Tribunal: TJMT
Processo: 0001574-72.2015.8.11.0027
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-11-11
Data de publicação: 2025-11-25

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DOLOSA E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO INICIAL.
I. CASO EM EXAME
1. Apelações Cíveis interpostas, contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Itiquira/MT, nos autos de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso. A sentença julgou procedente o pedido inicial e condenou os apelantes, com base no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92, à reparação de dano ao erário, multa civil, suspensão dos direitos políticos por quatro anos e proibição de contratar com o Poder Público, em razão de supostas irregularidades em dois procedimentos licitatórios (Cartas Convite n. 18/2009 e n. 19/2009), realizados no mesmo dia pelo Município de Itiquira.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há três questões em discussão: (i) verificar se houve cerceamento de defesa e ofensa ao contraditório em razão do uso de provas unilaterais produzidas no inquérito civil; (ii) definir se os apelantes incorreram em ato de improbidade administrativa à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, especialmente quanto à exigência de dolo específico e comprovação de dano efetivo ao erário; e (iii) estabelecer se os vícios formais nos procedimentos licitatórios configuram, por si sós, causa suficiente para responsabilização civil sancionatória.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A utilização de provas colhidas exclusivamente na fase inquisitorial do inquérito civil, sem ratificação em juízo sob o crivo do contraditório, não pode, por si só, fundamentar condenação por ato de improbidade administrativa, ante o valor probatório meramente indiciário de tais elementos informativos.
4. As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 impõem a exigência de demonstração do dolo específico — consistente na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito — e de dano patrimonial efetivo e comprovado, não se admitindo mais a responsabilização com base em dano presumido (in re ipsa), conforme jurisprudência consolidada do STJ (AREsp 2102066/SP).
5. A análise dos autos não evidencia prejuízo concreto aos cofres públicos, tampouco superfaturamento ou sobrepreço, tendo sido constatado em

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001574-72.2015.8.11.0027
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MUNICIPIO DE ITIQUIRA - CNPJ: 03.370.251/0001-56 (APELADO), ERNANI JOSE SANDER - CPF: 310.443.950-87 (APELANTE), BRUNO DE SOUZA BARROS RANGEL - CPF: 013.022.621-14 (ADVOGADO), ANTONIO ELIAS NETTO - CPF: 022.849.441-91 (APELANTE), ANDERSON RODRIGUES VIEIRA - CPF: 989.721.031-87 (APELANTE), JOAO CARLOS DA CONCEICAO NETO - CPF: 043.316.281-32 (ADVOGADO), JOIFER ALEX CARAFFINI - CPF: 009.323.821-50 (ADVOGADO), ANGELA MARIA RODRIGUES DO NASCIMENTO - CPF: 483.459.621-49 (APELANTE), ISAIAS CAMPOS FILHO - CPF: 109.818.881-00 (ADVOGADO), N M FERREIRA EDIFICACOES - CNPJ: 10.720.593/0001-14 (APELANTE), ERNANI JOSE SANDER - CPF: 310.443.950-87 (TERCEIRO INTERESSADO), ANTONIO ELIAS NETTO - CPF: 022.849.441-91 (TERCEIRO INTERESSADO), ANGELA MARIA RODRIGUES DO NASCIMENTO - CPF: 483.459.621-49 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DOLOSA E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO INICIAL.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelações Cíveis interpostas, contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Itiquira/MT, nos autos de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso. A sentença julgou procedente o pedido inicial e condenou os apelantes, com base no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92, à reparação de dano ao erário, multa civil, suspensão dos direitos políticos por quatro anos e proibição de contratar com o Poder Público, em razão de supostas irregularidades em dois procedimentos licitatórios (Cartas Convite n. 18/2009 e n. 19/2009), realizados no mesmo dia pelo Município de Itiquira.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há três questões em discussão: (i) verificar se houve cerceamento de defesa e ofensa ao contraditório em razão do uso de provas unilaterais produzidas no inquérito civil; (ii) definir se os apelantes incorreram em ato de improbidade administrativa à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, especialmente quanto à exigência de dolo específico e comprovação de dano efetivo ao erário; e (iii) estabelecer se os vícios formais nos procedimentos licitatórios configuram, por si sós, causa suficiente para responsabilização civil sancionatória.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A utilização de provas colhidas exclusivamente na fase inquisitorial do inquérito civil, sem ratificação em juízo sob o crivo do contraditório, não pode, por si só, fundamentar condenação por ato de improbidade administrativa, ante o valor probatório meramente indiciário de tais elementos informativos.

4.

As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 impõem a exigência de demonstração do dolo específico — consistente na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito — e de dano patrimonial efetivo e comprovado, não se admitindo mais a responsabilização com base em dano presumido (in re ipsa), conforme jurisprudência consolidada do STJ (AREsp 2102066/SP).

5.

A análise dos autos não evidencia prejuízo concreto aos cofres públicos, tampouco superfaturamento ou sobrepreço, tendo sido constatado em relatório técnico do próprio Ministério Público que os valores contratados estavam em conformidade com os preços de mercado, e que as obras foram efetivamente executadas.

6.

A mera existência de vícios formais nos procedimentos licitatórios, como a composição irregular da comissão de licitação e a possível apresentação de documentos com datas posteriores à sessão, não configura ato de improbidade administrativa sem a prova de que tais falhas decorreram de conduta dolosa e causaram dano efetivo.

7.

Em relação ao apelante Anderson Rodrigues Vieira, sua atuação se limitou ao exercício formal das atribuições de membro da Comissão de Licitação, sem prova de conduta dolosa ou participação consciente em eventual fraude, circunstância que atrai a excludente de responsabilidade prevista no art. 1º, § 3º, da Lei nº 8.429/92.

8.

No que tange à empresa N. M. Ferreira Edificações – EPP, não há prova de conluio com agentes públicos, tampouco de que tenha se beneficiado indevidamente dos certames. Sua participação limitou-se ao exercício regular do direito de concorrer em licitações públicas, vencê-las e executar os contratos, sem demonstração de dolo ou enriquecimento ilícito.

9.

A condenação dos apelantes, lastreada na presunção de dano e na responsabilização objetiva, não encontra respaldo na legislação vigente nem na jurisprudência dominante, impondo-se, por conseguinte, a reforma integral da sentença para julgar improcedente o pedido inicial.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10.

Recursos providos.

Tese de julgamento
:

1.

A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração inequívoca de conduta dolosa e de prejuízo patrimonial efetivo, sendo inadmissível o dano presumido.

2.

Irregularidades formais em procedimentos licitatórios, por si sós, não configuram ato de improbidade sem prova de dolo específico e de efetivo dano ao erário.

3.

A prova exclusivamente inquisitorial deve ser corroborada por elementos colhidos em juízo sob contraditório para ensejar condenação por improbidade administrativa.

4.

O mero exercício de função pública, sem demonstração de propósito doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato ímprobo, nos termos do art. 1º, § 3º, da LIA.

5.

A responsabilidade de particular nos termos do art. 3º da Lei nº 8.429/92 exige prova de participação consciente e dolosa no ato de improbidade.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LV; Lei nº 8.429/92, arts. 1º, §§ 1º, 2º e 3º; 3º; 10, VIII; 12, II; CPC/2015, arts. 373, I; 487, I; 492.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989/PR, Tema 1.199, j. 03.08.2022; STJ, AREsp 2102066/SP, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, j. 24.09.2024; STJ, REsp 1.929.685/TO, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 27.08.2024; TJMT, ApCiv 1009260-08.2017.8.11.0002, Rel. Desa. Maria Aparecida Fago, j. 11.06.2024; TJMT, ApCiv 0003447-77.2017.8.11.0079, Rel. Desa. Vandymara Zanolo, j. 25.06.2025; TJMT, ApCiv 0002021-33.2014.8.11.0015, Rel. Desa. Helena Maria Ramos, j. 17.09.2024.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recursos de Apelação Cível interposto Anderson Rodrigues Vieira e N M Ferreira Edificações, contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Itiquira/MT, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, julgou procedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, condenando os Apelantes, juntamente com os corréus Ernani José Sander e Antônio Elias Netto, pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhes a reparação do dano ao erário no valor de
R$ 274.335,00 (duzentos e setenta e quatro mil, trezentos e trinta e cinco reais)
, e de multa civil, equivalente ao valor do dano, bem como a suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 04 (quatro) anos.

