Tribunal: TJMT
Processo: 1001656-40.2021.8.11.0039
Relator(a): EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR
Órgão julgador: EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-23
Data de publicação: 2025-06-25

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Número Único
:

1001656-40.2021.8.11.0039
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Enriquecimento ilícito, Violação dos Princípios Administrativos, Indisponibilidade de Bens, Interesses ou Direitos Difusos]
Relator:
Des(a).
EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR

Turma Julgadora:

[DES(A). EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CEZAR, DES(A). ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES]

Parte(s):

[MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE), CARLOS ROBERTO BIANCHI - CPF: 411.536.001-10 (APELADO), JS CONSTRUTORA E LOCADORA LTDA (APELADO), JS CONSTRUTORA E LOCADORA LTDA - CNPJ: 16.910.656/0001-81 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), NUBIA NARCISO FERREIRA DE SOUZA - CPF: 805.118.211-15 (ADVOGADO), ANGELINA HELENA DE AQUINO COSTA - CPF: 047.359.311-47 (ADVOGADO), RAULINO SOARES DE SOUZA JUNIOR - CPF: 717.889.721-04 (ADVOGADO), ALESSANDRO VICTOR AZEVEDO - CPF: 011.200.431-82 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCOS REGENOLD FERNANDES, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL POR INÉPCIA. APTIDÃO DA INICIAL COMPROVADA. PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu a Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada em face de ex-Prefeito e empresa contratada, por supostas irregularidades em procedimento licitatório e execução contratual para serviços de microrrevestimento asfáltico.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

A questão em discussão consiste em saber se a petição inicial preenche os requisitos legais, especialmente quanto à individualização das condutas e à indicação dos elementos probatórios mínimos, diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/1992.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A petição inicial apresenta descrição clara dos fatos, individualização das condutas dos requeridos e indicação dos elementos probatórios mínimos, nos termos do art. 17, §6º, da Lei nº 8.429/1992.

4.

A exigência do art. 17, §10-C, da mesma lei, quanto à precisão da tipificação dos atos ímprobos, é ato processual a ser realizado pelo magistrado após a réplica, não caracterizando requisito de admissibilidade da inicial.

5.

A extinção do feito sem resolução do mérito, sob alegação de inépcia da inicial, configura cerceamento do contraditório e da ampla defesa, além de contrariar o devido processo legal.

6.

Presentes elementos que autorizam o regular prosseguimento da demanda, impondo-se a reforma da sentença.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7.

Apelação cível conhecida e provida.

R E L A T Ó R I O

3.

4.

A exigência do art. 17, §10-C, da mesma lei, quanto à precisão da tipificação dos atos ímprobos, é ato processual a ser realizado pelo magistrado após a réplica, não caracterizando requisito de admissibilidade da inicial.

5.

A extinção do feito sem resolução do mérito, sob alegação de inépcia da inicial, configura cerceamento do contraditório e da ampla defesa, além de contrariar o devido processo legal.

6.

Presentes elementos que autorizam o regular prosseguimento da demanda, impondo-se a reforma da sentença.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7.

Apelação cível conhecida e provida.

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE) contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de São José dos Quatro Marcos/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa nº 1001656-40.2021.8.11.0039 (ID 190380322). A referida ação foi proposta em face de CARLOS ROBERTO BIANCHI e JS CONSTRUTORA E LOCADORA LTDA (APELADOS), visando o reconhecimento de atos de improbidade administrativa e o ressarcimento ao erário, com pedido de indisponibilidade de bens, em razão de supostas irregularidades no procedimento licitatório na modalidade Tomada de Preço n.º 03/2015, que culminou no Contrato n.º 21/2015, cujo objeto era a contratação de "Mão de obra na Execução de Serviços de Obras em Microrrevestimentos Asfálticos no total de 150.000m2" (ID 1001656-40.2021.8.11.0039-1749844623330-65440-sentenca.pdf, Pág. 1).

