Tribunal: TJMT
Processo: 1002670-75.2022.8.11.0087
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-07-29
Data de publicação: 2025-08-07

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

NÚMERO ÚNICO
: 1002670-75.2022.8.11.0087

CLASSE:
APELAÇÃO CÍVEL (198)

ASSUNTO:
[SANITÁRIAS, NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO]

RELATOR:
EXMO. SR. DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

TURMA JULGADORA:
[
EXMO. SR.
DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,
EXMO. SR.
DES. DEOSDETE CRUZ JUNIOR,
EXMA. SRA.
DES
A
. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

PARTE(S):

[AGUAS DE GUARANTA LTDA - CNPJ: 04.462.153/0001-01 (APELANTE), RAFAELA MOREIRA ANGELO - CPF: 067.442.489-10 (ADVOGADO), JAIME PEREIRA JUNIOR - CPF: 084.561.079-13 (ADVOGADO), MARINA FALONI MACHADO RODRIGUES BORGES - CPF: 123.759.986-50 (ADVOGADO), GABRIEL JAMUR GOMES - CPF: 223.332.148-05 (ADVOGADO), HELOISA CONRADO CAGGIANO - CPF: 054.702.089-90 (ADVOGADO), ANA PAULA ROSOLEN DE OLIVEIRA - CPF: 425.739.708-09 (ADVOGADO), EGON BOCKMANN MOREIRA - CPF: 583.953.269-04 (ADVOGADO), AGER-AGENCIA REGULADORA DE SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO MUNICIPIO DE SINOP - CNPJ: 21.403.080/0001-04 (APELADO), TAIGUER NICOLE RIBEIRO PEXE - CPF: 033.079.261-01 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), LUISA SARAIVA DE ARAUJO - CPF: 136.315.267-09 (ADVOGADO), GISELA ALVES CARDOSO - CPF: 667.682.761-15 (ADVOGADO), RONY DE ABREU MUNHOZ registrado(a) civilmente como RONY DE ABREU MUNHOZ - CPF: 010.178.181-42 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência
Exmo. Sr. Des
. M
Á
RIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:

“
POR UNANIMIDADE, PROVERAM O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1ª VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2º VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.
”

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. SANEAMENTO BÁSICO. SUSPENSÃO CONTRATUAL POR FATO SUPERVENIENTE. NULIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

Trata-se de apelação cível interposta por concessionária de serviços públicos contra sentença que julgou improcedente ação anulatória de ato administrativo que lhe impôs sanção por suposto descumprimento de metas de cobertura de esgotamento sanitário.

II. Questão em discussão

A questão em discussão consiste em saber se é válido o auto de infração emitido por agência reguladora municipal, com base em resolução normativa, diante da previsão contratual de suspensão de prazos e excludente de responsabilidade por fatos alheios à esfera de atuação da concessionária.

III. Razões de decidir

A AGERSINOP possui competência normativa e fiscalizatória para aplicar sanções administrativas, nos termos da Lei Federal nº 11.445/2007 e da Lei Municipal nº 2.036/2014. 4. A previsão contratual de suspensão de prazo para cumprimento de metas em razão de fato superveniente, como a determinação de órgão ambiental para relocação do sistema de tratamento de esgoto, é causa hábil para obstar a exigibilidade da obrigação e, consequentemente, a imposição de penalidade.

Restou comprovado que a concessionária notificou tempestivamente os órgãos competentes e iniciou tratativas para viabilizar nova localização da ETE, caracterizando a ocorrência de causa suspensiva nos termos contratuais.

Inexiste inadimplemento contratual caracterizado, sendo nulo o auto de infração lavrado com base em obrigação cuja exigibilidade se encontrava suspensa.

IV. Dispositivo e tese

Recurso provido. Tese de julgamento:

"1. A agência reguladora municipal possui competência normativa e sancionatória desde que amparada por lei e em conformidade com os contratos.

2. É nulo o auto de infração lavrado por descumprimento de meta contratual cuja exigibilidade se encontrava suspensa por fato superveniente devidamente previsto no contrato de concessão."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; CC, art. 125; Lei nº 11.445/2007,
arts
. 11, §3º, e 23, XIII. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.522.520/RN, Rel. Min. Gurgel de Faria,
DJe
22/02/2018; REsp 1.796.278/RS, Rel. Min. Herman Benjamin,
DJe
22/04/2019.

R

E

L

A

T

O

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O

EXM
O
. SR
. D
ES
.
MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

(RELATOR
):

Egrégia Câmara:

Trata-se de apelação cível interposta por
ÁGUAS DE GUARANTÃ LTDA
. contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Guarantã do Norte/MT, que julgou improcedente a ação anulatória de ato administrativo n. 1002670-75.2022.8.11.0087, proposta em face da AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DO MUNICÍPIO DE SINOP - AGERSINOP.

