Tribunal: TJMT
Processo: 1001288-19.2024.8.11.0009
Relator(a): MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-11-19
Data de publicação: 2025-12-04

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001288-19.2024.8.11.0009
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Obrigação de Fazer / Não Fazer, Interesses ou Direitos Difusos]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), VIA BRASIL MT 320 CONCESSIONARIA DE RODOVIAS S.A. - CNPJ: 32.321.304/0001-47 (APELANTE), THAIS SVERSUT ACOSTA - CPF: 706.195.571-68 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0002-25 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. PEDÁGIO EM RODOVIA ESTADUAL CONCEDIDA. IMPOSSIBILIDADE DE ISENÇÃO TARIFÁRIA POR DECISÃO JUDICIAL SEM PREVISÃO LEGAL OU CONTRATUAL. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelações interpostas pelo Estado de Mato Grosso e pela Via Brasil MT 320 Concessionária de Rodovias S.A. contra sentença que reconheceu o direito à isenção de 50% da tarifa de pedágio aos moradores do município de Colíder/MT residentes entre a praça de pedágio e o limite com Nova Santa Helena, sob determinadas condições socioeconômicas. O Ministério Público do Estado de Mato Grosso também interpôs apelação. A decisão impugnada foi proferida em ação civil pública ajuizada com fundamento em supostos impactos sociais decorrentes da localização da praça de pedágio.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) verificar a possibilidade jurídica de o Poder Judiciário instituir isenção tarifária de pedágio sem previsão legal ou contratual; (ii) analisar se a localização da praça de pedágio e seus efeitos sociais autorizam a intervenção judicial na execução do contrato de concessão.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A apelação, como regra, é recebida no efeito suspensivo, nos termos do art. 1.012 do CPC; contudo, o pedido de efeito suspensivo formulado na própria apelação não é conhecido, por inadequação da via, exigindo requerimento autônomo dirigido ao relator.

4.

A criação de isenções tarifárias pelo Poder Judiciário, sem respaldo em lei específica ou cláusula contratual, viola os princípios da legalidade, da separação dos poderes e do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos.

5.

A cobrança de tarifa de pedágio decorre de contrato firmado nos termos do art. 175 da Constituição Federal e da Lei nº 8.987/1995, não exigindo, como condição de validade, a existência de via alternativa gratuita.

6.

A jurisprudência consolidada do STF e do STJ afasta a obrigatoriedade de rodovia alternativa gratuita para a validade da cobrança de pedágio, desde que observadas as regras legais e contratuais da concessão.

7.

O direito fundamental à locomoção (art. 5º, XV, da CF/88) não abrange o direito à gratuidade em vias concedidas, sendo legítima a cobrança de tarifa como contraprestação pelo uso da infraestrutura viária mantida pela concessionária.

8.

A localização das praças de pedágio integra a discricionariedade técnica do Poder Executivo, sujeita à reserva de administração e à fiscalização dos órgãos reguladores, não cabendo ingerência judicial, sob pena de violação à separação dos poderes.

9.

Os impactos sociais apontados no relatório técnico, embora relevantes, não autorizam a criação judicial de medidas compensatórias ou isenções tarifárias, devendo tais soluções ser buscadas no âmbito da política pública e regulação contratual.

10.

A instituição judicial de isenções tarifárias compromete a segurança jurídica, onera os contratos e prejudica a modicidade tarifária, afetando negativamente futuros processos licitatórios e a prestação do serviço público.

11.

A sentença recorrida, ao conceder isenção tarifária parcial, inovou indevidamente na ordem jurídica, contrariando o regime legal das concessões e a jurisprudência dominante.

IV. DISPOSITIVO E TESE

12.

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1.

O Poder Judiciário não pode instituir isenções tarifárias em contratos de concessão de pedágio sem previsão legal ou contratual, sob pena de violação aos princípios da legalidade, separação dos poderes e segurança jurídica.

2.

A cobrança de pedágio em rodovias regularmente concedidas independe da existência de via alternativa gratuita, desde que observadas as disposições legais e contratuais pertinentes.

