Tribunal: TJMT
Processo: 0009924-61.2010.8.11.0015
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-30
Data de publicação: 2025-10-13

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0009924-61.2010.8.11.0015
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Violação dos Princípios Administrativos, Infração Administrativa]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), SINEIA FERNANDES DE ABREU - CPF: 276.215.709-97 (APELADO), ORLANDIR DA ROLD - CPF: 395.305.311-68 (ADVOGADO), CLEMERSON DA SILVA VICENTE - CPF: 603.816.041-87 (APELADO), A. R. CLIMATIZACAO LTDA - CNPJ: 06.124.843/0001-86 (APELADO), ALEXANDRE VIEIRA SOARES - CPF: 026.763.659-83 (APELADO), RODRIGO TEIXEIRA DE FARIA - CPF: 048.239.659-81 (ADVOGADO), MARCOS VIEIRA SOARES & CIA LTDA - CNPJ: 05.499.312/0001-05 (APELADO), K C DE CARVALHO - CNPJ: 01.382.046/0001-85 (APELADO), AGUINALDO WAGNER ZANATTO - CPF: 020.076.179-00 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1ª VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2º VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO MODALIDADE CARTA CONVITE. ALEGAÇÃO DE SUPERFATURAMENTO NA AQUISIÇÃO DE APARELHOS DE AR-CONDICIONADO E EQUIPAMENTOS DE VIGILÂNCIA. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO (LEI 14.230/2021; TEMA 1199/STF). INSUFICIÊNCIA PROBATÓRIA DE CONLUIO ENTRE AS EMPRESAS E A PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL PARA OBTENÇÃO DE VANTAGEM INDEVIDA, CAUSAR DANO AO ERÁRIO OU VIOLAR PRINCÍPIOS. REGULARIDADE FORMAL DO CERTAME E DELIBERAÇÕES DO TCE/MT CONSIDERADAS NOS TERMOS DO ART. 21, §2º, DA LEI 8.429/92. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que, na Ação de Improbidade Administrativa nº 0009924-61.2010.8.11.0015, ajuizada em face de Sinéia Fernandes de Abreu, Clemerson da Silva Vicente, A.R. Climatização Ltda. (Pró-Ar Climatização), Alexandre Vieira Soares, Marcos Vieira Soares & Cia. Ltda. – ME (Casa da Segurança) e KC de Carvalho ME (Casa dos Portões), julgou improcedentes os pedidos de condenação por suposto superfaturamento em contratações de 2007/2008 (aparelhos de ar-condicionado e sistema de vigilância), ausência de licitação efetiva e conluio, com aplicação das sanções do art. 12, I, II e III, da Lei nº 8.429/92 (redação então vigente).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há quatro questões em discussão: (i) definir se ficou comprovado dolo específico e conluio entre agentes públicos e particulares nas aquisições impugnadas; (ii) estabelecer se a disparidade de preços e orçamentos posteriores evidenciam sobrepreço/lesão ao erário; (iii) determinar se a aquisição anterior à conclusão do prédio e a ausência de contratação formal de instalação configuram violação dolosa a princípios administrativos; (iv) verificar a incidência das alterações da Lei 14.230/2021 e da tese do Tema 1199/STF às ações em curso.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

Aplica-se aos processos em curso a Lei 14.230/2021, que passou a exigir dolo específico para todos os tipos dos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/92, com retroatividade benéfica reconhecida pelo STF no Tema 1199 (ARE 843.989/PR), impondo-se a prova de vontade dirigida ao resultado ilícito (art. 1º, §§ 2º e 3º, da LIA).

4.

O procedimento licitatório para os aparelhos de ar-condicionado (Carta Convite nº 012/2007) observou as formalidades legais: autorização, dotação orçamentária, parecer jurídico favorável, convite a empresas do ramo, propostas apresentadas e adjudicação/homologação, com a vencedora (A.R. Climatização Ltda.) ofertando proposta dentro do estimado (valor de referência) e inferior às demais.

5.

Não foi produzida prova concreta de conluio entre as empresas fornecedoras e a então Presidente da Câmara Municipal, bem como direcionamento, pagamento por produto não entregue ou fraude documental, de sorte que o autor não se desincumbiu a contento de demonstrar o ajuste fraudulento e o dolo específico nos moldes exigidos pela Lei 8.429/92 com as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021.

6.

Orçamentos posteriores, colhidos em contexto temporal e mercadológico diverso, não bastam para demonstrar sobrepreço ou dano ao erário; comparações descontextualizadas não evidenciam ilicitude nem suprem a exigência de dolo específico.

