boletins e a vinculação inequívoca entre os feitos administrativos e a imagem pessoal do gestor, sob o lema de gestão e uso reiterado de sua fotografia.

Ambos os depoentes, portanto, atuaram de forma indireta, periférica ou com limitada memória quanto aos fatos específicos, apresentando narrativas que, conquanto harmônicas entre si quanto à ausência de ordens expressas, não enfrentam o núcleo material da ilicitude imputada: a produção, custeada com recursos públicos, de peças de propaganda institucional que, sob roupagem de informação pública, alçaram a figura do Prefeito à centralidade da comunicação, com discurso laudatório e estética promocional em período imediatamente anterior à disputa eleitoral.

Todavia, conquanto o regime de improbidade possua natureza sancionatória
sui generis
, é imperativo reconhecer que não se confunde com a mera ilegalidade, exigindo, para sua configuração, desvio qualificado de finalidade e consciência da ilicitude do ato.

Essa compreensão foi consolidada pela Lei nº 14.230/2021, que promoveu substancial alteração no sistema jurídico da improbidade administrativa, afastando definitivamente a modalidade culposa e exigindo, como regra geral, a demonstração do dolo específico para responsabilização do agente público.

O novo texto do art. 1º da LIA passou a dispor expressamente:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais
.

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

A matéria foi ainda pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989/PR), no qual se fixou a tese vinculante de que:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

E, para que não pairassem dúvidas, o legislador foi explícito ao estabelecer que “a ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade”, conforme o disposto no art. 17-C, §1º, da LIA.

Assim, não há espaço para responsabilidade objetiva ou presunções de má-fé no regime atual da Lei nº 8.429/1992. A improbidade deve ser reconhecida com base em prova concreta da intenção dolosa do agente, isto é, da vontade dirigida a alcançar o resultado ilícito tipificado em lei.

No presente feito, imputa-se ao então Prefeito Municipal de Cáceres a prática de ato ímprobo consubstanciado na veiculação de peças de publicidade institucional com suposto conteúdo de promoção pessoal, violando o princípio da impessoalidade, conforme o artigo 11, inciso XII, da Lei nº 8.429/1992.

Todavia, como já delineado, a responsabilização por ato de improbidade exige a demonstração clara e objetiva de que o agente tenha agido com dolo específico, ou seja, com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito. É essa qualificação da conduta que distingue o ato ímprobo de uma simples ilegalidade ou de uma falha administrativa.

Nesse contexto, a doutrina tem reiterado a necessidade de rigor na aferição do dolo específico, exigido pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa. Marçal Justen Filho, ao comentar as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, esclarece:

“Um dos núcleos da reforma promovida pela Lei 14.230/2021 consistiu em afirmar que a improbidade somente se configura nos casos de conduta dolosa. O elemento subjetivo do tipo da improbidade é o dolo. Isso significa a consciência do sujeito quanto à antijuridicidade de sua conduta e a vontade de praticar a ação ou a omissão necessária à consumação da infração.

(...)

Apenas existe improbidade nos casos em que o agente estatal tiver consciência da natureza indevida da sua conduta e atuar de modo consciente para produzir esse resultado. Ou seja, a improbidade é uma conduta necessariamente dolosa. Assim se impõe porque a configuração da desonestidade depende da consciência e da vontade de violar um dever moral.

(...)

A redação anterior do art. 10 admitia a improbidade em hipótese de conduta culposa. O dispositivo trata de infrações aptas a gerar dano ao erário. Essa solução foi eliminada na reforma de 2021, que eliminou a improbidade quando inexistir consciência quanto à ilicitude e à vontade de produzir o resultado danoso.

A eliminação da improbidade culposa é a solução mais acertada e não implica transigência com condutas danosas ao patrimônio público, nem configura admissão quanto à prática da corrupção.

