Tribunal: TJMT
Processo: 1000234-45.2024.8.11.0000
Relator(a): HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-03-06
Data de publicação: 2025-04-04

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000234-45.2024.8.11.0000
Classe:

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)
Assunto:

[Licenças, ACIMA DE 1 MILHÃO DE REAIS]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, DES(A). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (IMPETRANTE), PRESIDENTE DA MESA DIRETORA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO (IMPETRADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (IMPETRANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (IMPETRADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, CONCEDEU A SEGURANÇA, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

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EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DECRETO LEGISLATIVO. SUSTAÇÃO DE LICENÇA DE INSTALAÇÃO. EXTRAPOLAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. SEPARAÇÃO DOS PODERES. SEGURANÇA CONCEDIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Mandado de Segurança impetrado pelo Estado de Mato Grosso contra ato da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, consubstanciado na edição do Decreto Legislativo n. 74/2024, que sustou os efeitos da Licença de Instalação n. 76.012/2023, concedida pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA/MT) para a alteração do traçado dos trilhos da Ferrovia Estadual Senador Vicente Emílio Vuolo no Município de Rondonópolis.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em verificar se o Decreto Legislativo n. 74/2024, ao sustar os efeitos da Licença de Instalação n. 76.012/2023, extrapolou a competência prevista no artigo 26, VI, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O Mandado de Segurança é cabível para impugnar atos administrativos de efeitos concretos, incluindo decretos legislativos que suspendam atos específicos da Administração Pública, como a licença de instalação concedida pela SEMA/MT.

4. A licença de instalação constitui ato administrativo unilateral e vinculado, de caráter técnico e específico, cuja concessão, modificação ou revogação é atribuição exclusiva do órgão ambiental competente, não se enquadrando como ato normativo passível de sustação pelo Poder Legislativo.

5. O artigo 26, VI, da Constituição Estadual limita a competência da Assembleia Legislativa à sustação de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa, o que não se aplica à licença ambiental em questão.

6. A interferência do Poder Legislativo na concessão de licença ambiental por meio de decreto legislativo viola o princípio da separação dos poderes, caracterizando invasão de competência administrativa do Poder Executivo.

7. A anulação da licença de instalação somente poderia ocorrer por meio de processo administrativo próprio ou ação judicial específica, e não por ato unilateral da Assembleia Legislativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Segurança concedida.

Tese de julgamento:

1. O Poder Legislativo não possui competência para sustar, por meio de Decreto Legislativo, licença de instalação concedida por órgão ambiental, por se tratar de ato administrativo vinculado e não de ato normativo.

2. A sustação de licença ambiental por decreto legislativo configura invasão de competência do Poder Executivo e violação ao princípio da separação dos poderes.

Dispositivos relevantes citados: Constituição do Estado de Mato Grosso, art. 26, VI.

Jurisprudência relevante citada: STF, MS 35.968/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 05.10.2020; ADPF 882 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 14.12.2021.

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RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Turma:

Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado pelo Estado de Mato Grosso, contra ato supostamente ilegal praticado pela Mesa da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, representada por seu então Presidente, Deputado Eduardo Botelho, consubstanciado na promulgação do Decreto Legislativo n. 74/2024, que sustou os efeitos da Licença de Instalação n. 7.612, de 17 de novembro de 2023, concedida pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente/SEMA/MT, com a alteração do traçado dos trilhos da ferrovia no Município de Rondonópolis.

O Impetrante afirma que,
o Decreto Legislativo não é mecanismo adequado à sustação de atos administrativos puros (como uma licença ambiental), mas instrumento destinado a impedir que o Poder Executivo exorbite do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa, bem como, que a concessão, revogação ou suspensão de licença é atribuição privativa da Secretaria de Estado de Meio Ambiente – SEMA (órgão técnico que detém a expertise necessária para avaliar o cumprimento das exigências legais), donde se infere que, para além de não encontrar suporte normativo, viola claramente a autonomia do Poder Executivo – o que justifica a impetração do presente mandado de segurança.

Sustenta que,
a constitucionalidade de decreto legislativo estadual editado com fundamento no art. 26, VI, da Constituição Estadual, pressupõe que o ato do Poder Executivo tenha conteúdo normativo e haja extrapolado os limites do poder regulamentar ou da delegação legislativa.