Em suas razões recursais, a apelante reiterou os argumentos trazidos na inicial, aduzindo a incompetência da AGERSINOP para inovar a ordem jurídica e instituir sanção administrativa; a previsão contratual expressa de suspensão do prazo para cumprimento das obrigações e excludente de responsabilidade; a ocorrência de caso fortuito ou força maior pela pandemia da Covid-19; a violação à ampla defesa, ao contraditório e ao dever de motivação; e a desproporcionalidade da sanção. Sustenta que o respectivo sistema está regulado por contrato, não por regulação discricionária, e que o Auto de Inspeção da SEMA é imperativo para a mudança de localização da ETE e do STE, sendo equivocado o entendimento de que se tratava apenas de recomendação. Pede o provimento do recurso para reformar a sentença e declarar a nulidade do ato sancionatório.

Em contrarrazões, a AGERSINOP defendeu a manutenção da sentença, alegando que: (i) a apelante apresenta conceito incorreto de regulação contratual, ignorando o poder normativo das agências reguladoras previsto na Lei Federal nº 11.445/2007 e na Lei Municipal nº 2.036/2014; (
ii
) a multa contratual prevista seria irrisória (1.000 UFIRs equivalentes a R$ 1.064,10) frente ao investimento previsto de R$ 11.947.930,00, sendo necessária a aplicação da multa prevista na Resolução AGERSINOP nº 04/2019; (
iii
) não houve suspensão do prazo para cumprimento das obrigações, pois a concessionária não comprovou os esforços alegados e não respondeu ao ofício de pendências da SEMA de 2018; (
iv
) a mera recomendação da SEMA quanto à substituição da ETE não impedia a expansão do sistema; (v) o índice de esgotamento sanitário estava em apenas 21,39%, muito aquém da meta; (vi) a alegação de impactos da pandemia é genérica e não foi comprovada; (
vii
) foi garantido o contraditório e a ampla defesa no processo administrativo.

É o relatório.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA
A
ADVOGAD
A

GISELA ALVES CARDOSO
, OAB/
MT

7725/O

V O T O

EXM
O
. SR
. D
ES
.

MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

(RELATOR
):

Egrégia Câmara:

A ação originária buscou anular o Auto de Infração nº 04/2022, expedido pela agência reguladora no âmbito do Processo Regulatório nº 29/2020, que aplicou à apelante multa no valor de R$ 424.412,10 (quatrocentos e vinte e quatro mil, quatrocentos e doze reais e dez centavos), por suposto descumprimento de metas contratuais relativas ao esgotamento sanitário no município de Guarantã do Norte/MT.

Na inicial, a apelante alegou, em síntese, que: (i) é concessionária dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário em Guarantã do Norte/MT, nos termos do Contrato de Concessão nº 0045/2001; (
ii
) em 12/12/2019, celebrou com o Município o 4º Termo Aditivo e Modificativo (4º TAM), fixando meta de 99% de cobertura de esgotamento sanitário a ser atingida em vinte e quatro meses; (
iii
) em 29/10/2020, a Secretaria de Meio Ambiente de Mato Grosso (SEMA) determinou, por meio do Auto de Inspeção nº 20141076, a mudança do local da Estação de Tratamento de Esgoto (ETE) e do Sistema de Tratamento de Efluentes (STE); (
iv
) comunicou imediatamente a AGERSINOP e o Poder Concedente sobre a determinação; (v) as negociações para a nova concepção do sistema de esgotamento sanitário ensejaram a suspensão do cronograma previsto no 4º TAM, nos termos das cláusulas contratuais; (vi) apesar disso, a AGERSINOP instaurou processo administrativo e aplicou a multa impugnada.

Sustentou ainda que o ato sancionatório é nulo por vícios formais e materiais, pois: (i) a AGERSINOP não teria competência para instituir sanção administrativa por meio de resolução, sendo necessária a edição de lei em sentido formal; (
ii
) houve violação ao contraditório e à ampla defesa, uma vez que seus argumentos não foram analisados no processo administrativo; (
iii
) ocorreu suspensão do prazo para cumprimento das obrigações, conforme previsto nas cláusulas 2.2 e 2.3 do contrato, em razão da necessidade de novas áreas para o sistema; (
iv
) a pandemia da Covid-19 constituiu caso fortuito ou força maior; (v) a sanção aplicada é desproporcional.

O pedido de tutela de urgência foi deferido pelo juízo a quo, determinando-se a suspensão da exigibilidade do débito.

Após regular instrução processual, sobreveio sentença que julgou improcedentes os pedidos, revogando a tutela anteriormente concedida. O magistrado fundamentou sua decisão reconhecendo a competência da AGERSINOP para fiscalizar e aplicar sanções, a legalidade da Resolução AGERSINOP nº 04/2019, e a inexistência de conduta diligente da autora para consecução dos objetivos contratuais. Concluiu que, em que pese ter ocorrido a suspensão do prazo contratual, não houve demonstração de esforços para cumprir as metas de esgotamento sanitário, cuja cobertura correspondia a apenas 21,39% quando deveria ser de 99%, e que a alegação de dificuldades decorrentes da pandemia era genérica.

A controvérsia central do recurso gira em torno da validade do Auto de Infração nº 04/2022, expedido pela AGERSINOP no âmbito do Processo Regulatório nº 29/2020, que aplicou à apelante multa no valor de R$ 424.412,10 por descumprimento das metas de esgotamento sanitário previstas no Contrato de Concessão nº 0045/2001 e seus aditivos.