A sentença recorrida (ID 190380322) indeferiu a petição inicial, com fundamento nos artigos 321, parágrafo único, c.c. 330, inciso IV, do Código de Processo Civil, e, em consequência, julgou extinto o processo sem resolução do mérito, conforme dispõe o artigo 485, incisos I e VI, do Código de Processo Civil. O Juízo de primeiro grau fundamentou sua decisão na suposta inépcia da inicial, aduzindo que, em face das alterações promovidas pela Lei n.º 14.230/2021 na Lei n.º 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA), a petição inicial não teria individualizada a conduta de cada requerido, não teria apontado os elementos probatórios mínimos que demonstrassem a ocorrência das hipóteses de atos ímprobos e sua autoria, e, ainda, não teria indicado para nenhum ato o tipo que poderia ser caracterizado como ato ímprobo, em descompasso com o artigo 17, §6º, inciso I, e §10-D, da LIA. Consignou, ademais, que a parte requerente foi intimada para emendar a inicial e adequar-se à nova sistemática, mas não o fez (ID 190380322, Pág. 3-4).

Irresignado, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso interpôs recurso de apelação (ID 190380323), pugnando pela reforma da sentença. Em suas razões recursais, o Apelante sustenta que as recentes alterações da LIA em nada prejudicam o regular andamento do feito, pois os fatos descritos na inicial continuam típicos na nova lei, e os indícios apontam para condutas dolosas e a vontade livre e consciente de praticar os fatos típicos. Argumenta que a petição inicial individualizou a conduta dos acionados, apontou os elementos probatórios mínimos da autoria e demonstrou a ocorrência de atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito (Art. 9º, caput e inciso XI da LIA) e prejuízo ao erário (Art. 10, caput e incisos I, VIII, XII da LIA). Adicionalmente, defende que, nos termos do artigo 17, §10-C, da LIA, compete ao magistrado, após a réplica do Ministério Público, indicar com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, e não ao autor da ação. Por fim, alega que a extinção do processo foi prematura, cerceando o direito constitucional à ampla defesa e ao devido processo legal, uma vez que a inicial veio acompanhada de farta documentação comprobatória dos atos ímprobos (ID 190380323, Pág. 4-12).

A JS Construtora e Locadora LTDA apresentou contrarrazões (ID 225644179), requerendo a manutenção da sentença. A Apelada argumenta que o Ministério Público tenta transferir seu ônus processual ao Juízo, e que a petição inicial não preencheu os requisitos mínimos específicos do artigo 17, §6º, da LIA, mesmo após ter sido intimado para emendá-la. Sustenta que a exigência de individualização da conduta e a indicação de um único tipo legal para cada ato ímprobo (Art. 17, §10-D) são avanços da legislação para evitar ações temerárias. Afirma que a alegação do Ministério Público de que caberia ao Juízo delimitar os atos de improbidade é um equívoco, pois o artigo 17, §10-C, veda ao magistrado modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor. Por fim, alega que a detalhada explicação dos fatos e do dolo nas razões recursais constitui inovação recursal inadmissível (ID 225644179, Pág. 4-9).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

Conheço do recurso, porquanto presentes os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de sua admissibilidade, conforme se depreende da análise dos autos. A tempestividade do apelo ministerial é inconteste, e a legitimidade e o interesse recursal do Ministério Público, na qualidade de autor da ação e sucumbente na demanda, são manifestos, em consonância com o artigo 1.009 do Código de Processo Civil (ID 190380323, Pág. 5).

Passo, assim, à análise do mérito recursal, que se concentra na aptidão da petição inicial em face das recentes alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa pela Lei n.º 14.230/2021.

1. Da Suficiência da Petição Inicial e da Individualização das Condutas Imputadas na Ação de Improbidade Administrativa

A controvérsia central que permeia o presente recurso reside na adequação da petição inicial aos novos ditames da Lei de Improbidade Administrativa, especialmente no que tange à individualização das condutas e à indicação dos elementos probatórios mínimos, bem como à tipificação dos atos ímprobos. O Juízo de primeiro grau, ao indeferir a inicial e extinguir o feito sem resolução do mérito, fundamentou sua decisão na suposta inobservância do artigo 17, §6º, inciso I, e §10-D, da Lei n.º 8.429/1992, com a redação conferida pela Lei n.º 14.230/2021 (ID 190380322, Pág. 4). Contudo, após detida análise dos autos e da peça vestibular (ID 190380295), entendo que a decisão singular merece ser reformada, porquanto a petição inicial demonstra aptidão suficiente para o regular prosseguimento do feito.

