Tribunal: TJMT
Processo: 1003202-28.2023.8.11.0018
Relator(a): VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-02-26
Data de publicação: 2025-03-18

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1003202-28.2023.8.11.0018
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[BANCO SANTANDER (BRASIL) S.A. - CNPJ: 90.400.888/0001-42 (APELANTE), MARCOS VON GLEHN HERKENHOFF - CPF: 004.904.041-38 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE JUARA - CNPJ: 15.072.663/0001-99 (APELADO), LEONARDO RAMOS GONCALVES - CPF: 003.410.601-43 (ADVOGADO), THARCILLA PINHEIRO CUSTODIO - CPF: 008.085.052-97 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. AÇÃO ANULATÓRIA. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON. NÃO COMPARECIMENTO A AUDIÊNCIA. AGRAVANTES DE REINCIDÊNCIA E OMISSÃO NA SOLUÇÃO DO PROBLEMA. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO ADEQUADA. REDUÇÃO DA MULTA PARA A PENA-BASE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação cível contra sentença que julgou improcedente ação anulatória visando à anulação de multa administrativa no valor de R$ 12.000,00, aplicada pelo PROCON em razão do não comparecimento à audiência designada em processo administrativo decorrente de reclamação de consumidor.

II. Questão em discussão

2. Há três questões em discussão: (i) a legalidade da majoração da multa em razão das agravantes; (ii) a proporcionalidade da penalidade aplicada; e (iii) a ocorrência de bis in idem na fixação da sanção.

III. Razões de decidir

3. O PROCON possui competência para fiscalizar e aplicar sanções administrativas, nos termos dos artigos 55, § 1º, e 56 do Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/1990), e do art. 5º do Decreto Federal nº 2.181/1997.

4. No caso concreto, a multa aplicada foi majorada em razão de duas agravantes: (i) suposta reincidência da instituição financeira e (ii) omissão na resolução do problema do consumidor.

5. A certidão genérica apresentada pelo PROCON não comprova a reincidência conforme exigido pelo art. 27 do Decreto nº 2.181/1997, que requer decisão irrecorrível nos últimos cinco anos para configuração da repetição da infração.

6. A agravante referente à omissão na solução do problema do consumidor também não encontra fundamentação suficiente nos autos, não havendo descrição específica das providências exigidas e não cumpridas pela instituição financeira.

7. O afastamento das agravantes impõe a redução da multa ao valor original de R$ 9.000,00, mantendo-se a sanção pelo não comparecimento à audiência, conforme entendimento consolidado na jurisprudência.

8. A proporcionalidade da penalidade aplicada foi observada, pois o valor fixado considera a gravidade da infração e o porte econômico da instituição financeira, conforme os critérios do art. 57 do Código de Defesa do Consumidor.

9. Não há configuração de
bis in idem
, uma vez que, com o afastamento das agravantes, a penalidade se mantém apenas em razão do descumprimento do dever de comparecimento à audiência.

IV. Dispositivo e tese

8.

10. Recurso parcialmente provido para reduzir a multa administrativa ao valor da pena-base de R$ 9.000,00.

Tese de julgamento:
“A majoração de multa administrativa aplicada pelo PROCON com fundamento em reincidência exige prova de decisão irrecorrível nos últimos cinco anos, nos termos do art. 27 do Decreto nº 2.181/1997. Além disso, a incidência de agravante por suposta omissão na solução do problema do consumidor deve estar devidamente fundamentada, sob pena de violação ao princípio da motivação dos atos administrativos. Afastadas tais agravantes, mantém-se a penalidade na sua forma original.”

Dispositivos relevantes citados:
CDC, arts. 55, § 1º, 56 e 57; Decreto nº 2.181/1997, arts. 5º, 26, I e IV, e 27; Lei nº 9.784/1999, art. 50; CPC, art. 86.

Jurisprudência relevante citada:
TJGO, Apelação Cível 5102835-19.2022.8.09.0087, Rel. Des. Reinaldo Alves Ferreira, 2ª Câmara Cível, j. 02.03.2023; TJMT, Apelação Cível 1015215-29.2019.8.11.0041, Rel. Des. Luiz Octavio Oliveira Saboia Ribeiro, 2ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 02.04.2024; TJMT, Apelação Cível 0003145-08.2015.8.11.0018, Rel. Des. Maria Erotides Kneip, 1ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 27.09.2021.

