Tribunal: TJMT
Processo: 1000256-83.2019.8.11.0031
Relator(a): LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO
Órgão julgador: LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-01-29
Data de publicação: 2025-02-04

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000256-83.2019.8.11.0031
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO,

DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), RODOLMILDO RODRIGUES SILVA - CPF: 062.277.591-04 (APELADO), JONAS RACHID MURAD FILHO - CPF: 064.692.388-90 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INADIMPLEMENTO DE FATURAS DE ENERGIA ELÉTRICA. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. LEI 14.230/2021. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

Apelação interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedente ação civil pública de ressarcimento ao erário movida em face de ex-prefeito, por não pagamento de faturas de energia elétrica durante sua gestão (2003-2004), gerando encargos moratórios ao município.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a Lei 14.230/2021 aplica-se retroativamente ao caso concreto; e (ii) verificar se houve dolo específico na conduta do agente público que justifique o ressarcimento ao erário.

III. Razões de decidir

3. A Lei 14.230/2021 aplica-se retroativamente aos processos em curso sem trânsito em julgado, conforme entendimento do STF no ARE 843.989 (Tema 1.199), por se tratar de norma mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador.

4. A nova redação da Lei de Improbidade Administrativa exige expressamente a comprovação do dolo específico para caracterização do ato ímprobo, sendo insuficiente a mera atuação negligente do gestor público.

5. A realização de acordo para pagamento da dívida durante a própria gestão, com homologação judicial e autorização legislativa, é incompatível com o dolo específico de lesar o erário.

IV. Dispositivo e tese

6. Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:

"1. A Lei 14.230/2021 aplica-se aos processos em curso sem trânsito em julgado, por ser norma mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador. 2. A atuação negligente do gestor público, sem comprovação da intenção específica de atingir fim ilícito, não configura ato de improbidade administrativa após as alterações da Lei 14.230/2021."

Dispositivos relevantes citados:
Lei 14.230/2021, art. 1º, §§ 1º e 2º.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE 843.989/PR (Tema 1.199); TJ-MT, AP 0015622-83.2014.8.11.0055, Rel. Des. Maria Aparecida Fago, j. 05/03/2024; TJ-MT, AP 0015330-34.2012.8.11.0002, Rel. Des. Vandymara Galvao Ramos Paiva Zanolo, j. 29/05/2024.

R E L A T Ó R I O

EXMO. DES. DR. LUIZ OCTÁVIO O. SABOIA RIBEIRO

Egrégia Câmara:

Trata-se de apelação cível interposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Nortelândia, que julgou improcedente a Ação Civil Pública de Ressarcimento ao Erário ajuizada em face de
RODOLMILDO RODRIGUES SILVA.

Alega o Ministério Público que o requerido, quando ocupava o cargo de Prefeito do Município de Nortelândia/MT (gestão 2001/2004), deixou de pagar, sem justificativa, as faturas de energia elétrica da Prefeitura Municipal no período de novembro de 2003 até dezembro de 2004, gerando prejuízos ao erário municipal e violando a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Em suas palavras, a Prefeitura Municipal foi notificada em 30/09/2005 sobre o corte de energia elétrica das unidades consumidoras por falta de pagamento das faturas em atraso, tendo sido realizada proposta de parcelamento que alcançou R$ 263.844,90, homologada judicialmente com autorização legislativa.

Sustenta ainda a existência de dívidas relativas ao período anterior a setembro de 2003, referente a acordo incidental em que o município confessou dever o montante de R$ 567.325,94, valores que corrigidos perfazem R$ 1.314.298,00. Conclui que o dano ao erário municipal alcança o montante de R$ 1.124.765,59 de juros atualizados monetariamente referente às dívidas em atraso do Contrato de Financiamento CS 200417419189, além de R$ 12.977,77 relativos a juros e multas sobre pagamentos em atraso.

Em sentença, o juízo julgou improcedente a ação por não vislumbrar nos autos a comprovação do dolo específico do agente, requisito exigido pela Lei 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa.

Em suas razões recursais, o Ministério Público argumenta que a Lei 14.230/2021 não deve ser aplicada ao caso em tela, sob pena de violação aos princípios da segurança jurídica e da irretroatividade legal. Defende a existência de dolo na conduta do ex-gestor e requer a condenação ao ressarcimento do dano ao erário.

Em contrarrazões, o apelado sustenta a ausência de dolo específico para caracterizar ato ímprobo, defendendo a correta aplicação da Lei 14.230/2021 ao caso.

