Tribunal: TJMT
Processo: 0001339-80.2016.8.11.0024
Relator(a): EDSON DIAS REIS
Órgão julgador: EDSON DIAS REIS
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-09
Data de publicação: 2025-06-24

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Número Único
:

0001339-80.2016.8.11.0024
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
EDSON DIAS REIS

Turma Julgadora:

[DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). ANA CRISTINA SILVA MENDES, DES(A). HELIO NISHIYAMA]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE PLANALTO DA SERRA - CNPJ: 37.465.176/0001-29 (APELANTE), KATIANA CORREA BAIA - CPF: 731.271.591-53 (ADVOGADO), ROSIMAR ALVES PEREIRA - CPF: 588.295.121-68 (APELADO), RAFAEL SOUZA NUNES - CPF: 018.066.311-99 (ADVOGADO), EDMILSON VASCONCELOS DE MORAES - CPF: 690.343.541-72 (ADVOGADO), RANIELE SOUZA MACIEL - CPF: 037.847.671-84 (ADVOGADO), CLODOALDO GERMANO DOS REIS - CPF: 697.081.001-10 (APELADO), PLINIO JOSE DE SIQUEIRA NETO - CPF: 483.715.301-10 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE PLANALTO DA SERRA - CNPJ: 37.465.176/0001-29 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELIO NISHIYAMA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – MUNICÍPIO DE PLANALTO DA SERRA – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO – RETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230/2021 – MANUTENÇÃO DA SENTENÇA – RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Chapada dos Guimarães/MT, que julgou improcedente a pretensão contida na ação civil pública por improbidade administrativa ajuizada pelo Município de Planalto da Serra.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Verificação da possibilidade de condenação por improbidade administrativa à luz da Lei nº 14.230/2021, considerando a exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Lei nº 14.230/2021 impõe a necessidade de comprovação do dolo específico para a tipificação dos atos de improbidade administrativa. A conduta imputada aos requeridos não demonstrou a intenção inequívoca de obtenção de vantagem indevida, inexistindo provas de dano efetivo ao erário. O novo regime legal tem aplicabilidade imediata às causas sem trânsito em julgado, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199).

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso conhecido e não provido, mantendo-se a sentença que julgou improcedente a ação de improbidade administrativa.

TESE: "A configuração do ato de improbidade administrativa exige a demonstração do dolo específico e do efetivo prejuízo ao erário, nos termos da Lei nº 14.230/2021."

DISPOSITIVOS RELEVANTES CITADOS : Art. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992 (redação anterior e atualizada pela Lei nº 14.230/2021);

Art. 1º, §§ 1º, 2º e 3º da Lei nº 14.230/2021;

Art. 17, §11 da Lei nº 14.230/2021.

JURISPRUDÊNCIA RELEVANTE CITADA: ARE 843.989/PR – Tema 1.199 do STF; N.U 0012769-95.2004.8.11.0041, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 23/01/2024, Publicado no DJE 01/02/2024; N.U 0004105-70.2007.8.11.0041, GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 14/02/2023, Publicado no DJE 07/03/2023.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Chapada dos Guimarães/MT, MM. Juiz

Leonísio Salles de Abreu Júnior, nos autos da Ação Civil Pública

n. 0001339-80.2016.8.11.0024, que
julgou improcedentes os pedidos iniciais formulados pelo Município de Planalto da Serra na presente ação de improbidade administrativa, nos termos do art. 17, §11 da Lei 14.230/2021.

Como causa de pedir recursal, o órgão ministerial defende que as alterações promovidas na lei de improbidade pela Lei 14.230/2021, não desconfiguram a ilicitude das condutas praticadas pelos Apelados, em virtude do princípio da continuidade típico normativa, os atos praticados ainda são considerados ilícitos e puníveis nos termos 10, caput, incisos IX e X, uma vez que mesmo sob a égide da nova lei, persiste a ilegalidade pelo expresso dano ao erário, bem como da presença do dolo.

Ao final, pugna pelo provimento do recurso para a reforma da sentença para julgar procedente a pretensão inicial.

Contrarrazões no id. 201720698.