Assevera que,
Na espécie, o Decreto Legislativo nº 74/2024, editado pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso sustou os efeitos da Licença de Instalação nº. 76.012/2023, concedida pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente – SEMA/MT.
Todavia,
a referida Licença de Instalação foi outorgada em favor da empresa RUMO S/A para a alteração do traçado inicialmente projetado para a construção da Ferrovia Estadual Senador Vicente Emílio Vuolo, objeto do contrato de adesão n° 021/2021/00/00-SINFRA.

Aduz que,
Tal ato ateve-se ao estrito cumprimento das atribuições administrativas da SEMA/MT, não possuindo conteúdo normativo e, por consequência, não caracteriza exercício de poder regulamentar ou de delegação legislativa.

Assegura que,
a justificativa do Decreto Legislativo que sustou a Licença de Instalação nº. 76.012/2023 não indicou em que ponto houve extrapolação que pudesse configurar hipótese de aplicabilidade do art. art. 26, VI, da Constituição Estadual (doc. 02). Apenas limitou-se a expor razões de ordem política e social referente à alteração do traçado dos trilhos da ferrovia no município de Rondonópolis requerido pela Empresa Rumo.

Pontua que,
é irrefutável o risco ao interesse social e o erário público ocasionado pelo ato impugnado, na medida em que expõe inúmeros postos de trabalho, o cronograma da obra e ocasiona prejuízos financeiros na ordem de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais) por dia de paralização (vide documento técnico anexo), comprometendo fortemente as finanças públicas e o desenvolvimento social.

Por essas razões, ressaltando a presença dos requisitos autorizadores, pugna pela concessão de liminar para suspender a eficácia do Decreto Legislativo n. 74/2024, mantendo incólume a Licença de Instalação n. 76.012/2023.

No mérito, requer a concessão da segurança para, reconhecendo a violação ao direito líquido e certo do Poder Executivo Estadual, anular/cassar o Decreto Legislativo n 74/2024, mantendo intacta a Licença de Instalação n. 76.012/2023.

O pedido de liminar foi deferido no ID. 198010670.

O Município de Rondonópolis requereu o ingresso na lide na qualidade de
amicus curiae
(ID. 198379162), o que foi indeferido, após a manifestação das partes, uma vez que a pretensão do Município requerente estava relacionada tão somente ao insucesso da demanda, circunstância que não dá amparo à aplicação do referido instituto, já que estava ampliando a causa de pedir com alegações de vícios na Licença de Instalação n. 76.012/2023 concedida pela SEMA/MT,
o que não está em discussão na presente ação
, cuja insurgência é apenas em relação a ilegalidade do Decreto Legislativo n. 74/2024, que supostamente extrapolou a competência prevista no artigo 26, VI, da Constituição Estadual (ID. 206078655).

A Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso requereu a designação de audiência de conciliação, todavia a tentativa restou infrutífera, conforme termo da audiência juntado no ID. 208339655.

Contra a decisão liminar, a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso apresentou recurso de agravo interno (ID. 198995688), o qual foi desprovido, à unanimidade, por esta Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo, restando, assim, ementado:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINARES DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA E FALTA DE INTERESSE DE AGIR. REJEIÇÃO. MÉRITO. REQUISITOS PARA CONCESSÃO DA MEDIDA LIMINAR. VERIFICAÇÃO. DECRETO LEGISLATIVO. SUSTAÇÃO DE LICENÇA DE INSTALAÇÃO. EXTRAPOLAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. MANUTENÇÃO DA LIMINAR. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Agravo Interno interposto pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso contra decisão que deferiu liminar em Mandado de Segurança, suspendendo a eficácia do Decreto Legislativo nº 74/2024, que sustou licença de instalação concedida pela Secretaria de Meio Ambiente.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em verificar se o Decreto Legislativo nº 74/2024, que sustou licença de instalação concedida pela Secretaria de Meio Ambiente, extrapolou a competência prevista no artigo 26, VI, da Constituição Estadual.

III. Razões de decidir

3.
Somente as leis e decretos de efeitos concretos tornam-se passíveis de mandado de segurança, desde sua publicação, por serem equivalentes a atos administrativos nos seus resultados imediatos.