Em suas razões recursais a empresa Apelante
aduz, em síntese, que houve violação ao contraditório e ampla defesa, com uso indevido de provas unilaterais produzidas na fase inquisitorial.

Afirma que os certames observaram os limites legais da modalidade carta convite e que não houve demonstração do elemento subjetivo dolo, tampouco prejuízo efetivo ao erário.

Sustenta que a sentença incorreu em erro ao presumir a má-fé e o conluio da empresa com agentes públicos sem prova cabal.

Por sua vez, Anderson Rodrigues Vieira, membro comissionado da Comissão de Licitação à época dos fatos, também recorre da sentença que lhe impôs as mesmas penalidades.

Alega que não houve demonstração de dolo em sua atuação, nem qualquer conduta que justifique a responsabilização por improbidade administrativa.

Assevera que foi incluído no polo passivo unicamente por ocupar cargo comissionado, sem vínculo de participação ativa nas supostas fraudes.

Reforça que os elementos utilizados para sua condenação são frágeis e oriundos de instrução unilateral, não submetida ao contraditório.

Argumenta, ainda, que as licitações foram realizadas em conformidade com os limites legais para a modalidade adotada, não havendo configuração de fracionamento ilícito.

O Ministério Público, intimado para apresentar contrarrazões, pugnou pelo desprovimento dos recursos. (id. 309213871)

Em seu parecer, a Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pelo não provimento dos Apelos. Id. 309026369.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Conforme registrado nos autos, trata-se de
Recursos de Apelação, interpostos por Anderson Rodrigues Vieira e N M Ferreira Edificações, contra a sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, que julgou procedente o pedido inicial formulado na Ação Civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso.

Primeiramente, defiro o pedido de assistência judiciária gratuita formulado pelo Apelante, diante da comprovação de hipossuficiência econômica constante do id. 298837921, nos termos do art. 99 do Código de Processo Civil.

A ação de origem versa sobre irregularidades constatadas em dois procedimentos licitatórios realizados pelo Município de Itiquira no exercício de 2009, especificamente as Cartas Convite n. 18/2009 e n. 19/2009.

A primeira licitação destinou-se à construção de duas salas de aula na Escola Municipal José Rodrigues e à construção de um laboratório de informática na Escola Municipal Anfilófio de Souza Campos, obras localizadas na zona urbana do município, pelo valor de R$ 134.823,00 (cento e trinta e quatro mil, oitocentos e vinte e três reais).

A segunda licitação teve como objeto a construção de dormitórios, banheiros e cantina na Escola Municipal São João Batista, localizada na zona rural, pelo valor de R$ 139.512,00 (cento e trinta e nove mil, quinhentos e doze reais), perfazendo o montante total de R$ 274.335,00 (duzentos e setenta e quatro mil, trezentos e trinta e cinco reais).

Os certames foram realizados na mesma data de 12 de março de 2009, em horários distintos, sendo o primeiro às 09h00min e o segundo às 13h30min.

Em ambos os procedimentos, a empresa Constru Ir Construtora Ltda., atual denominação N. M. Ferreira Edificações – EPP, sagrou-se vencedora após apresentar as propostas de menor preço.

Os procedimentos foram conduzidos pela Comissão Permanente de Licitação nomeada pela Portaria n. 004, de 02 de janeiro de 2009, composta por Antônio Elias Netto (presidente, cargo comissionado), Anderson Rodrigues Vieira (membro, cargo comissionado) e Ângela Maria Rodrigues do Nascimento (membro, servidora efetiva).

Confere-se que o Ministério Público Estadual instaurou inquérito civil para apurar possíveis irregularidades nos referidos certames, realizando diversas diligências investigativas.

Foram elaborados relatórios técnicos pelo Centro de Apoio Operacional de Defesa do Patrimônio Público, destacando-se o Relatório Técnico n. 179/2012, que analisou aspectos formais dos procedimentos licitatórios, e os Relatórios Técnicos n. 143/2013, n. 144/2013 e n. 145/2013, que consistiram em vistorias "
in loco
" nas escolas beneficiadas, realizadas aproximadamente quatro anos após a conclusão das obras.

O órgão ministerial apontou como irregularidades principais o suposto fracionamento de despesas, a apresentação de documentação pelas empresas convidadas com datas posteriores à realização dos certames, a composição irregular da Comissão de Licitação em desconformidade com o artigo 51 da Lei n. 8.666/93, e divergências na execução das obras em relação às planilhas orçamentárias apresentadas nos processos licitatórios.

Com base nestes elementos, o Ministério Público ajuizou a presente Ação Civil Pública, imputando aos Requeridos a prática de ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10, inciso VIII, da Lei n. 8.429/92, consistente na frustração da licitude de processo licitatório.

O Magistrado singular, ao apreciar o feito, julgou os pedidos procedentes, nos seguintes termos:

“
DO DISPOSITIVO

Pelo exposto, com resolução do mérito (art. 487, I, CPC), JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos da ação civil pública de improbidade administrativa e:

1. ACOLHO
o pedido de absolvição formulado pelo Ministério Público e
ABSOLVO
a requerida ANGELA MARIA RODRIGUES DO NASCIMENTO
, pela suposta prática dos atos de improbidade administrativa prevista no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92.

2.
Quanto aos réus
ERNANI JOSÉ SANDER, ANDERSON RODRIGUES VIEIRA, ANTONIO ELIAS NETO e CONSTRU IR CONSTRUTORA LTDA,
JULGO PROCEDENTE

o pedido do Ministério Público Estadual, para
CONDENÁ-LOS
pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92,
APLICANDO-LHES
as seguintes penas:

a) Ressarcimento do dano ao erário
: no valor de R$ 274.335,00 (duzentos e setenta e quatro mil, trezentos e trinta e cinco reais) devidamente corrigido de acordo com o índice aplicado pela Tabela do Tribunal e acrescidos de juros de 1% ao mês, a contar da data do evento danoso (art. 398, CC, Súmulas 54 e 43, STJ); e

b) Pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano: qual seja, R$ 274.335,00 (duzentos e setenta e quatro mil, trezentos e trinta e cinco reais)
, devidamente corrigido de acordo com o índice aplicado pela Tabela do Tribunal e acrescidos de juros de 1% ao mês, a contar da data do evento danoso (art. 398, CC, Súmulas 54 e 43, STJ).

c) Pena de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 04 (quatro) anos aos requeridos ERNANI JOSÉ SANDER, ANDERSON RODRIGUES VIEIRA e ANTONIO ELIAS NETO.

2
.
Com relação aos requeridos ANDERSON RODRIGUES VIEIRA, ANTONIO ELIAS NETO e CONSTRU IR CONSTRUTORA LTDA, APLICO a pena de proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 04 (quatro) anos.

A multa se reverterá ao

Município de Itiquira/MT, nos termos do art. 18 da Lei n. 8.429/92.

CONDENO,
ainda, os réus
ERNANI JOSÉ SANDER, ANDERSON RODRIGUES VIEIRA, ANTONIO ELIAS NETO
e
CONSTRU IR CONSTRUTORA LTDA
ao pagamento das custas e despesas processuais, deixando de aplicar os honorários advocatícios por serem incabíveis ao Ministério Público.

