Tribunal: TJMT
Processo: 1001186-97.2020.8.11.0021
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-11-04
Data de publicação: 2025-11-14

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001186-97.2020.8.11.0021
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Inadimplemento, Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução, Concurso para servidor, Termo de Ajustamento de Conduta - TAC ]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE NOVA NAZARE - CNPJ: 04.202.280/0001-71 (APELANTE), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), JOAO TEODORO FILHO - CPF: 441.299.551-87 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa
:
Direito processual civil e administrativo.
Embargos à
execução. Termo de ajustamento de conduta. Multa diária.
Redução
Proporcionalidade e regime de precatórios. Recurso parcialmente provido.

I.
Caso em exame

1.
Apelação interposta pelo Município de Nova Nazaré contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução nº 1001186-97.2020.8.11.0021, determinando o prosseguimento da execução de título extrajudicial referente à cobrança de multa, no valor atualizado de R$ 597.928,62, fixada em Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) celebrado com o Ministério Público para regularização das contratações de servidores municipais. O Município alega desproporcionalidade da multa diária de R$ 1.000,00 e
sustenta
impossibilidade de bloqueio de contas públicas e necessidade de submissão ao regime de precatórios.

II.
Questão em discussão

2.
Há três questões em discussão: (i) definir se a multa diária prevista no TAC é excessiva e desproporcional diante da capacidade financeira do Município e dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade; (
ii
) estabelecer se a cobrança da multa pode ensejar o bloqueio de contas públicas ou se deve ser submetida ao regime de precatórios; (
iii
) verificar se houve cerceamento de defesa por ausência de intimação sobre os cálculos apresentados pelo Ministério Público.

III.
Razões de decidir

3.
O TAC constitui título executivo extrajudicial e a multa diária nele prevista possui natureza coercitiva, destinada a compelir o ente público ao cumprimento das obrigações pactuadas, sem caráter punitivo ou indenizatório.

4.
A cláusula penal pactuada, mesmo aceita voluntariamente pelo Município, não pode perder seu caráter coercitivo, convertendo-se em penalidade confiscatória ou desproporcional, sob pena de inviabilizar a atuação administrativa ou gerar enriquecimento sem causa ao credor.

5.
A jurisprudência do STJ e dos tribunais estaduais autoriza a revisão do valor da multa quando demonstrada sua desproporcionalidade, sendo recomendável a limitação do montante em atenção à capacidade financeira do devedor e ao objetivo de compelir ao adimplemento, sem prejudicar políticas públicas.

6.
O valor consolidado da multa (aproximadamente R$ 600.000,00) revela-se excessivo frente à receita anual do
Município, justificando sua redução a R$ 120.000,00, suficiente para preservar o caráter pedagógico da sanção e evitar efeitos confiscatórios.

7.
A cobrança da multa pecuniária consolidada decorrente do descumprimento do TAC configura obrigação de pagar quantia certa, sujeitando-se ao regime constitucional dos precatórios (CF/88, art. 100), não se admitindo o bloqueio direto de verbas públicas para sua satisfação.

8.
Não há cerceamento de defesa, pois o Município exerceu amplamente seu direito ao contraditório nos embargos à execução, podendo impugnar os cálculos apresentados, sendo desnecessária nova intimação específica.

IV.
Dispositivo
e Tese

9.
Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

1. A multa diária prevista em Termo de Ajustamento de Conduta pode ser revista judicialmente para adequação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, especialmente quando o valor consolidado comprometer a execução de políticas públicas.

2. A obrigação de pagar quantia certa decorrente da consolidação de multa por descumprimento de TAC sujeita-se ao regime constitucional dos precatórios, não se admitindo o bloqueio direto de contas públicas para sua satisfação.

3. O exercício do contraditório e da ampla defesa nos embargos à execução afasta alegação de nulidade por ausência de intimação específica sobre os cálculos apresentados pelo exequente."

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 100; CPC,
arts
. 489, §1º, 500, 537, §1º, 814, parágrafo
único.

Jurisprudência
relevante citada
: STF, SL 1618, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário,
DJe
10-05-2023; STF, RE 573.872 (Tema 45 da repercussão geral); STJ,
AREsp
1246742/GO, Rel. Min. Francisco Falcão, DJ 28.6.2018; TJMG, Apelação Cível 1.0701.14.014763-1/001, j. 28/02/2019; TJMT, N.U 0000764-10.2017.8.11.0098, DJE 10/06/2025; TJMT, N.U 1000559-21.2022.8.11.0087, DJE 31.3.2025.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Recurso de A
pelação
interposto contra a sentença proferida nos autos dos Embargos à Execução opostos em face da execução de título
extrajudicial promovida pelo
Ministério Público do E
stado de
Mato G
rosso
, com fundamento em Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado entre as partes para a regularização das contratações públicas municipais.