4. A licença de instalação concedida pela Secretaria de Meio Ambiente constitui ato administrativo unilateral e vinculado, não se enquadrando no conceito de ato normativo passível de sustação pelo Poder Legislativo.
5. O artigo 26, VI, da Constituição Estadual limita a competência da Assembleia Legislativa à sustação de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa.

IV. Dispositivo e tese

6. Agravo Interno desprovido.

Tese de julgamento: "O Poder Legislativo não possui competência para sustar, por meio de Decreto Legislativo, licença de instalação concedida por órgão ambiental, por se tratar de ato administrativo vinculado e não de ato normativo."

Dispositivos relevantes citados: Constituição do Estado de Mato Grosso, art. 26, VI.

A decisão colegiada reconheceu a adequação da via eleita, reafirmou que o Decreto Legislativo n. 74/2024 possui natureza de ato concreto, passível de controle por mandado de segurança, uma vez que não se trata de norma abstrata e geral, mas de medida direcionada a sustar os efeitos de um ato administrativo específico.

O colegiado também destacou que a competência para concessão, alteração ou revogação de licenças ambientais é privativa do órgão técnico, neste caso, a SEMA/MT, sendo a atuação legislativa uma usurpação de funções administrativas.

Por fim, ratificou a existência de
fumus boni iuris
e
periculum in mora
, considerando os graves prejuízos financeiros e sociais decorrentes da paralisação das obras ferroviárias.

Em informações prestadas nos autos a autoridade coatora defendeu a legalidade do Decreto Legislativo n. 74/2024, argumentando que o decreto foi editado no exercício legítimo de sua competência constitucional, prevista no artigo 26, inciso VI, da Constituição Estadual, alegando que a licença ambiental afrontou normas legais e constitucionais, o que justifica a intervenção legislativa (id 200997161).

A ALMT sustentou que o mandado de segurança não seria a via adequada para a impugnação do decreto, citando a Súmula n. 266 do STF, e defende que o ato normativo foi necessário para corrigir irregularidades na emissão da licença, como a ausência de certidão de uso e ocupação do solo, a falta de audiências públicas obrigatórias e a inexistência de um Estudo de Impacto Ambiental atualizado.

Afirmou que, a licença violou a Lei Complementar Municipal n. 467/2024, ao permitir a construção de ferrovias em áreas próximas à zona urbana, com risco direto à saúde e segurança da população local. Além disso, nega a existência de
periculum in mora
, alegando que os prejuízos econômicos e sociais alegados pelo Estado decorrem de sua própria negligência em observar as exigências legais.

Por fim, pleiteou a revogação da liminar que suspendeu os efeitos do decreto e a improcedência do mandado de segurança, alegando que o decreto legislativo foi editado em estrita conformidade com as normas constitucionais e legais aplicáveis, não havendo violação ao direito líquido e certo alegado pelo impetrante (ID. 200997161).

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou pela concessão da segurança, no seguinte sentido:
Assim, em consonância com o que foi decidido na decisão liminar e ratificado no julgamento do agravo interno, opina-se pela concessão da segurança pleiteada, mantendo-se o entendimento de que o Decreto Legislativo nº 74/2024 não possui validade jurídica para sustar os efeitos da Licença de Instalação nº 76.012/2023, resguardando-se o respeito à legalidade e à separação dos poderes
(ID. 261473790).

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá, data da assinatura eletrônica.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) 1000234-45.2024.8.11.0000

IMPETRANTE: ESTADO DE MATO GROSSO

IMPETRADO: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO

VOTO
- PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA E FALTA DE INTERESSE DE AGIR

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Turma:

Inicialmente, a Impetrante suscita a preliminar de inadequação da via eleita, ao argumento de que o mandado de segurança não é a via adequada para o questionamento de constitucionalidade de norma, pois este tipo de arguição sujeita-se às ações de controle concentrado de constitucionalidade, bem como que o impetrante é carecedor da ação diante da falta de interesse de agir, pois ingressou perante o Supremo Tribunal Federal com a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF n. 1118.

Sem razão a impetrante.

Conforme já assinalado no voto proferido no recurso de agravo interno,
a impetração se voltou contra decreto legislativo, revestido de efeitos concretos, uma vez que sustou ato administrativo (licença de instalação n. 7.612, de 17 de novembro de 2023) concedido pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente de Mato Grosso, sendo, portanto, possível a impetração do mandado de segurança.