3.

A localização de praças de pedágio integra a discricionariedade técnica da Administração Pública, submetida à reserva de administração, sendo vedada a interferência judicial em tais decisões.

4.

O direito de locomoção não assegura o direito à gratuidade em rodovias concedidas, sendo legítima a cobrança de tarifa como contraprestação pelo uso da infraestrutura.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º, 5º, XV, 37, XXI, e 175; CPC, art. 1.012, §§ 3º e 4º; Lei nº 8.987/1995, arts. 6º, §1º, e 9º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, REsp nº 417.804, j. 2002; STJ, ADI nº 800, j. 2014; TJMT, Apelação / Remessa Necessária Cível nº 1005434-51.2020.8.11.0007, Rel. Des. Gilberto Lopes Bussiki, j. 01.10.2024.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Cuida-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em face do Estado de Mato Grosso e da Via Brasil MT 320 Concessionária de Rodovias S.A., buscando a isenção da tarifa de pedágio aos munícipes de Colíder/MT que residem no trecho compreendido entre a praça de pedágio (Km 17,980 – km 111,78
in loco
) e o limite com o Município de Nova Santa Helena, sob o argumento de que a alteração do local inicialmente previsto para a instalação da praça – sem prévia oitiva da população diretamente afetada – teria segregado o acesso da população rural à zona urbana do Município, impactando o exercício de atividades laborais, educacionais e de saúde.

A sentença recorrida julgou parcialmente procedente o pedido formulado pelo Ministério Público do Estado, para reconhecer o direito à isenção parcial do pagamento de pedágio, correspondente à metade do valor, aos munícipes da cidade de Colíder/MT residentes entre a praça do pedágio (Km 17,980 - km 111,78) e o limite com o Município de Nova Santa Helena, desde que preenchidos cumulativamente os seguintes requisitos:

(a) domícilio em Colíder desde a instalação da praça de pedágio;

(b) necessidade contínua de transitar na via;

(c) vínculo estudantil regular e/ou ser trabalhador com renda familiar de até três salários mínimos;

(d) veículo emplacado em Colíder.

Determinou, ainda, a ampla divulgação da isenção e o cadastramento dos beneficiários no prazo de 15 e 30 dias, respectivamente.

Em suas razões recursais, o Estado de Mato Grosso
alegou preliminarmente a concessão do efeito suspensivo ao recurso.

No mérito
:

I) inexistência de previsão legal ou contratual para concessão de isenção tarifária;

II) afronta aos princípios da legalidade e separação dos poderes;

III) risco de desequilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão;

IV) existência de via alternativa, não pedagiada, que afasta violação ao direito de locomoção.

Ao final, pugna pela total improcedência dos pedidos formulados na exordial. (Id. nº 287043871)

A Via Brasil MT 320 Concessionária de Rodovias S.A., em seu recurso, defende:

I) legalidade e validade do contrato de concessão firmado com o Estado de Mato Grosso;

II) impossibilidade de interferência judicial na política tarifária;

III) inexistência de violação aos princípios constitucionais invocados;

IV) inexistência de previsão legal para a criação de novas isenções pelo Judiciário.

Ao final, requer a reforma total da sentença e o julgamento de improcedência da ação civil pública. (Id. nº 287043873)

Por seu turno, o Ministério Público interpôs recurso buscando a ampliação da tutela para isenção integral da tarifa,
do pedágio para os munícipes da cidade de Colíder/MT que residem entre a praça do pedágio (Km 17,980 - km 111,78
in loco
) e o limite com o Município de Nova Santa Helena, tendo em vista os direitos fundamentais de locomoção, educação, saúde e trabalho; princípio da dignidade da pessoa humana; inexistência de alternativa viável ao trecho pedagiado; compatibilidade da decisão judicial com a função social da concessão de serviço público.