Da competência normativa da AGERSINOP

A primeira alegação da apelante refere-se à incompetência da AGERSINOP para instituir sanções administrativas por meio de resolução (Resolução nº 04/2019), argumentando ser necessário lei em sentido formal para tanto.

A Lei Federal nº 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico, prevê expressamente em seu art. 23, inciso XIII, a competência da entidade reguladora para editar normas relativas às dimensões técnica, econômica e social da prestação dos serviços de saneamento básico, incluindo "procedimentos de fiscalização e de aplicação de sanções previstas nos instrumentos contratuais e na legislação do titular".

Por sua vez, a Lei Municipal nº 2.036/2014, que instituiu a AGERSINOP, atribuiu-lhe em seu art. 6º, inciso III, a competência para "fiscalizar, diretamente ou mediante contratação de terceiros, os aspectos técnico, econômico, contábil, financeiro, operacional e jurídico dos serviços públicos delegados, aplicando as sanções cabíveis, em conformidade com a regulamentação desta Lei e demais normas legais e contratuais".

No caso em análise, há expressa autorização legislativa para que a agência reguladora exerça o poder de fiscalização e aplicação de sanções, sendo a resolução um instrumento válido para regulamentar o procedimento de fiscalização e tipificar infrações administrativas relacionadas aos serviços regulados.

A jurisprudência dos tribunais superiores tem reconhecido que, no exercício dessa função, as agências reguladoras podem editar atos normativos para definir infrações e sanções administrativas, desde que fundamentadas em lei e dentro dos limites nela estabelecidos. Não se trata de uma inovação primária no ordenamento jurídico, mas de uma regulamentação técnica e especializada dentro dos parâmetros legais previamente fixados.

Nesse sentido:

“ADMINISTRATIVO. SERVIÇO DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS. AUTOS DE INFRAÇÃO. APLICAÇÃO DE PENALIDADE ADMINISTRATIVA COM BASE NA RESOLUÇÃO ANTT 233/2003. EXERCÍCIO DO PODER NORMATIVO CONFERIDO ÀS AGÊNCIAS REGULADORAS. LEGALIDADE. NÃO DEMONSTRAÇÃO DA DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL.

1. O STJ possui entendimento de que "as sanções administrativas aplicadas pelas agências reguladoras, no exercício do seu poder de polícia, não ofendem o princípio da legalidade, visto que a lei ordinária delega a esses órgãos a competência para editar normas e regulamentos no âmbito de sua atuação, inclusive tipificar as condutas passíveis de punição, principalmente acerca de atividades eminentemente técnicas" (REsp 1.522.520/RN. Rel. Ministro Gurgel de Faria. Julgado em 1º/2/2018.
DJe
em 22/2/2018).

(REsp n. 1.796.278/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 19/3/2019,
DJe
de 22/4/2019.)”

Ademais, o argumento da apelante de que o contrato prevê penalidades específicas não afasta a competência normativa da agência reguladora. O art. 11, §3º da Lei nº 11.445/2007 estabelece que "os contratos não poderão conter cláusulas que prejudiquem as atividades de regulação e de fiscalização ou o acesso às informações sobre os serviços contratados". Assim, eventuais previsões contratuais não têm o condão de afastar o poder regulatório legalmente atribuído à AGERSINOP.

Quanto à alegação de que as multas previstas no contrato seriam suficientes, observa-se que o valor de 1.000 UFIRs (aproximadamente R$ 1.064,10) não seria adequado para coibir o descumprimento de um contrato que prevê investimentos na ordem de R$ 11.947.930,00, o que justifica a aplicação da sanção prevista na Resolução AGERSINOP nº 04/2019.

Portanto, não há que se falar em incompetência normativa da AGERSINOP para a edição da Resolução nº 04/2019 e para a aplicação da multa impugnada.

Da suspensão do prazo para cumprimento das obrigações

A apelante sustenta que o prazo para cumprimento das metas de esgotamento sanitário estaria suspenso, nos termos das cláusulas 2.2 e 2.3 do contrato (conforme redação dada pelo 4º TAM), em razão da necessidade de novas áreas para o sistema, exigida pela SEMA.

O item 2.2 da Cláusula Nona do contrato prevê a suspensão do prazo "desde a solicitação da área ao PODER CONCEDENTE até a liberação das licenças pertinentes". Já o item 2.3 estabelece que a concessionária não será responsabilizada por atrasos causados por eventos fora de seu controle, incluindo "demora na obtenção e/ou renovação de licenças ambientais" e "não disponibilização pelo PODER CONCEDENTE ou por terceiros dos terrenos livres e desimpedidos".

A análise dos autos revela que, de fato, a SEMA emitiu o Auto de Inspeção nº 20141076, em 29/10/2020, no qual apontou a necessidade de mudanças no sistema de esgotamento sanitário, incluindo "a substituição do Sistema de Tratamento de Efluentes – STE atualmente implantado; a substituição do local da ETE e; da mudança do traçado do emissário de lançamento".

No entanto, há divergência entre as partes quanto ao caráter imperativo ou meramente recomendatório das determinações da SEMA. Enquanto a apelante sustenta tratar-se de determinação mandatória, sob pena de embargo da atividade, a AGERSINOP afirma que seria apenas uma recomendação, que não impediria a expansão do sistema de esgotamento sanitário.