A d. Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo provimento do apelo – id. 225435680.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Como se vê do relatório, trata-se
de recurso de apelação cível interposto pelo MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO contra a r. sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Chapada dos Guimarães/MT, MM. Juiz Leonísio Salles de Abreu Júnior, nos autos da Ação Civil Pública n. 0001339-80.2016.8.11.0024, que julgou improcedentes os pedidos iniciais formulados pelo Município de Planalto da Serra, na presente ação de improbidade administrativa, nos termos do art. 17, §11 da Lei 14.230/2021.

De início, ressalto que se encontram presentes os requisitos extrínsecos, quais sejam, tempestividade, regularidade formal e preparo, bem como os intrínsecos, entre eles, cabimento, legitimidade, interesse recursal e ausência de fato extintivo ou impeditivo de recorrer, que autorizam reconhecer a admissibilidade e a apreciação da pretensão recursal.

Extrai-se dos autos que o Município de Planalto da Serra ajuizou a presente ação civil pública pela prática do ato de improbidade administrativa previstos no previstos nos artigos 10 e 11, inciso II, da Lei 8.429/92.

O juízo
a quo
julgou improcedente o pleito inicial ao seguinte fundamento:

“(...) Desta forma, vislumbra-se que a Lei 14.230/2021 trouxe como pressuposto necessário para configurar o ato de improbidade administrativa o dolo específico (elemento subjetivo), ou seja, deve existir a demonstração de que houve vontade inequívoca do agente em obter o proveito ou benefício indevido (art. 11, §§ 1º e 2º), para si ou para outrem, em prejuízo aos interesses da Administração Pública, pois caso contrário, na ausência deste elemento, não haverá ato improbo, ainda que persista a possibilidade de tutelar o patrimônio público por meio da Lei n. 7.347/85, eis que se trata de bem de natureza metaindividual, conforme disposto no art. 17-D da LIA.

Art. 17-D. A ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil, vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Assim lecionam os doutrinadores Luiz Manoel Gomes Junior e Rogerio Favreto na obra “Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa”:

“Agora a diretriz normativa é bem clara e precisa: ausente ato de improbidade sem dolo. Ao contrário do que se afirma, isso não impede outras formas de responsabilização do agente, mas não pela via da ação de improbidade que exige uma conduta dolosa do agente. [...] Para a caracterização das situações descritas no dispositivo apontado são necessários os seguintes elementos: a-) existência de uma ação ou omissão do agente público; b-) vínculo da ação ou da omissão com o exercício de uma função pública; c-) deve haver o dolo; e d-) comprovação efetiva de um dano ao patrimônio público e seu sentido amplo decorrente de uma violação à lei”.

(GARJADONI, FIGUEIREDO CRUZ, GOMES JÚNIOR e FRAVETO. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa; 5º ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021.)

No caso em tela, imputou-se aos requeridos a prática dos atos de improbidade descritos nos arts. 10 e art. 11, inc. II, da Lei nº 8.429/92 com redação anterior à Lei nº 14.230/2021.

Ademais, em um comparativo aos dispositivos, redigido antes e depois da alteração legislativa, extrai-se a ocorrência da extinção da modalidade culposa dos atos de improbidade previstos no art. 10, sendo necessária a comprovação do dano efetivo, como dito acima, bem como se extrai a supressão do inciso II do art. 11 da nova LIA, eis que revogado. De mais a mais, tem-se que o rol do dispositivo passou a ser taxativo e não mais exemplificativo, como outrora.

Todavia,

não se verifica a existência de dolo específico na conduta dos requeridos, a afastar a configuração do ato de improbidade no caso em análise.

Nesse sentido é o entendimento do Eg. Tribunal de Justiça de Mato Grosso:

(...)

Portanto, tendo em vista que a conduta dos requeridos não são suficientes à caracterizar os atos de improbidade administrativa, tendo em vista a ausência de comprovação do dolo específico, de acordo com a nova redação legislativa (Lei 14.230/2021), a qual tem aplicabilidade retroativa, ante o caráter sancionador da Lei de Improbidade Administrativa e, ainda, a teor do princípio da retroatividade da lei mais benéfica, conclui-se que a improcedência da ação é a medida escorreita.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos de da presente ação de improbidade administrativa, nos termos do art. 17, §11 da Lei 14.230/2021, eis que ausentes os requisitos exigidos. (...)”