Toda ilicitude que acarretar dano ao erário sujeita-se a repressão. Existem normas sancionatórias no âmbito civil e administrativo. Em alguns casos, há inclusive tipificação penal. Mas a improbidade, como instituto jurídico diferenciado, é reservada para infrações dolosas.

Ou seja, inexiste cabimento de reconhecer a corrupção em condutas eivadas simplesmente de imprudência, imperícia ou negligência. A exigência do dolo como elemento subjetivo da improbidade reflete o reconhecimento da distinção entre ilegalidade e improbidade.(...)” (FILHO, Marçal Justen. Reforma da Lei de Improbidade Administrativa Comentada e Comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021. Editora Forense. 1ª edição.)

Prossegue:

“O dolo se configura não apenas com a vontade livre de praticar um ato subsumível à tipificação material prevista em lei. É indispensável a consciência quanto à ilicitude e a vontade de produzir o resultado reprovado pela ordem jurídica.

Um exemplo permite compreender a questão. Configura-se improbidade quando o agente deixar indevidamente de promover licitação, de modo a gerar um prejuízo para a Administração (art. 10, inc. VIII, da Lei 8.429). Essa hipótese de improbidade exige a presença de um elemento subjetivo reprovável relativo a essa situação de causalidade material.

Deve existir a consciência não apenas de que a licitação era necessária. Mais ainda, é indispensável a vontade de praticar uma conduta indevida apta a causar o resultado antijurídico. Se o sujeito tinha consciência e vontade de praticar a conduta (contratação sem a necessária licitação), mas sem se orientar a produzir o resultado específico (prejuízo para o erário ou benefício a um particular), então a improbidade não está configurada.

Isso não significa que a ausência de licitação, numa hipótese em que seria necessária, configure conduta lícita, se o vício de conduta do agente público não estiver acompanhado de dolo. Esse ato poderá ser ilegal e, eventualmente, invalidável, a depender das circunstâncias. Caberá a responsabilização do agente infrator. O que se afirma é que não existirá nem improbidade nem crime na hipótese de conduta não eivada de dolo.”

E complementa:

“Dito de outro modo, o elemento subjetivo reprovável (dolo ou culpa) não é presumido. É indispensável a avaliação da conduta adotada pelo sujeito para reconhecer a existência da culpa ou do dolo.” (op. cit., p. 27)

No mesmo sentido, lecionam Rafael de Oliveira Costa e Renato Kim Barbosa:

“A caracterização do ato de improbidade administrativa depende, a partir do advento da Lei n. 14.230/21, da presença do elemento subjetivo dolo na conduta perpetrada pelo sujeito ativo.

Dolo é a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei. Não basta, portanto, a voluntariedade do agente. É necessário que o agente público deseje praticar a conduta e alcançar determinado resultado, sendo insuficiente, por exemplo, assinar um documento sem realmente conhecer seu teor. Será doloso o ato de improbidade quando o agente quis o resultado (dolo direto) ou assumiu o risco de produzi-lo (dolo eventual). Dolo, portanto, pode ser conceituado como a vontade consciente dirigida a realizar (ou aceitar realizar) a conduta prevista no tipo administrativo sancionador.

Com efeito, o dolo é componente subjetivo da conduta, composto por dois elementos: o volitivo, ou seja, a vontade de praticar a conduta prevista na norma, e o intelectivo, traduzido na consciência da conduta e do resultado.

Não se admite, diferentemente do que ocorre na Lei Anticorrupção, a responsabilidade objetiva no âmbito da Lei n. 8.429/1992. Nem se admite, ainda, a prática do ato a título de culpa, como permitido no artigo 186 do Código Civil.

Por derradeiro, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. Do mesmo modo, reforça-se a necessidade de haver dolo e não apenas uma mera voluntariedade. (COSTA, Rafael de Oliveira. BARBOSA, Renato Kim. Nova Lei de improbidade administrativa: atualizada de acordo com a Lei n. 14.230/2021. São Paulo: Almedina, 2022, p. 73)

Esses autores ressaltam que o dolo é composto por dois elementos essenciais: i) o
elemento volitivo
, que representa a
vontade de praticar a conduta
prevista no tipo legal, e ii) o
elemento intelectivo
, traduzido
na consciência da ilicitude da conduta
e de sua
finalidade indevida
.