A documentação dos autos demonstra que a suspensão do prazo contratual dependeria não apenas da notificação da SEMA, mas também da efetiva solicitação de área ao Poder Concedente pela concessionária e da comprovação de esforços para atender às exigências ambientais.

Contudo, conforme apurado no processo administrativo, a apelante não comprovou ter adotado medidas concretas para atender ao Ofício de Pendências nº 137435/CINF/SUIMIS/2018, emitido pela SEMA em 29/06/2018, permanecendo inerte por mais de dois anos. Além disso, conforme Ofício GAB.RE nº 434/2020 do Município de Guarantã do Norte, não houve solicitação formal de nova área pela concessionária.

Mesmo após a emissão do Auto de Inspeção pela SEMA em outubro de 2020, a apelante não demonstrou de forma cabal ter adotado todas as providências possíveis para dar andamento ao licenciamento ambiental e às obras de expansão do sistema.

É certo que a substituição da ETE demandaria tempo e envolve questões complexas, mas isso não justifica a total inércia da concessionária em relação à expansão do sistema de esgotamento sanitário, sobretudo considerando que este atendia apenas 21,39% da população urbana, quando a meta contratual era de 99%.

Assim, embora as cláusulas contratuais prevejam hipóteses de suspensão do prazo e excludente de responsabilidade, não restou comprovado nos autos que a apelante adotou todas as medidas possíveis para o cumprimento das metas contratuais, dentro de suas possibilidades e limitações, o que afasta a aplicação das referidas cláusulas.

Do caso fortuito ou força maior (pandemia da Covid-19)

A apelante argumenta ainda que a pandemia da Covid-19 constituiu evento de força maior, cujos efeitos seriam regidos pela teoria da imprevisão, o que justificaria o não cumprimento das metas contratuais.

De fato, o item 2.3 da Cláusula Nona do contrato prevê que a concessionária não será responsabilizada por atrasos causados por eventos fora de seu controle, o que poderia, em tese, abranger os efeitos da pandemia.

Entretanto, não há nos autos comprovação específica de como a pandemia afetou diretamente a capacidade da apelante de executar as obras de expansão do sistema de esgotamento sanitário. A alegação é genérica e não demonstra o nexo causal entre a pandemia e o descumprimento contratual.

Ressalte-se que os serviços de saneamento básico foram considerados essenciais durante a pandemia, não sofrendo interrupção. Além disso, o descumprimento das metas contratuais antecede a pandemia, uma vez que a cobertura de esgotamento sanitário já estava muito aquém do previsto antes de 2020.

Desse modo, não ficou demonstrado que a pandemia da Covid-19 tenha sido o fator determinante para o não cumprimento das metas contratuais, de modo a configurar caso fortuito ou força maior apto a eximir a apelante de responsabilidade.

Da violação à ampla defesa, ao contraditório e ao dever de motivação

A apelante alega que a decisão sancionatória foi proferida sem a devida análise de seus argumentos e sem adequada motivação, o que configuraria violação ao contraditório e à ampla defesa.

Contudo, a análise dos documentos do processo administrativo revela que a apelante teve oportunidade de apresentar defesa e recurso administrativo, sendo que suas alegações foram analisadas, ainda que tenham sido rejeitadas.

A AGERSINOP instaurou o Processo Regulatório nº 29/2020, emitiu o Auto de Notificação nº 120/2020 e, posteriormente, o Auto de Notificação nº 014/2021, concedendo prazos para regularização e para apresentação de defesa. A apelante exerceu seu direito de defesa e, após a análise desta, foi emitido o Auto de Infração nº 04/2022, contra o qual também houve recurso administrativo.

O fato de a decisão administrativa ter sido contrária aos interesses da apelante não significa, por si só, violação ao contraditório e à ampla defesa. Não se verifica nos autos a ocorrência de cerceamento de defesa ou ausência de motivação no ato administrativo que possam ensejar sua nulidade.

Da proporcionalidade da sanção

A apelante alega, por fim, que a sanção aplicada seria desproporcional, argumentando que a modalidade de advertência seria mais adequada.

No entanto, considerando a gravidade da infração – descumprimento da meta de cobertura de esgotamento sanitário, atingindo apenas 21,39% quando deveria ser de 99% – e a ausência de demonstração de esforços concretos para a execução das obras necessárias, não se vislumbra desproporcionalidade na aplicação da multa.

A Resolução AGERSINOP nº 04/2019 prevê a gradação da multa para infração grave entre 2.001 e 10.000 UPF/MT, tendo sido aplicado o valor mínimo (2.001 UPF/MT), o que corrobora a observância do princípio da proporcionalidade.

Além disso, a aplicação de penalidade menos gravosa (advertência) seria insuficiente para coibir o descumprimento contratual e assegurar a adequada prestação do serviço público essencial, comprometendo a própria finalidade do poder sancionador da agência reguladora.

Portanto, não há que se falar em desproporcionalidade da sanção aplicada.