A Procuradoria de Justiça manifestou-se pelo desprovimento do recurso, por entender que não há provas de apropriação do dinheiro público pelo ex-prefeito, denotando apenas inércia administrativa.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. DES. DR. LUIZ OCTÁVIO O. SABOIA RIBEIRO

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença que julgou improcedente ação civil pública de ressarcimento ao erário movida em face de
RODOLMILDO RODRIGUES SILVA
, ex-prefeito do Município de Nortelândia/MT.

A r. sentença de primeiro grau, ao julgar improcedente a demanda, fundamentou-se essencialmente na ausência de dolo específico do agente, nos termos das alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa. Como bem pontuou o juízo a quo:

"Consigno que, embora os atos alegadamente ímprobos tenham sido praticados antes da entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, possível sua aplicação à hipótese dos autos por ser norma mais benéfica, uma vez que a própria legislação prevê expressamente que 'Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador'."

O Ministério Público, em suas razões recursais, sustenta a inaplicabilidade da Lei 14.230/2021 ao caso em tela, argumentando que tal aplicação violaria os princípios da segurança jurídica e da irretroatividade legal.

A Procuradoria de Justiça, em seu parecer, opinou pelo desprovimento do recurso, asseverando que:

"Todavia, apesar dos argumentos delineados na peça recursal, não há provas que apontem a apropriação do dinheiro público pelo ex-prefeito do Município, denotando que o ressarcimento ao erário é incabível, vez que as provas apontam para inércia administrativa."

A questão central, portanto, reside em dois pontos fundamentais: (i) a aplicabilidade da Lei 14.230/2021 ao caso concreto; e (ii) a caracterização ou não do dolo específico na conduta do agente público.

Quanto ao primeiro ponto, é imperioso reconhecer que, conquanto a demanda de origem tenha sido proposta antes da entrada em vigor da Lei Federal nº 14.230/21, que alterou profundamente a Lei nº 8.429/92, por força do princípio
tempus regit actum
e do entendimento jurisprudencial consolidado, deve ela ser examinada também sob o enfoque das alterações legislativas produzidas no âmbito da improbidade administrativa.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 843.989, submetido à repercussão geral (Tema 1.199), analisou especificamente a questão da irretroatividade das alterações materiais previstas na Lei nº 14.230/2021, fixando as seguintes teses:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos art. 9, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da lei 14.230/21 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do art. 5, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova lei 14.230/21 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente."

Especificamente, o STF discutiu as alterações que seriam mais benéficas ao réu, como a revogação dos incisos I e II do art. 11 da LIA, consagrando a sua aplicação imediata, exceto em relação à eficácia da coisa julgada e ao processo de execução das penas e seus incidentes.

Embora a controvérsia decidida pelo Supremo e tese fixada não se refiram propriamente à revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429, deve ser aplicada por analogia ao caso concreto, pois, ao reconhecer que a Lei nº 14.230/21 deve ser aplicada para os processos em curso nos quais se discute a prática de ato culposo de improbidade administrativa, o Supremo Tribunal Federal entendeu, em essência, que, uma vez revogada a tipificação do ilícito administrativo, não há como se proceder à condenação com base na mesma.

Assim, conquanto a deliberação pela retroatividade da Lei nº 14.230/2021, nos termos das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no ARE nº 843989 (Tema 1.199), tenha se limitado à hipótese de tipicidade culposa quando não ocorrida ainda à coisa julgada, o mesmo entendimento, por razões de coerência e porque
“ubi eadem ratio ibi idem jus”
(onde há o mesmo fundamento haverá o mesmo direito), deve ser aplicado nas outras situações que envolvem atipicidade superveniente, como é o caso da revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/92, máxime quando se tratar de processo ainda pendente de julgamento.

Desse modo, mesmo que não se trate de Direito Penal propriamente dito, por se tratar de Direito Sancionador, na hipótese da improbidade Administrativa, o princípio constitucional da retroatividade da lei mais benéfica, caso da Lei nº 14.230/2021, deve ser aplicado ao campo administrativo e judicial sancionador, cenário no qual se inserem atos ímprobos, justamente porque, assim como a lei penal, a Lei de Improbidade também prevê em seu corpo estrutural um coletivo de sanções e penalidades.

Logo, a aplicação retroativa de uma lei mais favorável é um princípio constitucional que se aplica a todas as ações punitivas do Estado incluindo a Lei de Improbidade Administrativa.
In casu
, foi imputada ao réu-apelado à prática de ato ímprobo consistente em não pagamento de faturas de energia elétrica.