7.

A aquisição prévia à conclusão da sede da Câmara Municipal não revela, por si, desvio de finalidade ou intuito de lesar o erário, sobretudo diante de obra em andamento e ausência de elementos que indiquem propósito ilícito comum.

8.

A ausência de contratação formal específica para a instalação dos equipamentos não demonstra superfaturamento: o acervo probatório indica entendimento tácito de que a instalação estaria a cargo das empresas vencedoras, reconhecido inclusive na inicial ministerial.

9.

Quanto aos equipamentos de vigilância, a proximidade de valores entre as propostas apresentadas e a diferença em relação a cotações posteriores não constituem prova mínima de conluio ou de violação dolosa a princípios administrativos, nem de efetiva perda patrimonial.

10.

Deliberação do TCE/MT (Processo nº 5.584-0/2009) que, por unanimidade, considera regulares as contas da Câmara de Sinop (exercício 2008) e exclui multas/restituições, constitui elemento técnico relevante (art. 21, § 2º, da LIA) que corrobora a ausência de indícios robustos de gestão dolosa.

11.

A jurisprudência citada reforça a necessidade de prova de dolo específico e afasta a condenação por mera irregularidade formal, superfaturamento ou culpa (Tema 1199/STF; precedentes TJMT e TJMG colacionados).

IV. DISPOSITIVO E TESE

5.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A configuração de improbidade administrativa exige prova robusta de dolo específico, não bastando irregularidades formais, disparidade de preços ou cotações posteriores sem equivalência contextual.

2.

A inexistência de prova segura de conluio entre as empresas e a Presidente da Câmara Municipal, com finalidade de obter vantagem indevida, causar dano ao erário ou violar princípios administrativos por meio de superfaturamento, afasta a caracterização de improbidade administrativa.

3.

Orçamentos obtidos em momentos e condições distintas não comprovam, por si, sobrepreço, dano ao erário ou conluio.

4.

Regularidade formal do certame licitatório e ausência de elementos concretos de fraude inviabilizam a condenação por atos dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA.

5.

Deliberações de Tribunal de Contas, consideradas nos termos do art. 21, § 2º, da LIA, podem corroborar a inexistência de elementos probatórios mínimos de dolo e dano.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988 (princípios da administração pública – legalidade, moralidade e eficiência, invocados na causa); Lei nº 8.429/1992 (LIA), arts. 1º, §§ 2º e 3º, 9º, 10, 11, 12 (I, II e III), e 21, § 2º; Lei nº 14.230/2021 (alterações da LIA); CPC, art. 373, I.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1199 da Repercussão Geral (ARE 843.989/PR); STF, RE 600.063/SP (menção em precedente transcrito); TJMT, N.U 0007705-35.2015.8.11.0004, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 17.04.2023, DJE 25.04.2023; TJMG, Apelação Cível 1.0000.20.481964-3/002, Rel. Des. Edilson Olímpio Fernandes, 6ª Câmara Cível, j. 06.02.2024, publ. 09.02.2024; TJMG, Apelação Cível 1.0000.24.002317-6/001, Rel. Des. Alberto Vilas Boas, 1ª Câmara Cível, j. 28.01.2025, publ. 29.01.2025; TCE/MT, Processo nº 5.584-0/2009 (reforma do Acórdão nº 1.913/2009 para considerar regulares as contas – exercício 2008).

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
contra sentença que, na Ação de Responsabilização por Ato de Improbidade Administrativa nº 0009924-61.2010.8.11.0015, ajuizada em desfavor de
Sinéia Fernandes de Abreu
,
Clemerson da Silva Vicente
,
A.R. Climatização Ltda.
(
Pró-Ar Climatização
)
,
Alexandre Vieira Soares
,
Marcos Vieira Soares e Cia. Ltda. – ME
(
Casa da Segurança
)
e
KC de Carvalho ME
(
Casa dos Portões
)
, julgou improcedentes os pedidos formulados ao fundamento de que não houve comprovação suficiente de dolo, má-fé ou conluio entre os réus e que a simples disparidade de preços não seria apta a ensejar a condenação por ato de improbidade administrativa sem a demonstração inequívoca do elemento subjetivo exigido pela Lei nº 8.429/1992 (id.
303506894, p. 101/103)
.

Em suas razões recursais o apelante defende a reforma da sentença para que seja julgada procedente a ação e reconhecida a prática de atos de improbidade administrativa por parte dos réus.