Ante o exposto, conclui-se que o Auto de Infração nº 04/2022 foi emitido dentro da competência normativa da AGERSINOP, observando o devido processo legal e em conformidade com os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

Não restou comprovada a ocorrência das hipóteses de suspensão do prazo ou excludente de responsabilidade previstas no contrato, tampouco a configuração de caso fortuito ou força maior decorrente da pandemia da Covid-19 que justificasse o não cumprimento das metas de esgotamento sanitário.

Diante disso, a sentença que julgou improcedente a ação anulatória não merece reparos, devendo ser mantida por seus próprios fundamentos.

DISPOSITIVO

Por todo o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença recorrida por seus próprios fundamentos.

Majoro os honorários advocatícios para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil.

É como voto.

V O T O

EXM
A
. SR
A
. D
ES
A
.
M
A
RIA APARECIDA FERREIRA FAGO

(
1
ª
VOGAL):

Acompanho o voto do Relator.

V O T O

EXM
O
. SR
. DES
.
DEOSDETE CRUZ JÚNIOR

(
2
º
VOGAL):

Peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

SESSÃO DE 15 DE JULHO DE 2025 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (VISTA)

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (2º VOGAL):

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de apelação cível interposto por
ÁGUAS DE GUARANTÃ LTDA
. contra a r. sentença proferida pelo juízo da Vara Única da Comarca de Guarantã do Norte/MT, que julgou improcedente a ação anulatória ajuizada em face da AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DO MUNICÍPIO DE SINOP – AGERSINOP, objetivando a declaração de nulidade do Auto de Infração nº 04/2022, lavrado no bojo do Processo Regulatório nº 29/2020, o qual culminou na aplicação de multa administrativa no valor de R$ 424.412,10, em decorrência de alegado descumprimento de metas contratuais atinentes à ampliação da cobertura de esgotamento sanitário no Município de Guarantã do Norte/MT.

A concessionária sustenta, em síntese, a nulidade do ato sancionador, ao argumento de que: (i) a sanção careceria de fundamento legal, por ter a agência reguladora extrapolado sua competência normativa ao instituí-la mediante a Resolução nº 04/2019; (
ii
) não teriam sido observadas cláusulas contratuais de suspensão de prazos e de exclusão de responsabilidade; (
iii
) não foi assegurado o pleno exercício da ampla defesa e do contraditório; (
iv
) estariam presentes causas excludentes de responsabilidade, notadamente a pandemia de COVID-19 e exigências da SEMA relacionadas à alteração do projeto da Estação de Tratamento de Esgoto; e (v) a sanção aplicada revestir-se-ia de manifesta desproporcionalidade.

A apelada, por sua vez, apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção da sentença de improcedência, sustentando a legalidade do auto de infração e a regularidade da Resolução nº 04/2019, bem como a competência normativa e sancionatória conferida à AGERSINOP por lei e pelo contrato de concessão.

A controvérsia devolvida a esta instância restringe-se, portanto, à legalidade do Auto de Infração nº 04/2022, emitido pela AGERSINOP, e que resultou na aplicação de sanção administrativa à concessionária em razão de alegado inadimplemento de obrigações contratuais vinculadas à expansão do sistema de esgotamento sanitário.

Na sessão de julgamento realizada em 1º de julho de 2023, o eminente Desembargador Relator, Dr. Mário Roberto Kono de Oliveira, proferiu voto no sentido de negar provimento ao recurso, reconhecendo a regularidade da atuação da agência reguladora, por entender que esta, devidamente autorizada por lei, possui competência normativa e sancionatória para impor penalidades por descumprimento contratual. Tal entendimento foi acompanhado pela 1ª Vogal, Desa. Maria Aparecida Fago.

Pedi vista dos autos para exame mais acurado da matéria em debate, especialmente quanto aos limites do poder sancionatório das agências reguladoras e à incidência das cláusulas suspensivas contratuais.

Com efeito, após minuciosa análise dos autos, acompanho o ilustre Relator no tocante à legalidade da atuação da AGERSINOP, considerando que as agências reguladoras integram a Administração Pública Indireta e possuem atribuições normativas e fiscalizatórias próprias, nos moldes do art. 23, § 1º, da Lei Federal nº 11.445/2007, o qual outorga à entidade reguladora competência para editar normas relativas aos procedimentos de fiscalização e à aplicação de sanções previstas nos contratos e na legislação do titular.

No âmbito local, a Lei Municipal nº 2.036/2014, que instituiu a AGERSINOP, confere, em seu art. 6º, inciso III, competência expressa para a aplicação de sanções, desde que em conformidade com os dispositivos legais e contratuais pertinentes.

Art. 6º Sem prejuízo de outros poderes de regulação sobre serviços públicos que possam vir a ser delegados à Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Município de Sinop - AGER Sinop, as seguintes atribuições básicas serão de sua competência:

(...)

III - fiscalizar, diretamente ou mediante contratação de terceiros, os aspectos técnico, econômico, contábil, financeiro, operacional e jurídico dos serviços públicos delegados, aplicando as sanções cabíveis, em conformidade com a regulamentação desta Lei e demais normas legais e contratuais;

Nesse contexto, é pacífico o entendimento jurisprudencial segundo o qual as resoluções normativas editadas por agências reguladoras, quando respaldadas em delegação legislativa genérica, podem estabelecer infrações administrativas e respectivas sanções, sem que isso implique ofensa ao princípio da legalidade.