Transitada em julgado a sentença, oficiem-se às Administrações Federal, Estadual e Municipal quanto às determinações pertinentes, sem prejuízo do cadastramento do nome dos réus
ERNANI JOSÉ SANDER, ANDERSON RODRIGUES VIEIRA, ANTONIO ELIAS NETO e

CONSTRU IR CONSTRUTORA LTDA
no “
Cadastro Nacional dos Condenados por Improbidade – CNJ
”. Bem como, oficiem-se ao “
Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS)”
para constar o nome da requerida
EMPRESA

CONSTRU IR CONSTRUTORA LTDA.

Por fim, no tocante à multa civil, remetam-se os autos ao contador judicial para liquidação de sentença, que se fará por simples cálculos, com base nas determinações acima consignadas, onde será apurado o montante exato da condenação.” (id. 298837907)

Pois bem.

Prefacialmente, informo que, em razão das matérias vertidas nos recursos serem idênticas, a análise será feita em conjunto.

Inicialmente, cumpre enfrentar as questões preliminares suscitadas pelas partes recorrentes, relacionadas a supostos vícios processuais que teriam contaminado o regular processamento da ação e a formação da convicção judicial.

Os Apelantes sustentam que a sentença se fundamentou exclusivamente em elementos produzidos unilateralmente durante o inquérito civil público, sem a devida ratificação em juízo sob o crivo do contraditório e da ampla defesa, o que configuraria ofensa aos princípios constitucionais insculpidos no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal.

Analisando detidamente os autos, verifico que o inquérito civil instaurado pelo Ministério Público, de fato, produziu diversos elementos informativos, consistentes em relatórios técnicos, vistorias "
in loco
", análises documentais e oitivas do representante legal da empresa contratada.

Todos esses documentos foram acostados à petição inicial e, portanto, trazidos ao conhecimento dos Requeridos, aqui Recorrentes, desde o início do processo judicial, oportunizando-se o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, mediante a apresentação de contestações e eventual produção de contraprovas.

Contudo, razão assiste razão aos Recorrentes ao apontarem a fragilidade da instrução probatória realizada em juízo.

A audiência de instrução e julgamento limitou-se à colheita dos depoimentos pessoais de apenas três dos requeridos, quais sejam, Ernani José Sander, Antônio Elias Netto e Ângela Maria Rodrigues do Nascimento.

Os apelantes Anderson Rodrigues Vieira e a empresa Constru Ir Construtora Ltda.

(atual N M Ferreira Edificações), embora regularmente intimados, não compareceram ao ato processual, o que, por si só, não pode ser interpretado automaticamente como confissão ou reconhecimento da veracidade dos fatos alegados na inicial.

A jurisprudência desta Corte de Justiça é firme no sentido de que as provas produzidas em sede de inquérito civil possuem valor probatório meramente indiciário, porquanto elaboradas de forma inquisitorial, sem a indispensável observância do princípio constitucional do contraditório e da ampla defesa, garantias elevadas à condição de cláusulas pétreas. Como cito:

E M E N T A APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PROCEDÊNCIA DO PLEITO INICIAL – ALEGAÇÃO DE CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR IRREGULAR – CONDUTAS DOS ARTIGOS 9, 10 E 11 DA LIA – VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS – ROL TAXATIVO – INCISO I DO ART. 11 REVOGADO – IMPOSSIBILIDADE DE ENQUADRAMENTO NO CAPUT – PROVAS PRODUZIDAS NO INQUÉRITO CIVIL NÃO CONFIRMADAS EM JUÍZO – OFENSA AO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA – FRAGILIDADE PROBATÓRIA – AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PROVIDO. 1. No julgamento do ARE 843 .989/PR, afetado como representativo de controvérsia (Tema 1.199), o STF adotou o entendimento de que as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 devem ser aplicadas às causas sem trânsito em julgado.

2 . “As provas produzidas no inquérito civil possuem valor probatório relativo, posto que produzidas de forma inquisitorial, ou seja, sem a indispensável e obrigatória observância do princípio constitucional do contraditório e ampla defesa, garantia esta elevada à condição de cláusula pétrea. Desta forma, as provas ali realizadas poderão ser afastadas por aquelas provas produzidas em juízo.” (N.U 0011319-25 .2001.8.11.0041, , MARIA EROTIDES KNEIP, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 02/02/2016, Publicado no DJE 22/02/2016)

3 . Quanto ao dolo específico, a nova redação do artigo 1º, §§ 1º e 2º da Lei de Improbidade Administrativa estabelece que, para a configuração do ato ímprobo, é necessária a comprovação da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado.

4. Recurso conhecido e desprovido.

(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 0002268-76 .2016.8.11.0004, Relator.: Edson Dias Reis, Data de Julgamento: 27/02/2024, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 04/03/2024)

Nesse sentido, referidos elementos informativos somente podem fundamentar decreto condenatório se corroborados por provas produzidas no curso do processo judicial, submetidas ao regular contraditório entre as partes.

Na espécie dos autos, os relatórios técnicos elaborados pelo Centro de Apoio Operacional do Ministério Público, mormente aqueles que consistiram em vistorias "
in loco
" realizadas aproximadamente quatro anos após a conclusão das obras, não foram objeto de ratificação mediante a realização de perícia judicial contraditória.

Os próprios técnicos que elaboraram os relatórios recomendaram, expressamente, que as divergências identificadas fossem averiguadas junto ao setor técnico competente do município, no sentido de verificar se as alterações constatadas decorreram de ajustes nos projetos executivos ou de outras intervenções posteriores nos prédios escolares.

Ademais, os depoimentos colhidos em sede extrajudicial durante o inquérito civil, notadamente aquele prestado pelo representante legal da empresa contratada, não foram reproduzidos ou confirmados em juízo, configurando prova unilateral produzida sem a participação da parte contrária.

Embora tais elementos possam servir como indícios aptos a justificar a propositura da ação, não são suficientes, por si sós, para fundamentar uma condenação por ato de improbidade administrativa, considerando a gravidade das sanções previstas no artigo 12 da Lei n. 8.429/92.

Não obstante tais ponderações quanto à fragilidade probatória, entendo que não se configura nulidade processual absoluta capaz de ensejar a anulação do feito, porquanto os Requeridos, ora Recorrentes, tiveram plena oportunidade de se manifestarem sobre todos os elementos informativos, apresentarem suas defesas e produzirem as provas que entendessem pertinentes.

O que se verifica, em verdade, é questão relacionada ao mérito da pretensão punitiva, consistente na ausência de provas robustas e inequívocas da prática dos atos ímprobos imputados, conforme se demonstrará adiante.

Quanto à alegação da recorrente N. M. Ferreira Edificações de que a sentença teria considerado equivocadamente o depoimento pessoal de Ângela Maria Rodrigues do Nascimento como se fosse prova testemunhal, não vislumbro a existência de vício processual.

O depoimento pessoal constitui meio de prova expressamente previsto nos artigos 385 e seguintes do Código de Processo Civil, aplicável subsidiariamente às ações de improbidade administrativa por força do artigo 17, caput, da Lei n. 8.429/92.

Dessarte, trata-se de interrogatório da parte adversa, visando à obtenção de sua confissão sobre fatos relevantes para o deslinde da controvérsia, sendo plenamente válida sua utilização como elemento de convicção.

Afasto, portanto, as prejudiciais arguidas, não sem antes consignar que a fragilidade do conjunto probatório produzido terá relevante reflexo na análise do mérito da pretensão punitiva, conforme adiante se demonstrará.

Passo, assim, ao exame do mérito dos recursos.

A controvérsia central reside na configuração do ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10, VIII, da Lei 8.429/92, que exige a demonstração de conduta dolosa que frustre a licitude de processo licitatório, acarretando perda patrimonial efetiva ao erário.

A análise deve considerar as significativas alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, que modificou substancialmente os requisitos para caracterização da improbidade administrativa.

Como se sabe, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199), definiu que as alterações benéficas introduzidas pela Lei 14.230/2021 devem ser aplicadas aos processos ainda em curso, sem trânsito em julgado.

No presente caso, as modificações legislativas são especialmente relevantes no que tange aos requisitos do elemento subjetivo e da necessidade de dano efetivo ao erário.

