Tribunal: TJMT
Processo: 1009896-96.2025.8.11.0000
Relator(a): MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-05-06
Data de publicação: 2025-05-27

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. NULIDADE DE LEI MUNICIPAL QUE DISPÕE SOBRE A FIXAÇÃO DE SUBSÍDIOS DE AGENTES POLÍTICOS. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA ACOLHIDA. IMPOSSIBILIDADE DE QUESTIONAMENTO DE LEI EM TESE. APLICAÇÃO DE EFEITO TRANSLATIVO. EXTINÇÃO DA AÇÃO DE ORIGEM SEM JULGAMENTO DO MÉRITO.RECURSO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Agravo de instrumento interposto contra

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1009896-96.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Irredutibilidade de Vencimentos]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[IVAINE MOLINA JUNIOR - CPF: 038.968.181-47 (ADVOGADO), CEZAR ALVES FERREIRA - CPF: 006.055.471-14 (AGRAVANTE), GEANE FATIMA BOSCHETTI BUENO - CPF: 595.024.791-49 (AGRAVANTE), MARTA TERESINHA PIT - CPF: 318.593.991-34 (AGRAVANTE), YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA - CPF: 725.043.901-49 (AGRAVADO), WARLLANS WAGNER XAVIER SOUZA - CPF: 063.721.281-95 (AGRAVADO), YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA - CPF: 725.043.901-49 (ADVOGADO), WARLLANS WAGNER XAVIER SOUZA - CPF: 063.721.281-95 (ADVOGADO), JOSE LAIR ZAMONER - CPF: 145.711.370-87 (TERCEIRO INTERESSADO), DIVINO PEREIRA GOMES - CPF: 327.982.101-00 (TERCEIRO INTERESSADO), HEITOR BALESTRIN - CPF: 371.064.309-00 (TERCEIRO INTERESSADO), JAIR SOARES - CPF: 882.552.042-53 (TERCEIRO INTERESSADO), KARINE GRUNEVALD - CPF: 027.273.491-81 (TERCEIRO INTERESSADO), MARIA ISABEL CEMBRANEL GIACOMELLI - CPF: 758.596.539-72 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICIPIO DE NOVA GUARITA - CNPJ: 37.465.598/0001-02 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE PROVERAM O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO A EXCELENTÍSSIMA SRA. DESA. RELATORA MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, 1º VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR E 2º VOGAL EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA.

EMENTA:

DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. NULIDADE DE LEI MUNICIPAL QUE DISPÕE SOBRE A FIXAÇÃO DE SUBSÍDIOS DE AGENTES POLÍTICOS. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA ACOLHIDA. IMPOSSIBILIDADE DE QUESTIONAMENTO DE LEI EM TESE. APLICAÇÃO DE EFEITO TRANSLATIVO. EXTINÇÃO DA AÇÃO DE ORIGEM SEM JULGAMENTO DO MÉRITO.RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que deferiu tutela de urgência para suspender os efeitos das Leis Municipais n.º 2.293/24 e nº 2.294/24, as quais aumentaram os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores do Município de Poconé, MT.

2. A decisão agravada foi proferida nos autos de ação popular ajuizada com o objetivo de anular referidas leis por suposta afronta à Lei de Responsabilidade Fiscal e à Lei. nº 9.504/97, com pedido de restituição dos valores eventualmente pagos.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em verificar se a ação popular constitui via processual adequada para a declaração de inconstitucionalidade de leis municipais de efeitos concretos, quando essa declaração constitui o pedido principal da demanda.

III. Razões de decidir

3. A ação popular, prevista no art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, e disciplinada pela Lei nº 4.717/65, é instrumento destinado à anulação de atos administrativos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico-cultural.

4. A jurisprudência do STF e do STJ reconhece que a ação popular não é via própria para controle abstrato de constitucionalidade, admitindo-se apenas o exame incidental da inconstitucionalidade quando a controvérsia for questão prejudicial ao pedido principal.

5. Na hipótese, a pretensão de invalidar diretamente leis municipais, por alegada afronta a normas constitucionais e infraconstitucionais, configura uso indevido da ação popular como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, o que enseja a extinção da demanda por inadequação da via eleita.

6. O efeito translativo do recurso autoriza o reconhecimento de matéria de ordem pública, como a ausência de interesse processual, podendo o Tribunal extinguir a ação de origem, independentemente de pedido das partes.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso de agravo de instrumento provido.

Acolhimento da preliminar de inadequação da via eleita. Atribuição de efeito translativo para extinguir a ação popular, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, inciso IV, do CPC.