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo
BANCO SANTANDER (BRASIL) S.A.
contra a sentença proferida pelo juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Juara, na Ação Anulatória ajuizada em desfavor do
MUNICÍPIO DE JUARA/MT
, que julgou improcedente a ação para manter a multa administrativa imposta pelo PROCON/Juara, no valor de R$ 12.000,00 (doze mil reais),
nos termos do artigo 487, I, do CPC
.

Além disso, a sentença condenou o Banco ao pagamento dos honorários sucumbenciais fixados em 10% sobre o proveito econômico obtido, nos moldes do artigo 85, §2º, do CPC.

O apelante sustenta, em síntese, que a decisão administrativa que embasou a multa carece de fundamentação adequada, especialmente quanto à aplicação da agravante de reincidência, uma vez que a decisão administrativa não apontou processos administrativos específicos que tenham se tornado irrecorrível nos últimos cinco anos, conforme exigido pelo artigo 27 do Decreto nº 2.181/1997.

Defende que a mera certidão de reincidência apresentada pelo PROCON/Juara não comprova de forma válida a caracterização da reincidência.

Além disso, argumenta que a sentença incorreu em
bis in idem
, pois considerou o não comparecimento à audiência de conciliação tanto como fundamento para a aplicação da multa quanto para sua majoração, o que, segundo alega, viola o princípio da proporcionalidade e razoabilidade.

Assevera também a ausência de fundamentação a justificar a incidência da agravante prevista no artigo 26, IV, do Decreto nº 2.181/1997, que dispõe sobre a omissão do infrator em adotar providências para evitar ou mitigar consequências da infração.

Pontua ainda, que a multa imposta extrapola os limites da razoabilidade e proporcionalidade, pois o valor fixado não levou em consideração a gravidade da infração e a vantagem eventualmente auferida pelo banco, elementos essenciais previstos no artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor.

Ao final, requer o provimento do recurso para reformar a sentença e reconhecer a nulidade da decisão administrativa, afastando-se a multa imposta. Subsidiariamente, requer o afastamento das agravantes indevidamente aplicadas e a redução da multa, em observância aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Contrarrazões, no Id. 255747156.

A Procuradoria-Geral de Justiça afirma a inexistência de interesse público que justifique a sua intervenção (Id. 265827759).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

RELATORA

O Banco apelante se insurge contra a sentença que julgou improcedente a ação anulatória interposta em desfavor do Município de Juara/MT, visando à anulação da multa administrativa imposta pelo PROCON, no valor de R$ 12.000,00, decorrente do processo administrativo nº 199/2017, aplicada em razão do não comparecimento à audiência designada.

O juízo singular entendeu que não há ilegalidade na aplicação da multa, tampouco ofensa aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, razão pela qual julgou improcedente a ação anulatória.

Inicialmente, é importante ressaltar que o PROCON possui competência para instaurar procedimento administrativo, apurar eventuais infrações à normas consumeristas e aplicar sanções compatíveis aos fornecedores de produtos e/ou serviços, conforme dispõem os artigos 55, § 1º, e 56, do Código de Defesa do Consumidor (Lei n.º 8.078/90), e do artigo 5º,
caput
, do Decreto Federal n.º 2.181/97. Vejamos:

“Art. 55. A União, os Estados e o Distrito Federal, em caráter concorrente e nas suas respectivas áreas de atuação administrativa, baixarão normas relativas à produção, industrialização, distribuição e consumo de produtos e serviços.

§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios fiscalizarão e controlarão a produção, industrialização, distribuição e publicidades de produtos e serviços e o mercado de consumo, no interesse da preservação da vida, da saúde, da segurança, da informação e do bem-estar do consumidor, baixando as normas que se fizerem necessárias.

[...]

Art. 56. As infrações das normas de defesa do consumidor ficam sujeitas, conforme o caso, às seguintes sanções administrativas, sem prejuízo das de natureza civil, penal e das definidas em normas específicas:

[...]

Parágrafo único. As sanções previstas neste artigo serão aplicadas pela autoridade administrativa , no âmbito de sua atribuição, podendo ser aplicadas cumulativamente, inclusive por medida cautelar, antecedente ou incidente de procedimento administrativo." (grifo nosso).

Decreto Federal n.º 2.181/97:

“Art. 5º. Qualquer entidade ou órgão da Administração Pública, federal, estadual e municipal, destinado à defesa dos interesses e direitos do consumidor, tem, no âmbito de suas respectivas competências, atribuição para apurar e punir infrações a este Decreto e à legislação das relações de consumo.”