O Ministério Público Estadual interpôs o presente recurso de apelação.

De início, destaca-se que o Supremo Tribunal Federal, por oportunidade do julgamento do ARE 843.989/PR, afetado como representativo de controvérsia (Tema 1.199), firmou as seguintes teses em relação à retroatividade da Lei nº 14.230/2021:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

É importante destacar que os julgamentos proferidos em recursos extraordinários com repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal têm efeito vinculante.

Como se verifica das teses elencadas, o
STF adotou o entendimento de que as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 devem ser imediatamente aplicadas às causas sem trânsito em julgado, bem como de que é necessária a constatação do dolo específico para a tipificação da improbidade administrativa
.

Quanto ao dolo específico, a nova redação do artigo 1º,
§§ 1º e 2° da Lei de Improbidade Administrativa estabelece que, para a configuração do ato ímprobo, é necessária a comprovação da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado.

Além disso, dispõe o artigo 1º,
§3º da lei que “
o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

A respeito da necessidade da presença do elemento subjetivo (dolo) para a caracterização do ato ímprobo, no julgamento do ARE
843.989/PR,
o Relator, Ministro Alexandre de Moraes, destacou em seu voto:

“(...)
Essa premissa é importante por não permitir qualquer hipótese em que o autor da ação aponte genericamente condutas de agente público ou dos demais réus sem a imputação do necessário elemento subjetivo do tipo e sem qualquer indicação que mostrasse a intenção de praticar ato de corrupção, caracterizando a acusação tão somente responsabilidade objetiva do réu, por exercer determinado cargo ou função pública (...)”

(STF - ARE: 843989 PR, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 18/08/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022)

Em mesma linha, Daniel Amorim Assumpção Neves e Rafael Carvalho Rezende Oliveira sintetizam:

“Em suma, com a Reforma da LIA, a improbidade administrativa somente restará caracterizada se comprovado o dolo específico do agente público ou terceiro, inexistindo, portanto, a modalidade culposa de improbidade, ainda que a culpa seja “grave” ou o erro seja “grosseiro”.

(Improbidade Administrativa – Direito Material e processual / Daniel Amorim Assumpção Neves, Rafael Carvalho Rezende Oliveira. - Rio de Janeiro: Forense, 2022, pág. 10)

In casu
,
foi imputada à parte ré, a prática de ato ímprobo consistente na conduta de atrapalhar a gestão da então Prefeita Municipal, por questões meramente políticas, os requeridos enquanto Presidentes da Mesa Diretora, sempre deixaram de cumprir com o mister que cabe a um chefe do Poder Legislativo, tais como o “envio de carga do Relatório de Gestão Fiscal RGF” bem como o recolhimento a Previdência Própria e ao Instituto de Seguridade Social trazendo a inadimplência para o Município.

Entretanto, no

caso concreto, não há elementos no conjunto probatório dos autos que evidenciem o preenchimento dos requisitos necessários à caracterização do ato de improbidade administrativa, mormente pela
ausência de demonstração de dolo específico de lesar o erário municipal.

No caso, imputou-se aos requeridos a prática dos atos de improbidade descritos nos arts. 10 e art. 11, inc. II, da Lei nº 8.429/92 com redação anterior à Lei nº 14.230/2021.

Entretanto, pelos documentos trazidos nos autos, restou demonstrado que os recorrentes realizaram o envio dos relatórios fiscais e realizaram o recolhimento da previdência dos servidores de forma intempestiva, o que teria gerado a incidência de juros e multa pelo atraso, valores arcados posteriormente pelo Município.

Apesar das alegações trazidas pelo órgão Ministerial, contudo, não há provas que assegurem que tais atos foram praticados com a intenção de lesar o cofre público municipal ou a ordem pública, assim como não há informações que atestem que os gestores da câmara municipal agiram deliberadamente com o fim de beneficiar a si mesma ou a terceiros, ou em prejuízo aos interesses da Administração Pública, como exige a lei de improbidade administrativa.