Em primeiro lugar, cumpre-me asseverar que a petição inicial, ao contrário do que restou consignado na sentença, descreve de forma pormenorizada os fatos que, em tese, configuram os atos de improbidade administrativa. O Ministério Público, na exordial (ID 190380295), detalha as irregularidades apuradas no Inquérito Civil SIMP n.º 010774-001/2021, que teve como base a Representação de natureza interna n.º 70580/2016 do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE/MT). Tais irregularidades referem-se ao procedimento licitatório Tomada de Preço n.º 03/2015 e ao Contrato n.º 21/2015, cujo objeto era a contratação de "Mão de obra na Execução de Serviços de Obras em Microrrevestimentos Asfálticos no total de 150.000m2" (ID 190380295, Pág. 3-4).

A inicial não se limita a uma narrativa genérica, mas especifica as constatações da Unidade Técnica do TCE/MT, que apontou: 1)
Orçamento com sobrepreço no valor de R$ 319.500,00
; 2)
Orçamento do Primeiro Termo Aditivo com sobrepreço no valor de R$ 75.750,00
; 3)
Superfaturamento por preço no valor de R$ 377.500,49
; e 4)
Recebimento irregular de pagamento em razão decorrente superfaturamento por preço no valor de R$ 377.500,49
(ID 190380295, Pág. 4-5).

Ademais, a petição inicial promove a devida individualização das condutas imputadas a cada um dos requeridos. No que concerne ao ex-Prefeito Municipal,
Carlos Roberto Bianchi
, a exordial aponta que, na qualidade de ordenador de despesas, ele "autorizou a realização de despesas sem a devida demonstração da composição de custo e sem exigir a demonstração dos motivos que autorizassem a não utilização de tabela referencial, situação que culminou no pagamento da despesa com superfaturamento de preços" (ID 190380295, Pág. 7). A inicial ressalta que o valor pago estava 1.112,22% superior ao valor referencial disposto na tabela SICRO2 do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes para o m2 de mão de obra em microrrevestimento asfáltico (ID 190380295, Pág. 10).

Quanto à empresa
JS Construtora e Locadora LTDA
, a inicial detalha que ela "obteve benefícios diretos em razão de superfaturamento por preço no Contrato n.º 21/2015" (ID 190380295, Pág. 7). A peça vestibular enfatiza que a tabela SICRO2 é um parâmetro basilar para precificação de obras rodoviárias, sendo de notório conhecimento de todos que atuam no setor, e que, portanto, "era de pleno conhecimento da empresa JS CONSTRUTORA E LOCADORA – LTDA, que o valor recebido do Executivo Municipal estava acima do valor referenciado. Entretanto, não se opôs a este fato" (ID 190380295, Pág. 7).

A petição inicial, ao descrever essas condutas específicas e os valores envolvidos, demonstra a presença de elementos probatórios mínimos que sustentam a ocorrência dos atos de improbidade e a autoria, em conformidade com o artigo 17, §6º, inciso I, da LIA. A alegação de que a inicial não teria apontado tais elementos não se sustenta diante do conteúdo fático e documental apresentado.

No que concerne ao elemento volitivo, a exordial é explícita ao afirmar que "As provas carreadas indicam, para a consciência da ilicitude, o agir doloso, vez que todos os réus sabiam das irregularidades e do prejuízo que estavam causando ao erário. Nada fizeram para evitar o prejuízo suportado pelo erário, pelo contrário, visou-se o beneficiar indevidamente a empresa contratada, às custas do erário municipal" (ID 190380295, Pág. 12). Mais adiante, reforça que "todos os réus, incluindo a empresa JS, concorreram DOLOSAMENTE para a consumação de uma contratação ilícita, que sabiam aviltar escancaradamente a Lei nº 8.666/93, com o claro propósito de gerar vantagem pecuniária em favor da empresa contratada, em flagrante prejuízo dos cofres públicos" (ID 190380295, Pág. 12). Tais afirmações, lastreadas nos indícios apresentados, são suficientes para a fase inicial do processo, cabendo a comprovação cabal do dolo na fase instrutória.