Ora, na hipótese dos autos, não se comprovou que o agente público tenha atuado com essa consciência da ilicitude nem com a intenção dirigida à obtenção de vantagem pessoal ou de enaltecimento eleitoral.

A simples presença de seu nome ou imagem nos informativos institucionais não é suficiente para presumir dolo específico, sobretudo porque não se comprovou que o conteúdo tenha sido produzido ou determinado diretamente pelo apelante, não há nos autos qualquer documento, ordem, despacho ou comando que revele a intenção do gestor de se autopromover e os depoimentos das testemunhas que atuavam na comunicação institucional à época indicam que a elaboração dos materiais era rotineira e não direcionada.

A esse respeito, o próprio Marçal Justen Filho alerta para a análise contextual da conduta:

“Isso não significa a vedação à prova indireta. A avaliação do elemento subjetivo, em situações concretas de improbidade, far-se-á usualmente mediante elementos probatórios indiretos. Não se exige que o agente manifeste formal e diretamente uma intenção reprovável.

Assim, é perfeitamente cabível inferir o elemento subjetivo do agente a partir das diversas manifestações de sua atuação – tenham sido elas anteriores, concomitantes ou posteriores à consumação do evento material danoso.

A presença do dolo, por exemplo, poderá ser evidenciada mediante a constatação de condutas que demonstrem a consciência e a vontade de produzir o resultado final antijurídico. Isso compreende uma ampla série de questões. Assim, é pertinente estabelecer uma comparação entre as condutas anteriores e posteriores do sujeito. É relevante examinar os padrões de soluções adotados pela instituição em hipóteses similares.

Também interessa verificar se existiu aprovação pelos órgãos de controle à conduta adotada. Não é cabível reputar presente o elemento doloso quando o sujeito tiver adotado exatamente a mesma conduta que sempre fora praticada e que merecera aprovação de órgãos de controle. Isso não impede o reconhecimento da irregularidade da conduta, mas exclui a presença de elemento subjetivo reprovável.(...)”(FILHO, Marçal Justen. Reforma da Lei de Improbidade Administrativa Comentada e Comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021. Editora Forense. 1ª edição.)

Por consequência, a conduta pode até ser objeto de crítica sob a perspectiva administrativa, mas não se qualifica como improbidade se não houver dolo — e dolo específico — devidamente provado, como exige a legislação vigente.

Assim, embora a r. sentença tenha empreendido minuciosa análise do conteúdo dos informativos institucionais veiculados no âmbito da Administração Municipal, concluindo que as expressões e a linguagem utilizadas extrapolariam os limites da impessoalidade exigida pela Constituição, não há nos autos elementos suficientes para afirmar que o apelante tenha agido com dolo específico.

Com efeito, o juízo
a quo
extraiu do material a conclusão de que havia personalização excessiva da figura do prefeito e promoção indevida de sua imagem, especialmente em ano eleitoral. Contudo, sem demonstração de vontade deliberada de burlar os princípios constitucionais com fim ilícito, restou pendente a caracterização do elemento subjetivo exigido para a improbidade administrativa.

Tampouco se pode impor ao réu o ônus de comprovar a ausência de dolo. Como bem estabelece o art. 17, § 19, da Lei nº 8.429/1992, é vedada a imposição de ônus da prova ao réu, sendo encargo exclusivo do Ministério Público comprovar todos os requisitos legais do tipo ímprobo, inclusive o elemento subjetivo.

E o art. 17-C, §1º, da mesma lei, consagra o princípio da legalidade estrita no campo sancionador:

“A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade administrativa.”