Alega, em síntese, que, ao contrário do entendimento do juízo
a quo
, os documentos constantes dos autos são suficientes para demonstrar a existência de superfaturamento nas contratações realizadas entre a Câmara Municipal de Sinop e as empresas contratadas, tanto em relação à compra de aparelhos de ar-condicionado quanto de equipamento de vigilância.

Argumenta, neste contexto, que a então Presidente da Câmara Municipal de Sinop, Sinéia Fernandes de Abreu, realizou a compra dos aparelhos de ar-condicionado antes da conclusão do novo prédio da instituição, com o objetivo de evitar a devolução de recursos ao Executivo Municipal, evidenciando possível desvio de finalidade, sobretudo pelo fato de os equipamentos permanecerem armazenados por cerca de dois anos até serem instalados.

Sustenta que a contratação da empresa A.R. Climatização Ltda., de propriedade de Clemerson da Silva Vicente, deu-se por valor significativamente superior ao de mercado, circunstância confirmada por orçamentos posteriores apresentados pela própria empresa, nos quais os mesmos produtos constaram com redução superior a 50%. Alega que a compra foi realizada com preços superfaturados, além de sem contratação formal para a instalação dos aparelhos, o que demonstraria ainda mais o sobrepreço e o prejuízo ao erário.

No tocante à aquisição das câmeras e equipamentos de segurança, afirma que os valores praticados pelas empresas Casa da Segurança (de Alexandre Vieira Soares) e KC de Carvalho ME não condiziam com os preços de mercado à época. Assegura que os orçamentos apresentados, além de próximos entre si, destoavam significativamente dos obtidos em diligência ministerial posterior, o que seria indicativo de conluio entre os fornecedores com o intuito de legitimar preços superfaturados em detrimento do interesse público.

Destaca, neste ponto, que a ausência de licitação e a escolha de fornecedor com preços elevados, sem justificativa plausível, demonstram gestão irregular dos recursos públicos, violação aos princípios administrativos e lesão ao erário.

Requer, ao final, o provimento da apelação, com a consequente reforma da sentença e o reconhecimento da procedência integral dos pedidos constantes da petição inicial, com a condenação dos réus às sanções previstas nos incisos I, II e III do art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa na redação então vigente (id. 292456404).

Regularmente intimados, apenas Alexandre Vieira Soares e Marcos Vieira Soares & Cia Ltda. apresentaram contrarrazões, ocasião em que defenderam a manutenção da sentença por seus próprios fundamentos, argumentando que não há nos autos provas de que tenham agido com dolo ou má-fé, tampouco de que tenham incorrido em conluio com os demais requeridos.

Sustentaram, também, que os preços praticados à época das contratações não podem ser comparados com orçamentos elaborados mais de um ano depois, sob condições mercadológicas distintas.

Asseveraram, outrossim, que a própria sentença reconheceu a fragilidade do conjunto probatório, especialmente quanto à caracterização do elemento subjetivo necessário à responsabilização por improbidade (id. 292456406).

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio de parecer do Dr. Edmilson Pereira da Costa, opinou pelo parcial provimento do apelo, com a reforma da sentença exclusivamente quanto aos réus Sinéia Fernandes de Abreu, Clemerson da Silva Vicente e Alexandre Vieira Soares, por entender estarem demonstrados nos autos os elementos fáticos suficientes à configuração de atos de improbidade administrativa, em razão de superfaturamento e violação aos princípios administrativos. Em relação à empresa KC de Carvalho ME, manifestou-se pela exclusão do polo passivo, por ausência de provas de sua participação nos fatos imputados (id.
144282153
).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Na origem, o Ministério Público ajuizou ação de responsabilização por ato de improbidade administrativa em desfavor de
Sinéia Fernandes de Abreu, Clemerson da Silva Vicente, A.R. Climatização Ltda. (Pró-Ar Climatização), Alexandre Vieira Soares, Marcos Vieira Soares e Cia. Ltda. – ME (Casa da Segurança) e KC de Carvalho ME (Casa dos Portões),
sob a alegação de que teriam praticado irregularidades em contratações realizadas nos anos de 2007 e 2008, quando a primeira ré exercia o cargo de
ex-Presidente da Câmara de Vereadores do Município de Sinop
.

Segundo o
Parquet
, a gestora, no exercício do cargo, teria autorizado a compra de aparelhos de ar-condicionado e equipamentos de vigilância de forma irregular, com preços superiores aos de mercado, sem a devida observância aos princípios que regem a administração pública, em especial os da legalidade, moralidade e eficiência.