Nesse sentido:

MANDADO DE SEGURANÇA – ATO EM TESE – INVIABILIDADE DE IMPUGNAÇÃO MEDIANTE AÇÃO MANDAMENTAL (SÚMULA 266/STF) – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. –
Não se revelam sindicáveis, pela via jurídico-processual do mandado de segurança, os atos em tese, assim considerados aqueles – como as leis ou os seus equivalentes constitucionais – que dispõem sobre situações gerais e impessoais, que têm alcance genérico e que disciplinam hipóteses neles abstratamente previstas.
Súmula 266/STF. Precedentes. – O mandado de segurança não se qualifica como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, não podendo ser utilizado, em consequência, como instrumento de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral. Precedentes.

(STF - MS: 35968 DF 0077807-80.2018.1.00.0000, Relator: CELSO DE MELLO, Data de Julgamento: 5/10/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 19/10/2020) [Destaquei]

APELAÇÃO CÍVEL/REMESSA NECESSÁRIA – MANDADO DE SEGURANÇA – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – ICMS – TRANSFERÊNCIA DE SEMOVENTES ENTRE ESTABELECIMENTOS DO MESMO CONTRIBUINTE EM MATO GROSSO E OUTRA UNIDADE DA FEDERAÇÃO – AMEAÇA EFETIVA – DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO – REEXAME – SENTENÇA RATIFICADA.

1 – Somente as leis e decretos de efeitos concretos tornam-se passíveis de mandado de segurança, desde sua publicação, por serem equivalentes a atos administrativos nos seus resultados imediatos.

2 – Não incide ICMS no deslocamento de bens de um estabelecimento para outro do mesmo contribuinte localizados em estados distintos, visto não haver a transferência da titularidade ou a realização de ato de mercancia (RE com Agravo n. 1.255.885).

3 – Recurso desprovido. Sentença ratificada.

(N.U 1039077-92.2020.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 13/9/2022, Publicado no DJE 29/9/2022). [Destaquei].

REEXAME NECESSÁRIO E RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – ICMS-DIFAL – MANDAMUS QUE COMBATE ATO NORMATIVO DE EFEITOS CONCRETOS – POSSIBILIDADE – DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA – DIVERGÊNCIA ENTRE O CONVÊNIO 52/1991 E DECRETO ESTADUAL N. 1.353/2012 – PREVALÊNCIA DO CONVÊNIO 52/1991 – IMPOSSIBILIDADE DE MODIFICAR REDUÇÕES NA BASE DE CÁLCULO DO ICMS POR MEIO DE DECRETO – ATRIBUIÇÃO CONCEDIDA AO CONVÊNIO POR MEIO DA LEI COMPLEMENTAR N. 24/1975 – UTILIZAÇÃO DA ALÍQUOTA CHEIA EM DESPREZO AO TRIBUTO RECOLHIDO NA ORIGEM – COBRANÇA A MAIOR INDEVIDA – ADEQUAÇÃO NA ALÍQUOTA CORRETA – VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO – ORDEM CONCEDIDA – RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA RATIFICADA.

1. O ajuizamento do Mandado de Segurança ocorreu contra ato normativo de efeitos concretos, apto a gerar imediata lesão ao direito do Impetrante, a partir de sua vigência.

2. Nos termos da Lei Complementar n. 24/1975, as isenções e as reduções na base de cálculo do ICMS somente podem ser concedidas, modificadas e/ou revogadas por meio de CONVÊNIO firmado entre os Estados e Distrito Federal.

3. O Convênio 52/91, que prevê a redução dos impostos nos casos nele especificados, tem status de Lei Complementar, não podendo, destarte, serem modificadas as normas nele inseridas por meio de simples Decreto.

4. Mostra-se ilegal o Decreto Estadual N. 1.353/2012, pois, restringe o direito do contribuinte, desobedecendo o estabelecido no Convênio 52/1991, e por conseguinte afronta a Lei Complementar 24/1975.

5. Torna-se indevida a cobrança do imposto lançado a título de diferencial de alíquota que se utilizou, para base de cálculo, da alíquota cheia prevista na legislação estadual, desprezando o tributo já recolhido na origem.