A nova redação do art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei de Improbidade Administrativa estabelece expressamente que a configuração do ato ímprobo exige "
vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado
", afastando definitivamente a possibilidade de responsabilização objetiva.

Ademais, o art. 10 passou a exigir que a perda patrimonial seja "
efetiva e comprovadamente demonstrada
”, eliminando a figura do dano presumido, que anteriormente fundamentava muitas condenações.

Nesse sentido, já se posicionou o STJ, senão vejamos:

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRUSTRAÇÃO À LICITUDE DO PROCESSO LICITATÓRIO . DANO PRESUMIDO. CONSTRUÇÃO JURISPRUDENCIAL. LEI N. 14 .230/2021. PREVISÃO NORMATIVA EXPRESSA. EXIGÊNCIA DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA. TEMA N . 1.199 DE REPERCUSSÃO GERAL DO STF. RETROATIVIDADE. PUNIBILIDADE EXTINTA . DEMAIS QUESTÕES RECURSAIS PREJUDICADAS. JULGADA EXTINTA A PUNIBILIDADE DOS AGRAVANTES PELA ABOLITIO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL PREJUDICADO. 1 . A conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente, tipificada no art. 10, inciso VIII, da Lei n. 8.429/1992, com a redação alterada pela Lei n . 14.230/2021, além de prever exclusivamente o dolo, passou a exigir a comprovação de perda patrimonial efetiva para caracterização como ato que causa lesão ao erário. 2. A possibilidade de condenação com base em dano presumido (in re ipsa) era fruto de entendimento jurisprudencial, que não mais se coaduna com a nova disposição legal da matéria . 3. Apesar de o Tema n. 1.199 do STF não tratar especificamente da retroatividade de tal dispositivo, impõe-se a sua aplicação no caso para reconhecer a atipicidade superveniente da conduta baseada exclusivamente em dano presumido ao erário . Precedente desta Corte Superior. 4. Extinta a punibilidade dos recorrentes, fica prejudicada a análise do agravo em recurso especial. 5 . Julgada extinta a punibilidade dos agravantes, pela abolitio da conduta, ficando prejudicado o agravo em recurso especial. (STJ - AREsp: 2102066 SP 2022/0090789-3, Relator.: Ministro TEODORO SILVA SANTOS, Data de Julgamento: 24/09/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/10/2024)

Igualmente, é a jurisprudência deste Sodalício:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO REJEITADA – CONTRATAÇÃO DIRETA DE BANDAS NO CARNAVAL – INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO – ARTIGO 10, INCISO VIII, DA LEI N.º 8.429/92 – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.º 14 .130/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – SISTEMA ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO – SERVIÇO CONTRATADO EFETIVAMENTE PRESTADO – ELEMENTO OBJETIVO NÃO CONFIGURADO – NÃO DEMONSTRADO SOBREPREÇO – IMPOSSIBILIDADE DE DANO PRESUMIDO – OVERRIDING DOS PRECEDENTES SOBRE A MATÉRIA – VONTADE LIVRE E CONSCIENTE EM ALCANÇAR RESULTADO ILÍCITO NÃO DEMONSTRADA – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Se o juízo de primeiro grau obedeceu aos requisitos constantes do art. 489, do CPC, não subsiste a alegação genérica de nulidade da sentença por ausência de fundamentação . 2. Com as modificações trazidas pela Lei n.º 14.230/2021, para a configuração de ato de improbidade administrativa que importa em prejuízo ao erário, tipificado no artigo 10, da Lei n . 8.429/92, exige-se a comprovação de dolo específico, além da de efetiva perda patrimonial. 3. Não evidenciado o elemento subjetivo, consubstanciado pela vontade livre e consciente dos agentes em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade, bem como não demonstrado o prejuízo concreto à administração pública, ônus que incumbe à parte autora, nos termos do artigo 373, inciso I, do CPC, afasta-se a possibilidade de condenação na figura típica do artigo 10, inciso VIII, da Lei n .º 8.429/92. 4. Sentença mantida . Recurso não provido. (TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 10092600820178110002, Relator.: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Data de Julgamento: 11/06/2024, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 24/06/2024)

A aludida alteração legislativa possui relevância capital para o julgamento dos presentes recursos, porquanto a sentença recorrida, embora reconhecendo a necessidade de aplicação das disposições mais benéficas da Lei n. 14.230/2021, fundamentou-se expressamente na tese de dano presumido, consignando que "na caracterização de improbidade administrativa, por frustração da licitude do processo de licitação, tipificada no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92, o dano apresenta-se presumido, ou seja, trata-se de dano
in re ipsa
", citando inclusive jurisprudência deste Tribunal de Justiça.

Tal fundamentação, com a devida vênia, não mais se sustenta diante da novel legislação e da orientação jurisprudencial firmada pelo Superior Tribunal de Justiça.

Passa a ser imprescindível, portanto, a demonstração de que as supostas irregularidades nos procedimentos licitatórios efetivamente causaram prejuízo patrimonial concreto aos cofres públicos municipais, não sendo suficiente a mera constatação de vícios formais nos certames para justificar a imposição das gravosas sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

Outra inovação legislativa de fundamental importância trazida pela Lei n. 14.230/2021 consiste na expressa exigência de elemento subjetivo doloso para a configuração de qualquer modalidade de ato de improbidade administrativa.

O artigo 1º, §1º, da Lei n. 8.429/92, na redação vigente, estabelece que "considera-se ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão dolosa", enquanto o §2º do mesmo dispositivo conceitua o dolo como sendo "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei".

Essa definição legal de dolo aproxima-se do conceito de dolo direto utilizado no Direito Penal, exigindo não apenas a voluntariedade da conduta, mas também a consciência e a vontade de produzir o resultado ilícito especificamente previsto na legislação.

Não basta, portanto, a mera demonstração de irregularidade administrativa ou mesmo de ilegalidade na condução de procedimentos licitatórios para caracterizar ato de improbidade administrativa, de modo que é imprescindível a comprovação de que o agente atuou com propósito deliberado de frustrar a licitude do certame, visando beneficiar indevidamente determinada empresa ou causar prejuízo ao erário público.

O §3º, do artigo 1º, da Lei n. 8.429/92, também introduzido pela Lei n. 14.230/2021, reforça essa compreensão ao estabelecer expressamente que "o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa".

Esse dispositivo legal possui especial relevância para o julgamento do recurso interposto por Anderson Rodrigues Vieira, conforme adiante se demonstrará.

Ora, a necessidade de comprovação do elemento subjetivo doloso, mediante prova robusta e inequívoca, decorre também da gravidade das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, que incluem a perda da função pública, suspensão dos direitos políticos por até doze anos, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o poder público.

Tais sanções possuem inequívoco caráter punitivo, aproximando-se das penas de natureza criminal, razão pela qual exigem o mesmo rigor probatório, aplicando-se analogicamente os princípios da presunção de inocência e do
in dubio pro reo
.

Essa orientação encontra respaldo na jurisprudência desta Corte de Justiça, conforme se verifica:

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES EM LICITAÇÕES MUNICIPAIS. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta por Anderson Rodrigues Vieira contra sentença proferida em Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, que o condenou, juntamente com outros corréus, com base no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92, à reparação de dano ao erário no valor de R$ 94.515,27, além das sanções do art. 12, II, da mesma norma. A condenação se fundamentou em irregularidades detectadas nos procedimentos licitatórios n. 17/2009 e 31/2009 do Município de Itiquira/MT. O Apelante sustenta ausência de contraditório na produção probatória, inexistência de dolo e de prejuízo ao erário, e requer o afastamento da condenação ao pagamento de honorários ao Ministério Público.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se houve violação ao contraditório e à ampla defesa na utilização de provas oriundas de inquérito civil; (ii) estabelecer se a conduta do Apelante configura ato de improbidade administrativa, à luz das alterações da Lei nº 14.230/2021, especialmente quanto à exigência de dolo específico e dano efetivo; e (iii) verificar a legalidade da condenação em honorários advocatícios em favor do Ministério Público.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A utilização de provas oriundas exclusivamente de inquérito civil, sem adequada produção de provas em juízo, não satisfaz o contraditório substancial exigido para responsabilização em ação por improbidade administrativa, conforme entendimento consolidado do TJMT.