Nenhuma das provas produzidas — testemunhal e documental — permite afirmar, ainda que por presunção legítima, que o apelante tenha agido com vontade livre e consciente de se promover pessoalmente ou de burlar os princípios que regem a Administração Pública. Tampouco se evidenciou que ele tenha ordenado a produção do conteúdo ou que o tenha avalizado com finalidade indevida.

Nesse sentido já decidiu o E. Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PRECEITO COMINATÓRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE CAUSA LESÃO AO ERÁRIO E VIOLA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PAGAMENTO DE SUBSÍDIO E GRATIFICAÇÃO A SERVIDORA CEDIDA EM EXERCÍCIO DO CARGO DE SECRETÁRIO MUNICIPAL. PAGAMENTO EFETUADO COM BASE EM LEGISLAÇÃO LOCAL E INTERPRETAÇÃO DE RESOLUÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL, EMBORA EQUIVOCADA. POSTERIOR CORREÇÃO DA IRREGULARIDADE PELO GESTOR PÚBLICO E DETERMINAÇÃO DE DEVOLUÇÃO DOS VALORES PAGOS A MAIOR. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. INVIABILIDADE DE CONDENAÇÃO NO CAPUT DO ART. 11 DA LEI 8.429/92. AFASTAMENTO DA CONDENAÇÃO POR IMPROBIDADE QUE LESA O ERÁRIO E VIOLA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONVERSÃO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO. ART. 17, §16º, DA LEI 8.429/92. IMPOSSIBILIDADE NO CASO CONCRETO. RECURSO PROVIDO. (...)
1. A caracterização do ato de improbidade administrativa, conforme a redação atual da Lei nº 8.429/92 e a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199, exige a demonstração de dolo específico, consistente na intenção consciente de causar lesão ao erário, violar princípios da administração pública ou obter vantagem indevida.

(...) (N.U 0002459-21.2016.8.11.0005, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Regime de Cooperação da 2ª Câmara de Direito Público, Julgado em 11/06/2025, Publicado no DJE 11/06/2025)

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINARES DE INÉPCIA DA INICIAL, ILEGITIMIDADE PASSIVA E AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL REJEITADAS. CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO ENTRE MUNICÍPIO E UNIVERSIDADE COM INTERVENIÊNCIA DE FUNDAÇÃO. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES SEM CONCURSO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO. (...)
A irregularidade formal na contratação, desacompanhada de prova robusta de dolo e de dano efetivo, não configura ato de improbidade administrativa segundo a legislação atual.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento: A petição inicial em ação de improbidade administrativa é apta quando descreve suficientemente os fatos e permite o exercício do contraditório e da ampla defesa.

O chefe do Poder Executivo municipal é parte legítima quando subscreve convênio supostamente lesivo ao erário e possui dever de fiscalização sobre sua execução.

A configuração de ato de improbidade administrativa exige prova de dolo específico e de dano efetivo ao erário, não se presumindo tais elementos.

A existência de autorização legal para a celebração de convênio, aliada à ausência de provas de má-fé, conluio ou lesão concreta ao patrimônio público, afasta a tipificação do ato como improbidade administrativa. (N.U 1030084-43.2021.8.11.0003, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, DEOSDETE CRUZ JUNIOR, Regime de Cooperação da 2ª Câmara de Direito Público, Julgado em 10/06/2025, Publicado no DJE 10/06/2025)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AQUISIÇÃO DE APARELHOS DE ARES CONDICIONADOS. MODALIDADE "CARONA". AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. LEI Nº 14.230/2021. RECURSO DESPROVIDO.