(N.U 1008100-59.2016.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 5/12/2023, Publicado no DJE 22/1/2024) [Destaquei]

RECURSO DE APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA – MANDADO DE SEGURANÇA - PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – REJEITADA - FRUIÇÃO DE BENEFÍCIO FISCAL CONDICIONADA À DESISTÊNCIA DE AÇÕES JUDICIAIS – LEI COMPLEMENTAR N. 631/2019 – EXTRAPOLAÇÃO DOS LIMITES REGULAMENTARES – MITIGAÇÃO AO DIREITO SUBJETIVO DO CONTRIBUINTE – DIREITO DE AÇÃO – PREVISÃO CONSTITUCIONAL – VIOLAÇÃO AO DIREITO LÍQUIDO E CERTO – RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA RATIFICADA.

1 - A imposição prevista nos Decretos estaduais n. 274 e Decretos 273 e 319/2019, quanto à desistência das ações judiciais como condição expressa para a fruição de benefício fiscal, previsto em lei, afigura-se ilegal, tendo em vista que extrapola os limites traçados pela Lei Complementar n. 631/2019, que não previu qualquer exigência desta natureza.

2 - Recurso desprovido e sentença ratificada.

(TJ-MT 10621745820198110041 MT, Relator: GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, Data de Julgamento: 13/12/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 19/12/2022) [Destaquei].

Ademais, o fato do Estado de Mato Grosso ter ajuizado a arguição de descumprimento de preceito fundamental, requerendo-se o julgamento de procedência do referido pedido para que ao final fosse reconhecida a inconstitucionalidade do Decreto Legislativo n 74/2024, pronunciando-se acerca de sua nulidade, com o consequente restabelecimento dos efeitos da Licença de Instalação n. 7.612/2023, não retira o interesse da impetração do mandado de segurança, visto que o cabimento da ADPF deve ser analisado pelo Ministro Relator.

Nesse sentido:

AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECISÕES JUDICIAIS. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER A TRANSPORTADORAS, EM ORDEM A NÃO EXPOREM SEUS VEÍCULOS AO TRÁFEGO COM EXCESSO DE GARGA EM RODOVIAS. FIXAÇÃO DE MULTA PARA O CASO DE DESCUMPRIMENTO. CONDENAÇÃO POR DANOS MATERIAL E MORAL COLETIVOS. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.
1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação,
ab initio
, de sua inutilidade para a preservação do preceito.
Precedentes desta SUPREMA CORTE. 2. A existência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional alegada pelo Agravante, em razão dos quais se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), inviabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.

(ADPF 882 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 14-12-2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-001 DIVULG 07-01-2022 PUBLIC 10-01-2022) [Destaquei]

Assim,
rejeito
as preliminares vindicadas.

É como voto.

VOTO
- MÉRITO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Turma:

Conforme relatado, trata-se de Mandado de Segurança impetrado pelo Estado de Mato Grosso, contra ato praticado pela Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, representada por seu Presidente, Deputado Eduardo Botelho. O ato impugnado consiste na edição do Decreto Legislativo nº 74/2024, que sustou os efeitos da Licença de Instalação nº 76.012/2023, concedida pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA/MT), alterando o traçado dos trilhos da Ferrovia Senador Vicente Emílio Vuolo no Município de Rondonópolis/MT.

Extrai-se dos autos que, a Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, nos termos do artigo 26, VI, da Constituição do Estado de Mato Grosso, editou o Decreto Legislativo n. 74/2024 para sustar os efeitos da Licença de Instalação n. 7.612, de 17 de novembro de 2023, concedida pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente de Mato Grosso (SEMA/MT), com a alteração do traçado dos trilhos da ferrovia no Município de Rondonópolis,
in verbis
:

A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO, no exercício da competência exclusiva a que se refere o art. 26, XIV, da Constituição Estadual, decreta:

Art. 1º Ficam sustados os efeitos da Licença de Instalação nº 7.612, de 17 de novembro de 2023, concedida pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente - SEMA/MT, com a alteração do traçado dos trilhos da ferrovia no Município de Rondonópolis.

Art. 2º Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicação.

Assembleia Legislativa do Estado, em Cuiabá, 08 de janeiro de 2024.