Destaco o seguinte precedente do Superior Tribunal de Justiça:

“(...)1. É firme o entendimento desta Corte no sentido de que "não há violação do princípio da legalidade na aplicação de multas previstas em resoluções criadas por agências reguladoras, haja vista que elas foram criadas no intuito de regular, em sentido amplo, os serviços públicos, havendo previsão na legislação ordinária delegando à agência reguladora competência para a edição de normas e regulamentos no seu âmbito de atuação"

(
AgRg
no
AREsp
825.776/SC, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA,
DJe
13/4/2016). Nesse mesmo sentido: REsp 1.386.994/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA,
DJe
13/11/2013;
AgRg
no REsp 1.541.592/RS, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA,
Dje
21/9/2015. 2. Agravo interno não provido. (
AgInt
no REsp 1706379/RJ, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 24/08/2020,
DJe
31/08/2020).

Diante disso, rejeito a tese de nulidade do ato sancionador por ausência de competência normativa da AGERSINOP.

Entretanto, divirjo parcialmente do voto condutor no que concerne à validade do auto de infração em si, por entender que, no caso concreto, restou evidenciada a incidência de cláusulas contratuais de suspensão de prazos e de exclusão de responsabilidade, que afastam a exigibilidade da obrigação imposta à concessionária e, por conseguinte, a legalidade da sanção aplicada.

Com efeito, o 4º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão PMGN/MT nº 004/2001, em sua Cláusula Primeira, alterou o item 2 da Cláusula Nona, estabelecendo que, em hipóteses de entraves externos à esfera de controle da concessionária, como a necessidade de nova área para linha de recalque (LR) e estação elevatória de esgoto (EEE), especialmente diante de demora na obtenção de licenciamento ambiental ou da não disponibilização de terreno pelo Poder Concedente, o prazo para cumprimento das metas de expansão do sistema de esgotamento deverá ser suspenso.

No caso em exame, restou demonstrado que a Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA), por meio do Auto de Inspeção nº 20141076, determinou alterações substanciais no projeto executivo da Estação de Tratamento de Esgoto, impondo a mudança de local e a revisão estrutural do sistema. Vejamos:

Diante dessas exigências, a concessionária, por sua vez, notificou formalmente a AGERSINOP e o Município acerca da necessidade de nova área para instalação da ETE, tendo iniciado, inclusive, tratativas com o Ministério Público para viabilizar a medida.

Não obstante a ciência inequívoca da situação e a realização de inspeções técnicas no local, a AGERSINOP instaurou processo administrativo sancionador que culminou no Auto de Infração nº 04/2022, desconsiderando por completo a cláusula contratual que previa a suspensão dos prazos.

Tal circunstância configura, a meu juízo, hipótese típica de incidência automática da cláusula contratual suspensiva, a qual obsta a fluência do prazo pactuado e, por conseguinte, inviabiliza a aferição de eventual inadimplemento relacionado ao cumprimento da meta de 99% de cobertura do sistema de esgotamento sanitário.

Consoante o disposto no art. 125 do Código Civil, a eficácia da obrigação sujeita a condição suspensiva somente se perfectibiliza com o advento do evento futuro e incerto a que se subordina, ou seja, o caso em apreço, a efetiva disponibilização, pelo Poder Concedente, da área indispensável à execução das obras. Inexistindo o implemento da referida condição, não se configura mora nem inadimplemento imputável à concessionária, o que, por consequência lógica, obsta a imposição de qualquer penalidade administrativa.

Além do mais, soma-se a isso o disposto na cláusula 2.3 do mesmo aditivo contratual, a qual expressamente exclui a responsabilidade da concessionária por atrasos decorrentes de eventos alheios à sua esfera de atuação, como a ausência de licenciamento ambiental ou a omissão do Poder Concedente na disponibilização dos terrenos necessários.

Dessa forma, inexistindo inadimplemento contratual apto a justificar a sanção, revela-se nulo o Auto de Infração impugnado, porquanto fundado em obrigação cuja exigibilidade encontrava-se suspensa por disposição contratual expressa.

Ante o exposto, com a devida vênia ao ilustre Relator,
dou
provimento

ao rec
urso de apelação interposto por ÁGUAS DE GUARANTÃ

LTDA.
, para reformar a sentença de primeiro grau e declarar a nulidade do Auto de Infração nº 04/2022, expedido pela AGERSINOP.

Tendo em vista a reforma do ato sentencial, inverto os ônus sucumbenciais.

É como voto.

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (RELATOR);

Peço
para revisitar os autos, mediante as razões alegadas pelo 2º Vogal.

SESSÃO DE 29 DE JULHO DE 2025 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)
:

V O T O (RETIFICADO)

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (RELATOR):

Egrégia Câmara:

A ação originária buscou anular o Auto de Infração nº 04/2022, expedido pela agência reguladora no âmbito do Processo Regulatório nº 29/2020, que aplicou à apelante multa no valor de R$ 424.412,10 (quatrocentos e vinte e quatro mil, quatrocentos e doze reais e dez centavos), por suposto descumprimento de metas contratuais relativas ao esgotamento sanitário no município de Guarantã do Norte/MT.