4. A Lei nº 14.230/2021, aplicável retroativamente conforme o STF no Tema 1.199, exige para a configuração do ato de improbidade administrativa a demonstração de dolo específico e de dano patrimonial efetivo, afastando a responsabilização por presunção de prejuízo ao erário ou por mera irregularidade formal.

5. O Apelante ocupava posição secundária como membro da comissão de licitação, sem comprovação de conduta dolosa voltada à obtenção de resultado ilícito, o que, conforme o art. 1º, § 3º, da LIA, afasta a responsabilização por improbidade.

6. A instrução probatória não demonstrou superfaturamento ou ausência de entrega dos bens contratados; ao contrário, restou comprovada a entrega dos produtos e que a diferença entre os valores licitados e os de mercado foi ínfima, inferior a 0,1%, o que não caracteriza dano efetivo ao erário.

7. Irregularidades administrativas, ainda que graves, não se confundem com atos de improbidade administrativa, os quais exigem, além da ilicitude, a presença de dolo qualificado e prejuízo comprovado, conforme doutrina e jurisprudência do STJ.

8. A condenação do réu ao pagamento de honorários advocatícios ao Ministério Público contraria o art. 128, § 5º, II, “a”, da CF/1988, sendo cabível a exclusão da verba honorária na ausência de má-fé do demandado, conforme entendimento pacificado no STJ.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso provido.

Tese de julgamento:

1. A responsabilização por improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico e de dano patrimonial efetivo ao erário, nos termos da Lei nº 14.230/2021, sendo inaplicável a presunção de prejuízo.

2. A mera participação funcional em procedimentos licitatórios posteriormente considerados irregulares, sem prova de conduta dolosa, não configura ato de improbidade.

3. Provas colhidas exclusivamente em inquérito civil possuem valor probatório limitado e devem ser corroboradas em juízo sob contraditório.

4. É indevida a condenação ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Ministério Público, salvo em caso de comprovada má-fé.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 128, § 5º, II, “a”; Lei nº 8.429/92 (com redação da Lei nº 14.230/2021), arts. 1º, §§ 3º e 4º, 10, VIII, 12, II; CPC, arts. 373, I, e 487, I.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR, Tema 1.199; STJ, AREsp 2102066/SP, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, j. 24.09.2024; STJ, REsp 1.929.685/TO, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 27.08.2024; STJ, EAREsp 962.250/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques; TJMT, ApCiv 1009260-08.2017.8.11.0002, Rel. Des. Maria Aparecida Fago, j. 11.06.2024; TJMT, N.U 0011319-25.2001.8.11.0041.

(N.U 0000192-10.2016.8.11.0027, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 24/06/2025, Publicado no DJE 24/06/2025)

EMENTA

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C RESSARCIMENTO AO ERÁRIO – PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR CERCEAMENTO DE DEFESA – REJEIÇÃO – PRELIMNAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA QUE SE CONFUNDE COM O MÉRITO – SUPERFATURAMENTO NA AQUISIÇÃO DE MAQUINÁRIO – CONDENAÇÃO NAS SANÇÕES DO ART. 10, V, VIII e XII E ART. 11, CAPUT, I, DA LEI N. 8.429/92 – APLICAÇÃO RETROATIVA DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021 – TEMA N. 1.199 DO STF – AUSÊNCIA DE ELEMENTOS QUE INDIQUEM SUPERFATURAMENTO – DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO – ÔNUS DA PROVA DO AUTOR DA AÇÃO – NÃO ATO ÍMPROBO AFASTADO – REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11 DA LIA –ATIPICIDADE SUPERVENIENTE – SENTENÇA REFORMADA – RECURSOS PROVIDOS.

1. Tendo toda prova como objetivo a instrução da causa para permitir a formação do convencimento do juiz, a este cabe conduzir o processo de modo a evitar a produção de diligências desnecessárias ou inúteis à solução da lide, nos termos do art. 370 do Código de Processo Civil.

2. Para que se tenha por caracterizado o propalado cerceamento de defesa, em decorrência da ausência de produção da prova, faz-se necessário que, confrontada a prova requerida com os demais elementos de convicção carreados ao caderno processual, essa não só apresente capacidade potencial de demonstrar o fato alegado, como também o conhecimento desse fato se mostre indispensável à solução da controvérsia, sem o que fica legitimada a sua dispensa.

3. Com as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 à Lei n. 8.429/92, a responsabilização civil por improbidade administrativa se restringe ao ato praticado com dolo, sendo necessário perquirir, todas as circunstâncias fáticas do ato ímprobo, com a indicação da real participação de cada agente administrativo/público e particular envolvido para a prática do suposto ato de improbidade administrativa.

4. A simples divergência de preços obtida por meio de pesquisa de mercado sem indicativo de que se cuide das mesmas condições de aquisição, não é suficiente a corroborar a conduta ímproba suscitada.

5. Diante da ausência de comprovação do alegado superfaturamento na aquisição de bem pela administração municipal e do consequente prejuízo ao erário, ônus que incumbe à parte autora, nos termos do artigo 373, I , do CPC, afasta-se a possibilidade de condenação na figura típica do artigo 10, inciso VIII , da Lei n.º 8.429 /92.

6. A revogação do inciso I do art. 11 da LIA implica na atipicidade superveniente do ato apontado como ímprobo.

(N.U 0002021-33.2014.8.11.0015, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 17/09/2024, Publicado no DJE 17/09/2024)

Passo, neste momento, à análise conjunta das irregularidades apontadas pelo Ministério Público como caracterizadoras de ato de improbidade administrativa, consistentes na frustração da licitude dos procedimentos licitatórios referentes às Cartas Convite n. 18/2009 e n. 19/2009.

Essa análise preliminar se faz necessária para, posteriormente, examinar a participação individualizada de cada recorrente nos fatos investigados, verificando se há elementos suficientes para a caracterização do elemento subjetivo doloso e do efetivo prejuízo ao erário.

A primeira irregularidade apontada na inicial consiste no suposto fracionamento ilícito de despesas, em violação ao disposto no artigo 23, parágrafo 5º, da Lei n. 8.666/93 (atual parágrafo 6º após renumeração promovida pela Lei n. 9.648/98).

Segundo o Ministério Público, as duas licitações realizadas no mesmo dia, 12 de março de 2009, tinham objetos comuns consistentes na realização de obras e serviços de engenharia em estabelecimentos escolares, razão pela qual deveriam ter sido unificadas em um único procedimento licitatório sob a modalidade de tomada de preços, considerando que o somatório dos valores contratados (R$ 274.335,00) ultrapassava o limite de R$ 150.000,00 estabelecido no artigo 23, inciso I, alínea "a", da mesma lei.

Analisando detidamente as características dos objetos licitados, verifico que a Carta Convite n. 18/2009 destinou-se à construção de duas salas de aula na Escola Municipal José Rodrigues e à construção de um laboratório de informática na Escola Municipal Anfilófio de Souza Campos, ambas localizadas na zona urbana do município.

Por sua vez, a Carta Convite n. 19/2009 teve como objeto a construção de dormitórios, banheiros e cantina na Escola Municipal São João Batista, localizada na zona rural do município.

Trata-se, portanto, de obras distintas, em estabelecimentos diferentes, com finalidades específicas para cada unidade escolar.

O artigo 23, §1º, da Lei n. 8.666/93 estabelecia que "as obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala".

A norma, portanto, não apenas permitia, mas em determinadas situações determinava o fracionamento do objeto licitatório, com o propósito de ampliar a competitividade e permitir a participação de empresas de menor porte.