Original assinado: Dep. Eduardo Botelho - Presidente

Dep. Max Russi - 1º Secretário

Dep. Valdir Barranco - 2º Secretário

O Impetrante afirma que,
o Decreto Legislativo não é mecanismo adequado à sustação de atos administrativos puros (como uma licença ambiental), mas instrumento destinado a impedir que o Poder Executivo exorbite do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa, bem como, que a concessão, revogação ou suspensão de licença é atribuição privativa da Secretaria de Estado de Meio Ambiente – SEMA (órgão técnico que detém a expertise necessária para avaliar o cumprimento das exigências legais), donde se infere que, para além de não encontrar suporte normativo, viola claramente a autonomia do Poder Executivo – o que justifica a impetração do presente mandado de segurança.

Inicialmente insta consignar que, é passível de análise a legalidade do ato praticado pela autoridade impetrada, conforme previsto na Constituição Federal, em seu artigo 5º, LXIX, o qual garante a concessão de mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por
habeas corpus
ou
habeas data
, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.

Na hipótese, a impetração se volta contra decreto legislativo, revestido de efeitos concretos, uma vez que susta ato administrativo (licença de instalação n. 7.612, de 17 de novembro de 2023) concedido pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente de Mato Grosso, sendo, portanto, possível a impetração do mandado de segurança, conforme já assinalado no voto preliminar.

Quanto ao mérito, é importante esclarecer que o presente mandado de segurança
não
está discutindo eventual existência de vícios na Licença de Instalação n. 76.012/2023 concedida pela SEMA/MT. A insurgência é apenas em relação a ilegalidade do Decreto Legislativo n. 74/2024, que supostamente extrapolou a competência prevista no artigo 26, VI, da Constituição Estadual, que assim dispõe:

Art. 26 É da competência exclusiva da Assembleia Legislativa:

VI - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa;

Desse modo, restou demonstrado o direito líquido e certo do impetrante, haja vista que a licença de instalação concedida pela Secretaria de Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso, não se trata de ato normativo, mas de ato administrativo unilateral e vinculado, pelo qual a Administração faculta àquele que preencheu os requisitos legais o exercício de uma atividade.

De acordo com Maria Sylvia Zanella di Pietro, citando a lição de Miguel Reale, os atos normativos podem-se dividir em originários e derivados. “
Originários se dizem os emanados de um órgão estatal em virtude de competência própria, outorgada imediata e diretamente pela Constituição, para edição de regras instituidoras de direito novo”; compreende os atos emanados do Legislativo. Já os atos normativos derivados têm por objetivo a “explicitação ou especificação de um conteúdo normativo preexistente, visando à sua execução no plano da práxis”; o ato normativo derivado, por excelência, é o regulamento (
Pietro, Maria Sylvia Zanella Di. Direito administrativo/Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 31. Ed. rev. Atual e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2018. Pág. 115)

Por sua vez, a licença, segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro,
é ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade. (...) na licença, cabe à autoridade tão somente verificar, em cada caso concreto, se foram preenchidos os requisitos legais exigidos para determinada outorga administrativa e, em caso afirmativo, expedir o ato, sem possibilidade de recusa (...). (Idem. Pág. 261).

Assim, tratando-se a licença de instalação de ato administrativo declaratório e vinculado e não de ato normativo, verifica-se que o Decreto Legislativo n. 74/2024, editado pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, extrapolou a previsão contida no artigo 26, VI, da Constituição Estadual, uma vez que não houve caraterização da hipótese de sua aplicabilidade.

Nesse sentido o parecer ministerial muito bem esclareceu sobre a matéria aqui discutida:

[...]. No caso do Mandado de Segurança em análise, o
ponto fulcral do mérito reside na análise de se o Decreto Legislativo nº 74/2024, editado pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, extrapolou os limites constitucionais e legais para os quais foi previsto.
[...].

O mérito do mandado de segurança, portanto, envolve a análise sobre se o Decreto Legislativo nº 74/2024, ao sustar os efeitos da Licença de Instalação nº 76.012/2023, extrapolou os fins constitucionais para os quais foi previsto, invadindo competências exclusivas do Poder Executivo.
Trata-se de definir se o decreto em questão configura ato normativo de efeitos abstratos, como sustenta a Assembleia Legislativa, ou se possui natureza de ato concreto e específico, como alega o Estado de Mato Grosso.

