Tribunal: TJMT
Processo: 1012447-49.2025.8.11.0000
Relator(a): MARCOS REGENOLD FERNANDES
Órgão julgador: MARCOS REGENOLD FERNANDES
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-07-17
Data de publicação: 2025-07-28

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1012447-49.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
MARCOS REGENOLD FERNANDES

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[PREFEITO MUNICIPAL DE COLÍDER (AUTOR), MUNICIPIO DE COLIDER - CNPJ: 15.023.930/0001-38 (AUTOR), COLIDER CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 00.791.210/0001-45 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE COLIDER - CNPJ: 15.023.930/0001-38 (TERCEIRO INTERESSADO), RAFAEL MENEQUELLI - CPF: 013.419.922-76 (ADVOGADO), ROSILENE FERRANTE HOINACKI RIBEIRO - CPF: 042.795.041-48 (ADVOGADO), RODRIGO LUIZ BENASSI - CPF: 004.433.171-19 (TERCEIRO INTERESSADO), FREDERICO STECCA CIONI - CPF: 058.716.439-57 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE AMPLIA ISENÇÃO DE IPTU. RENÚNCIA DE RECEITA SEM ESTUDO DE IMPACTO FINANCEIRO. VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ADCT E AO PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. AÇÃO PROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito de Colíder contra a Lei Municipal n. 3.404/2025, que alterou a alínea “d1” do art. 52 do Código Tributário Municipal (Lei n. 1.764/2005), suprimindo o critério de renda familiar para isenção de IPTU a contribuintes com dependentes portadores de câncer.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. As questões em discussão consistem em verificar se: (i) a ampliação do benefício fiscal sem estudo de impacto financeiro viola o art. 113 do ADCT e dispositivos correlatos da CR/1988 e da CE/MT; (ii) há vício de iniciativa pela origem parlamentar da norma sobre matéria tributária; e (iii) a supressão do critério de renda compromete os princípios da capacidade contributiva, razoabilidade, proporcionalidade e igualdade em sentido material.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A supressão do requisito de renda familiar caracteriza renúncia de receita, impondo a observância do art. 113 do ADCT, norma de reprodução obrigatória aplicável aos entes federativos, cuja ausência acarreta inconstitucionalidade formal.

4. A jurisprudência do STF admite o controle de constitucionalidade de leis municipais à luz de normas da CR/1988, quando se tratar de dispositivos de observância obrigatória pelos Estados e Municípios.

5. O vício de iniciativa não se configura, pois a norma impugnada não versa sobre organização administrativa nem sobre regime jurídico de servidores, nos termos da jurisprudência consolidada do STF.

6. A exclusão do critério de renda familiar constitui também inconstitucionalidade material por violação ao princípio da capacidade contributiva (CE, art. 149, § 1º), ao estender benefício tributário de forma indiscriminada, tornando a norma desproporcional e irrazoável.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Ação julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 3.404/2025 de Colíder.

Tese de julgamento: “É inconstitucional norma municipal que amplia isenção tributária sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro (violação ao art. 113 do ADCT) e que suprime critérios de renda, violando o princípio da capacidade contributiva (art. 149, § 1º, CE/MT).”

Dispositivos relevantes citados:

CE, art. 149, § 1º; ADCT, art. 113; LRF, art. 14, § 1º.

Jurisprudências relevantes citadas: STF, RE 1484598 AgR, RE 1343429, RE 1476646 AgR, ADI 6303, ADI 6074, ARE 878911 RG; TJMT, N.U 1002995-15.2025.8.11.0000 e N.U 1023717-75.2022.8.11.0000.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MARCOS REGENOLD FERNANDES (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar ajuizada pelo
PREFEITO MUNICIPAL DE COLÍDER
em face da Lei Municipal n. 3.404/2025, que alterou a redação da alínea “d1” do art. 52 da Lei Municipal n. 1.764/2005 (Código Tributário Municipal), modificando os requisitos para concessão de isenção do IPTU a contribuintes que possuam dependentes portadores de câncer (id. 281402368).

Aduz que a lei impugnada, de iniciativa parlamentar, padece de inconstitucionalidade tanto formal quanto material.

Menciona que o projeto de lei foi integralmente vetado, porém a Casa Legislativa superou o veto, promulgando a norma diretamente.

