Tribunal: TJMT
Processo: 1013306-76.2024.8.11.0040
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-17
Data de publicação: 2025-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1013306-76.2024.8.11.0040
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Advertência, Apuração de Irregularidade no Serviço Público]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[SINDICATO DOS SERVIDORES PUBLICOS MUNICIPAIS DE SORRISO - CNPJ: 00.904.255/0001-89 (APELADO), MARCOS WANDERLEY DE LIMA - CPF: 311.394.908-42 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE SORRISO (APELANTE), DANIELA CRISTINA SILVEIRA MARSOLA STEL - CPF: 046.517.229-62 (APELANTE), MUNICIPIO DE SORRISO/MT - CNPJ: 03.239.076/0001-62 (APELANTE), ALEX SANDRO MONARIN - CPF: 014.705.199-17 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), JONATHAN PORTELA - CPF: 027.359.851-13 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1ª VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2º VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE. INAPLICABILIDADE DA SÚMULA 266 DO STF. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA REJEITADA. APLICAÇÃO DE PENALIDADE DE ADVERTÊNCIA SEM SINDICÂNCIA OU PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR PRÉVIOS. INVIABILIDADE. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. POSSIBILIDADE DE APRESENTAÇÃO DE RECURSO OU PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO POSTERIOR. IRRELEVÂNCIA. SENTENÇA CONCESSIVA DA SEGURANÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Recurso de apelação cível interposto pelo Município de Sorriso contra sentença que concedeu mandado de segurança impetrado pelo Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Sorriso – SINSEMS, como substituto processual, para declarar a nulidade da penalidade de advertência aplicada ao servidor Júlio Cezar Becker sem prévia instauração de processo disciplinar, com fundamento no art. 172 da LC municipal nº 140/2011, cuja inconstitucionalidade incidental também foi reconhecida.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se o mandado de segurança é via processual adequada para o controle incidental de constitucionalidade de norma municipal aplicada em ato administrativo concreto, afastando-se a incidência da Súmula 266 do STF; (ii) verificar se a possibilidade de interposição de recurso ou pedido de reconsideração após a aplicação da penalidade supre a exigência de contraditório e ampla defesa prévia, conforme o art. 5º, LV, da Constituição Federal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A preliminar de inadequação da via eleita deve ser rejeitada, pois a impetração não visou a declaração de inconstitucionalidade da norma em tese, mas sim a nulidade de ato administrativo concreto, sendo legítima a utilização do mandado de segurança para controle incidental de constitucionalidade, conforme entendimento consolidado do STF e do STJ.

4.

A Súmula 266 do STF veda o uso do mandado de segurança para controle abstrato de constitucionalidade, mas não obsta o controle incidental de norma aplicada em ato específico, como ocorreu no caso, em que a inconstitucionalidade do art. 172 da LC nº 140/2011 foi suscitada apenas como fundamento jurídico do pedido de nulidade da sanção imposta.

5.

A imposição de sanção disciplinar, ainda que de menor gravidade, exige processo administrativo formal prévio, com garantia de contraditório e ampla defesa, conforme determina o art. 5º, LV, da Constituição Federal.

6.

A previsão de pedido de reconsideração ou recurso administrativo contra a penalidade já aplicada não supre a ausência de contraditório e ampla defesa prévios, exigidos expressamente pela Constituição Federal no art. 5º, LV, para qualquer sanção administrativa.

7.

A sentença de origem reconheceu corretamente a nulidade da penalidade de advertência e a inconstitucionalidade incidental da norma municipal que autorizava sua aplicação direta, devendo ser integralmente mantida.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

O mandado de segurança é cabível para controle incidental de constitucionalidade de norma municipal aplicada em ato administrativo concreto, não incidindo a vedação da Súmula 266 do STF.

2.

A imposição de penalidade disciplinar sem instauração de procedimento formal prévio viola os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa.

3.

A possibilidade de recurso ou pedido de reconsideração após a sanção não convalida a ausência de defesa prévia nem supre o devido processo legal.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LV; Constituição do Estado de Mato Grosso, art. 10, XXII; LC municipal nº 140/2011, art. 172.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Súmula 266; STJ, AgInt no REsp 1.796.204/CE, rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 14.05.2019, DJe 21.05.2019; TJMT, N.U 0000227-57.2011.8.11.0087, rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 11.12.2017, DJE 18.12.2017; TJMG, AC 10611180019089001, rel. Des. Rinaldo Kennedy Silva, j. 03.03.2020, DJ 11.03.2020.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de
recurso de apelação cível
interposto pelo
Município de Sorriso
contra sentença proferida nos autos do mandado de segurança impetrado pelo
Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Sorriso – SINSEMS
(Autos nº 1013306-76.2024.8.11.0040), que julgou procedente o pedido, declarando a nulidade da penalidade de advertência aplicada ao servidor municipal Júlio Cezar Becker e a sua exclusão dos registros funcionais e a inconstitucionalidade incidental do art. 172 da Lei Complementar municipal nº 140/2011, sem condenação em custas e honorários advocatícios, à luz das Súmulas 512/STF e 105/STJ e do art. 10, XXII, da Constituição do Estado de Mato Grosso (id. 262919797).

