Tribunal: TJMT
Processo: 1008745-79.2019.8.11.0041
Relator(a): CELIA REGINA VIDOTTI
Órgão julgador: CELIA REGINA VIDOTTI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-16
Data de publicação: 2025-06-18

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Número Único
:

1008745-79.2019.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Nota Fiscal ou Fatura, Inadimplemento, Duplicata, Obrigação de Fazer / Não Fazer]
Relator:
Des(a).
CELIA REGINA VIDOTTI

Turma Julgadora:

[DES(A). CELIA REGINA VIDOTTI, DES(A). ANGLIZEY SOLIVAN DE OLIVEIRA, DES(A). GABRIELA CARINA KNAUL DE ALBUQUERQUE E SILVA]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE), TELEVISAO CENTRO AMERICA LTDA - CNPJ: 03.476.876/0001-05 (APELADO), ELAINE FERREIRA SANTOS MANCINI - CPF: 016.780.838-95 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), ANTONIO FERNANDO MANCINI - CPF: 137.407.331-87 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

ANGLIZEY SOLIVAN DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO MONITÓRIA. SERVIÇOS DE PUBLICIDADE PRESTADOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONTRATAÇÃO POR INTERMÉDIO DE AGÊNCIAS DE PROPAGANDA. LEI 12.232/2010. MODELO TRIANGULAR DE CONTRATAÇÃO. ILEGITIMIDADE PARA COBRANÇA DIRETA AO ENTE PÚBLICO. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

1. Recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou parcialmente procedente ação monitória ajuizada por Televisão Centro América Ltda., a qual objetivava o recebimento de valores representados por 11 duplicatas referentes a serviços de exibição de comerciais, constituindo título executivo judicial no valor de R$ 2.327.083,95.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em determinar a existência de relação jurídica direta entre a empresa de comunicação (veículo de mídia) e o Estado contratante dos serviços de publicidade, considerando o modelo de contratação estabelecido pela Lei 12.232/2010, para fins de legitimidade na cobrança direta dos valores por meio de ação monitória.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei 12.232/2010 estabelece um modelo contratual triangular para a prestação de serviços de publicidade à Administração Pública, no qual figuram como partes: o ente público contratante, a agência de publicidade contratada mediante procedimento licitatório e o veículo de comunicação, este último como prestador de atividade complementar nas contratações de publicidade.

4. Na relação triangular legalmente estabelecida, o vínculo jurídico direto estabelece-se entre o ente público e a agência de publicidade, e entre esta e os veículos de comunicação, inexistindo relação contratual direta entre a Administração Pública e os veículos de mídia que autorize a cobrança direta por parte destes.

5. O faturamento dos serviços de publicidade deve ser realizado conforme procedimentos específicos previstos na legislação e regulamentações aplicáveis (Lei 12.232/2010, Lei 4.680/1965 e Decreto 57.690/1966), cabendo às agências de publicidade contratadas realizar a intermediação financeira entre o ente público e os veículos de comunicação.

6. As notas fiscais e duplicatas que instrumentalizaram a ação monitória foram emitidas em face da "Secretaria Extraordinária da Copa do Mundo - FIFA 2014", órgão desprovido de personalidade jurídica própria, o que compromete a exigibilidade dos títulos e a eficácia dos protestos realizados.

7. Não houve comprovação inequívoca de que o Estado de Mato Grosso deixou de efetuar o pagamento às agências contratadas que, por consequência, também não teriam repassado os valores aos veículos de comunicação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso conhecido e provido para reformar a sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na ação monitória.

Tese de julgamento: 1. Na contratação de serviços de publicidade pela Administração Pública sob o regime da Lei 12.232/2010, o veículo de comunicação não possui legitimidade para cobrar diretamente do ente público os valores referentes aos serviços prestados, devendo direcionar sua pretensão às agências de publicidade contratadas, em observância ao modelo triangular de contratação estabelecido pela legislação. 2. Os protestos efetuados contra órgãos públicos desprovidos de personalidade jurídica própria são juridicamente ineficazes para instruir ação monitória.

_________

*Dispositivos relevantes citados*: Lei 12.232/2010, arts. 2º, §1º, e 15; Lei 4.680/1965; Decreto 57.690/1966, art. 15; CPC, arts. 85, §§ 2º e 3º, 278.