Na origem, o Ministério Público ajuizou execução de título extrajudicial (processo nº 1002626-65.2019.8.11.0021) com base em descumprimento de cláusulas do referido TAC, especialmente no tocante à não realização de concurso público, à permanência de contratações precárias e ao não desligamento de servidores temporários, postulando o pagamento de multa diária no valor de R$ 1.000,00, cuja quantia executada alcançou R$ 597.928,62.

O Município, por sua vez, opôs embargos à ex
ecução, sustentando, em síntese, q
ue houve cumprimento parcial do TAC, inclusive com aprovação de Projeto de Lei
M
unicipal e início de procedimento licitatório para contratação de banca examinadora do concurso;

que a contratação de empresa terceirizada não viola a cláusula do TAC, já que não se trata de contratação direta de servidores;
q
ue o valor da multa aplicada é excessivo e desproporcional, diante da capacidade financeira do Município, podendo levá-lo à inviabilidade econômica;

que houve ofício encaminhado ao Ministério Público solicitando dilação de prazo, o que demonstraria boa-fé e ausência de desídia;

que, nos termos do art. 537, §1º, do CPC, o valor das
astreintes
pode ser revisto a qualquer tempo;

que não foi intimado para manifestação sobre os cálculos apresentados pelo Ministério Público, os quais embasaram posterior bloqueio de contas públicas, medida posteriormente revertida.

O Ministério Público apresentou impugnação, arguindo:

o caráter protelatório dos embargos, diante da conduta reiterada do Município em descumprir o TAC firmado em 21/06/2018;

que a justificativa de necessidade de estudos para reestruturação das carreiras e realização de concurso não é plausível, uma vez que o procedimento administrativo já estaria em andamento desde 2019;

que a multa diária de R$ 1.000,00 possui natureza coercitiva, é proporcional às obrigações assumidas e visa assegurar a efetividade do TAC;

que o valor não é exorbitante à luz do histórico de descumprimentos por parte do ente público.

Após regular processamento, foi proferida sentença (I
d.
295319920), pela qual o Juízo “a quo” julgou improcedentes os em
bargos à execução, reconhecendo a
legalidade da cláusula penal fixada no TAC;
a
razoabilidade e proporcionalidade da multa aplicada;
o
descumprimento injustificado das obrigações assumidas pelo Município;

a desnecessidade de produção de outras provas, diante da suficiência da prova documental.

Irresignado
, o Município interpôs recurso de apelação (I
d.
295319923), reiterando os fundamentos lançados nos embargos, especialmente a alegação de desproporcionalidade da multa e a existência de cumprimento parcial do TAC. Sustentou, ainda, nulidade processual em razão da ausência de intimação para manifestação acerca dos cálculos apresentados pelo Ministério Público.

O Ministério Público apresentou contrarrazões (I
d.
295319925), requerendo o desprovimento do recurso e a manutenção integral da sentença. Reiterou que a multa aplicada tem fundamento contratual e legal, que a cláusula penal foi aceita previamente pelo Município ao firmar o TAC, e que
o descumprimento das obrigações pactuadas restou inequivocamente demonstrado.

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

De início,
conheço
do recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos de admissibilidade.

Como se verifica dos autos, o recorrente
se insurge contra
a sentença que, nos autos dos Embargos à Execução nº 1001186-97.2020.8.11.0021, julgou improcedentes os pedidos formulados pelo embargante, determinando o regular prosseguimento da execução de título extrajudicial movida pelo Ministério Público referente à cobrança de multa, no valor
atualizado
de R$
597.928,62
.

O apelante sustenta que a multa diária fixada no TAC, sem limite estabelecido, torna-se excessiva e desproporcional, fugindo completamente aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade. Alega que a multa de R$ 1.000,00 por dia pode levar o Município à ruína financeira, considerando sua arrecadação anual de R$ 23.000.000,00.

A multa diária prevista em Termo de Ajustamento de Conduta possui natureza eminentemente coercitiva, destinada a compelir o cumprimento das obrigações assumidas voluntariamente pelo ente público. Não se trata de medida punitiva ou indenizatória, mas sim de instrumento processual destinado a conferir efetividade às obrigações pactuadas.