Nas razões do recurso o apelante sustenta, preliminarmente, a
inadequação da via eleita
, ao argumento de que o mandado de segurança não é cabível para declaração de inconstitucionalidade de norma em tese, conforme orientação da Súmula 266 do STF.

No mérito, afirma que não houve violação ao contraditório ou à ampla defesa, pois o servidor teve ciência da penalidade e a possibilidade de apresentar pedido de reconsideração ou recurso administrativo, nos termos dos arts. 103 a 106 da LC nº 140/2011.

Ao final, requer o provimento do recurso com a cassação da sentença para reconhecer a inadequação da via mandamental eleita ou, subsidiariamente, sua reforma para denegar a segurança (id. 262919350).

Em contrarrazões, o apelado defende a manutenção integral da sentença, afirmando que o mandado de segurança foi corretamente utilizado para impugnar ato administrativo concreto, não havendo qualquer violação à Súmula 266. No mérito, sustenta que a penalidade foi aplicada
sem qualquer processo disciplinar
, com base em norma municipal que dispensava o procedimento formal, o que viola frontalmente o art. 5º, LV, da Constituição Federal. Defende, ainda, a legitimidade do controle incidental de constitucionalidade exercido no caso concreto (id. 262919351).

Em parecer, a douta Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo
desprovimento do recurso
, assentando que a ausência de processo disciplinar formal antes da imposição da penalidade de advertência configurou violação ao contraditório e à ampla defesa. Reconheceu, ainda, a possibilidade de controle incidental de constitucionalidade no âmbito do mandado de segurança, por se tratar de impugnação a ato administrativo concreto, não incidindo, portanto, a Súmula 266 do STF (id. 271837398).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

O Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Sorriso – SINSEMS, na condição de substituto processual, impetrou mandado de segurança contra ato do Município de Sorriso, representado pelo Prefeito Municipal e a Secretária Municipal de Assistência Social, consubstanciado na aplicação de penalidade administrativa de advertência ao servidor municipal Júlio Cezar Becker, sem prévia instauração de processo disciplinar, com fundamento no art. 172 da Lei Complementar municipal nº 140/2011.

Segundo relata o sindicato-impetrante, o servidor substituído foi surpreendido, em 24/09/2024, com a imposição de penalidade de advertência formal,
sem que tivesse sido instaurada sindicância ou processo administrativo disciplinar, tampouco oportunizada qualquer forma de defesa prévia
. Essa sanção teria sido aplicada com fundamento no referido art. 172 da Lei Complementar municipal nº 140/2011, o qual, na ótica do sindicato-impetrante,
ofende frontalmente os princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal
, razão pela qual se postulou, incidentalmente, o reconhecimento de sua inconstitucionalidade.

O juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Sorriso, ao analisar o pedido, entendeu que o ato administrativo violou os princípios do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LV, da Constituição Federal), reconhecendo a inconstitucionalidade incidental do art. 172 da LC nº 140/2011, e, em consequência, declarou a nulidade da penalidade aplicada, com determinação de sua exclusão dos registros funcionais do servidor.

Inconformado, o Município de Sorriso interpôs recurso de apelação defendendo a inadequação da via eleita e, no mérito, a necessidade de reforma da sentença, diante da ausência de violação ao contraditório e à ampla defesa, já que o servidor substituído teve oportunidade de apresentar pedido de reconsideração ou recurso contra a penalidade aplicada, nos termos dos arts. 103 a 160 da Lei Complementar municipal nº 140/2011.

Passo, então, à análise da pretensão recursal.

(Preliminar de inadequação da via eleita)

Inicialmente, quanto à preliminar de inadequação da via eleita, não assiste razão ao apelante.

Sustenta o Município que o mandado de segurança seria incabível para o controle de constitucionalidade em tese, amparando-se na Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal.

No entanto, tal alegação não encontra respaldo nos autos.

O objeto da impetração não foi a discussão abstrata sobre a validade do art. 172 da Lei Complementar municipal nº 140/2011, mas sim a impugnação concreta de um ato administrativo específico – a aplicação direta da penalidade disciplinar de advertência – praticado com fundamento em dispositivo legal que se entendeu inconstitucional no caso concreto.

A arguição de inconstitucionalidade foi feita de modo incidental, como causa de pedir necessária à demonstração da ilegalidade do ato coator. Portanto, o controle realizado foi difuso e incidental, dentro dos limites admitidos no processo de mandado de segurança, não se configurando a hipótese vedada pela Súmula 266.