*Jurisprudência relevante citada*: TCU, Acórdão 699/2022 – Plenário, j. 30/02/2022.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. JUÍZA COLABORADORA CELIA REGINA VIDOTTI

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
Estado de Mato Grosso,
em face de sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá/MT, nos autos da Ação Monitória nº 1008745-79.2019.8.11.0041, ajuizada por
Televisão Centro América Ltda.
, que rejeitou em parte os embargos monitórios e julgou parcialmente procedente o pedido, constituindo de pleno direito o título executivo judicial, no valor de R$2.327.083,95 (dois milhões, trezentos e vinte e sete mil, oitenta e três reais e noventa e cinco centavos).

Na origem, a empresa
Televisão Centro América Ltda
ajuizou ação monitória em desfavor do Estado De Mato Grosso, objetivando o recebimento da importância original de R$1.155.175,15 (um milhão, cento e cinquenta e cinco mil, cento e setenta e cinco reais e quinze centavos), representada por 11 (onze) duplicatas com praça de pagamento/cobrança na cidade de Cuiabá/MT, acompanhadas das respectivas notas fiscais que as geraram, assim como seus respectivos protestos (instrumentos de protesto nºs 567; 771; 773; 774; 775; 776; 783; 2.449; 2.451; 2.452; e, por fim, 23.856), todos vencidos e não pagos, decorrentes de serviços de exibição de comerciais.

Devidamente citado, o Estado de Mato Grosso apresentou embargos à monitória, arguindo, preliminarmente, falta de interesse processual por inadequação da via eleita.

No mérito, alegou nulidade do protesto, questionou a ausência de prova da prestação de serviços relacionados à parte restante do valor cobrado, com base na falta de documentação de entrega do serviço, bem como a falta de ateste por parte de funcionário público nas notas fiscais.

A embargada apresentou impugnação aos embargos monitórios, juntando documentação adicional para comprovar a prestação dos serviços, como relatórios de verificação de mídia emitidos pelas agências de publicidade e as mídias veiculadas à época em favor do Estado de Mato Grosso.

As preliminares foram rejeitadas e os pedidos foram julgados parcialmente procedentes, constituindo de pleno direito o título executivo judicial no valor de R$2.327.083,95, incidindo juros de mora a partir da citação e correção monetária a contar do ajuizamento da demanda.

O apelante também foi condenado ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios, fixados em 10% do valor da condenação.

Em suas razões recursais, o Estado de Mato Grosso sustenta, preliminarmente, a nulidade da sentença por cerceamento de defesa, aduzindo não ter sido intimado para manifestar-se sobre os documentos juntados pela parte autora quando da impugnação aos embargos monitórios.

No mérito, reitera a inexistência de prova da prestação do serviço, argumentando que os protestos são inválidos por terem sido realizados em nome da "Secretaria Extraordinária da Copa do Mundo - FIFA 2014", órgão sem personalidade jurídica. Afirma que as duplicatas estão sem aceite e que não há comprovação de recebimento do serviço por servidor público. Subsidiariamente, impugna o valor da condenação, a fixação dos honorários advocatícios em 10% sobre o valor da condenação e a condenação ao pagamento de custas processuais.

A apelada apresentou contrarrazões, rechaçando a preliminar de nulidade por entender tratar-se de "nulidade de algibeira", aduzindo que o apelante não alegou

a nulidade na primeira oportunidade em que lhe coube falar nos autos. Quanto ao mérito, defende a validade das provas documentais apresentadas, argumentando que a contratação ocorreu por intermédio de agências de publicidade licitadas, conforme previsto na Lei 12.232/2010, sendo o aceite dos serviços prestados efetuado pelos funcionários das agências de publicidade envolvidas.

É o relatório.

EXMA. SRA. JUÍZA COLABORADORA CELIA REGINA VIDOTTI

Egrégia Câmara:

Analisando os autos, constato que estão presentes todos os pressupostos extrínsecos e intrínsecos do recurso, notadamente a tempestividade, o preparo (dispensado por prerrogativa da Fazenda Pública), a legitimidade e o interesse recursal.

Ao exame da questão preliminar suscitada pelo Estado de Mato Grosso, de nulidade da sentença por cerceamento de defesa, devido a ausência de intimação para manifestação acerca dos documentos juntados pela parte autora com a impugnação aos embargos monitórios, tenho que tal arguição não merece acolhimento.

Isto porque, após a juntada dos documentos pela autora, ora apelada, na impugnação aos embargos monitórios, o juízo de primeiro grau proferiu decisão determinando que as partes especificassem as provas que pretendiam produzir.