Tese de julgamento: "1. A ação popular não é via processual adequada para promover o controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais, mesmo quando dotadas de efeitos concretos, se a inconstitucionalidade for o objeto principal da demanda. 2. A ausência de interesse processual por inadequação da via eleita pode ser reconhecida de ofício, inclusive no agravo de instrumento, por força do efeito translativo".

___

Dispositivos relevantes citados: CF, art. 5º, LXXIII; CPC, art. 485, inc. IV; L. nº 4.717/65, arts. 2º e 4º.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1870470/RJ, Rel. Min. Sérgio Kukina, 1ª Turma, j. 22.09.2020; STJ, AgInt no REsp 2000423/MA, Rel. Min. Humberto Martins, 2ª Turma, j. 24.04.2023; TJMT, N.U 1006213-80.2023.8.11.0013, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, j. 11.12.2024.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de
“
AGRAVO DE INSTRUMENTO COM PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DA TUTELA RECURSAL
”,
interposto por CEZAR ALVES FERREIRA E OUTROS, contra a decisão proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Fernando Akio Maeda, nos autos de n.° 1000015-34.2025.811.0085, em trâmite perante a Vara Única da Comarca de Terra Nova do Norte, MT, que concedeu a antecipação da tutela, nos seguintes termos (ID. 188403661 – processo n.° 1000015-34.2025.811.0085):

“
Vistos.

1. Nos termos da decisão proferida sob o ID 180310786, foi oportunizado à Municipalidade prazo para se manifestarem sobre o pedido liminar, conforme dispõe o artigo 2º da Lei nº 8.437/1992.

2. Diante disso, foram apresentadas manifestações pelo Município de Nova Guarita (ID 181907032) e por Cezar Alves Ferreira, Geane Fátima Boschetti Bueno e Marta Teresinha Pit (ID 185408144).

3. Sobreveio, ainda, manifestação da Associação Mato-Grossense dos Municípios – AMM (ID 182331924), requerendo sua admissão no feito na qualidade de
amicus curiae
.

4. Instado a se manifestar, o Ministério Público opinou, no ID 186145990, pelo deferimento do pedido de tutela antecipada.

5. Diante disso, passo à análise da tutela de urgência pleiteada pelos autores:

5.1. Como se sabe, a tutela de urgência está disciplina no artigo 300 Código de Processo Civil. A sua concessão é admissível desde que haja elementos que demonstrem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, conforme redação do
caput
do aludido artigo:

“Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”.

5.2. À luz dos entendimentos dos ilustres doutrinadores Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery (In Comentários ao Código de Processo Civil. Novo CPC – Lei 13.105/2015, ed. Revista dos Tribunais, 1.ª ed., 2015, p. 857/858):

“(...) Duas situações, distintas e não cumulativas entre si, ensejam a tutela a tutela de urgência. A primeira hipótese autorizadora dessa antecipação é o periculum in mora, segundo expressa disposição do CPC 300. Esse perigo, como requisito para a concessão da tutela de urgência, é o mesmo elemento de risco que era exigido, no sistema do CPC, para a concessão de qualquer medida cautelar ou em alguns casos de antecipação de tutela”.

“(...) Também é preciso que a parte comprove a existência de plausibilidade do direito por ela afirmado (fumus boni iuris). Assim, a tutela de urgência visa assegurar a eficácia do processo de conhecimento ou do processo de execução”.

5.3. Com efeito, a parte autora pleiteia a concessão de tutela antecipada, com o objetivo de suspender os efeitos da Lei n.º 1.004/2024, a qual concede aumento nos subsídios do Presidente da Câmara e dos Vereadores do Município de Nova Guarita/MT.

5.4. Inicialmente, cumpre consignar que, embora não seja cabível, neste momento, a declaração de nulidade da norma instituída pela Lei n.º 1.004/2024 — por se tratar de pretensão que demanda cognição exauriente, a ser realizada após a fase instrutória e a completa angularização processual, com a devida produção probatória —, não se descarta a possibilidade de suspensão dos efeitos concretos da norma municipal mencionada, desde que demonstrados os pressupostos autorizadores da medida.

5.5. É cediço que a Constituição Federal, em seu art. 37, caput, impõe à Administração Pública a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A moralidade administrativa, por sua vez, constitui elemento essencial no exercício da função pública e pode ser objeto de controle judicial, notadamente por meio de ação popular.

5.6. Ademais, conforme dispõe o art. 21, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101/2000):

“Art. 21. É nulo de pleno direito:

II - o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão referido no art. 20; (Redação dada pela Lei Complementar nº 173, de 2020)”.