Portanto, a petição inicial não apenas individualiza as condutas, mas também aponta os elementos fáticos e indiciários que, em tese, demonstram a ocorrência de atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito (Art. 9º, caput e inciso XI da LIA) e que causam prejuízo ao erário (Art. 10, caput e incisos I, VIII, XII da LIA), conforme expressamente capitulado na peça (ID 190380295, Pág. 9). A descrição é suficientemente clara para permitir o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa pelos requeridos, que podem, a partir dela, refutar as imputações e produzir suas provas.

2. Da Interpretação do Artigo 17, §10-C e §10-D, da Lei nº 8.429/1992 e o Papel do Magistrado na Tipificação dos Atos de Improbidade

A sentença recorrida invocou o artigo 17, §10-D, da LIA, para justificar o indeferimento da inicial, sob o argumento de que o Ministério Público não teria indicado para nenhum ato o tipo que poderia ser caracterizado como ato ímprobo (ID 190380322, Pág. 4). Contudo, a interpretação sistemática dos novos dispositivos da LIA, em especial o artigo 17, §10-C, revela que a precisão na tipificação do ato de improbidade é uma atribuição do magistrado em momento processual posterior à réplica, e não um ônus intransponível do autor na petição inicial que justifique sua inépcia.

O artigo 17, §10-C, da Lei n.º 8.429/1992, com a redação dada pela Lei n.º 14.230/2021, estabelece que:

"Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum, previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), com as adaptações previstas nesta Lei.

(...)

§ 10-C. Após a réplica, o juiz proferirá decisão na qual indicará com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, sendo-lhe vedado modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor."

A leitura atenta deste dispositivo revela que a lei confere ao juiz a incumbência de "indicar com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu" em um momento processual específico:
após a réplica
. Esta disposição não exime o autor de apresentar uma capitulação legal inicial, como de fato o Ministério Público o fez ao indicar os artigos 9º e 10 da LIA (ID 190380295, Pág. 9). Pelo contrário, o dispositivo impõe ao magistrado o dever de, com base nos fatos e na capitulação legal
apresentada pelo autor
, realizar a delimitação precisa do tipo legal, vedando-lhe, inclusive, a modificação do fato principal e da capitulação legal original.

A exigência de que "para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei" (Art. 17, §10-D, LIA) deve ser compreendida no contexto da decisão de saneamento do processo, onde o juiz, após o contraditório inicial e a réplica, consolida a imputação para fins de instrução e julgamento. Não se trata de um requisito de inépcia da inicial que impeça o prosseguimento do feito se o autor, em sua peça inaugural, apresentar mais de uma possível tipificação para o conjunto de condutas, desde que os fatos estejam bem delineados. A petição inicial, como já demonstrado, descreve os fatos de forma a permitir a subsunção às hipóteses dos artigos 9º e 10 da LIA, cabendo ao Juízo, no momento oportuno, a precisão da tipificação.

A interpretação adotada pela sentença, ao exigir do Ministério Público uma precisão cirúrgica na tipificação já na petição inicial, desconsidera a dinâmica processual estabelecida pela própria Lei n.º 14.230/2021 e impõe um ônus excessivo ao autor, que, em muitos casos, depende da fase instrutória para consolidar a prova e a exata subsunção dos fatos à norma. A finalidade do processo de improbidade administrativa é a apuração da verdade real e a proteção do patrimônio público, e uma extinção prematura por formalismo excessivo compromete esses objetivos.

O Ministério Público, em sua apelação, corretamente aponta que a decisão de primeiro grau se equivocou ao transferir para o órgão ministerial a responsabilidade pela indicação precisa dos fatos a serem apurados e sua respectiva tipificação, quando tal mister, conforme a nova lei, é do magistrado em fase posterior (ID 190380323, Pág. 7). A petição inicial já cumpriu seu papel de delimitar a controvérsia fática e jurídica, permitindo a instauração do contraditório e a posterior atuação judicial na conformação da imputação.

3. Do Princípio do Devido Processo Legal, Contraditório e Ampla Defesa e da Prematuridade da Extinção do Feito

A extinção do processo sem resolução do mérito, sob o fundamento de inépcia da petição inicial, revela-se prematura e, em última análise, cerceia o direito ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, princípios basilares do nosso ordenamento jurídico, consagrados no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal.