Neste momento processual, o Estado de Mato Grosso, ora apelante, devidamente intimado, deixou transcorrer
in albis
o prazo assinalado para manifestação. Somente após dois meses, voltou a se manifestar nos autos, oportunidade em que requereu a juntada extemporânea de documentos, sem, contudo, suscitar a nulidade que ora aponta.

Nesse sentido, o artigo 278, do Código de Processo Civil estabelece que a nulidade dos atos processuais deve ser alegada na primeira oportunidade em que couber à parte falar nos autos, sob pena de preclusão.

No caso em análise, o Estado de Mato Grosso quedou-se silente quanto à suposta nulidade quando teve oportunidade de se manifestar, vindo a suscitá-la apenas nesse recurso, após prolação de sentença que lhe foi desfavorável.

A jurisprudência dos Tribunais Superiores é assente no sentido de rechaçar a denominada "nulidade de algibeira", expressão cunhada para designar aquela nulidade que a parte guarda consigo para invocá-la posteriormente, caso o resultado do processo lhe seja desfavorável. Tal prática atenta contra os princípios da boa-fé processual e da cooperação, que devem nortear a conduta de todos os sujeitos processuais.

Por tais fundamentos, rejeito a preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa.

Passo à análise do mérito recursal, cuja controvérsia central é a existência ou não de prova hábil a demonstrar a prestação dos serviços de publicidade pela empresa Televisão Centro América Ltda., em favor do Estado de Mato Grosso, bem como da validade do modelo de contratação adotado.

Antes, porém, entendo pertinente tecer algumas ponderações acerca da natureza jurídica da relação contratual que se estabelece na contratação de serviços de publicidade pela Administração Pública, matéria disciplinada pela Lei 12.232/2010, que dispõe sobre as normas gerais para licitação e contratação pela administração pública de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda.

Ao analisar a referida lei, denota-se que o legislador estabeleceu um modelo contratual triangular para a prestação de serviços de publicidade à Administração Pública, no qual figuram como partes: o ente público contratante, a agência de publicidade contratada mediante procedimento licitatório e o veículo de comunicação e empresas especializadas, estas duas últimas como

atividades complementares nas contratações de publicidade.

Nesse tipo de contrato, a agência de publicidade atua como intermediária entre o ente público e as empresas que desenvolvem atividades complementares, como os veículos de comunicação, sendo responsável pela contratação dos serviços de mídia em nome da Administração. Consequentemente, o vínculo jurídico direto estabelece-se entre o ente público e a agência de publicidade, e entre esta e os veículos de comunicação, não havendo, a priori, relação contratual direta entre a Administração Pública e os veículos de mídia.

No caso em comento, verifica-se que a empresa autora, ora apelada, ajuizou ação monitória diretamente contra o Estado de Mato Grosso, fundamentando sua pretensão em notas fiscais emitidas para pagamento de serviços de publicidade veiculados durante o período da Copa do Mundo FIFA 2014.

Da análise dos elementos probatórios constantes dos autos, observa-se que a contratação dos serviços de publicidade prestados pela empresa Televisão Centro América Ltda. deu-se por intermédio de agências de publicidade, conforme mencionado pela própria autora, ora apelada e reconhecido na sentença recorrida, em consonância com o modelo triangular estabelecido pela Lei 12.232/2010.

Pelas disposições da referida lei, fica claro que o órgão contratante não possui relação direta com os fornecedores de serviços especializados, como é o caso da apelada. Os serviços especializados, atividades complementares nas contratações de publicidade, são indivisíveis e insuscetíveis de serem encarados como subcontratação. Assim sendo, não há amparo legal ou regulamentar que permita a apelante efetuar pagamentos diretamente aos fornecedores desses serviços.

Aqui, é importante relembrar as normas que disciplinam a gestão de recursos públicos, de modo particular a realização da despesa pública, ou seja, o momento em que os recursos deixam os cofres públicos em contraprestação a bens ou serviços adquiridos para concretizar as finalidades do Estado e as políticas públicas. Tais normas têm caráter cogente e sua aplicação deve observar, rigorosamente, o princípio da legalidade.

Nesse sentido, a Lei 12.232/2010 estabelece que todos os custos e as despesas do serviço de publicidade serão apresentados ao Poder Público da seguinte maneira:

Art. 15. Os custos e as despesas de veiculação apresentados ao contratante para pagamento deverão ser acompanhados da demonstração do valor devido ao veículo, de sua tabela de preços, da descrição dos descontos negociados e dos pedidos de inserção correspondentes, bem como de relatório de checagem de veiculação, a cargo de empresa independente, sempre que possível.