Alega que a lei suprimiu o critério objetivo da isenção de IPTU a pessoas que detêm dependentes portadores de câncer, qual seja, renda familiar de até quatro salários mínimos vigentes no lançamento do tributo.

Sustenta que, ao ampliar indistintamente o benefício com a exclusão de requisito objetivo, a norma ensejou renúncia de receita, de modo que deveria ter sido precedida de estudo de impacto financeiro-orçamentário, conforme exigem o art. 14 da LRF, art. 113 do ADCT e artigos 165, § 6º, da CR e 162, § 6º, da CE, constituindo vício insanável.

Assevera que a norma também apresenta inconstitucionalidade formal por vício subjetivo, uma vez que a matéria tributária é de iniciativa privativa do Prefeito Municipal, consoante o art. 102, II, da Lei Orgânica Municipal.

Argumenta que a lei apresenta, ainda, inconstitucionalidade material por violação aos princípios constitucionais da capacidade contributiva, razoabilidade, proporcionalidade e igualdade em sentido material.

Com essas considerações, requereu a concessão de liminar para suspender a norma e, no mérito, a procedência da ação, declarando sua inconstitucionalidade integral por violação ao art. 113 do ADCT, art. 165, § 6º, da CR, art. 162, § 6º, da CE, e art. 102, II, da Lei Orgânica Municipal, atribuindo-se efeitos vinculantes,
erga omnes
e
ex tunc
.

A medida cautelar foi deferida, de modo a suspender,

com efeitos
ex nunc
, a eficácia da Lei Municipal n. 3.404/2025 de Colíder, até o julgamento definitivo da presente ação (id. 282524865).

Foi certificado nos autos o decurso do prazo legal sem manifestação por parte da Câmara Municipal e do Procurador-Geral do Município de Colíder (id. 288606395).

Na sequência, a Câmara Municipal de Colíder apresentou informações (id. 288852866).

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela procedência a ação (id. 290128377).

É o relatório.

Inclua-se na pauta.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DES. MARCOS REGENOLD FERNANDES (RELATOR)

Colendo Órgão Especial:

A presente demanda visa à declaração de inconstitucionalidade da Lei
Municipal n. 3.404/2025 de Colíder, que alterou a redação da alínea “d1” do art. 52 da Lei Municipal n. 1.764/2005 (Código Tributário Municipal), nos seguintes termos:

“(...) Art. 1º. A alínea “d1”, do artigo 52, da Lei nº 1.764/2005 – Sistema Tributário do Município, passa a vigir com a seguinte redação:

“Art. 52. . .

d1) O imóvel residencial, pertencente e utilizado para uso próprio de pessoas que têm dependentes portadores de doença de câncer, com devida comprovação documental médica do estado doentio junto a Secretaria competente.” (...)”.

Em sua inicial, o autor aponta que a norma impugnada suprimiu o critério objetivo de renda familiar (até quatro salários mínimos) anteriormente exigido para concessão da isenção de IPTU a contribuintes que possuam dependentes portadores de câncer, ampliando indistintamente o benefício e configurando renúncia de receita.

Informa que a lei, de iniciativa parlamentar, foi integralmente vetada pelo Executivo, tendo a Câmara Municipal superado o veto e promulgado diretamente a norma.

Sustenta a ocorrência de inconstitucionalidade formal por dois fundamentos: ausência de estudo de impacto orçamentário-financeiro exigido pelos arts. 14 da LRF, 113 do ADCT, 165, § 6º, da CR e 162, § 6º, da CE/MT; e vício de iniciativa, uma vez que a matéria tributária é de competência privativa do Prefeito Municipal (art. 102, II, da Lei Orgânica do Município de Colíder).

Argui, ainda, inconstitucionalidade material por violação aos princípios da capacidade contributiva, razoabilidade, proporcionalidade e igualdade em sentido material.

Pois bem.

Após detida análise, vislumbra-se que a ação deve ser julgada procedente.

Com efeito, a lei impugnada implica em renúncia de receita nos termos do art. 14, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo em vista que ampliou significativamente o universo de beneficiários da isenção de IPTU ao suprimir o requisito de rendimento familiar limitado a quatro salários mínimos, permitindo que contribuintes de qualquer faixa de renda, desde que possuam dependentes portadores de câncer, sejam contemplados com o benefício fiscal.