Requer, portanto, o desprovimento das apelações e o provimento do apelo ministerial para ampliar a isenção. (Id. nº 287043879)

Contrarrazões foram apresentadas. (Id. nº 287043881, 287043886 e 287043887)

A ilustrada Procuradoria de Justiça Especializada na Defesa da Cidadania, Consumidor, Direitos Humanos, Minorias, Segurança Alimentar e Estado Laico, em parecer do eminente Procurador de Justiça, doutor José Antônio Borges Pereira, manifestou pelo provimento do recurso de apelação, interposto pelo Ministério Público Estadual e pelo desprovimento dos demais apelos. (Id. nº 299801883)

É o relatório.

V O T O

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Eminentes Pares:

Preliminar - efeito suspensivo

O Estado de Mato Grosso, primeiro apelante, em seu recurso pugna para que seja atribuído efeito suspensivo ao apelo.

Registre-se que o Código de Processo Civil estabeleceu que a apelação, de regra, será recebida no efeito suspensivo (art. 1.012), exceto nas hipóteses contidas nos diversos incisos do § 1º do mesmo artigo.

Assim, caso a parte queira atribuir efeito suspensivo ao seu recurso de apelação, terá que adotar procedimento próprio, consubstanciado na formulação de requerimento autônomo dirigido ao tribunal, no período compreendido entre a interposição da apelação e sua distribuição, ficando o relator designado para seu exame prevento para julgá-la, ou ao relator, se já distribuída a apelação.

Recebido o requerimento, o relator poderá suspender a eficácia da sentença se demonstrada a probabilidade de provimento do recurso ou se, sendo relevante a fundamentação, houver risco de dano grave ou de difícil reparação (art. 1.012, § 3º, incisos I e II, e § 4º).

Em face disso, resta inviável, nesta fase, o exame do pedido efetuado na própria apelação, razão pela qual não conheço do recurso no ponto, pela inadequação da via eleita.

MÉRITO

A controvérsia cinge-se à possibilidade de o Poder Judiciário
instituir isenção tarifária,

total ou parcial, de pedágio
em favor de determinado grupo de usuários,
sem previsão legal ou contratual
, sob o argumento de assegurar direitos fundamentais à locomoção, ao trabalho, à educação e à saúde.

A sentença recorrida julgou parcialmente procedente o pedido inicial, reconhecendo o direito à
isenção de 50% (cinquenta por cento)
do valor da tarifa aos munícipes de Colíder/MT que residem entre a praça de pedágio (Km 17,980 – Km 111,78) e o limite com Nova Santa Helena, sob determinadas condições socioeconômicas.

Contudo, tal decisão
não se coaduna com o regime jurídico das concessões de serviço público
, tampouco com a
jurisprudência consolidada
do
Superior Tribunal de Justiça
e deste
Tribunal de Justiça de Mato Grosso
, que
vedam a criação judicial de isenções tarifárias
em contratos de concessão.

A Constituição Federal, em seu
art. 175
, autoriza a concessão de serviços públicos mediante licitação e o pagamento de
tarifas
, cuja fixação se dá nos termos do contrato e da lei. O
art. 150, §6º, da CF/88
é categórico ao estabelecer que
a isenção de tributos e encargos só pode ser concedida por lei específica
, princípio que se estende às tarifas públicas, dada sua natureza contraprestacional.

Com efeito, a
Lei nº 8.987/1995
, que disciplina o regime de concessões e permissões de serviços públicos, dispõe expressamente em seu
art. 9º, caput e §1º
, que:

“Art. 9º. A tarifa do serviço público será fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação e preservada pelas regras de revisão previstas no contrato e nesta Lei.

§1
o
A tarifa não será subordinada à legislação específica anterior e somente nos casos expressamente previstos em lei, sua cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito para o usuário.”