Parágrafo único. Pertencem ao contratante as vantagens obtidas em negociação de compra de mídia diretamente ou por intermédio de agência de propaganda, incluídos os eventuais descontos e as bonificações na forma de tempo, espaço ou reaplicações que tenham sido concedidos pelo veículo de divulgação.

Depreende-se, do referido dispositivo, que o contratante (Estado de Mato Grosso) deve pagar às agências contratadas, que por sua vez têm a obrigação de repassar os valores aos veículos de comunicação.

Sob o aspecto das normas tributárias e do modelo de substituição adotado no tocante aos serviços de publicidade, o art. 15, do Decreto 57.690/1966, que regulamenta a Lei 4.680/1965 estabelece:

Art. 15. O faturamento da divulgação será feito em nome do Anunciante, devendo o Veículo de Divulgação remetê-lo à Agência responsável pela propaganda.

Cabe destacar que não foi apresentado o contrato firmado entre o Apelante e as agências contratadas; não se tem conhecimento do procedimento estabelecido no contrato, para liquidação e pagamento de despesas de bens e serviços especializados e veículos de comunicação ou de divulgação; quais as condições pactuadas e obrigações a serem cumpridas pela contratada para os pagamentos. É certo, porém, que o contrato não poderia conter estipulações diversas ou contrárias ao que estabelece a lei de regência, sob pena de ofensa a princípio da legalidade.

Ressalta-se, ainda, que a apelada justifica a juntada de documentos que comprovariam a prestação dos serviços tardiamente – notas fiscais – porque estas estavam em poder das agências contratadas, o que indica que eram estas as destinatárias do crédito público como contratadas.

Sobre a responsabilidade das agências contratadas quanto ao faturamento e pagamento dos serviços complementares de publicidade regidos pela Lei 12.232/2010, trago a colação o Acórdão 699/2022 – Plenário do Tribunal de Contas da União, em sessão realizada no dia 30/02/2022:

CONSULTA. PRESIDENTE DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. FATURAMENTO DOS SERVIÇOS COMPLEMENTARES DE PUBLICIDADE REGIDOS PELA LEI 12.232/2010. REVISÃO DE ENTENDIMENTO SOBRE PROCEDIMENTOS PARA EMISSÃO DE NOTAS FISCAIS DOS FORNECEDORES DE SERVIÇOS ESPECIALIZADOS EM NOME DO ÓRGÃO CONTRATANTE. POSSIBILIDADE DE EMISSÃO DE NOTAS FISCAIS PELOS PRESTADORES DE SERVICOES ESPECIALIZADOS EM NOME DO ÓRGÃO PÚBLICO CONTRATANTE. CONHECIMENTO. RESPOSTA AO CONSULENTE.

Acórdão

VISTA, relatada e discutida esta Consulta formulada pelo Presidente do Tribunal Superior Eleitoral acerca da forma de faturamento dos serviços complementares de publicidade regidos pela Lei 12.232/2010,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, com fulcro no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso XXV, e 264 do Regimento Interno do TCU, em:

9.1. conhecer da presente consulta uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, inc. IV, §§ 1º e 2º, e no art. 265 do Regimento Interno do TCU;

9.2. esclarecer ao Consulente que as notas fiscais dos fornecedores dos serviços especializados identificados no §1º do art. 2º da Lei 12.232/2010
podem ser emitidas diretamente em nome do órgão público contratante, à semelhança do que ocorre com os serviços de divulgação, cabendo à agência contratada:

9
.
2.1. recepcionar e consolidar as notas fiscais de prestadores de serviço especializados, como também dos serviços de veiculação, em fatura ou documento de cobrança à parte e encaminhá-lo à administração juntamente com a nota fiscal pelo valor dos seus honorários e comissões; ou

9.2.2. emitir sua própria nota fiscal consolidada em nome da Administração, discriminando seus honorários e comissões, além dos serviços de terceiros - e apresentá-la, atrelada às notas fiscais de origem e aos documentos de comprovação da execução dos serviços,
para ser liquidada e paga pela administração diretamente à agência contratada
, deduzidas as retenções tributárias devidas na proporção das receitas de cada qual,
ficando a agência responsável pela apropriação de sua própria remuneração (honorários e comissões, quando houver) e pelo repasse do quinhão das receitas devidas aos fornecedores de serviços especializados e aos veículos de divulgação.