O Termo de Ajustamento de Conduta, firmado em 21 de junho de 2018, estabeleceu obrigações claras e específicas relacionadas à regularização das contratações de servidores públicos municipais, notadamente: (a) abster-se de realizar contratações temporárias sem concurso público para cargos efetivos; (b) nomear candidatos aprovados em concurso; (c) realizar levantamento do
deficit
de servidores e deflagrar novo concurso; (d) r
escindir contratações precárias, conforme narrado pelo membro do parquet e não questionado pelo Município.

Em caso de descumprimento,
ficou

pactuado
o pagamento de multa diária de R$ 1.000,00, devidamente atualizada pelo IGP-M e acrescida de jur
os legais. Tal estipulação foi
aceita pelo Município ao firmar o TAC,
de modo que
, em tese,
não poderia alegar
desproporcionalidade de cláusula que voluntariamente aceitou.

Os documentos carreados aos autos demonstram que o Município de Nova Nazaré teve prazo razoável para cumprir as obrigações
assumidas. Desde junho de 2018,
transcorreram mais de 6 anos sem o integral cumprimento do acordado.

O próprio apelante reconhece em suas razões recursais que "
ainda que não integralmente cumpriu o Acordo com a deflagração de
Concurso Público
", limitando-se a alegar que aprovou projeto de lei autorizando o concurso e iniciou procedimento licitatório para contratação de banca. Tais medidas preparatórias, todavia, não configuram o efetivo cumprimento da obrigação principal: a realização do concurso público.

A despeito de tudo isso, o
artigo 537, §1º, do Código de Processo Civil é taxativo ao autorizar o magistrado, a qualquer tempo
, de ofício ou a requerimento,
modificar o valor ou a periodicidade da multa,
caso se mostre insuficiente ou excessiva
. O artigo 814, parágrafo único, do CPC, reforça que, se o valor da multa estiver previsto no título executivo extrajudicial e se revelar excessivo, pode ser reduzido pelo juízo.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e dos Tribunais Estaduais converge no sentido de que a multa não pode perder seu caráter coercitivo e converter-se em penalidade confiscatória, desproporcional ou potencialmente lesiva à coletividade:

“
Assim sendo, em razão das particularidades do caso, penso que não se pode permitir que a multa viole os critérios de proporcionalidade e razoabilidade, não podendo, também, perder de vista seu objetivo primordial, que é o de compelir o compromitente a cumprir a obrigação assumida. A respeito, impende observar que a multa diária não tem caráter compensatório ou indenizatório
.
Trata-se de medida coercitiva de natureza compulsória, para obrigar o compromissário a cumprir a avença, razão pela qual deve ser adequada e proporcional a este mister, sob
pena de desvirtuar sua finalidade
(...)
”
(STJ -
AREsp
: 1246742 GO 2018/0028940-2, Relator.: Ministro
Francisco Falcão
, Data de Publicação: DJ 28
.
6
.
2018)

"
A multa cominatória não pode se transformar em pena desproporcional ao devedor tampouco proporcionar enriquecimento exagerado e sem justa causa, a ultrapassar os limites da razoabilidade
(TJMG, Apelação Cível 1.0701.14.014763-1/001, j. 28/02/2019).

"
A incidência de multa prevista no TAC deve sofrer limitação temporal como forma de se coibir abuso eventualmente praticado em sua execução
" (TJMG, Agravo de Instrumento-
Cv
1.0000.20.478358-3/001, j. 14/02/2023).

No caso dos autos, o valor da multa consolidada aproxima-se de R$ 600.000,00, quantia que, à luz da receita anual do Município de R$ 23.000.000,00, representa percentual relevante e, não obstante a gravidade do descumprimento, pode comprometer a regularida
de dos serviços essenciais e até mesmo inviabilizar o cumprimento da própria obrigação
prevista no TAC (realização do concurso e contratação de servidores)
.

Adema
is
, é de se reconhecer que, e
mbora o Município não tenha promovido o concurso público no prazo originalmente pactuado, constata-se dos autos que houve empenho inicial para a superação da irregularidade:
a
aprovação de lei municipal, início do procedimento licitatório para contratação da banca examinadora e medidas administrativas destinadas à efetivação do TAC.

Tais atos, ainda que insuficientes para o exaurimento das
obrigações, indicam esforço parcial de adimplemento, afastando a hipótese de total inércia ou má-fé.