A vedação ao fracionamento ilícito, prevista no §5º do mesmo artigo (atual §6º), destina-se a coibir a conduta fraudulenta do gestor público que, deliberadamente, divide um único objeto em parcelas artificiais com o propósito de utilizar modalidade licitatória menos exigente ou até mesmo dispensar ou inexigir o procedimento licitatório.

Não se aplica, contudo, às hipóteses em que a divisão decorre de razões técnicas ou de conveniência administrativa, notadamente quando se trata de objetos naturalmente divisíveis e destinados a finalidades específicas.

No caso em análise, não se vislumbra a existência de fracionamento ilícito, porquanto as obras destinavam-se a estabelecimentos escolares distintos, sendo razoável e tecnicamente justificável a realização de licitações separadas, mormente considerando que uma das escolas está localizada na zona rural do município, o que pode implicar em particularidades na execução dos serviços, como custos de transporte diferenciados e características construtivas adaptadas à realidade local.

Ademais, cada uma das licitações respeitou individualmente o limite legal estabelecido para a modalidade carta convite, não havendo qualquer indício de que a divisão dos objetos tenha sido realizada com o propósito fraudulento de burlar as regras de competência estabelecidas na Lei de Licitações.

A segunda irregularidade apontada consiste na apresentação, pelas empresas convidadas, de documentos com datas posteriores à realização dos certames.

Analisando os autos, verifico que essa alegação se refere especificamente a certidões de regularidade fiscal e trabalhista que, embora exigidas nos editais, teriam sido expedidas pelos órgãos competentes em datas posteriores às sessões públicas de abertura dos envelopes.

Referida circunstância, se comprovada, configuraria irregularidade formal no procedimento licitatório, porém não necessariamente caracteriza ato de improbidade administrativa.

É importante ressaltar que o §1º do artigo 32 da Lei n. 8.666/93 estabelecia que "a documentação de que tratam os arts. 28 a 31 desta Lei poderá ser dispensada, no todo ou em parte, nos casos de convite, concurso, fornecimento de bens para pronta entrega e leilão".

Como se sabe, a carta convite é a modalidade licitatória mais simplificada prevista na legislação, caracterizando-se justamente pela menor burocracia e maior celeridade, sendo facultado à Administração dispensar a apresentação de parte da documentação de habilitação, desde que essa faculdade esteja prevista no instrumento convocatório.

A terceira irregularidade apontada consiste na alegada composição irregular da Comissão Permanente de Licitação, em violação ao artigo 51 da Lei n. 8.666/93, que estabelecia: "A habilitação preliminar, a inscrição em registro cadastral, a sua alteração ou cancelamento, e as propostas serão processadas e julgadas por comissão permanente ou especial de, no mínimo, 3 (três) membros, sendo pelo menos 2 (dois) deles servidores qualificados pertencentes aos quadros permanentes dos órgãos da Administração responsáveis pela licitação".

Com efeito, verifica-se dos autos que a Comissão Permanente de Licitação nomeada pela Portaria n. 004/2009 era composta por três membros, sendo apenas um deles, Ângela Maria Rodrigues do Nascimento, servidora efetiva ocupante de cargo permanente, enquanto os demais, Antônio Elias Netto e Anderson Rodrigues Vieira, ocupavam cargos comissionados.

Essa composição, de fato, não observa a exigência legal de que pelo menos dois dos membros sejam servidores qualificados pertencentes aos quadros permanentes da Administração.

Trata-se, inquestionavelmente, de irregularidade administrativa que poderia, em tese, ensejar a anulação dos procedimentos licitatórios, caso fosse demonstrado prejuízo concreto ao erário ou aos participantes dos certames.

Contudo, a mera inobservância formal da regra de composição da comissão não configura, por si só, ato de improbidade administrativa, sendo necessária a demonstração de que essa irregularidade foi praticada dolosamente, com o propósito de fraudar os procedimentos licitatórios e beneficiar indevidamente determinada empresa.

A quarta irregularidade apontada consiste em divergências constatadas entre a execução das obras e as planilhas orçamentárias apresentadas nos processos licitatórios, conforme relatórios técnicos n. 143/2013, n. 144/2013 e n. 145/2013.

Esses relatórios consistiram em vistorias realizadas nas escolas beneficiadas, aproximadamente quatro anos após a conclusão das obras, tendo sido identificada a utilização de materiais diferentes daqueles especificados nas planilhas, bem como a não execução de alguns itens previstos nos orçamentos.

Tais constatações, todavia, devem ser analisadas com a devida cautela. Em primeiro lugar, as vistorias foram realizadas unilateralmente por técnicos vinculados ao Ministério Público, sem a participação da empresa contratada ou de assistentes técnicos que pudessem contestar as conclusões apresentadas. Em segundo lugar, os próprios relatórios técnicos ressalvam expressamente que as divergências identificadas deveriam ser averiguadas junto ao setor técnico competente do município, para verificar se decorreram de ajustes nos projetos executivos durante a execução das obras ou de outras intervenções posteriores nos prédios escolares.

Ora, é extremamente comum, na execução de obras públicas, a necessidade de adequações e ajustes nos projetos originais, seja por questões técnicas identificadas durante a execução, seja por conveniência da Administração, que pode solicitar alterações nas especificações dos materiais ou nos serviços contratados.

O artigo 65 da Lei n. 8.666/93 expressamente previa a possibilidade de alteração dos contratos administrativos, tanto por acordo entre as partes quanto unilateralmente pela Administração, para melhor adequação às finalidades de interesse público.

Ademais, o decurso de quatro anos entre a conclusão das obras e a realização das vistorias pode ter resultado na realização de outras intervenções nos prédios escolares, como reformas, adequações ou manutenções, que não guardam relação com os contratos originais.

Referida circunstância não foi adequadamente investigada, limitando-se os relatórios técnicos a comparar as características atuais das edificações com as planilhas orçamentárias dos processos licitatórios, sem qualquer análise dos projetos executivos efetivamente aprovados pela fiscalização municipal.

Por fim, é de fundamental importância consignar que o próprio Relatório Técnico n. 179/2012, elaborado pelo Centro de Apoio Operacional do Ministério Público e que serviu de base para a propositura da ação, concluiu expressamente, em resposta ao quesito n. 09, que os valores licitados e contratados estavam em conformidade com os preços de mercado e com as tabelas referenciais vigentes à época, não havendo indícios de superfaturamento ou sobrepreço.

Veja-se que essa constatação possui relevância, pois afasta a alegação de prejuízo ao erário decorrente de contratação por valores superiores aos praticados no mercado.

Nesse aspecto, quando analisadas em conjunto, as irregularidades apontadas pelo Ministério Público revelam, quando muito, vícios formais nos procedimentos licitatórios, que poderiam justificar a adoção de medidas administrativas corretivas, mas não caracterizam, por si sós, atos de improbidade administrativa.

Como visto, não se demonstrou, de forma robusta e inequívoca, a existência de conduta dolosa voltada deliberadamente à frustração da licitude dos certames ou ao favorecimento indevido da empresa contratada, tampouco se comprovou a ocorrência de efetivo prejuízo patrimonial aos cofres públicos municipais.

De outro norte, conforme já consignado anteriormente, a Lei n. 14.230/2021 alterou substancialmente a redação do artigo 10, inciso VIII, da Lei n. 8.429/92, incluindo como elemento essencial do tipo a exigência de comprovação de "perda patrimonial efetiva" decorrente da frustração da licitude do processo licitatório.

Essa alteração legislativa possui impacto direto e determinante para o julgamento dos presentes recursos, porquanto afasta a possibilidade de condenação com base em dano presumido ou meramente potencial.

No caso em análise, verifico que a sentença recorrida condenou os requeridos ao ressarcimento integral dos valores contratados nas Cartas Convite n. 18/2009 e n. 19/2009, no montante total de R$ 274.335,00 (duzentos e setenta e quatro mil, trezentos e trinta e cinco reais), além de multa civil equivalente.