Alegou que a aquisição, por meio da Carta Convite nº 012/2007, de vinte e cinco aparelhos de ar-condicionado de 9.000 BTUs, pelo valor de R$1.969,00 cada um, e quatorze de 12.000 BTUs, no montante individual de R$2.133,00, totalizando R$79.087,00, teria sido realizada sem previsão de utilização imediata, pois o prédio que os comportaria ainda se encontrava em construção, tendo os equipamentos permanecido sob a guarda da empresa contratada por cerca de dois anos até a conclusão da obra.

Afirmou, neste contexto, que a empresa fornecedora, A.R. Climatização Ltda., de propriedade do réu Clemerson da Silva Vicente, teria recebido integralmente o valor dos aparelhos, não havendo comprovação de que os serviços de instalação tivessem sido contratados ou executados na época da aquisição. Posteriormente, a mesma empresa teria apresentado orçamento de valores significativamente inferiores para os mesmos produtos (R$1.069,00 e R$1.199,00 respectivamente), implicando uma despesa total de R$43.511,00, o que, segundo o autor, evidenciaria o superfaturamento da compra e prejuízo ao erário no montante de R$ 35.576,00. Destacou, além disso, que não se sustentariam os argumentos defensivos, feitos em sede extrajudicial, quanto à variação de preços e inclusão da instalação dos aparelhos no valor contratado, sob o fundamento de que, em
diligência realizada pela Promotoria, foi constatada variação de preços de no máximo R$80,00 entre 2007 e 2010, de sorte que, a
inda que incluído o serviço de instalação, os valores continuariam superiores aos de mercado.

No que se refere aos equipamentos de vigilância, o Ministério Público sustentou que a compra, no valor de R$7.780,00, foi realizada diretamente junto à empresa Casa da Segurança, de propriedade do réu Alexandre Vieira Soares, sem concorrência efetiva, uma vez que os orçamentos apresentados por esta e pela empresa KC de Carvalho ME revelaram valores muito próximos entre si e acima dos praticados no mercado. A existência de orçamentos posteriores com preços consideravelmente inferiores seria, ainda segundo o autor, indicativo de sobrepreço e possível conluio entre os fornecedores.

A ação foi instruída com documentos e colhidas provas orais. Após a instrução processual, sobreveio sentença proferida pelo juízo da Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Sinop, que julgou improcedentes os pedidos iniciais ao fundamento de que não houve comprovação suficiente de dolo, má-fé ou conluio entre os réus, e que a simples disparidade de preços não seria apta a ensejar a condenação por ato de improbidade administrativa sem a demonstração inequívoca do elemento subjetivo exigido pela Lei nº 8.429/1992, à época em sua redação originária.

Contra essa sentença o Ministério Público interpôs o presente recurso de apelação, alegando, em apertada síntese, que ao contrário do entendimento do juízo
a quo
, o conjunto probatório é suficiente para demonstrar que os réus, mediante ajuste de condutas (conluio), realizaram

contratações com sobrepreço e em desacordo com os princípios da administração pública, especialmente legalidade, moralidade e eficiência, além de prejuízo ao erário, devendo ser condenados às penas previstas nos incisos I, II e III da Lei nº 8.429/92.

A pretensão recursal, contudo, não merece acolhida.

Como se sabe, no curso da tramitação da demanda, sobreveio a edição da Lei nº 14.230/2021, que promoveu substanciais alterações na Lei de Improbidade Administrativa, modificando os critérios legais para a caracterização do ilícito e impondo exigências mais rigorosas para a responsabilização dos agentes públicos e terceiros envolvidos.

Com a nova redação, passou a ser requisito indispensável a demonstração de dolo específico, tanto nas hipóteses previstas no art. 9º (enriquecimento ilícito), quanto naquelas descritas nos arts. 10 (lesão ao erário) e 11 (violação a princípios administrativos), não sendo mais suficiente a mera comprovação de ilegalidade, de má gestão administrativa ou de conduta culposa para a configuração do ato de improbidade. A alteração legal teve por escopo restringir o campo de incidência da improbidade a situações em que o agente tenha efetivamente atuado com intenção de alcançar resultado ilícito, com lesividade concreta à integridade da administração pública ou à probidade de seus atos.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1199 da repercussão geral (ARE 843.989/PR), consolidou essa diretriz, ao fixar como tese de observância obrigatória que é necessária a comprovação do elemento subjetivo dolo para a configuração de qualquer das modalidades de improbidade descritas nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA. Na mesma oportunidade, a Corte reconheceu a aplicabilidade retroativa da exigência de dolo às ações em curso, ainda não alcançadas pela coisa julgada, como é o caso dos presentes autos, em observância ao princípio da retroatividade da norma sancionatória mais benéfica.