O entendimento jurisprudencial acerca da matéria é pacífico nas Cortes Superiores. O
Supremo Tribunal Federal
, ao julgar o
REsp 417.804
, ainda no ano de 2002, assentou que
“a contrapartida de oferecimento de via alternativa gratuita como condição para a cobrança da tarifa de pedágio não pode ser considerada exigência constitucional”
, acrescentando, ademais, que
“tal exigência não encontra previsão em lei ordinária”
.
Na mesma linha, o
Superior Tribunal de Justiça
, ao apreciar a
ADI nº 800
, em 2014, reiterou o mesmo entendimento, firmando que a cobrança de pedágio em rodovias regularmente concedidas
não depende da existência de via alternativa gratuita
, desde que observadas as disposições legais e contratuais pertinentes.

Desse modo, a
oferta de via alternativa gratuita

não constitui condição constitucional nem legal
para a cobrança de pedágio, de modo que sua inexistência
não torna ilegítima a tarifa
, tampouco autoriza a criação judicial de exceções ao regime contratual.

O
TJMT
, ao apreciar caso idêntico, decidiu:

“Os critérios de desigualdade frente aos demais usuários do pedágio, que se deslocam de longas distâncias e realizam o pagamento da tarifa, não devem prevalecer à vinculação ao contrato de concessão a que se submete a concessionária da exploração, e à lei.
O oferecimento de via alternativa gratuita como condição para a cobrança da tarifa de pedágio não é exigência constitucional.
A Constituição Federal autorizou a cobrança de pedágio em rodovias conservadas pelo Poder Público, sem que tal norma viole o direito de ir e vir.” (TJMT – Apelação / Remessa Necessária Cível nº 1005434-51.2020.8.11.0007, Rel. Des. Gilberto Lopes Bussiki, j. 01/10/2024).

Ademais, a
reserva de administração
, amplamente prestigiada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, confere
blindagem institucional às escolhas discricionárias da Administração Pública
, especialmente àquelas que consubstanciam o exercício de função típica do Poder Executivo.

Entre essas decisões insere-se a
localização das praças de pedágio
, matéria técnica cuja definição decorre de estudos de viabilidade, análise de tráfego, impacto socioeconômico e consultas públicas, submetidas à fiscalização de órgãos reguladores e tribunais de contas.

Por essa razão, o
postulado da reserva de administração
veda ingerências indevidas dos Poderes Legislativo e Judiciário em escolhas administrativas legítimas, sob pena de violar o
princípio da separação dos poderes
(art. 2º da CF/88) e comprometer a eficiência das políticas públicas e contratos de concessão.

É fato incontroverso que o Ministério Público Estadual, instruindo a presente ação civil pública, instaurou Inquérito Civil e promoveu audiência pública com a participação de órgãos técnicos e da sociedade local, conforme demonstram o relatório técnico acostado aos autos (Id n.159504037, fls.108/156) e os documentos fotográficos e comprobatórios de deslocamento (Id n.159504035 e Id n.159504039).

Consta desse relatório que a instalação da praça de pedágio no trecho situado entre o perímetro urbano de Colíder e o limite com o Município de Nova Santa Helena, conquanto formalmente precedida de audiência pública, trouxe consequências práticas desfavoráveis a parte da população residente nas comunidades rurais adjacentes, as quais passaram a suportar ônus econômico desproporcional para o exercício de atividades diárias essenciais — trabalho, estudo, atendimento médico e transporte de produtos agrícolas.

Esses elementos probatórios revelam que o tema envolve, além da legalidade do contrato de concessão,
a ponderação entre a racionalidade econômica da política tarifária e a proteção dos direitos fundamentais à locomoção, à educação, à saúde e ao trabalho
, de modo a evitar que a cobrança tarifária, em situações específicas e comprovadas, acarrete
ônus excessivo ou discriminatório
a comunidades vulneráveis.

Todavia, ainda que reconhecidos os impactos sociais apontados no relatório técnico, tais efeitos
não infirmam a validade jurídica da tarifa contratual nem autorizam o Poder Judiciário a instituir isenções não previstas em lei ou contrato
, sob pena de violação aos princípios da legalidade, da separação dos poderes e do equilíbrio econômico-financeiro da concessão.