Nesse sentir, impõe-se a observância do art. 113 do ADCT, segundo o qual “
a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro
”.

Cumpre destacar que, segundo o Supremo Tribunal Federal, referido dispositivo constitui norma de reprodução obrigatória, sendo aplicável a todos os entes federativos. A propósito:

“(...) Nos termos da jurisprudência do STF, o art. 113 do ADCT é norma de caráter nacional e vinculante para todos os entes federativos. Precedentes: ADI 5.816, ADI 6.102, ADI 6.303, RE 1.343.429, entre outros. (...)”.
(STF, RE 1484598 AgR, Órgão julgador: Tribunal Pleno, Relator(a): Min. Nunes Marques, julgamento: 05/03/2025, publicação: 26/03/2025).

“(...) 1. De acordo com a jurisprudência da Corte, deve ser observado por todos os entes da federação o art. 113 do ADCT, o qual estabelece que a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. (...)”.
(STF, RE 1343429, Órgão julgador: Tribunal Pleno, Relator(a): Min. Dias Toffoli, julgamento: 09/04/2024, publicação: 18/04/2024).

Ainda, impende mencionar que normas constitucionais de reprodução obrigatória podem ser invocadas pelos tribunais estaduais no controle concentrado de constitucionalidade, independentemente de sua previsão expressa na Constituição Estadual.

De fato, “
podem os tribunais de justiça, ao realizar controle de constitucionalidade abstrato de legislações municipais e estaduais em face da constituição estadual, utilizar como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que sejam consideradas como de reprodução obrigatória, mesmo que não estejam presentes de forma expressa e literal no corpo da constituição do estado-membro
” (STF, RE 1476646 AgR, Órgão julgador: Tribunal Pleno, Relator(a): Min. Dias Toffoli, julgamento: 05/06/2024, publicação: 12/06/2024).

No caso concreto, portanto, a ausência de prévia estimativa do impacto orçamentário e financeiro da proposição legislativa compromete a validade da norma.

Por certo, tal avaliação constitui instrumento essencial de planejamento e controle da gestão fiscal responsável, destinando-se a demonstrar que os benefícios fiscais outorgados foram devidamente mensurados quanto à sua sustentabilidade financeira, harmonizando a concessão de vantagens tributárias com a real capacidade do ente público e prevenindo desequilíbrios que possam afetar a higidez das finanças públicas.

À vista disso, considerando que a proposição legislativa que deu origem à Lei Municipal n. 3.404/2025 de Colíder não foi acompanhada do estudo exigido pelo art. 113 do ADCT, resta caracterizada a inconstitucionalidade formal por violação a pressuposto objetivo indispensável à validade do ato normativo.

Nesse sentido:

“(...) É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT. (...)”.
(STF, ADI 6303, Órgão julgador: Tribunal Pleno, Relator(a): Min. Roberto Barroso, julgamento: 14/03/2022, publicação: 18/03/2022).

“(...) 1. A Lei nº 1.293/2018 do Estado de Roraima gera renúncia de receita de forma a acarretar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. (...)”.
(STF, ADI 6074, Órgão julgador: Tribunal Pleno, Relator(a): Min. Rosa Weber, julgamento: 21/12/2020, publicação: 08/03/2021).

Em casos análogos, outro não foi o entendimento exarado por este Sodalício:

“(...) 5. O Supremo Tribunal Federal assevera que o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias tem caráter de norma de reprodução obrigatória, aplicável a todos os entes federativos, motivo pelo qual deve ser utilizado como parâmetro para controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais.

6. A lei impugnada fere o disposto no artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, tendo em vista que, ao impor a obrigação de fornecimento de medicamentos pelo SUS municipal, gera despesa ao município, motivo pelo qual deveria ser previamente instruída com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, sob pena de comprometer a previsibilidade fiscal e a capacidade do município de executar políticas públicas essenciais. (...)

7. Ação direta de inconstitucionalidade procedente. (...)”.
(TJMT, N.U 1002995-15.2025.8.11.0000, Hélio Nishiyama, Órgão Especial, julgado em 22/05/2025, publicado no DJE 22/05/2025).