Nesse contexto, quanto ao elemento subjetivo, a legislação vigente define, no §2º do art. 1º da Lei nº 8.429/92, com a redação conferida pela Lei nº 14.230/2021, que se
considera dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11, sendo insuficiente a mera voluntariedade ou a prática de ilegalidade ou irregularidade administrativa
. Outrossim, o §3º do mesmo dispositivo legal, estabelece que
“
O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa
”
. Grifei.

Portanto, para a configuração da improbidade administrativa exige-se a demonstração clara de que o agente público ou o terceiro tenha agido com propósito deliberado e intencional de lesar o erário, obter vantagem indevida ou transgredir norma principiológica expressamente prevista no rol do art. 11.

Nesse mesmo sentido, veja-se os seguintes julgados:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA – VEREADORES – APROVAÇÃO DE LEI INCONSTITUCIONAL – IMUNIDADE PARLAMENTAR – ENTENDIMENTO FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL PELO STF NOS AUTOS DO RE 600.063/SP – ACOLHIMENTO – EXCLUSÃO DO POLO PASSIVO – EXTINÇÃO, SEM JULGAMENTO DE MÉRITO COM RELAÇÃO A ELES – DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR – REQUISITOS NECESSÁRIOS NÃO ATENDIDOS – DOLO ESPECÍFICO – NÃO COMPROVADO – DANO AO ERÁRIO – INEXISTENTE – VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ARTIGO 11, DA LIA – NÃO ENQUADRAMENTO DA CONDUTA NOS INCISOS DA REFERIDA NORMA – ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO – SENTENÇA REFORMADA – PROVIMENTO DO APELO DE ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS. PREJUDICADA A APRECIAÇÃO DA APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL.

(...).

A ratio decidendi do Tema n. 1.199, do Supremo Tribunal Federal, orienta no sentido de que Lei n. 14.230/2021 não retroage, contudo, deve ser aplicada aos atos de improbidade, praticados na vigência da lei anterior, sem condenação transitada em julgado.

Os atos de improbidade, previstos nos artigos 9o, 10 e 11, todos da Lei n. 8.429/1992, exigem a presença do elemento subjetivo dolo do agente.

Nos termos do artigo 1o, §3o, da LIA, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso, com fim ilícito, afasta a responsabilização por ato de improbidade administrativa.

Inexistindo comprovação, efetiva, da ocorrência de dano ao erário, deve-se reconhecer que não houve a prática de ato ímprobo, descrito no artigo 10, da LIA
.

A Lei n. 14.230/2021 deu nova redação ao artigo 11, da Lei n. 8.429/1992, estabelecendo rol taxativo de condutas que configuram atos de improbidade administrativa. Logo, se o ato imputado à parte requerida não se enquadra nele, mostra-se forçoso reconhecer a inexistência da prática de ato ímprobo.

Em vista do provimento do Apelo de um dos Requeridos, resta prejudicada a apreciação da Apelação, manejada pelo Ministério Público Estadual”.
(N.U 0007705-35.2015.8.11.0004, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 17/04/2023, Publicado no DJE 25/04/2023)

“DIREITO ADMINISTRATIVO - APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - TEMA 1199/STF - CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS - PROCEDIMENTO LICITATÓRIO FRUSTRADO - ARTIGOS 10, INCISO VIII, E 11 DA LEI 8.429/1992 - REDAÇÃO DADA PELA LEI 14.230/21 - DOLO ESPECÍFICO - AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO - ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO.
Para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, que importem em enriquecimento ilícito (artigo 9º), causem lesão ao erário (artigo 10) ou violem os princípios da administração pública (artigo 11), é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva, exigindo-se a presença do elemento subjetivo dolo (Tema 1199/STF)
. A exigência de processo licitatório deve ser observada por todos os entes da Administração Pública, encontrando-se previstas na Lei n. 8.666/1993 as hipóteses de dispensa e inexigibilidade, que não prescindem de prévio procedimento com expressa justificativa do administrador, em observância ao princípio da motivação dos atos administrativos. No caso, embora seja inequívoca a demonstração de que o procedimento para a contratação de serviços foi frustrado pela ausência de concorrência, tal fato não basta para a condenação por ato de improbidade administrativa.
Ausente prova de que os réus atuaram com a intenção de obter proveito ou benefício indevido para si, desrespeitando a legalidade e a moralidade administrativas, bem como de efetiva perda patrimonial, sendo certo que a atuação culposa não mais permite a condenação por atos de improbidade administrativa, forçoso concluir pela improcedência do pedido
”
. (TJMG - Apelação Cível 1.0000.20.481964-3/002, Relator(a): Des.(a) Edilson Olímpio Fernandes , 6ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 06/02/2024, publicação da súmula em 09/02/2024)