5.7. No caso em apreço, observa-se que a Lei n.º 1.004/2024 é datada de 4 de setembro de 2024 (ID 180256334), tendo sido editada, portanto, dentro do prazo de 180 dias que antecede o final do mandato.

5.8. Diante disso, resta demonstrada a verossimilhança jurídica das alegações formuladas pelos autores, evidenciando afronta não apenas à Lei de Responsabilidade Fiscal, como também ao art. 2.º, alíneas "b" e "c", da Lei n.º 4.717/1965, além de violação aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública (art. 37 da Constituição Federal).

5.9. Nesse sentido, colacionam-se os seguintes precedentes:

“APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – LEI MUNICIPAL QUE CONCEDE AUMENTO A VEREADORES EM PERÍODO ELEITORAL – VEDAÇÃO - INTELIGÊNCIA DO ART. 73, VIII DA LEI N.º 9.504/97 E ART . 21, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI COMPLEMENTAR N.º 101/2000 - ILEGALIDADE DA LEI MUNICIPAL CONCESSIVA DE AUMENTO DE SUBSÍDIOS ANTECEDENDO FINAL DE LEGISLATURA - AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E DA IMPESSOALIDADE. 1.
O direito dos vereadores à remuneração por subsídios fixados pelas Câmaras Municipais está constitucionalmente estabelecido, embora os efeitos de novos valores aprovados só possam incidir na próxima legislatura, incluindo a revisão geral anual . 2. A jurisprudência do STJ é firme ao afirmar que a Lei de Responsabilidade Fiscal proíbe a expedição de atos que aumentem despesas com pessoal nos 180 dias anteriores ao fim do mandato, mesmo que os efeitos ocorram na próxima gestão. Entender o contrário comprometeria a eficácia do art. 21, parágrafo único, da LRF, não evitando riscos e desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas futuras
. 3. O art. 73, VIII, da Lei n.º 9 .504/97 ( Lei das Eleicoes) proíbe, igualmente, que os agentes públicos realizem condutas que afetem a igualdade de oportunidades entre candidatos, incluindo revisão geral da remuneração dos servidores que exceda a recomposição da perda do poder aquisitivo no ano da eleição, desde o início do prazo estabelecido no art. 7º até a posse dos eleitos. 4.
Concluindo-se que, no caso em questão, entre 01/07/2016 e 31/12/2016, nenhum reajuste salarial deveria ser deferido a servidores, incluindo os vereadores, a Lei Municipal n .º 769, promulgada em 08/09/2016, ao aumentar os subsídios dos vereadores em 25%, não respeitou a Lei Eleitoral e os 180 dias expressos no art. 21, § único, da LRF, retratando um ato atentatório aos princípios da Administração Pública, como moralidade e impessoalidade, por se tratar de majoração de subsídio de agentes políticos em período vedado
. 5. Recurso de Apelação desprovido.”
(TJ-MT - AC: 10007010520178110021, Relator.: GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, Data de Julgamento: 11/04/2023, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 12/04/2023) (g.n).

“AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – DECRETO LEGISLATIVO – MAJORAÇÃO DE SUBSÍDIOS DE PREFEITO, VICE-PREFEITO, SECRETÁRIOS E VEREADORES –
ATO EXPEDIDO EM INOBSERVÂNCIA DO PERÍODO DE PROIBIÇÃO - ARTIGO 21, PARÁGRAFO ÚNICO DA LEI COMPLEMENTAR N. 101/2000 – ARTIGO 29, V, VI E VII DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - DECISÃO AGRAVADA DE SUSPENSÃO DO PAGAMENTO DO AUMENTO DOS SUBSÍDIOS – PRESENÇA DOS REQUISITOS QUE AUTORIZAM A CONCESSÃO DA LIMINAR
– RECURSO DESPROVIDO.
Não deve ser reformada decisão de deferimento de liminar, consistente na suspensão imediata do pagamento de aumento de subsídio levado a efeito por Decreto Legislativo expedido nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder, bem como constatado o perigo da demora ante a dificuldade de se reparar o patrimônio público, até por se tratar de verba alimentar
. O disposto no artigo 29, V, VI e VII da Constituição Federal, apenas trata e regula os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores . Essa norma constitucional deve ser interpretada em consonância com o disposto nos artigos 163, I e 169, § 1º da Constituição Federal, pois a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar, e o aumento da remuneração, só será realizado mediante prévia dotação orçamentária ou autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias. (AI 151163/2013, DESA. NILZA MARIA PÔSSAS DE CARVALHO, QUARTA CÂMARA CÍVEL, Julgado em 07/10/2014, Publicado no DJE 16/10/2014)”.
(TJ-MT - AI: 01511639320138110000 151163/2013, Relator.: DESA. NILZA MARIA PÔSSAS DE CARVALHO, Data de Julgamento: 07/10/2014, QUARTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/10/2014) (g.n).