Portanto, seguindo as diretrizes do Supremo Tribunal Federal, a Lei nº 14.230/2021, que alterou as regras para ações de improbidade administrativa
, deve ser aplicada retroativamente
, pois é mais favorável ao acusado.

Esta corte possui entendimento consolidado acerca da retroatividade da norma em comento,
in verbis:

"APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – MALVERSAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS – PRELIMINARES DE CERCEAMENTO DE DEFESA E NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO – REJEITADAS – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.º 14.230/2021 –
RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – SISTEMA ADMINISTRATIVO SANCIONADOR –
EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO – VONTADE LIVRE E CONSCIENTE EM ALCANÇAR RESULTADO ILÍCITO NÃO COMPROVADA – REVOGAÇÃO DO INCISO I E II, DO ARTIGO 11, DA LEI N.º 8.429/92 – ABOLITIO IMPROBITATIS RECONHECIDA – MODIFICAÇÃO DO ART. 10, X, DA MESMA LEI – EXCLUSÃO DA CONDUTA CULPOSA – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Se o juízo de primeiro grau obedeceu aos requisitos constantes do art. 489, do CPC, não subsiste a alegação de nulidade da sentença por ausência de fundamentação. 2. A Lei n.º 14.230/2021, de 26.10.2021, alterou diversos dispositivos da Lei n.º 8.429/92, adotando expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica, de modo que as novas disposições da Lei de Improbidade Administrativa devem ser aplicadas de forma retroativa quando benéficas ao réu, a teor do disposto no artigo 5º, inciso XL, da Constituição da República. 3. Com as modificações trazidas pela Lei n.º 14.230/2021, para a configuração de ato de improbidade administrativa que importa em prejuízo ao erário, tipificado no artigo 10, X, da Lei n. 8.429/92, exige-se a comprovação de dolo específico, além da de efetiva perda patrimonial. 4. Os incisos I e II, do artigo 11, da Lei n.º 8.429/92 foram revogados pela Lei n.º 14.230/21, operando-se a abolição do tipo administrativo imputado ao apelado, o que afasta a possibilidade de condenação, diante da atipicidade da conduta, sendo inaplicável a pena de aplicação de multa civil prevista no artigo 12, inciso III, da referida Lei. 5. Na hipótese, não se evidencia o elemento subjetivo, consubstanciado pela vontade livre e consciente do agente em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade. 6. A atuação negligente do gestor público, sem a comprovação da intenção de atingir fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa, isso porque, o que se busca é a punição do administrador desonesto, não o inábil. 7. Considerando que as condutas descritas na exordial, ou foram excluídas da Lei de Improbidade Administrativa, ou passaram a exigir dolo específico, não há que se falar em cerceamento de defesa, uma vez que a conduta dolosa não foi sequer aventada na petição inicial. 8. Sentença mantida. Recurso não provido." (TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 0015622-83.2014.8.11.0055, Relator: Maria Aparecida Fago, Data de Julgamento: 05/03/2024, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 11/03/2024 – grifo nosso)

"APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA ––
TEMA 1.199/STF –APLICABILIDADE DA LEI NOVA AOS PROCESSOS SEM TRÂNSITO EM JULGADO
– NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO – A ALEGAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO EXIGE A COMPROVAÇÃO DA PERDA PATRIMONIAL - ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LIA – ROL TAXATIVO – ATIPICIDADE SUPERVENIENTE – SENTENÇA REFORMADA. Aplica-se a Lei nº 14.230/01 aos processos sem sentença transitada em julgado, sendo necessária a presença do dolo específico para a configuração de ato de improbidade. A nova redação dos arts. 10 e 11 da LIA exige a comprovação do dolo específico e, no caso de alegação de dano ao erário, a comprovação da efetiva perda patrimonial. A alteração promovida no art. 11 da LIA exige o enquadramento do ato em um dos incisos, tratando-se de rol taxativo. A revogação do inciso I do art. 11 da LIA implica na atipicidade superveniente do ato apontado como ímprobo." (TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 0015330-34.2012.8.11.0002, Relator: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, Data de Julgamento: 29/05/2024, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 28/05/2024 – grifo nosso)

Assim sendo,
afasto
a alegação de irretroatividade da Lei Lei nº 14.230/01.

Concernente ao mérito da demanda, é certo que na análise do caso verifica-se que o inadimplemento das faturas de energia elétrica durante a gestão do requerido gerou um prejuízo aos cofres públicos em razão dos juros e encargos moratórios.

Contudo, para que se configure o dever de ressarcimento ao erário decorrente de ato de improbidade administrativa, é necessária a demonstração não apenas do dano, mas também do dolo específico do agente em causar prejuízo aos cofres públicos.