“(...) 1. Após a análise de todo o processado, extrai-se que, realmente, conforme narrado na inicial, ao elaborarem a Lei de n.º 1.650, de 17 de abril de 2017, através do Projeto de Lei de n.º 017/2017 (id. 151062187 – págs. 1 a 23), os requeridos, não adotaram as balizas impostas pelo artigo 113 do ADCT de 1988, artigo 169, caput e parágrafo primeiro, da Constituição Federal e, ainda, o artigo 167, caput e parágrafo único, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

2. Tanto é assim que, violando claramente o disposto nos supramencionados artigos, observa-se, do procedimento legislativo adotado pelos requeridos, a ausência de qualquer documento que evidencie qualquer estudo da estimativa do impacto orçamentário e financeiro do Município de São Jose dos Quatro Marcos.

3. Por oportuno, insta registrar que, a teor do disposto no artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT de 1998, a simples menção na lei de que será levado em consideração as condições financeiras e orçamentárias não suplanta a necessidade do processo legislativo, quando criada despesa obrigatória para o poder executivo, estar instruído com a devida estimativa do seu impacto financeiro e orçamentário.

4. Por fim, rebatendo o argumento da primazia do interesse público, o vício de inconstitucionalidade é insanável, não se convalidando pelo decurso do tempo ou em razão de a norma ter produzido efeitos no plano fático.” (TJMT, N.U 1023717-75.2022.8.11.0000, Serly Marcondes Alves, Órgão Especial, julgado em 24/06/2023, publicado no DJE 24/06/2023).

No que tange ao alegado vício de iniciativa, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, firmada em sede de repercussão geral, estabelece que “
não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, “a”, “c” e “e”, da Constituição Federal)
” (STF, ARE 878911 RG, Órgão julgador: Tribunal Pleno, Relator(a): Min. Gilmar Mendes, julgamento: 29/09/2016, publicação: 11/10/2016).

Na espécie, a norma impugnada não versa sobre organização da administração pública nem sobre pessoal, tampouco interfere na estrutura ou nas atribuições dos órgãos municipais, limitando-se a conceder isenção de IPTU. Por essa razão, não se insere no campo da iniciativa reservada ao Chefe do Executivo.

Em que pese o art. 102, II, da Lei Orgânica do Município de Colíder atribuir ao Prefeito a iniciativa privativa em matéria tributária, a interpretação consolidada pelo Supremo Tribunal Federal vincula os demais tribunais, não podendo a legislação local ampliar as hipóteses de reserva de iniciativa além dos parâmetros constitucionais, em observância ao princípio da supremacia da Constituição Federal.

Logo, não se constata o alegado vício de iniciativa, estando a norma, sob este aspecto, em conformidade com os limites da competência privativa fixados na jurisprudência constitucional.

Por fim, quanto à alegação de inconstitucionalidade material, entendo que a argumentação procede em parte.

Isso porque, a concessão de isenção tributária a famílias com dependentes portadores de câncer constitui expressão legítima da função extrafiscal do tributo, voltada à atenuação de desigualdades materiais e à proteção de grupos vulneráveis, razão pela qual, em tese, não se revela incompatível com o princípio da isonomia substancial, conforme já reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal (ADI n. 6074).

Todavia, a eliminação do critério objetivo de renda familiar, anteriormente fixado em até quatro salários mínimos, compromete a observância do princípio da capacidade contributiva, previsto no art. 149, § 1º, da Constituição Estadual.

Deveras, ao estender o benefício fiscal a contribuintes de qualquer faixa de renda, a norma impugnada desconsidera a aptidão econômica como fator de diferenciação legítima e necessário à promoção da justiça tributária, tornando-se desproporcional e irrazoável. A isenção, quando desvinculada de parâmetros mínimos de seletividade, converte-se em privilégio indevido, esvaziando a função redistributiva do sistema tributário e afrontando os fundamentos do Estado Democrático de Direito.

Em face do exposto,
JULGO PROCEDENTE
a presente ação, para declarar a inconstitucionalidade da
Lei Municipal n. 3.404/2025 de Colíder
, em consonância com o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça,

confirmando os efeitos
ex nunc
já estabelecidos na decisão liminar, de modo a preservar as situações jurídicas consolidadas até aquele momento.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/07/2025