Como se sabe, a jurisprudência pátria reconhece ser possível o controle incidental de constitucionalidade em sede mandamental, quando indispensável à proteção de direito líquido e certo diante de um ato administrativo concreto. Nesse sentido, veja-se os seguintes julgados:

“PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO N. 3/STJ. ICMS. MANDADO DE SEGURANÇA. QUESTIONAMENTO DE EFEITOS CONCRETOS DE LEI TRIBUTÁRIA. ATAQUE CONTRA LEI EM TESE NÃO CONFIGURADO. IMPETRAÇÃO VOLTADA CONTRA ATO DE EFEITOS CONCRETOS. INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA SUSCITADA COMO CAUSA DE PEDIR. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

1.
A jurisprudência desta Corte Superior é no sentido de que a alegação de inconstitucionalidade da norma que ampara os efeitos concretos resultantes do ato coator atacado pode ser suscitada como causa de pedir do mandado de segurança, podendo, se procedente, ser declarada em controle difuso (incidenter tantum) pelo juiz ou pelo tribunal. O que a Súmula 266/STF veda é a impetração de mandamus cujo o próprio pedido encerra a declaração de inconstitucionalidade de norma em abstrato, pois esse tipo de pretensão diz respeito ao controle concentrado, o qual deve ser exercido no âmbito das ações diretas de (in)constitucionalidade
. Precedentes: AgRg no AREsp 420.984/PI, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 06/03/2014; RMS 34.560/RN, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 29/05/2013; RMS 31.707/MT, Rel. Desembargadora convocada Diva Malerbi, Segunda Turma, DJe 23/11/2012; RMS 30.106/CE, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 09/10/2009.

2. No caso dos autos, depreende-se da petição inicial, mais precisamente de seu requerimento final, que o pedido da impetrante visa tutela inibitória em face do Estado para que este não impeça o "regular trânsito das mercadorias, enviada pela impetrante, até o seu consumidor fiscal, garantindo, especialmente, que o fisco Estadual não efetue a retenção das referidas mercadorias, a pretexto do não recolhimento da espúria obrigação tributária em exame".

3. Nesse sentido, verificando-se que pedido formulado no mandamus visa se precaver de atos fiscais específicos que podem ocasionar lesão ou ilegalidade às atividades da contribuinte, faz-se premente o conhecimento do referido Mandado de Segurança, sendo inaplicável, na espécie, o teor da Súmula 266/STF.

4. Agravo interno não provido”
. (AgInt no REsp n. 1.796.204/CE, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 14/5/2019, DJe de 21/5/2019.)

“RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – DECRETO Nº 1.119/2001 DO MUNICÍPIO DE ÁGUA BOA – PROIBIÇÃO DE FUNCIONAMENTO DO COMÉRCIO VAREJISTA AOS DOMINGOS – SENTENÇA EXTINTIVA SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO – VIA INADEQUADA PARA DECLARAÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – SENTENÇA REFORMADA – DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE – POSSIBILIDADE – CONFLITO DE NORMA MUNICIPAL COM A LEI FEDERAL Nº 10.101/2000 – INVASÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONFERIDA À UNIÃO – SÚMULA 419 DO STF – ILEGALIDADE PRATICADA – VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO CONFIGURADA – SEGURANÇA CONCEDIDA – APELAÇÃO PROVIDA.

1.
O mandado de segurança é via adequada para o reconhecimento incidental de inconstitucionalidade de norma municipal sempre que tal discussão não consistir no pedido, propriamente, mas na causa de pedir
.

2. De acordo com o art. 6º, da Lei Federal n.º 10.101/2000, é autorizado o funcionamento aos domingos do comércio varejista em geral, sem distinção do ramo de atividade, cabendo aos Municípios regular os horários de funcionamento do comércio local, desde que não infrinjam leis estaduais ou federais válidas, nos termos da Súmula 419 do Supremo Tribunal Federal”.
(N.U 0001260-13.2016.8.11.0021, , JONES GATTASS DIAS, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 23/01/2017, Publicado no DJE 22/02/2017) Destaquei.

Sendo assim, não há falar-se, no caso concreto, em inadequação da via eleita, pois o pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 172 da Lei Complementar nº 140/2011 foi formulado como causa de pedir e não como pedido autônomo da ação mandamental.

Rejeito, pois, esta preliminar.

Mérito

No mérito, tampouco merece acolhimento o recurso.

Sustenta o Município de Sorriso que não houve violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa, pois o servidor teria tido oportunidade de se insurgir contra a penalidade aplicada, mediante pedido de reconsideração ou a interposição de recurso administrativo, como autoriza os arts. 103 a 106 da Lei Complementar municipal nº 140/2011.