Neste contexto, a manutenção da multa em valor potencialmente impeditivo da execução das políticas públicas revela-se desarrazoada, desvirtuando o objetivo da penalidade, que deve ser suficiente para coagir, mas jamais para inviabilizar a atuação administrativa ou gerar enriquecimento sem causa ao credor.

O Superior Tribunal de Justiça
1
possui entendimento consolidado de que o valor das
astreintes
/multas
pode ser revisto a qualquer tempo quando se tornar irrisório ou exorbitante. Contudo, tal revisão pressupõe a demonstração concreta da desproporcionalidade, o que ocorreu no caso.

Nesse sentido, confira-se o precedente deste Tribunal:

“
Amultacominatória prevista noTACpode ser revista judicialmente quando se mostrar excessiva, devendo ser ajustada à realidade fática e financeira do compromissário, sem perder seu caráter coercitivo.
”

(N.U 0000764-10.2017.8.11.0098,
Câmaras I
soladas
C
íveis de
Direito Público,
D
eosdete

C
ruz
J
unior, Regime de Cooperação da 2ª Câmara de Direito Público, DJE 10/06/2025)

“
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL.
EMBARGOS À
EXECUÇÃO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. CUMULAÇÃO DE MULTA PREVISTA NO TAC COM ASTREINTES. AUSÊNCIA DE BIS IN IDEM. VALOR EXCESSIVO. REDUÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou liminarmente improcedentes os embargos à execução opostos pelo Município embargante, em ação de execução de obrigação de fazer relacionada ao cumprimento de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado em 2016, tendo por objeto a promoção de acessibilidade para pessoas com deficiência. II. Questão em
discussão 2
. As questões em discussão consistem em: (i) verificar se a sentença padece de nulidade por ausência de fundamentação; (
ii
) analisar a viabilidade jurídica da cumulação da multa diária fixada no valor de R$ 10.000,00 com a multa já prevista no TAC; e (
iii
) examinar a proporcionalidade do valor fixado a título de
astreintes
. III. Razões de
decidir 3
. A sentença recorrida contém fundamentação suficiente para embasar a conclusão adotada, em estrita observância ao artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal, e ao artigo 489 do Código de Processo Civil. A concisão da fundamentação não equivale à sua ausência. 4. É
legalmente admissível a cumulação da multa prevista no TAC com a multa cominatória judicial (
astreintes
), uma vez que possuem naturezas jurídicas distintas: a primeira tem caráter de cláusula penal compensatória (direito material), enquanto a segunda possui natureza processual e coercitiva. 5. O valor da multa cominatória fixada em R$ 10.000,00 diários, sem limitação temporal, revela-se desproporcional, considerando especialmente a natureza da obrigação principal e que, tratando-se de ente público, a sanção acaba recaindo sobre o próprio erário e a coletividade. IV. Dispositivo e
tese 6
. Recurso parcialmente provido para reduzir a multa cominatória para R$ 1.000,00 por dia, limitada a 150 dias de descumprimento. Tese de julgamento: “1. É admissível a cumulação da multa prevista em Termo de Ajustamento de Conduta com
astreintes
fixadas judicialmente por possuírem naturezas jurídicas distintas, não configurando bis in idem. 2. A multa cominatória imposta
contra ente
público deve observar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, podendo ser reduzida e limitada temporalmente quando seu valor se mostrar
excessivo.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 93, IX; CPC,
arts
. 489, § 1º, 500, 537, § 1º. Jurisprudência relevante citada: STJ,
EDcl
no MS 21.315/DF,
Relª
. Desª. Diva
Malerbi
, Primeira Seção, j. 08.06.2016; STJ,
REsp
422.966/SP, Rel. Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira, Quarta Turma, j. 23.09.2003; STJ,
AgInt
nos
EDcl
no
REsp
1.915.182/SP, Rel. Min.
Luis
Felipe Salomão, Quarta Turma, j. 20.09.
2021
.”

(N.U 1000559-21.2022.8.11.0087,
Câmaras Isoladas Cíveis de Direito P
úblico,
Rodrigo Roberto C
urvo, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, DJE 31
.
3
.
2025)

Nesse sentido, considerando
a gravidade da conduta,

o longo tempo de descumprimento e, por outro lado,
o histórico de esforços parciais para cumprimento,

a capacidade financeira do ente municipal,
compreendo que
o valor da multa
deve ser consolidado
em R$ 120.000,00 (cento e vinte mil reais)
,
valor que preserva o efeito pedagógico da sanção, desestimula o descumprimento, mas se mostra compatível com a realidade orçamentária do Município e proporcional ao caso concreto.