No caso concreto, a multa aplicada decorreu de uma reclamação de consumidor, que alegou a realização de descontos indevidos em seu holerite referentes a um empréstimo que não contratou (R$ 135,90). Após o recebimento da reclamação, o órgão de proteção ao consumidor designou audiência para 12/09/2017, na qual a instituição financeira, embora regularmente notificada, não compareceu e nem apresentou justificativa.

A decisão administrativa culminou na aplicação de multa no valor de R$ 9.000,00 (nove mil reais) como pena-base, com acréscimo de duas circunstâncias agravantes de 1/6 (R$ 1.500,00) cada, em razão: (i) da suposta reincidência do Banco em infrações consumeristas; e (ii) da alegação de que o fornecedor deixou de tomar providências para evitar ou mitigar as consequências do problema, totalizando o montante de R$ 12.000,00 (doze mil reais).

O recurso administrativo interposto pelo Banco não foi conhecido por intempestividade.

Dessa forma, cabe analisar as teses recursais sob três principais aspectos: (i) comprovação da reincidência e legalidade da majoração da multa, (ii) proporcionalidade da penalidade aplicada e (iii) eventual ocorrência de
bis in idem
.

Das agravantes aplicadas – Artigo 26, inciso I e IV do Decreto Federal 2.181/1997.

O apelante sustenta que a decisão administrativa carece de fundamentação adequada quanto à agravante de reincidência, pois o PROCON/Juara não apontou processos administrativos específicos que tenha se tornado irrecorrível nos últimos cinco anos, como exige o artigo 27 do Decreto nº 2.181/1997.

De fato, a mera certidão de reincidência apresentada pelo PROCON/Juara não é suficiente para caracterizar a repetição da infração, pois não identificam de forma clara os processos administrativos anteriores com decisão irrecorrível.

A jurisprudência é pacífica ao exigir prova concreta da reincidência para a majoração da sanção administrativa. Nesse sentido, destaca-se:

“
Não tendo sido demonstrada, em momento algum do processo administrativo, a ocorrência efetiva de reincidência, não é possível a aplicação desta situação agravante no cômputo da sanção administrativa, impondo-se a sua consequente redução
. APELAÇÃO CONHECIDA E PARCIALMENTE PROVIDA.”
Tribunal de Justiça do Estado de Goiás,5102835-19.2022.8.09.0087,REINALDO ALVES FERREIRA, 2ª Câmara Cível,Publicado em 02/03/2023 19:20:43. (g.n.)

Assim, deve ser afastada a agravante de reincidência, com a consequente redução da multa.

Ademais, não há justificativa adequada para a aplicação da segunda agravante, referente à suposta omissão do Banco apelante em tomar providências para evitar ou mitigar os danos ao consumidor.

O processo administrativo não detalha de forma suficiente quais medidas foram exigidas do Banco e se houve descumprimento reiterado. Sem essa demonstração objetiva, não é possível aplicar validamente essa agravante, sob pena de violação ao princípio da motivação dos atos administrativos (art. 50 da Lei nº 9.784/99).

Portanto,
ambas as agravantes devem ser afastadas
, fixando-se a multa na pena-base de R$ 9.000,00.

Da proporcionalidade da multa aplicada.

A penalidade imposta pelo PROCON deve obedecer aos critérios estabelecidos no artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor, que determina que a multa deve ser fixada de acordo com
(
i) a gravidade da infração, (ii) a vantagem auferida pelo infrator e (iii) sua condição econômica.

No presente caso, verifica-se que a conduta da instituição financeira não se limitou ao mero não comparecimento à audiência, mas sim à ausência de solução efetiva para o problema do consumidor que relatou o desconto indevido referente a um empréstimo não contratado.

A sanção aplicada deve ser suficiente para coibir a conduta lesiva por parte da instituição financeira. Em outras palavras, além de sua natureza sancionatória, a multa deve desestimular, pelo menos sob o prisma econômico, a repetição da prática tida por ilegal.

Por tal razão, para cumprir essa função, a multa aplicada não pode ser de valor ínfimo, em comparação ao porte e lucratividade da instituição financeira, tampouco se mostrar excessiva, sob pena de se ferir os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

Dessa forma, não há que se falar em redução da pena-base, visto que a conduta da instituição financeira causou prejuízo direto ao consumidor e demandou intervenção do Poder Judiciário, o que justifica a sanção aplicada pelo PROCON.