No presente caso, em que pesem as alegações do Ministério Público quanto à existência de suposto superfaturamento na aquisição de aparelhos de ar-condicionado e equipamentos de vigilância, verifica-se que o conjunto probatório não se mostra apto a demonstrar que os agentes públicos e os terceiros envolvidos tenham atuado com união de propósitos e intenção deliberada e consciente de causar prejuízo ao erário, enriquecer-se ilicitamente ou violar os princípios da administração pública.

Com efeito, com relação à aquisição dos aparelhos de ar-condicionado, é necessário destacar que o procedimento licitatório foi formalizado sob a modalidade carta convite, identificado como Carta Convite nº 012/2007, e conduzido por Comissão Permanente de Licitação nomeada pela Portaria nº 035/2007 (vide id. 292456410, p. 7/244).

Em exame dos autos, verifica-se que a abertura de tal certame foi regularmente autorizada, com verificação prévia da existência de recursos orçamentários disponíveis pelo setor competente e emissão de parecer jurídico favorável da Coordenadoria da Câmara de Vereadores, que aprovou a legalidade do edital. Outrossim, foram convidadas as empresas América Ar Condicionado e Serviço Ltda., A.R. Climatização Ltda. e Dismobrás Importação, Exportação e Distribuição de Móveis e Eletrodomésticos Ltda., além de haver menção expressa à possibilidade de participação de outros interessados do ramo.

A proposta vencedora, apresentada pela empresa A.R. Climatização Ltda., foi no valor de R$79.087,00, sendo inferior às propostas das demais licitantes: R$79.477,00 (América Ar Condicionado) e R$79.229,00 (Dismobrás). Frise-se que o valor estimado da licitação, previsto no edital da Carta Convite nº 035/2007, era de R$79.600,00, o que evidencia compatibilidade entre o preço de referência e as propostas efetivamente apresentadas. O processo tramitou com parecer técnico, adjudicação e homologação do resultado, culminando na efetiva entrega dos produtos, fato inclusive reconhecido pelo próprio Ministério Público ao arquivar, neste ponto específico, o Inquérito Civil nº 02/2009, que redundou na ação de improbidade sob exame.

Bem se vê, portanto, que a contratação foi precedida de processo licitatório regularmente instaurado, com base em dotação orçamentária própria, submetido a controle jurídico prévio e conduzido com observância das exigências legais e não foi comprovado qualquer direcionamento do procedimento, pagamento por produtos não entregues ou fraude documental.

Nessas circunstâncias, a tese de conluio para superfaturamento sustentada pelo Ministério Público exigiria a demonstração de elementos concretos e consistentes que a corroborassem, o que não ocorreu. Ao contrário, justamente diante da aparente normalidade formal do certame, era esperado que o autor produzisse prova mais robusta do alegado ajuste fraudulento, ônus do qual não se desincumbiu, o que fragiliza substancialmente a acusação e inviabiliza o reconhecimento do dolo específico exigido pela legislação vigente.

Nesse cenário, nem mesmo o fato de que, em momento posterior, orçamentos colhidos junto às mesmas empresas contratadas tenham indicado valores inferiores para os mesmos produtos adquiridos pela Câmara Municipal revela-se, por si só, suficiente para caracterizar sobrepreço ou lesão ao erário. Isso porque não há nos autos qualquer demonstração de que tais cotações tenham sido obtidas em condições técnicas, comerciais ou econômicas equivalentes às do período da contratação original. Comparações dessa natureza, descontextualizadas de seus respectivos marcos temporais e conjunturais, não permitem concluir pela existência de irregularidade ou de dano ao patrimônio público. Ao revés, presumir-se má-fé ou dolo a partir desses elementos isolados implicaria adoção de responsabilidade objetiva, o que é expressamente afastado pelo regime jurídico atual da improbidade administrativa, que exige a demonstração concreta de dolo específico.