Na inicial, a apelante alegou, em síntese, que: (i) é concessionária dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário em Guarantã do Norte/MT, nos termos do Contrato de Concessão nº 0045/2001; (
ii
) em 12/12/2019, celebrou com o Município o 4º Termo Aditivo e Modificativo (4º TAM), fixando meta de 99% de cobertura de esgotamento sanitário a ser atingida em vinte e quatro meses; (
iii
) em 29/10/2020, a Secretaria de Meio Ambiente de Mato Grosso (SEMA) determinou, por meio do Auto de Inspeção nº 20141076, a mudança do local da Estação de Tratamento de Esgoto (ETE) e do Sistema de Tratamento de Efluentes (STE); (
iv
) comunicou imediatamente a AGERSINOP e o Poder Concedente sobre a determinação; (v) as negociações para a nova concepção do sistema de esgotamento sanitário ensejaram a suspensão do cronograma previsto no 4º TAM, nos termos das cláusulas contratuais; (vi) apesar disso, a AGERSINOP instaurou processo administrativo e aplicou a multa impugnada.

Sustentou ainda que o ato sancionatório é nulo por vícios formais e materiais, pois: (i) a AGERSINOP não teria competência para instituir sanção administrativa por meio de resolução, sendo necessária a edição de lei em sentido formal; (
ii
) houve violação ao contraditório e à ampla defesa, uma vez que seus argumentos não foram analisados no processo administrativo; (
iii
) ocorreu suspensão do prazo para cumprimento das obrigações, conforme previsto nas cláusulas 2.2 e 2.3 do contrato, em razão da necessidade de novas áreas para o sistema; (
iv
) a pandemia da Covid-19 constituiu caso fortuito ou força maior; (v) a sanção aplicada é desproporcional.

O pedido de tutela de urgência foi deferido pelo juízo a quo, determinando-se a suspensão da exigibilidade do débito.

Após regular instrução processual, sobreveio sentença que julgou improcedentes os pedidos, revogando a tutela anteriormente concedida. O magistrado fundamentou sua decisão reconhecendo a competência da AGERSINOP para fiscalizar e aplicar sanções, a legalidade da Resolução AGERSINOP nº 04/2019, e a inexistência de conduta diligente da autora para consecução dos objetivos contratuais. Concluiu que, em que pese ter ocorrido a suspensão do prazo contratual, não houve demonstração de esforços para cumprir as metas de esgotamento sanitário, cuja cobertura correspondia a apenas 21,39% quando deveria ser de 99%, e que a alegação de dificuldades decorrentes da pandemia era genérica.

A controvérsia central do recurso gira em torno da validade do Auto de Infração nº 04/2022, expedido pela AGERSINOP no âmbito do Processo Regulatório nº 29/2020, que aplicou à apelante multa no valor de R$ 424.412,10 por descumprimento das metas de esgotamento sanitário previstas no Contrato de Concessão nº 0045/2001 e seus aditivos.

Da competência normativa da AGERSINOP

A primeira alegação da apelante refere-se à incompetência da AGERSINOP para instituir sanções administrativas por meio de resolução (Resolução nº 04/2019), argumentando ser necessário lei em sentido formal para tanto.

A Lei Federal nº 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico, prevê expressamente em seu art. 23, inciso XIII, a competência da entidade reguladora para editar normas relativas às dimensões técnica, econômica e social da prestação dos serviços de saneamento básico, incluindo "procedimentos de fiscalização e de aplicação de sanções previstas nos instrumentos contratuais e na legislação do titular".

Por sua vez, a Lei Municipal nº 2.036/2014, que instituiu a AGERSINOP, atribuiu-lhe em seu art. 6º, inciso III, a competência para "fiscalizar, diretamente ou mediante contratação de terceiros, os aspectos técnico, econômico, contábil, financeiro, operacional e jurídico dos serviços públicos delegados, aplicando as sanções cabíveis, em conformidade com a regulamentação desta Lei e demais normas legais e contratuais".

No caso em análise, há expressa autorização legislativa para que a agência reguladora exerça o poder de fiscalização e aplicação de sanções, sendo a resolução um instrumento válido para regulamentar o procedimento de fiscalização e tipificar infrações administrativas relacionadas aos serviços regulados.

A jurisprudência dos tribunais superiores tem reconhecido que, no exercício dessa função, as agências reguladoras podem editar atos normativos para definir infrações e sanções administrativas, desde que fundamentadas em lei e dentro dos limites nela estabelecidos. Não se trata de uma inovação primária no ordenamento jurídico, mas de uma regulamentação técnica e especializada dentro dos parâmetros legais previamente fixados.

Nesse sentido:

“ADMINISTRATIVO. SERVIÇO DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS. AUTOS DE INFRAÇÃO. APLICAÇÃO DE PENALIDADE ADMINISTRATIVA COM BASE NA RESOLUÇÃO ANTT 233/2003. EXERCÍCIO DO PODER NORMATIVO CONFERIDO ÀS AGÊNCIAS REGULADORAS. LEGALIDADE. NÃO DEMONSTRAÇÃO DA DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL.