Conforme se observa dos autos, os requeridos sequer foram formalmente citados para apresentar contestação com base na nova redação da LIA, tendo sido apenas notificados sob a sistemática anterior (ID 190380322, Pág. 3). A JS Construtora e Locadora LTDA, inclusive, manifestou-se nas contrarrazões afirmando que foi citada apenas nesta fase recursal, limitando sua defesa à dialeticidade do recurso, sem adentrar o mérito (ID 225644179, Pág. 4). Tal circunstância, por si só, já demonstra a precipitação da decisão extintiva, que impediu a formação completa do contraditório na instância de origem.

A petição inicial, como exaustivamente demonstrado, contém uma narrativa fática compreensível, lógica e coesa, além de fundamentos jurídicos expostos de forma técnica e embasada na legislação pátria pertinente (ID 190380323, Pág. 8). Os motivos que levaram o Ministério Público a ajuizar a demanda estão patentes no teor da exordial e em seus vastos documentos anexos, não se tratando de mera aventura judicial. A existência de sobrepreço e superfaturamento, com base em relatórios do TCE/MT e comparação com tabelas referenciais como a SICRO2, constitui um conjunto de indícios robustos que demandam aprofundamento na fase instrutória.

A extinção do processo em fase tão incipiente, sem que se oportunizasse a citação dos réus para o exercício pleno de sua defesa e a abertura da fase instrutória para a produção de provas, impede a apuração da verdade real e a efetivação da tutela da probidade administrativa. O processo judicial é um instrumento para a resolução de conflitos e a aplicação do direito, e sua interrupção precoce por questões formais que poderiam ser sanadas ou que se referem a etapas posteriores do rito processual, como a precisão da tipificação pelo juiz, frustra a própria finalidade da jurisdição.

A Lei n.º 14.230/2021, embora tenha trazido maior rigor na caracterização do dolo e na individualização das condutas, não transformou a ação de improbidade em um processo de cognição sumária na fase inicial. Pelo contrário, ao prever a atuação do magistrado na delimitação precisa da tipificação em momento posterior à réplica, a lei reforça a necessidade de um rito processual completo, com a devida instrução probatória, para que a decisão final seja proferida com a máxima segurança jurídica.

A manutenção da sentença recorrida implicaria em um formalismo exacerbado, que se sobreporia à busca pela verdade material e à proteção do interesse público primário, que é a moralidade administrativa e a reparação do dano ao erário. A aptidão da inicial deve ser aferida sob a ótica de sua capacidade de permitir a defesa e de veicular uma pretensão que, em tese, possa ser acolhida após a instrução probatória. No caso em tela, a petição inicial preenche esses requisitos.

4. Da Necessidade de Prosseguimento do Feito

Diante de todo o exposto, concluo que a petição inicial apresentada pelo Ministério Público é apta a deflagrar o processo de improbidade administrativa. Os fatos foram suficientemente descritos, as condutas dos requeridos foram individualizadas, e os elementos indiciários de dolo e de dano ao erário foram apresentados de forma clara e coesa. A capitulação legal, ainda que passível de refinamento pelo Juízo em momento oportuno, não compromete a aptidão da peça inaugural.

A extinção prematura do feito, sem a citação regular dos réus para o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, e sem a abertura da fase instrutória, representa um óbice indevido à busca da verdade e à efetivação da justiça. A nova Lei de Improbidade Administrativa, ao contrário de inviabilizar a apuração de atos ímprobos, estabelece um rito que, embora mais rigoroso, pressupõe o regular desenvolvimento do processo para a formação do convencimento judicial.

A reforma da sentença é medida que se impõe para assegurar o devido processo legal e permitir que a lide seja devidamente instruída e julgada em seu mérito, garantindo-se a proteção do patrimônio público e a responsabilização dos agentes, se for o caso, nos termos da lei.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, conheço do recurso de apelação e, no mérito,
dou-lhe provimento para reformar a sentença de extinção sem resolução do mérito
(art. 485, VI, do CPC), determinando o regular prosseguimento do feito, com a citação dos réus e a abertura da fase instrutória, assegurando-se o contraditório e a ampla defesa, nos termos do art. 17, §6º e §10-C da Lei nº 8.429/1992 e dos princípios constitucionais do devido processo legal.

É como voto.

EDUARDO CALMON DE ALMEIDA CÉZAR

Juiz convocado em Regime de Cooperação da 2ª Câmara de Direito Público

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 23/06/2025