Nesse sentido, aliás, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em feito análogo, concluiu que a mera alegação de superfaturamento, desprovida de comprovação de dolo específico de lesar o erário, não configura improbidade administrativa,
verbis
:

“DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO PÚBLICA. LICITAÇÃO MODALIDADE CARTA CONVITE. PREÇO ACIMA DO MERCADO. AUSÊNCIA DE PROVA SUFICIENTE DO DOLO E CONLUIO ENTRE OS RÉUS. ÔNUS DA PROVA DO AUTOR NÃO CUMPRIDO. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do estado de Minas Gerais contra sentença na qual o juiz julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, referente a contrato para prestação de serviços de informática. O autor alegou superfaturamento, com preços 65,50% acima da média de mercado, causando prejuízo ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) se ficou comprovada a prática de ato de improbidade administrativa pelo Prefeito e pela empresa contratada, em razão do superfaturamento dos serviços de informática, e (ii) se houve dolo ou conluio entre os réus para fraudar o processo licitatório e causar prejuízo ao erário.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
O procedimento licitatório observou as formalidades legais, tendo sido escolhida a modalidade carta convite, com três orçamentos coletados, tendo a empresa vencedora apresentado proposta inferior às demais
.

4.
O Ministério Público não se desincumbiu do ônus de provar a ocorrência de conluio entre os réus ou a intenção dolosa de lesar o erário. A prova produzida, baseada em pesquisa de preços em municípios distintos e períodos diversos, não é suficiente para demonstrar superfaturamento ou dano ao erário
.

5.
Não há indícios de vínculo subjetivo entre o Prefeito e a empresa vencedora que justifiquem a condenação por improbidade administrativa. A mera diferença entre o valor contratado e a média de mercado, sem provas de dolo, não é suficiente para configurar o ato de improbidade
.

6. Em conformidade com o art. 373, I, do

CPC, o autor não cumpriu o ônus de demonstrar, de maneira clara e inequívoca, a prática de ato de improbidade ou o prejuízo ao erário.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso não provido.

TESE DE JULGAMENTO:

1.
A prática de ato de improbidade administrativa por superfaturamento em contrato público exige a comprovação de dolo ou má-fé, bem como a demonstração clara de conluio entre as partes contratantes
.

2.
A mera diferença entre o valor contratado e a média de mercado, sem prova robusta de irregularidades, não configura ato de improbidade administrativa
.

DISPOSITIVOS RELEVANTES CITADOS: LEI nº 8.429/1992; CPC, ART. 373, I”
. (TJMG - Apelação Cível 1.0000.24.002317-6/001, Relator(a): Des.(a) Alberto Vilas Boas, 1ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 28/01/2025, publicação da súmula em 29/01/2025) Ressaltei.

De igual modo, o fato de a aquisição dos aparelhos de ar-condicionado ter ocorrido antes da conclusão da sede da Câmara Municipal também não induz, necessariamente, à conclusão de existência de conluio ou de desvio de finalidade, sobretudo porque restou demonstrado que a obra estava em andamento no momento da licitação, tendo sua paralisação decorrido, ao que tudo indica, de solicitação posterior do próprio Ministério Público.

Tampouco se sustenta a alegação de que a ausência de estipulação sobre a instalação dos equipamentos no procedimento licitatório constituiria indício de superfaturamento ou de conluio entre os fornecedores e a então Presidente da Câmara Municipal. Embora tal omissão pudesse, em tese, sugerir a separação entre o fornecimento e a instalação, o conjunto probatório constante dos autos – tanto na fase extrajudicial quanto durante a instrução judicial – revela, de forma coerente, que havia entendimento tácito de que as empresas contratadas seriam responsáveis pela instalação dos aparelhos, tanto de ar-condicionado quanto dos sistemas de vigilância. Essa circunstância foi, inclusive, reconhecida pelo próprio Ministério Público na petição inicial da demanda (id.
303506880, p. 4/11
).

Ademais, mesmo que, por motivos não esclarecidos, os fornecedores não tenham sido formalmente acionados para a execução do serviço após o término da obra da Câmara Municipal, já na gestão do sucessor Mauro Garcia, essa circunstância também não é hábil a evidenciar má-fé ou ajuste fraudulento entre os particulares e a agente pública.

Logo, o que se percebe é que a acusação não logrou demonstrar, com o grau de consistência exigido, a existência de dolo específico ou de união de propósitos entre os réus para lesar o erário, razão pela qual essa imputação também não se sustenta à luz do atual regime jurídico da improbidade administrativa.