9.2. encaminhar cópia deste acordão ao Presidente do Tribunal Superior Eleitoral e à Secretaria Especial de Comunicação do Ministério das Comunicações (Secom/MCom).

No referido julgamento, destacou-se, ainda que “
o pagamento direto aos beneficiários - admitindo-se em tese - exigiria que se fizessem empenhos e que se liquidassem as despesas em nome dos próprios veículos de divulgação e fornecedores de serviços especializados, em prática não consonante com a Lei 8.666/1993, porque não submetidos tais agentes a procedimento de licitação, senão a própria agência de publicidade, e com as disposições da Lei 4.320/1964, acerca das regras de empenho e liquidação das despesas
”.

Veja-se que a ação monitória foi instruída, como prova da prestação do serviço, com pedidos de inserção e relatórios de verificação de mídia, produzidos unilateralmente pelas próprias agências de publicidade interessadas, o que deixa evidente a existência de relação jurídica direta entre estas e a apelada, inclusive quanto a efetiva comprovação da prestação do serviço. O aceite dos serviços prestados não foi efetuado por um funcionário público, mas sim por funcionários das agências de publicidade devidamente licitadas para esse propósito.

A par da legislação aplicável e do entendimento adotado pelo TCU, eventual inadimplemento pelos serviços prestados deveria ser objeto de cobrança perante as agências de publicidade contratantes, entretanto, a apelada, ao ajuizar a ação monitória, optou em fazê-lo apenas em desfavor do Estado de Mato Grosso, com quem não estabeleceu nenhuma relação jurídica direta, em inobservância ao modelo contratual estabelecido pela lei.

Ressalta-se, ainda, que a apelada não comprovou, de forma inequívoca, que o Estado de Mato Grosso deixou de efetuar o pagamento às agências contratadas que, por consequência, também não teriam repassado os valores aos veículos de comunicação.

Em suma, não ficaram esclarecidos alguns aspectos essenciais, como o cumprimento ou não da obrigação de pagamento pelo apelante nos termos do contrato e, ainda, a sentença de procedência dos pedidos aparentemente não considerou as nuances da relação contratual triangular estabelecida pela Lei 12.232/2010.

Sob outro aspecto da controvérsia, verifica-se que as notas fiscais e duplicatas que instrumentalizam a ação monitória foram emitidas em face da "Secretaria Extraordinária da Copa do Mundo - FIFA 2014", órgão integrante da estrutura administrativa do Estado de Mato Grosso, desprovido de personalidade jurídica própria.

É cediço que os órgãos públicos constituem meros centros de competência, despidos de personalidade jurídica, de modo que não podem figurar como sujeitos de direitos e obrigações. A capacidade processual, ativa ou passiva, é atributo exclusivo das pessoas jurídicas de direito público ou privado, sendo certo que, no âmbito da Administração Pública direta, tal capacidade pertence aos respectivos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).

Desse modo, os protestos efetuados em face da "Secretaria Extraordinária da Copa do Mundo - FIFA 2014" mostram-se juridicamente ineficazes, por serem direcionados a ente desprovido de personalidade jurídica, circunstância que, por si só, compromete a exigibilidade dos títulos que fundamentam a pretensão monitória.

Do exposto, numa interpretação conforme do sistema normativo vigente, considerando o modelo triangular de contratação estabelecido pela Lei 12.232/2010, bem como a ausência de comprovação inequívoca da legitimidade passiva do Estado de Mato Grosso e do inadimplemento a este atribuível, concluo pelo provimento do recurso, com a consequente reforma da sentença e improcedência dos pedidos formulados na ação monitória.

Com a conclusão adotada, mostra-se desnecessária a análise dos argumentos subsidiários relativos ao valor da condenação, percentual de honorários advocatícios e isenção de custas processuais.

Diante do exposto, conheço do recurso e, no mérito,
dou-lhe provimento,
para reformar a sentença recorrida, julgando improcedentes os pedidos formulados na ação monitória, em razão da inobservância do modelo de contratação previsto na Lei 12.232/2010, que estabelece uma relação triangular entre o Estado, agências de publicidade e veículos de comunicação, bem como pela não comprovação de que o Estado deixou de pagar às agências de publicidade contratadas e pela não inclusão destas no polo passivo da demanda.

Por conseguinte, condeno a parte autora ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do artigo 85, §§ 2º e 3º, do Código de Processo Civil, observados os parâmetros de grau de zelo do profissional, lugar de prestação do serviço, natureza e importância da causa, trabalho realizado pelo advogado e tempo exigido para seu serviço.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/06/2025