1. O STJ possui entendimento de que "as sanções administrativas aplicadas pelas agências reguladoras, no exercício do seu poder de polícia, não ofendem o princípio da legalidade, visto que a lei ordinária delega a esses órgãos a competência para editar normas e regulamentos no âmbito de sua atuação, inclusive tipificar as condutas passíveis de punição, principalmente acerca de atividades eminentemente técnicas" (REsp 1.522.520/RN. Rel. Ministro Gurgel de Faria. Julgado em 1º/2/2018.
DJe
em 22/2/2018).

(REsp n. 1.796.278/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 19/3/2019,
DJe
de 22/4/2019.)”

Ademais, o argumento da apelante de que o contrato prevê penalidades específicas não afasta a competência normativa da agência reguladora. O art. 11, §3º da Lei nº 11.445/2007 estabelece que "os contratos não poderão conter cláusulas que prejudiquem as atividades de regulação e de fiscalização ou o acesso às informações sobre os serviços contratados". Assim, eventuais previsões contratuais não têm o condão de afastar o poder regulatório legalmente atribuído à AGERSINOP.

Quanto à alegação de que as multas previstas no contrato seriam suficientes, observa-se que o valor de 1.000 UFIRs (aproximadamente R$ 1.064,10) não seria adequado para coibir o descumprimento de um contrato que prevê investimentos na ordem de R$ 11.947.930,00, o que justifica a aplicação da sanção prevista na Resolução AGERSINOP nº 04/2019.

Portanto, não há que se falar em incompetência normativa da AGERSINOP para a edição da Resolução nº 04/2019 e para a aplicação da multa impugnada.

Da suspensão do prazo para cumprimento das obrigações

Por outro lado, a apelante sustenta no mérito, que o prazo para cumprimento das metas de esgotamento sanitário estaria suspenso, nos termos das cláusulas 2.2 e 2.3 do contrato (conforme redação dada pelo 4º TAM), em razão da necessidade de novas áreas para o sistema, exigida pela SEMA.

O item 2.2 da Cláusula Nona do contrato prevê a suspensão do prazo "desde a solicitação da área ao PODER CONCEDENTE até a liberação das licenças pertinentes". Já o item 2.3 estabelece que a concessionária não será responsabilizada por atrasos causados por eventos fora de seu controle, incluindo "demora na obtenção e/ou renovação de licenças ambientais" e "não disponibilização pelo PODER CONCEDENTE ou por terceiros dos terrenos livres e desimpedidos".

A análise dos autos revela que, de fato, a SEMA emitiu o Auto de Inspeção nº 20141076, em 29/10/2020, no qual apontou a necessidade de mudanças no sistema de esgotamento sanitário, incluindo "a substituição do Sistema de Tratamento de Efluentes – STE atualmente implantado; a substituição do local da ETE e; da mudança do traçado do emissário de lançamento".

Diante dessas exigências, a concessionária, por sua vez, notificou formalmente a AGERSINOP e o Município acerca da necessidade de nova área para instalação da ETE, tendo iniciado, inclusive, tratativas com o Ministério Público para viabilizar a medida.

Não obstante a ciência inequívoca da situação e a realização de inspeções técnicas no local, a AGERSINOP instaurou processo administrativo sancionador que culminou no Auto de Infração nº 04/2022, desconsiderando por completo a cláusula contratual que previa a suspensão dos prazos.

Tal circunstância configura, hipótese típica de incidência automática da cláusula contratual suspensiva, a qual obsta a fluência do prazo pactuado e, por conseguinte, inviabiliza a aferição de eventual inadimplemento relacionado ao cumprimento da meta de 99% de cobertura do sistema de esgotamento sanitário.

Consoante o disposto no art. 125 do Código Civil, a eficácia da obrigação sujeita a condição suspensiva somente se perfectibiliza com o advento do evento futuro e incerto a que se subordina, ou seja, o caso em apreço, a efetiva disponibilização, pelo Poder Concedente, da área indispensável à execução das obras. Inexistindo o implemento da referida condição, não se configura mora nem inadimplemento imputável à concessionária, o que, por consequência lógica, obsta a imposição de qualquer penalidade administrativa.

Além do mais, o disposto na cláusula 2.3 do mesmo aditivo contratual, a qual expressamente exclui a responsabilidade da concessionária por atrasos decorrentes de eventos alheios à sua esfera de atuação, como a ausência de licenciamento ambiental ou a omissão do Poder Concedente na disponibilização dos terrenos necessários.

Dessa forma, inexistindo inadimplemento contratual apto a justificar a sanção, revela-se nulo o Auto de Infração impugnado, porquanto fundado em obrigação cuja exigibilidade encontrava-se suspensa por disposição contratual expressa.

Ante o exposto,
dou provimento
ao recurso de apelação interposto por
ÁGUAS DE GUARANTÃ LTDA
., para reformar a sentença de primeiro grau e declarar a nulidade do Auto de Infração nº 04/2022, expedido pela AGERSINOP.

Considerando a reforma do ato sentencial, inverto os ônus sucumbenciais.

É como voto.

V O T O (RETIFICADO)

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO (1ª VOGAL):

Acompanho o voto retificado do e. Relator.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 29/07/2025