Da mesma forma, quanto à aquisição direta dos equipamentos de vigilância, verifica-se que o Ministério Público sustenta a existência de conluio entre a apelada Sinéia Fernandes de Abreu e as empresas Casa da Segurança (Marcos Vieira Soares & Cia Ltda.) e KC de Carvalho ME (Casa dos Portões) com base apenas na proximidade dos valores apresentados nos orçamentos juntados à época da contratação (R$7.780,00 e R$8.200,00, respectivamente) e na diferença de preços em relação a cotações posteriores, realizadas cerca de um ano e meio depois (id. 303506883, p. 24/25).

Contudo, além de os valores constantes das propostas serem compatíveis entre si e abrangerem a instalação dos produtos (e possivelmente o treinamento dos servidores que os utilizariam), não há prova direta ou indiciária minimamente consistente de que tais fornecedores tenham se ajustado entre si e/ou com a Presidente da Câmara Municipal para frustrar a competitividade ou lesar os cofres públicos, tampouco se constata, na instrução probatória, a demonstração de que a ex-gestora tenha agido com intenção específica de beneficiar terceiros ou de violar os princípios da administração pública, nos moldes exigidos pelo atual art. 11 da LIA.

Assim, mesmo admitindo que as práticas administrativas adotadas possam não ter refletido o melhor zelo na gestão de recursos públicos, a ausência de elementos probatórios mínimos e seguros sobre a existência
de vínculo subjetivo e vontade comum direcionada à prática do ilícito
impede o reconhecimento de ato de improbidade no caso concreto.

Como visto, a jurisprudência consolidada após a edição da Lei 14.230/2021 e o julgamento do Tema 1199 do STF é clara ao exigir a demonstração da intenção direcionada à obtenção de vantagem indevida, à lesão ao erário ou à violação dolosa dos princípios administrativos, o que, no presente caso, não se extrai do conjunto dos autos, como bem ressaltou o juízo
a quo
na sentença recorrida:

“(...) Assim, não há como se imputar aos Requeridos qualquer ato de improbidade, na medida em que não existem provas de que tenham agido com o dolo e/ou má-fé a causar prejuízo ao erário, na medida em que nos autos não há prova alguma de que a discrepância declinada fosse efetivamente manifesta ou que houvesse oferta consistente com preço menor do que aquele oferecido pelo licitante vencedor. O fato de haver produtos com preço inferior não autoriza, por si só, qualquer condição comparativa, mormente quando se desconheça a complexidade e o contexto de similaridade capaz de dar azo à condição comparativa, o que, de resto, jamais foi objeto de prova seja nestes, seja no inquérito civil produzido.

Também não há prova alguma seja de conluio entre os Requeridos, seja de que eles próprios tenham se juntado para lesionar os cofres públicos, não sendo mesmo razoável se extrair da afirmação de similaridade de produtos e de superfaturamento por comparação não provada para se concluir pelo indicado ato improbo.

(...)

Aqui é preciso que se deixe consignado que as condições típicas declinadas na Lei de Improbidade Administrativa sustentam-se em atos desonestos e ilícitos que se cristalizam nos tipos legalmente admitidos, inexistindo nos autos uma só prova de enquadramento típico a dar lastro ao reconhecimento do ato de improbidade.

Na verdade, da leitura da exordial não há sequer o enquadramento das condutas!

Com efeito, o Autor não logrou êxito em demonstrar a má-fé dos Requeridos, caracterizada pelo dolo e/ou culpa grave, em causar lesão ao erário ou ferir os princípios norteadores da Administração Pública”
. (id.
303506894, p. 101/103)

Acresça-se, por derradeiro, que o próprio Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso – TCE, órgão técnico responsável pelo controle externo da gestão pública, por unanimidade, deu provimento ao Recurso Ordinário interposto por Sinéia Fernandes de Abreu, nos autos do Processo nº 5.584-0/2009, reformando o Acórdão nº 1.913/2009 para considerar regulares as contas anuais de gestão da Câmara Municipal de Sinop, relativas ao exercício de 2008, com exclusão de todos os valores referentes às multas e restituições aos cofres públicos em relação inclusive aos fatos objeto desta demanda. Essa deliberação, a ser considerada na formação da convicção do juízo nos termos do art. 21, §2º, da Lei nº 8.429/92, embora não afaste, por si só, o controle jurisdicional sobre os mesmos fatos, constitui relevante elemento técnico que corrobora a ausência de indícios robustos de conluio e má gestão dolosa aptos à configuração de improbidade administrativa no caso concreto.

Assim, constatada a ausência de demonstração do dolo específico indispensável à responsabilização por improbidade administrativa na hipótese dos autos, impõe-se a manutenção da sentença de improcedência.

Ante o exposto,
nego provimento
ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público, mantendo a sentença de improcedência por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 30/09/2025