Ocorre que, a despeito da possibilidade de reconhecimento de ilegalidade ou imoralidade da conduta praticada, não se demonstrou na espécie a presença do dolo específico em causar o dano ao erário por parte do agente político.

Em outras palavras, o conjunto probatório dos autos pode até indicar o dolo genérico, já que houve notificação dos gestores públicos acerca da prática, mas não evidencia a vontade do agente em realizar o pagamento com vistas à obtenção de benefício próprio ou do respectivo advogado.

Não se está considerando legal o ato praticado, dentro da moralidade, mas tão somente reconhecendo para qualquer configuração do ato de improbidade administrativa é necessário a comprovação do dolo específico e o efetivo danos ao erário, nos termos do entendimento firmado no STF, em sede de ARE 843.989, Tema de Repercussão Geral nº n. 1.199, que adoto neste julgamento.

Delineado esse cenário, diversamente do alegado na inicial, tenho que a inobservância à legalidade, por si só, não caracteriza o ato ímprobo, se não resta demonstrado comprovado o elemento subjetivo – dolo específico -, a ter do que dispõe a nova redação dada aos artigos 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992.

Com efeito, a mera afronta à legalidade não demonstra, de forma inequívoca, o ímpeto dos servidores apelantes em beneficiar terceiros e causar lesão ao erário, não se podendo condená-la apenas pela conduta irregular e omissiva durante o exercício de suas funções.

Aliás, esse é o entendimento deste Tribunal de Justiça para casos análogos de concessão indevida do regime especial por servidores públicos. Vejamos:

RECURSO DE APELAÇÃO CIVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – RETROATIVIDADE DA LEI – INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO – AUSÊNCIA DE LESÃO AO ERÁRIO – APLICAÇÃO DA NOVA LEI – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

1 - Na análise do elemento subjetivo do tipo para a caracterização do ato de improbidade administrativa, deve ser acentuado de que se trata de conduta que somente poderá tipificada na modalidade dolosa, mediante vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

2 - Com as mudanças promovidas pela lei nº 14.230/2021, há a exigência do dolo, para configuração de atos de improbidade, bem como a lesão ao erário, no caso da tipificação no art. 10 da LIA. Sendo assim, uma vez não evidenciado o dolo, não há que se falar em condenação. (N.U 0012769-95.2004.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 23/01/2024, Publicado no DJE 01/02/2024)

RECURSO DE APELAÇÃ0 – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AUSÊNCIA DE ATO DOLOSO – DESORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA – ausência de nexo de causalidade – NÃO DEMONSTRAÇÃO DE ATO DOLOSO OU COM O FIM DE PREJUDICAR A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – RECURSO DESPROVIDO.

1. Da análise do acervo probatório não se verifica comprovação de dolo dos agentes públicos em lesar o erário ou apto para indicar, com precisão, a associação com o proprietário da empresa beneficiada para o fim de possibilitar evasão fiscal, sendo o caso de improcedência da ação de improbidade.

2. Não é possível afirmar com precisão necessária a intenção dos requeridos em causar prejuízos ao erário, ou aferir vantagem indevida, principalmente porque a concessão do regime especial não deferiu ao contribuinte redução na alíquota do imposto devido, de modo que o motivo principal para a ocorrência da evasão fiscal decorreu de falha na fiscalização realizada após o deferimento do benefício.

3. Recurso desprovido. (N.U 0004105-70.2007.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 14/02/2023, Publicado no DJE 07/03/2023)

Ressalta-se que esta decisão não se reconhece a legalidade dos atos praticados pelo Apelante ou a ausência de imoralidade da conduta praticada, mas tão somente reconhece que, com advento da
Lei nº 14.230/2021, é necessário a demonstração do dolo específico para caracterização do ato de improbidade
.

Aliás, importante frisar que esta decisão não interfere em outras penalidades existentes em outras esferas, mormente porque os requisitos para o reconhecimento do ato de improbidade administrativa divergem dos requisitos para eventual condenação na esfera criminal ou administrativa.

Ante o exposto,
conheço do recurso de apelação e NEGO-LHE provimento
para manter incólume a r. sentença de primeiro grau.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/06/2025