Para se enfrentar a discussão é preciso, primeiramente, refletir sobre o que é o licenciamento ambiental.

Trata-se de um instrumento fundamental da Política Nacional do Meio Ambiente, previsto no artigo 9º, inciso IV, da Lei nº 6.938/81, que estabelece os mecanismos para compatibilizar o desenvolvimento econômico com a proteção ao meio ambiente.
É um procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), autoriza a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos ou atividades que utilizam recursos naturais, potencialmente poluidores ou que possam causar degradação ambiental.

As definições de licenciamento e de licença ambiental estão consignadas na Resolução CONAMA 237/1997, cujo art. 1º, I e II assim disciplinam:

[...].

Pela própria definição é possível perceber, desde logo, que
é um ato concreto autorizando o particular a instalar, ampliar e operar uma atividade ou obra específica necessário quando utilizar recursos ambientais que forem efetiva ou potencialmente poluidoras.
A licença ambiental possui natureza jurídica de ato administrativo vinculado.

A licença ambiental possui natureza jurídica de ato administrativo vinculado, conferido pelo órgão licenciador com base nos critérios técnicos, legais e ambientais. Sua finalidade principal é assegurar que o desenvolvimento econômico ocorra em harmonia com o meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito fundamental assegurado pelo artigo 225 da Constituição Federal. Para tanto, o licenciamento busca prevenir, mitigar e compensar impactos ambientais, sendo uma exigência para empreendimentos que possam afetar direta ou indiretamente o meio ambiente. A licença ambiental se refere ao cumprimento desses objetivos em um caso concreto, uma atividade ou obra específica.

O licenciamento ambiental é dividido em três etapas principais, cada uma representada por uma licença específica, emitida em momentos distintos do ciclo de vida do empreendimento:
Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO).
A Resolução CONAMA nº 237/1997, art. 8º, regulamenta detalhadamente essas etapas, estabelecendo os requisitos e procedimentos para cada uma:

1. Licença Prévia (LP):
É concedida na fase de planejamento do empreendimento. A LP analisa a viabilidade ambiental do projeto e estabelece condições e restrições que devem ser observadas nas fases subsequentes. A emissão da LP não autoriza intervenções físicas, mas sinaliza que o empreendimento é, em tese, compatível com os critérios ambientais.

2. Licença de Instalação (LI):
Autoriza a construção e a instalação do empreendimento ou atividade conforme os projetos executivos aprovados, respeitando as condicionantes fixadas na LP. A LI marca o início efetivo das obras ou intervenções, sendo um instrumento que viabiliza concretamente o empreendimento, assegurando que as etapas de instalação respeitem as exigências ambientais.

3. Licença de Operação (LO):
Concedida após a conclusão das obras e instalação, a LO autoriza a operação do empreendimento, desde que as condições estabelecidas na LP e na LI tenham sido cumpridas e as medidas de controle ambiental implementadas.

A Licença de Instalação, que interessa particularmente a este mandado de segurança, é o ato administrativo que permite a execução concreta do empreendimento. Trata-se de uma autorização técnica, baseada no cumprimento das condicionantes estabelecidas na Licença Prévia e nos projetos executivos detalhados apresentados ao órgão ambiental. Seu efeito principal é autorizar a materialização física do empreendimento, viabilizando obras de engenharia, montagem de equipamentos e demais intervenções necessárias à instalação.

O caráter vinculativo da LI evidencia que se trata de um ato administrativo técnico
,
emitido por órgãos integrantes do SISNAMA, como o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) ou secretarias estaduais de meio ambiente, como no caso em questão,
e não de um ato legislativo.
A sua emissão baseia-se em estudos e análises detalhadas, como o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), exigidos pela Resolução CONAMA nº 01/1986 e pelo artigo 10 da Lei nº 6.938/81.

A LI não surge de forma isolada, mas como continuidade de um processo técnico administrativo iniciado na Licença Prévia. Ao emitir a LP, o órgão ambiental realiza a análise da viabilidade ambiental do projeto, identificando e mitigando os impactos potenciais. A emissão da LI pressupõe que o projeto foi adequado às exigências e condicionantes estabelecidas na etapa prévia, garantindo que a instalação do empreendimento respeitará critérios de sustentabilidade.