Essa condenação partiu da premissa equivocada de que o dano seria presumido pela mera constatação de irregularidades nos procedimentos licitatórios, independentemente da demonstração de efetivo prejuízo patrimonial aos cofres públicos.

Ora, referida fundamentação, todavia, não se sustenta diante da expressa exigência legal de comprovação de perda patrimonial efetiva.

O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp n. 1.929.685/TO
[1]
, assentou entendimento no sentido de que "com a expressa necessidade (tratada nas alterações trazidas pela Lei 14.320/2021) de o prejuízo ser efetivo (não mais admitindo o presumido), como ficam os casos anteriores (à alteração legal), ainda em trâmite, em que a discussão é sobre a possibilidade de condenação por ato ímprobo em decorrência da presunção de dano? (...) Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano".

No caso em exame, os elementos probatórios constantes dos autos demonstram inequivocamente que não houve prejuízo patrimonial aos cofres públicos municipais.

Confira-se que o Relatório Técnico n. 179/2012, elaborado pelo próprio Ministério Público, concluiu expressamente que os valores contratados estavam em conformidade com os preços de mercado e com as tabelas referenciais vigentes à época, não havendo indícios de superfaturamento ou sobrepreço. Em resposta ao quesito nº 13, o relatório consignou que "embora haja indícios de que os certames em questão tenham sido 'montados', tal fato não enseja subsídios suficientes para afirmar ocorrência de prejuízo ao erário".

Ademais, é fato incontroverso nos autos que os serviços contratados foram efetivamente executados pela empresa contratada e recebidos pela Administração Municipal, eis que as obras nas escolas beneficiadas foram concluídas e encontram-se em pleno funcionamento, atendendo às finalidades para as quais foram projetadas.

Cita-se, por oportuno que as divergências apontadas nas vistorias realizadas, quatro anos após a conclusão das obras, não foram adequadamente apuradas, não havendo elementos suficientes para concluir que decorrem de má execução contratual ou de utilização de materiais de qualidade inferior àquela contratada.

Nesse contexto, a condenação ao ressarcimento integral dos valores contratados, como se os serviços não tivessem sido executados, configura manifesto equívoco, podendo inclusive ensejar enriquecimento sem causa do município.

Ainda que se admitisse, por hipótese, a existência de alguma deficiência na execução dos serviços ou a utilização de materiais de especificação diversa daquela prevista nas planilhas orçamentárias, o eventual ressarcimento deveria limitar-se à diferença de valores entre os materiais efetivamente empregados e aqueles constantes da planilha, o que demandaria complexa liquidação de sentença.

Portanto, a ausência de comprovação de perda patrimonial efetiva aos cofres públicos municipais constitui fundamento suficiente e autônomo para a reforma da sentença recorrida, com a consequente absolvição dos Recorrentes da imputação de prática de ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10, inciso VIII, da Lei n. 8.429/92.

Superada a análise conjunta das irregularidades apontadas na inicial e da questão relacionada à perda patrimonial efetiva, passo neste momento a examinar a participação individualizada de cada um dos recorrentes nos fatos investigados, verificando se há elementos probatórios suficientes para caracterizar a prática de conduta dolosa voltada deliberadamente à frustração da licitude dos procedimentos licitatórios.

O recorrente Anderson Rodrigues Vieira foi incluído no polo passivo da ação exclusivamente por integrar a Comissão Permanente de Licitação nomeada pela Portaria n. 004/2009, na condição de membro titular.

A petição inicial não descreve qualquer conduta específica praticada pelo Recorrente que pudesse caracterizar participação ativa na suposta fraude aos procedimentos licitatórios, limitando-se a afirmar genericamente que ele, juntamente com os demais membros da comissão, "cooperaram para que a empreitada ímproba tivesse êxito".

A sentença recorrida, por sua vez, também não individualizou qual teria sido a conduta dolosa específica do Apelante, tendo fundamentado a condenação exclusivamente na circunstância de ele integrar a Comissão de Licitação e ter assinado os documentos relativos aos procedimentos licitatórios.

Como é cediço, essa fundamentação genérica não atende à exigência legal de comprovação de ato doloso com fim ilícito, conforme expressamente previsto nos parágrafos 1º, 2º e 3º do artigo 1º da Lei n. 8.429/92, com redação dada pela Lei n. 14.230/2021.

Analisando detidamente os elementos probatórios produzidos nos autos, verifico que não há qualquer prova concreta de participação ativa do recorrente nas decisões relativas aos procedimentos licitatórios questionados.

Confira-se que o depoimento prestado em juízo por Ângela Maria Rodrigues do Nascimento, única integrante da Comissão de Licitação que ocupava cargo efetivo e que foi absolvida pela própria sentença recorrida, revelou que os membros da comissão não participavam efetivamente das reuniões e deliberações, sendo apenas instados a assinar documentos já elaborados por outras pessoas.

Nessa linha de intelecção, a exigência de individualização das condutas e de demonstração do dolo específico para cada um dos agentes envolvidos encontra respaldo na jurisprudência desta Corte de Justiça. Como cito:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. JULGAMENTO EXTRA PETITA. EMPENHOS NÃO MENCIONADOS NA INICIAL. NULIDADE PARCIAL DA SENTENÇA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. FALTA DE COMPROVAÇÃO DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

Apelação cível interposta contra sentença que julgou parcialmente procedente o pedido da ação civil por ato de improbidade administrativa, condenando o apelante à perda da função pública, caso exerça alguma, suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o poder público, com fundamento nos arts. 10 e 11 da LIA, por suposta contratação irregular de serviços de publicidade durante sua gestão como prefeito de Bom Jesus do Araguaia/MT.

II. Questão em discussão

2. O ponto em análise consiste em:

(i) verificar a existência de nulidade parcial da sentença por julgamento extra petita, ao fundamentar a condenação por dano ao erário com base em empenhos (nºs 830 a 834/2013 e 984/2013) não descritos na inicial;

(ii) apurar se houve efetiva comprovação de prejuízo patrimonial e dolo específico;

(iii) examinar a legalidade da condenação por violação aos princípios administrativos com base no art. 11 da LIA, sem individualização expressa na petição inicial.

III. Razões de decidir

3. A sentença incorre em vício de julgamento extra petita ao condenar o apelante com base em empenhos não indicados nem descritos na petição inicial, violando os princípios do contraditório e da congruência (CPC, art. 492; LIA, art. 17, § 10-F, I).

4. A inicial atribui a suposta lesão ao erário aos empenhos 927/2014 e 928/2014, relacionados a contratos de publicidade, mas a sentença fundamenta o ressarcimento com base em empenhos distintos, sem respaldo na causa de pedir.

5. Aplicando-se a teoria da causa madura, verifica-se que não há prova de que os serviços contratados não tenham sido prestados, tampouco demonstração de perda patrimonial efetiva ou dolo específico, requisitos essenciais para configuração de ato ímprobo nos moldes dos arts. 10 e 11 da LIA após a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021.

6. A condenação por violação a princípios da administração pública (art. 11 da LIA) também não se sustenta, por ausência de descrição clara e individualizada da conduta na petição inicial e de prova do dolo específico exigido pela nova redação legal.

7. Conforme entendimento do STF e jurisprudência do TJMT, a falta de imputação clara e tipificação precisa na inicial impõe a improcedência dos pedidos.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso provido.

Tese de julgamento: “A sentença que condena por ato de improbidade administrativa com base em fatos ou fundamentos jurídicos não constantes da inicial incorre em julgamento extra petita, sendo nula nessa parte. A condenação por dano ao erário ou violação a princípios exige prova de prejuízo patrimonial efetivo e dolo específico, bem como a individualização expressa da conduta no tipo legal invocado, sob pena de improcedência do pedido.”

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992, arts. 10, caput, 11, caput e inc. VIII; art. 12, II e III; art. 17, §§ 10-C e 10-F; CPC, art. 492.