Ademais, sobre a
s alegações
de que n
os autos da execução principal foi determinada a apresentação de cálculos atualizados pelo Ministério Público, mas o Município não foi intimado para se manifestar sobre os valores apresentados, havendo cerceamento de defesa
e que teria sido incluída
indevidamente multa diária até julho de 2024 e que houve bloqueio
irregular das contas municipais, tais alegações não merecem
acolhimento
.

Primeiramente, cumpre esclarecer que a questão do bloqueio das contas municipais restou superada. Conforme se verifica dos autos do processo principal (1002626-65.2019.8.11.0021), após o Município demonstrar os prejuízos causados pelo bloqueio, o Ministério Público
manifestou-se pelo desbloqueio das contas públicas, o que foi deferido pelo juízo através da decisão Id. 184805436, mantendo-se o bloqueio apenas em relação às contas pessoais do então Prefeito João Teodoro Filho, devedor solidário.

Quanto aos cálculos apresentados, verifica-se que foram elaborados com base no Relatório Técnico nº 1137/2024, que promoveu a atualização do valor de R$ 40.000,00 referente ao descumprimento da cláusula primeira do TAC, aplicando-se o índice IGPM e juros de 1% ao mês desde 10/08/2018, conforme previsto no próprio termo.

A alegação de que a multa estaria sendo cobrada até julho de 2024 não procede. O que ocorre é a atualização monetária e incidência de juros sobre o valor principal da multa devida pelo período de descumprimento já consolidado, o que é perfeitamente legal e estava previsto no TAC.

Não há que se falar em cerceamento de defesa, pois o Município teve ampla oportunidade de impugnar os cálculos através dos presentes embargos à execução, exercendo plenamente seu direito de defesa. A eventual ausência de intimação específica sobre os cálculos no processo de execução não causa nulidade quando a parte pode exercer sua defesa através dos embargos, como efetivamente ocorreu.

Por fim, o
apelante sustenta que a execução do TAC
se
transformou
em execução por quantia certa, devendo submeter-se ao regime constitucional de precatórios previsto no art. 100 da Constituição
Federal. Alega que o bloqueio de verbas públicas seria incabível nessa hipótese.

De fato, há que se fazer uma distinção importante entre a obrigação de fazer originariamente prevista no TAC e a multa pecuniária decorrente de seu descumprimento.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 45 da repercussão geral (RE 573.872), fixou a seguinte tese:

"
A execução provisória de obrigação de fazer em face da Fazenda Pública não atrai o regime constitucional dos precatórios
."

Todavia, o mesmo tribunal tem entendimento consolidado de que, uma vez descumprida a obrigação de fazer e convertida em obrigação de pagar quantia certa (multa/
astreintes
), esta deve observar o regime de precatórios. Nesse sentido, destaco trecho do julgamento da SL 1618 pelo STF:

"
Descumprida a obrigação de agir condicionada à pena de multa (
astreintes
), origina-se uma dívida de valor, esta sim, sujeita à execução pela sistemática dos precatórios, por se tratar de obrigação de pagar quantia certa
." (SL 1618, Relatora: Rosa Weber, Tribunal Pleno,
DJe
10-05-2023)

No presente caso, verifica-se que as obrigações principais do TAC (realizar concurso público, nomear aprovados, rescindir contratos
precários) continuam sendo obrigações de fazer, passíveis de execução específica sem sujeição ao regime de precatórios.

Contudo, a multa diária acumulada pelo descumprimento, uma vez consolidada e liquidada, transforma-se em obrigação de pagar quantia certa, devendo sua cobrança observar o regime constitucional dos precatórios, conforme art. 100 da CF/88.

Isso não significa que o Município esteja desobrigado do cumprimento das obrigações de fazer assumidas no TAC. Pelo contrário, tais obrigações permanecem exigíveis e podem ser executadas mediante medidas coercitivas diversas, incluindo novas multas diárias para o período futuro.

O que se reconhece é que os valores já consolidados a título de multa pelo descumprimento pretérito devem ser cobrados pela via dos precatórios, não sendo cabível o bloqueio direto de contas públicas para satisfação desse crédito específico.

Ante o exposto,
DOU PARCIAL PROVIMENTO

ao recurso
para
reduzir a multa para R$ 120.000,00 (cento e vinte mil reais) e
determinar que a cobrança dos valores consolidados a título de multa pelo descumprimento do TAC observe o regime constitucional de precatórios previsto no art. 100 da Constituição Federal.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 04/11/2025