Nesse sentido:

“APELAÇÃO — EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL — PROGRAMA DE PROTEÇÃO E DEFESA DO CONSUMIDOR (PROCON) — NÃO VERIFICAÇÃO DE ILEGALIDADE NO PROCESSO ADMINISTRATIVO — INADMISSIBILIDADE DE ANULAÇÃO. MULTA — IMPOSIÇÃO — PROPORCIONALIDADE — OBSERVÂNCIA.

Verificada a prática lesiva ao Código de Defesa do Consumidor, por meio de processo administrativo, observado o devido processo legal, com a garantia da ampla defesa e do contraditório, a aplicação de multa está no âmbito do poder discricionário da Administração.

Não se pode acoimar de ilegal ou abusiva a multa aplicada pelo órgão de defesa do consumidor quando atender fielmente ao disposto nos artigos 56, I, e 57, cabeça, do Código de Defesa do Consumidor
. Recurso provido.”
(N.U 1015215-29.2019.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 02/04/2024, Publicado no DJE 09/04/2024) (g.n.)

“APELAÇÃO CÍVEL - PROCON – EMBARGOS A EXECUÇÃO – ADMINISTRATIVO - – TÍTULO EXECUTIVO QUE PREENCHE OS REQUISITOS DO ARTIGO 202, III DO CTN E ARTIGO 2º, § 5º, III DA LEI N.º 6.830/1980 – NULIDADE DA CDA NÃO CONFIGURADA - PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO – DEVIDO PROCESSO LEGAL – OBSERVADO NA RECLAMAÇÃO – APLICAÇÃO DE MULTA PELO PROCON EM RAZÃO DO NÃO COMPARECIMENTO EM AUDIÊNCIA – POSSIBILIDADE QUANDO NÃO JUSTIFICADO PELO FORNECEDOR – ANULAÇÃO DE MULTA APLICADA PELA CELEBRAÇÃO DE ACORDO ENTRE O CONSUMIDOR E O FORNECEDOR – DESCABIMENTO – APELO DESPROVIDO.

Nos casos em que a CDA atende aos requisitos previstos no artigo 202 do Código Tributário Nacional e no artigo 2º, § 5º, da Lei n.º 6.830/1980, não há que se falar em nulidade e nem em ausência de liquidez, exigibilidade e certeza do título.

Diante do não comparecimento em audiência designada administrativamente, sem apresentação de justificativa pelo fornecedor, se mostra legítima a aplicação de multa pela PROCON

A apresentação de proposta de acordo, não obsta a aplicação da penalidade cabível pelo Programa de Proteção e Defesa do Consumidor (PROCON). Apelo desprovido.”
(N.U 0003145-08.2015.8.11.0018, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA EROTIDES KNEIP, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 27/09/2021, Publicado no DJE 08/10/2021)
(g.n.)

Da ocorrência de bis in idem

O apelante sustenta que houve
bis in idem
na majoração da multa, pois a ausência na audiência de conciliação foi utilizada tanto como fundamento para aplicação da penalidade quanto para o acréscimo da multa em razão da suposta reincidência.

Com o afastamento das agravantes, a duplicidade na punição já foi sanada, restando apenas a penalidade relativa ao descumprimento do dever de comparecimento à audiência.

Assim, não há que se falar em nulidade de pronto aferível, mas tão somente o inconformismo do Banco apelante com a sua condenação.

Aliás, na perspectiva do apelante o valor da multa sempre será excessivo e caráter confiscatório, entretanto, resta evidente que atende aos parâmetros fáticos e legais, portanto, não caracterizando desproporcionalidade ou falta de razoabilidade na aplicação da sanção administrativa.

Ante o exposto,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso, para reformar a sentença e julgar parcialmente procedente a ação anulatória, determinando a exclusão das agravantes aplicadas e a manutenção da pena-base da multa no valor de R$ 9.000,00.

Considerando a parcial procedência do pedido, as custas processuais e os honorários advocatícios
serão repartidos entre as partes
, nos termos do artigo 86 do Código de Processo Civil, na seguinte proporção: 70% (setenta por cento) a cargo do Banco apelante e 30% (trinta por cento) a cargo do Município recorrido, porquanto o recorrente sucumbiu em maior grau.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 26/02/2025