Jurisprudência relevante citada:

STF, ARE 1346594/SP, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 25.5.2023; TJMT, AI 1006066-93.2023.8.11.0000, rel. Desa. Maria Aparecida Ribeiro, 1ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 18.9.2023; TJMT, AC 0011456-30.2015.8.11.0004, rel. Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, 2ª Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 13.12.2022.

(N.U 0003447-77.2017.8.11.0079, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/06/2025, Publicado no DJE 25/06/2025)

Consigno ainda, de extrema relevância para o caso em análise é a aplicação do artigo 1º, §3º, da Lei n. 8.429/92, com redação dada pela Lei n. 14.230/2021, que estabelece expressamente: "

O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa".

Esse dispositivo legal foi introduzido justamente para impedir a responsabilização objetiva de agentes públicos por irregularidades administrativas praticadas no exercício de suas funções, exigindo-se a demonstração de conduta dolosa voltada especificamente à produção de resultado ilícito.

No caso do Recorrente Anderson Rodrigues Vieira, não há qualquer elemento probatório concreto que demonstre ter ele agido com dolo, ou seja, com vontade livre e consciente de frustrar a licitude dos procedimentos licitatórios ou de beneficiar indevidamente a empresa contratada.

Como depreendido da análise dos autos, sua participação limitou-se ao mero exercício formal das atribuições de membro da Comissão de Licitação, sem que tenha sido demonstrado qualquer ato específico praticado com propósito fraudulento ou desvio de finalidade.

Diante de todo o exposto, concluo que a condenação do recorrente Anderson Rodrigues Vieira deve ser reformada, porquanto não restou demonstrado, de forma robusta e inequívoca, o elemento subjetivo doloso exigido pela legislação vigente, aplicando-se ao caso a excludente de responsabilidade prevista no artigo 1º, §3º, da Lei n. 8.429/92.

Com relação à Recorrente N. M. Ferreira Edificações – EPP, sucessora de Constru Ir Construtora Ltda., verifica-se que ela foi incluída no polo passivo da ação, na qualidade de particular beneficiado pelas supostas irregularidades praticadas nos procedimentos licitatórios.

O artigo 3º da Lei n. 8.429/92 estabelece que as disposições da lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

A responsabilização de particular por ato de improbidade administrativa, todavia, está condicionada à demonstração de que ele agiu com dolo, ou seja, com conhecimento e vontade de participar de conduta ilícita praticada por agente público, concorrendo efetivamente para a produção do resultado danoso.

Não basta, portanto, a mera circunstância de ter sido beneficiado pelo ato administrativo posteriormente reconhecido como irregular ou ilegal, sendo imprescindível a comprovação de que o particular teve participação ativa e consciente na prática da irregularidade.

Analisando os elementos probatórios constantes dos autos, verifico que não há qualquer prova de participação da empresa recorrente na suposta fraude aos procedimentos licitatórios.

A petição inicial não descreve qualquer conduta específica praticada pela empresa que pudesse caracterizar conluio com os agentes públicos ou participação ativa em esquema fraudulento.

Confira-se que a empresa foi regularmente convidada para participar dos certames, apresentou propostas de preços que foram consideradas as mais vantajosas pela Comissão de Licitação, sagrou-se vencedora mediante julgamento regular, e executou os serviços contratados.

O representante legal da empresa, em depoimento prestado em sede extrajudicial durante o inquérito civil, confirmou que participou das licitações, apresentou as propostas, executou as obras conforme o edital e recebeu integralmente os valores contratados.

Esse depoimento não foi reproduzido ou confirmado em juízo, não tendo sido oportunizada à parte contrária a possibilidade de formular perguntas e esclarecer pontos controversos.

Ademais, o simples reconhecimento de participação regular nos certames e execução dos serviços contratados não configura, evidentemente, confissão de participação em ato ímprobo.

A sentença recorrida fundamentou a condenação da empresa recorrente na suposta utilização de produtos diferentes dos constantes nas planilhas apresentadas nos processos licitatórios, conforme constatado nas vistorias "
in loco
" realizadas pelos técnicos do Ministério Público.

Essa fundamentação, todavia, não se sustenta diante das peculiaridades que envolvem a execução de contratos administrativos de obras públicas.

Conforme já consignado anteriormente, é extremamente comum a necessidade de adequações e ajustes nos projetos durante a execução de obras, seja por questões técnicas identificadas no decorrer dos serviços, seja por conveniência da Administração, que pode solicitar alterações nas especificações dos materiais ou nos serviços contratados.

O artigo 65 da Lei n. 8.666/93 expressamente previa e regulava a possibilidade de alteração dos contratos administrativos, tanto por acordo entre as partes quanto unilateralmente pela Administração.

Não há nos autos qualquer elemento probatório que demonstre ter a empresa recorrente, por iniciativa própria e com intuito fraudulento, utilizado materiais de especificação inferior àquela contratada ou deixado de executar serviços previstos no contrato.

É importante destacar que os serviços executados pela empresa Recorrente foram formalmente recebidos pela Administração Municipal, mediante a lavratura dos competentes termos de recebimento provisório e definitivo.

Esse recebimento pressupõe a prévia vistoria e aprovação dos serviços pela fiscalização técnica do município, que atesta estarem as obras em conformidade com os projetos e especificações contratuais.

A posterior alegação de irregularidades na execução, sem que tenha sido oportunizado à empresa o direito de se manifestar especificamente sobre cada divergência apontada, configura ofensa ao contraditório e à ampla defesa.

Ademais, não se pode impor à empresa privada o dever de fiscalizar a regularidade formal dos procedimentos licitatórios ou a composição da Comissão de Licitação, porquanto não compete ao particular, convidado a participar de certame público, verificar se a comissão foi regularmente constituída em conformidade com o artigo 51 da Lei n. 8.666/93, se os demais convidados apresentaram toda a documentação exigida no edital, ou se a modalidade licitatória adotada é a mais adequada ao valor estimado da contratação.

Ora, essas são responsabilidades exclusivas da Administração Pública e de seus agentes.

Como visto, a condenação da empresa recorrente baseou-se, em verdade, em responsabilidade objetiva, presumindo-se sua participação em suposto esquema fraudulento exclusivamente pelo fato de ter sido a vencedora dos certames e ter executado os serviços contratados.

Essa forma de responsabilização não encontra amparo na Lei n. 8.429/92, especialmente após as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, que expressamente exigem a demonstração de dolo específico para a caracterização de qualquer modalidade de ato de improbidade administrativa.

De extrema relevância é o fato de que o Relatório Técnico n. 179/2012, elaborado pelo Ministério Público, concluiu expressamente que os valores contratados estavam em conformidade com os preços de mercado, não havendo indícios de superfaturamento ou sobrepreço.

Desse modo, referida constatação afasta qualquer alegação de que a empresa teria se beneficiado indevidamente das supostas irregularidades nos procedimentos licitatórios, porquanto contratada por valores regulares e compatíveis com os praticados no mercado para serviços similares.

Nesse contexto, a condenação da empresa recorrente deve ser reformada, porquanto não restou demonstrado, de forma robusta e inequívoca, que ela teria agido com dolo, ou seja, com conhecimento e vontade de participar de suposto esquema fraudulento destinado a frustrar a licitude dos procedimentos licitatórios, eis que sua participação limitou-se ao regular exercício do direito de concorrer em certames públicos, apresentar propostas e executar os serviços contratados, condutas estas absolutamente lícitas e que não podem ser penalizadas sob o argumento de irregularidades administrativas das quais não teve participação ou conhecimento.

Forte nessas razões,
DOU PROVIMENTO
aos Recursos de Apelação, para reformar a sentença recorrida, julgando IMPROCEDENTE o pedido inicial da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa.

É como voto.

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https://processo.stj.jus.br/processo/pesquisa/?aplicacao=processos.ea&tipoPesquisa=tipoPesquisaGenerica&termo=REsp%201929685

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/11/2025