A mitigação de efeitos sociais adversos deve ser buscada
pelos instrumentos próprios de política pública e regulação
, inclusive mediante diálogo institucional entre o Poder Concedente, a agência reguladora e a concessionária, que podem adotar medidas compensatórias, programas de desconto a usuários frequentes ou eventuais revisões contratuais.

Assim,
reconhece-se a relevância social das consequências apontadas
, mas entende-se que
a solução jurídica adequada não reside na criação judicial de isenção tarifária
, e sim na atuação coordenada dos órgãos competentes, preservando-se a segurança jurídica e a estabilidade dos contratos administrativos.

Também não procede a tese de que a cobrança de pedágio ofenderia o núcleo essencial do
direito de locomoção
, previsto no art. 5º, XV, da Constituição Federal.

Esse direito assegura ao cidadão a liberdade de decidir e realizar seus deslocamentos físicos sem interferências arbitrárias,
mas não abrange o direito à gratuidade de deslocamento em rodovias concedidas
.

A
tarifa de pedágio constitui contraprestação pelo uso de infraestrutura pública conservada e melhorada
, e sua cobrança é compatível com o regime constitucional de concessão de serviços públicos. Logo, a instituição de tarifa regularmente prevista em contrato
não representa restrição à liberdade de locomoção
, mas mero exercício legítimo do poder concedente.

A criação judicial de isenções tarifárias com base em critérios vagos, como a existência de “óbice irrazoável à liberdade de locomoção”,
aumentaria a insegurança jurídica e o risco regulatório
dos contratos de concessão. Tais riscos, inevitavelmente, seriam precificados pelos licitantes em futuros contratos,
onerando o usuário final e comprometendo o princípio da modicidade tarifária
(art. 6º, §1º, da Lei nº 8.987/1995).

A previsibilidade e a estabilidade das condições contratuais são elementos essenciais à sustentabilidade das concessões, pois garantem o equilíbrio econômico-financeiro e a continuidade do serviço público, nos termos do art. 37, XXI, e do art. 175 da Constituição Federal.

A razão de ser da
positivação constitucional dos contratos de concessão
(art. 175 da CF/88) reside na
viabilidade econômica da prestação dos serviços públicos
, com a correspondente
remuneração do concessionário
, conforme as condições estabelecidas no edital e no contrato, ambos precedidos de
estudos técnicos, audiências públicas e controle estatal
.

Condicionar a cobrança de pedágio à existência de vias alternativas gratuitas nas proximidades de municípios significaria
esvaziar a aplicabilidade do art. 175 da Constituição Federal
, inviabilizando o modelo jurídico de concessão de infraestrutura.

Cumpre observar, ainda, que as decisões acerca da
localização das praças e estrutura tarifária
são tomadas com base em parâmetros técnicos de engenharia e impacto socioeconômico, submetidas a
procedimentos participativos e à fiscalização regulatória
.
Além disso, os contratos mais recentes contam com
mecanismos de compensação tarifária
, como o
Desconto de Usuário Frequente (DUF)
, que assegura reduções progressivas aos usuários habituais, conciliando a sustentabilidade financeira do contrato com a justiça social.

Diante desse cenário normativo e jurisprudencial, conclui-se que
não cabe ao Poder Judiciário instituir isenções tarifárias, ainda que parciais
, por ausência de amparo legal e por afronta aos princípios da
legalidade
,
separação dos poderes
,
segurança jurídica
e
equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos
.

A sentença recorrida, ao conceder isenção parcial, inovou na ordem jurídica e interferiu indevidamente na execução contratual, razão pela qual deve ser
reformada integralmente
.

Ante o exposto, DOU
PROVIMENTO
aos
recursos interpostos pelo Estado de Mato Grosso e pela Via Brasil MT 320 Concessionária de Rodovias S.A.
, para
reformar integralmente a sentença
e
julgar improcedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública
, reconhecendo a
validade do contrato de concessão e da cobrança integral da tarifa de pedágio
.

Fica
prejudicado
o recurso interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/11/2025