SENTENÇA MANTIDA. (...) 3.
A Lei nº 14.230/2021 passou a exigir a demonstração de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, não mais se admitindo a responsabilização por culpa ou dolo genérico.
4. No caso em tela, não ficou comprovado o dolo específico dos requeridos, ou seja, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito. 5. A contratação pela modalidade "carona" era admitida pela legislação vigente à época dos fatos, e os requeridos não agiram com o objetivo específico de obter vantagem indevida ou causar lesão ao erário. IV. Dispositivo e tese: 5.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento: "A contratação pela modalidade 'carona', sem prévia e ampla pesquisa de mercado, por si só, não configura ato de improbidade administrativa,
sendo imprescindível a comprovação de dolo específico
(...) (N.U 1033203-41.2023.8.11.0003, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 30/05/2025, Publicado no DJE 30/05/2025)

Ainda que se reconheça o impacto político da publicidade institucional em ano eleitoral, tal fato não autoriza, por si só, a imputação de improbidade administrativa, especialmente quando ausente a comprovação ação voltada à obtenção de vantagem pessoal ou à manipulação do processo eleitoral, sob pena de equiparar qualquer ação administrativa impessoal à ilicitude grave vedada pela LIA.

Impõe-se destacar que
incumbia ao Ministério Público demonstrar, de forma inequívoca, a presença do dolo específico exigido para a configuração do ato de improbidade administrativa
, em consonância com o disposto no art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil, segundo o qual cabe ao autor o encargo de provar os fatos constitutivos do seu direito. Tal exigência se robustece diante da redação do
§ 19 do art. 17 da Lei nº 8.429/1992
.

Com efeito:

Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.

(...)

§ 19.
Não se aplicam na ação de improbidade administrativa
:

I - a presunção de veracidade dos fatos alegados pelo autor em caso de revelia

II -
a imposição de ônus da prova ao réu
, na forma dos §§ 1º e 2º do art. 373 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil);

III - o ajuizamento de mais de uma ação de improbidade administrativa pelo mesmo fato, competindo ao Conselho Nacional do Ministério Público dirimir conflitos de atribuições entre membros de Ministérios Públicos distintos

IV - o reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de extinção sem resolução de mérito

Assim, a
responsabilidade subjetiva
, como regra estruturante do novo regime da improbidade, exige que o Ministério Público
produza elementos probatórios suficientes a evidenciar que o agente público atuou com consciência da ilicitude e vontade deliberada de produzir o resultado ilícito
, não se admitindo presunções ou ilações genéricas.

A construção realizada pelo juízo de primeiro grau inverte o ônus da prova, partindo da premissa de que o ocupante do cargo de Prefeito, por ter responsabilidade sobre os atos administrativos, presumivelmente age com dolo quando há desvios formais em campanhas institucionais. Tal raciocínio colide frontalmente com o art. 17, §19, da LIA, que veda a imposição de ônus probatório ao réu, e exige, como regra, prova inequívoca da intenção específica de alcançar resultado ilícito.

Concluo, pois, reiterando que não se pode caracterizar como ímprobo um ato que, embora eventualmente ilegal, não esteja qualificado pelo dolo específico exigido pela Lei de Improbidade Administrativa. A improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade. Como asseverou o Ministro Teori Albino Zavascki no REsp 827.455/SP, “a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. A ilegitimidade do ato, se houver, estará sujeita a sanção de outra natureza, estranha ao âmbito da ação de improbidade”. Assim, ausente prova concreta de conduta dolosa dirigida à finalidade reprovável, é juridicamente inadmissível a imposição das severas sanções previstas na LIA.

Diante do exposto,
dou parcial provimento
ao recurso de apelação interposto por Ricardo Luiz Henry, para, rejeitando as preliminares recursais suscitadas, reformar a sentença recorrida apenas quanto ao mérito e, em consequência, julgar improcedente o pedido formulado na ação civil pública por ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil, reconhecendo a ausência de dolo específico na conduta imputada, conforme exigido pelo artigo 1º, §§ 1º a 3º, da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021.

Sem condenação em custas e honorários, diante da ausência de má-fé e do caráter de interesse público do processo, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/1985, aplicado subsidiariamente à Lei nº 8.429/1992.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/06/2025