A nova redação da LIA exige expressamente, em seu artigo 1º, §§ 1º e 2º, a comprovação da vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito para a configuração do ato ímprobo.

Com efeito,

"RECURSO DE APELAÇÃO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - LEI 8.429/1992 COM ALTERAÇÃO DA LEI N.º 14.230/2021 - TEMA 1.199/STF - OBSERVÂNCIA - AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO NA ORIGEM - RECURSO DESPROVIDO - SENTENÇA RATIFICADA EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL. 1. Segundo os novos ditames da Lei de Improbidade Administrativa, para a tipificação das condutas previstas em seus artigos 9.º, 10 e 11, além da prova do efetivo prejuízo ao erário, é imprescindível a presença do dolo, sendo insuficiente, para tanto, a prática de meros atos voluntários de expediente ou o desempenho de competências públicas. 2. A tese 1.199/STF firmada em sede de repercussão geral deixou assentado que, além de exigível a prova de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos dessa natureza, a Lei n.º 14.230/2021 aplica-se àqueles praticados na vigência da lei anterior (de n.º 8.429/1992), desde que sem condenação transitada em julgado. 3.
“(...) após as alterações decorrentes da vigência da Lei nº 14.230/2021
, a norma exige dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa por violação aos princípios da Administração Pública
(...).”
(N.U 0004673-15.2012.8.11.0008, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, Antonio Veloso Peleja Junior, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 29/11/2022, Publicado no DJE 02/12/2022)”. 4. Sentença de improcedência mantida." (TJ-MT 00004668920118110110 MT, Relator: GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, Data de Julgamento: 07/02/2023, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 16/02/2023 – grifo nosso)

"DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO - RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA REPAÇÃO DE DANOS AO ERÁRIO JULGADA IMPROCEDENTE - PRELIMINAR DE IRRETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230/2021 - REJEITADA -
DOLO ESPECÍFICO NÃO COMPROVADO
- ATOS DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADOS -
IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO QUANDO AUSENTE A CONDUTA ÍMPROBA -
SENTENÇA MANTIDA - RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. No julgamento do ARE 843.989/PR, afetado como representativo de controvérsia (Tema 1.199), o STF adotou o entendimento de que as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 devem ser aplicadas às causas sem trânsito em julgado. 2. Quanto ao dolo específico, a nova redação do artigo 1º, §§ 1º e 2º da Lei de Improbidade Administrativa estabelece que, para que um ato seja considerado ímprobo, deve-se provar que houve intenção clara e consciente de cometer o ato ilícito tipificado. 3.
A inobservância à legalidade, por si só, não caracteriza o ato ímprobo, se não resta demonstrado comprovado o elemento subjetivo - dolo específico -, a ter do que dispõe a nova redação dada aos artigos 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992. 4. O ressarcimento ao erário na ação de improbidade é decorrente justamente da ocorrência dos atos de improbidade administrativa, razão pela qual se não há demonstração da presença desses, não há como acolher a pretensão condenatória
pleiteada pelo Ministério Público, por não se tratar de causa de pedir distinta." (TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 0001214-80.2010.8.11.0038, Relator: LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, Data de Julgamento: 08/05/2024, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 09/05/2024 – grifo nosso)

Analisando detidamente os autos, não se vislumbra a presença do elemento subjetivo necessário à caracterização do ato de improbidade. O que se evidencia é uma gestão negligente e inábil que, embora reprovável do ponto de vista da boa administração pública, não configura ato de improbidade após as alterações legislativas promovidas.

Corrobora tal conclusão o fato de que o próprio requerido, ainda durante sua gestão, reconheceu a dívida e procedeu à realização de acordo para seu pagamento, com a devida homologação judicial e autorização legislativa. Tal conduta é incompatível com o dolo específico de lesar o erário.

Como bem pontuado pela Procuradoria de Justiça, não houve o efetivo controle por parte do Tribunal de Contas do Estado no período, o que também contribuiu para que a situação se prolongasse no tempo sem as devidas correções.

Nesse sentido, a atuação negligente do gestor público, sem a comprovação da intenção de atingir fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa, isso porque, o que se busca é a punição do administrador desonesto, não o inábil.

Ante o exposto, em consonância com o parecer ministerial,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso, mantendo inalterada a sentença que julgou improcedente o pedido de ressarcimento ao erário, por não vislumbrar a presença do dolo específico necessário à configuração do ato de improbidade administrativa, nos termos da fundamentação supra.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 29/01/2025