Esse processo sequencial, regulamentado pela Resolução CONAMA nº 237/1997, reforça que a LI é um instrumento administrativo exclusivo do Poder Executivo, exercido de forma vinculada, e não uma função legislativa.
A competência para licenciar está atribuída aos órgãos ambientais no âmbito do SISNAMA, conforme o artigo 6º da Lei nº 6.938/81, e não ao Poder Legislativo, cuja função é estabelecer normas gerais.

A Licença de Instalação é o resultado de uma atuação administrativa vinculada, fundamentada em critérios técnicos e regulamentada por legislações específicas. Sua concessão permite a concretização de um empreendimento previamente analisado e aprovado, garantindo que as etapas de instalação estejam em conformidade com os parâmetros de proteção ambiental. Assim, o ato de emissão da LI integra o poder regulamentar e técnico do Poder Executivo, sendo insuscetível de interferência do Poder Legislativo, que não possui competência constitucional ou legal para revisar ou sustar atos administrativos de natureza vinculada, como é o caso das licenças ambientais.

No presente Mandado de Segurança, a discussão deve ser limitada à análise da legalidade do Decreto Legislativo nº 74/2024, no que tange à sua possibilidade jurídica de sustar os efeitos de uma licença ambiental de natureza concreta e específica
, como é o caso da Licença de Instalação nº 76.012/2023.
Não cabe, neste feito, averiguar eventuais falhas, omissões ou irregularidades no processo de licenciamento ambiental realizado pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA/MT)
, pois tal questão demanda instrução probatória que extrapola os limites da via mandamental, destinada apenas à verificação de direito líquido e certo.

A análise de eventuais nulidades no processo de licenciamento ambiental exige uma abordagem técnica e probatória que não se compatibiliza com o rito célere e documental do mandado de segurança.
O decreto legislativo em questão não pode, sob o pretexto de corrigir alegadas falhas administrativas, substituir-se ao Poder Executivo em sua competência privativa para concessão, revisão ou anulação de atos administrativos ambientais.
A licença de instalação é um ato jurídico de efeitos concretos, cuja validade deve ser contestada, se for o caso, por meio de instrumentos processuais próprios, que permitam o pleno contraditório, ampla defesa e análise probatória, como ocorre em ações judiciais de natureza ordinária.

Nesse sentido, destaca-se a postura adotada pelo Município de Rondonópolis, que, ao identificar possíveis irregularidades no processo de licenciamento, optou pela via processual adequada, ajuizando ação civil pública perante a Vara Ambiental daquela Comarca. Essa escolha revela o reconhecimento de que, em se tratando de um ato administrativo concreto, a sindicabilidade judicial deve ocorrer em sede que permita a completa análise do caso, incluindo a produção de provas técnicas e a apreciação dos critérios utilizados pelo órgão ambiental licenciador. Essa conduta demonstra a compreensão de que o controle de atos administrativos técnicos, como a licença ambiental, deve observar a adequação da via eleita e os limites jurídicos do pedido.

Portanto, o mérito deste mandado de segurança não reside na discussão sobre a regularidade do licenciamento ambiental em si, mas na análise da possibilidade jurídica de um decreto legislativo interferir diretamente em ato administrativo de efeitos concretos, como a Licença de Instalação nº 76.012/2023. Tal interferência legislativa não encontra amparo na ordem constitucional e configura invasão de competência administrativa, violando os princípios da separação dos poderes e da legalidade.
A apreciação de eventuais irregularidades no processo de licenciamento ambiental deve ser feita em sede própria, como demonstra a ação civil pública ajuizada pelo Município de Rondonópolis, que melhor traduz a necessidade de respeito às condições e adequações processuais para a tutela jurisdicional do direito.

[...]. [Destaquei].

Portanto, a sustação dos efeitos da Licença de Instalação n. 76.012/2023 por meio de decreto legislativo configurou usurpação de função administrativa, pois a concessão, modificação ou revogação de licenças ambientais é competência exclusiva do órgão técnico responsável, no caso, da Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA/MT).

Desse modo, impõe-se a concessão da segurança vindicada para anular/cassar o Decreto Legislativo n. 74/2024, restabelecendo integralmente os efeitos da Licença de Instalação n. 76.012/2023.

Ante o exposto,
concedo
a segurança pleiteada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 06/03/2025