Contudo, tal alegação não se sustenta juridicamente. A previsão de possibilidade de recorrer
após a aplicação da penalidade
não supre, nem substitui, a exigência constitucional de contraditório e ampla defesa
prévia
, nos termos do art. 5º, LV, da Constituição Federal.

A jurisprudência consolidada dos tribunais superiores é firme ao reconhecer que a imposição de sanção disciplinar, mesmo que de natureza leve, como a advertência,
depende da instauração de procedimento formal
que assegure, antes da imposição da sanção, a ciência dos fatos imputados, a apresentação de defesa e a produção de provas.

A propósito, confira-se os seguintes julgados:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO – SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL – APLICAÇÃO DE PENA DE ADVERTÊNCIA SEM A INSTAURAÇÃO DE SINDICÂNCIA OU PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR – INOBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA - ARTIGO 5º, LV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – NULIDADE CONFIGURADA – AÇÃO JULGADA PROCEDENTE – RECURSO DESPROVIDO - SENTENÇA RATIFICADA.

A ausência do devido processo legal induz ilegalidade da reprimenda, posto que obstado o exercício do contraditório e da ampla defesa
”.
(N.U 0000227-57.2011.8.11.0087, , HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 11/12/2017, Publicado no DJE 18/12/2017)

“APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA - SERVIDOR PÚBLICO DO MUNICÍPIO DE SÃO FRANCISCO - APLICAÇÃO DE PENA DE ADVERTÊNCIA/REPREENSÃO - REGISTRO EM BOLETIM DE OCORRÊNCIA FUNCIONAL - AUSÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO - AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITORIO - DIREITO LÍQUIDO E CERTO - CONCESSÃO DA SEGURANÇA - SENTENÇA REFORMADA - RECURSO PROVIDO. 1) O artigo 5º da Constituição Federal, em seu inciso LV, assegura a todos o direito a ampla defesa e ao contraditório. 2) A imposição de penalidade administrativa a servidor público, sem a prévia instauração de processo administrativo disciplinar, com contraditório e ampla defesa, atenta contra a garantia constitucional do devido processo legal, de modo a ensejar a nulidade do ato administrativo que aplicou a repreensão funcional. 3) Recurso provido”.
(TJ-MG - AC: 10611180019089001 MG, Relator.: Rinaldo Kennedy Silva (JD Convocado), Data de Julgamento: 03/03/2020, Data de Publicação: 11/03/2020)

Destarte, ao permitir que a Administração aplique penalidades unilaterais, com base apenas em
“procedimentos administrativos destinados a obter diretamente informações e documentos”
, sem qualquer garantia de contraditório, o § 4º do art. 172 da LC nº 140/2011 acabou por violar frontalmente o modelo constitucional de devido processo legal administrativo, como bem entendeu o juízo
a quo
.

Somente para ilustrar, veja-se o teor do referido dispositivo legal:

“Art. 172. A advertência será aplicada por escrito, nos casos de violação de proibição constante do art. 163, I a VIII, XVIII, XX, XXII a XXV, XXIX, XXXIV e XXXV, e de inobservância de dever funcional previsto em lei, regulamentação ou norma interna, que não justifique imposição de penalidade mais grave.

§ 1º A advertência será anotada no assentamento individual do servidor.

§ 2º A advertência será excluída do assentamento individual do servidor, após o decurso de 02 (dois) anos de efetivo exercício, se o servidor não houver neste período, praticado uma nova infração disciplinar.§ 3º O cancelamento da penalidade não surtirá efeitos retroativos.

§ 4º
Não há necessidade de processo administrativo ou sindicância para se aplicar à penalidade de advertência
, apenas de procedimentos administrativos destinados a obter diretamente informações e documentos, com objetivo de coletar elementos para verificar o cabimento da advertência”
. Destaquei.

No caso concreto, o servidor foi penalizado sem qualquer oportunidade de se manifestar previamente, tendo tomado ciência do ato apenas com sua consumação. A possibilidade de recorrer
após
o registro da penalidade não repara o vício de origem do procedimento e, portanto,
não convalida o ato administrativo eivado de nulidade
.

Logo, a sentença recorrida enfrentou corretamente essa irregularidade, reconhecendo a nulidade da advertência e a inconstitucionalidade incidental do dispositivo legal que autorizou sua aplicação sem procedimento disciplinar prévio. Não se observa, assim, qualquer ilegalidade ou excesso na decisão de primeiro grau que justifique sua reforma.

Dessa forma, em consonância com o parecer ministerial, ausentes fundamentos jurídicos que sustentem a tese recursal, impõe-se o desprovimento do recurso de apelação interposto pelo Município de Sorriso, mantendo-se inalterada a sentença em todos os seus termos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/06/2025