5.10. O
periculum in mora
, por sua vez, mostra-se presente, pois, caso o aumento seja efetivamente pago, haverá lesão ao erário, dado o caráter irrepetível das verbas.

5.11. Ademais, as verbas remuneratórias majoradas pela norma impugnada possuem natureza salarial, e, portanto, alimentar, o que acentua o risco concreto de sua irrepetibilidade na hipótese de procedência dos pedidos deduzidos nesta demanda.

5.12. Importa destacar, ainda, tratar-se de medida reversível, haja vista que, na hipótese de eventual reforma desta decisão, a verba poderá ser paga com as devidas atualizações monetárias.

5.13. Ante o exposto, e considerando os demais elementos constantes nos autos,
DEFIRO
o pedido de tutela antecipada para
SUSPENDER
os efeitos da Lei n.º 1.004/2024,
DETERMINANDO
a manutenção dos subsídios nos valores anteriores à aprovação da referida norma.

6. Diante das peculiaridades da causa e visando à adequada condução do procedimento, deixo para momento oportuno a análise quanto à conveniência da realização de audiência de conciliação.

7.
CITE-SE
o Município de Nova Guarita/MT para, querendo, apresentar contestação no prazo de 30 (trinta) dias, nos termos do art. 183 do CPC, sob pena de revelia (art. 344 do CPC/2015).

8.
CITEM-SE
também os demais réus, por mandado, para que, querendo, apresentem contestação no prazo de 15 (quinze) dias, observando-se as disposições dos arts. 336, 337 e 229 do Código de Processo Civil.

9. No mesmo prazo, deverão as partes se manifestar sobre o pedido de ingresso nos autos, na qualidade de
amicus curiae
, formulado pela Associação Mato-Grossense dos Municípios – AMM (ID 182331924).

10. Na hipótese de os réus alegarem em sua contestação fato impeditivo, modificativo, extintivo do direito do autor ou quaisquer das matérias mencionadas no art. 337 do CPC,
INTIME-SE
os advogados destes via DJE para que, no prazo de 15 (quinze) dias, manifestem-se a respeito, conforme preceituam os artigos 350 e 351 do CPC.

11. Diligências necessárias.

Int.

Terra Nova do Norte, 26 de março de 2025.

Fernando Akio Maeda

Juiz Substituto
”.

Em suas razões recursais, a parte agravante suscita, preliminarmente, a inadequação da via eleita, asseverando que o pedido dos autores populares para afastar a lei municipal do ordenamento, impugnando-a em seu objeto principal e não apenas em efeitos concretos configura pedido típico de ação direta de inconstitucionalidade, disfarçado de ação popular.

No mérito, aduz que a Constituição Federal assegura ao Poder Legislativo municipal a definição da remuneração dos agentes políticos, de modo que cabe ao Poder Judiciário, em respeito à separação de poderes, apenas controlar eventuais ilegalidades, sob pena de usurpação da competência legislativa municipal.

Sustenta a legalidade da fixação do subsídio dos vereadores do Município de Nova Guarita, MT, porquanto foram respeitados os requisitos legais e constitucionais, na medida em que foram fixados na legislatura anterior para vigorar na seguinte, nos termos do artigo 29, inciso VI, da Constituição Federal.

Invoca que fixação de subsídios para a próxima legislatura não se confunde com aumentos generalizados no mandado em curso, vedado pelo artigo 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Sustenta, ademais, a necessidade de atribuição de efeito suspensivo ao recurso, diante da probabilidade do direito e o perigo de dano, afirmando que a suspensão da aplicação da norma cria descompasso na execução orçamentária, sem olvidar que
“
caso o mérito da presente controvérsia venha a ser julgado em sentido favorável aos agravantes (como é de se esperar), haverá necessidade de pagamento retroativo das diferenças remuneratórias suprimidas durante a vigência da decisão agravada, o que implicará em desembolso acumulado e impacto financeiro ainda mais severo para o erário, com potenciais efeitos negativos sobre outras áreas essenciais da gestão pública
”.

Em face dessa situação, depois de discorrer sobre os fatos e fundamentos jurídicos que entende cabíveis à espécie, a parte agravante, dentre outras alegações e providências, requer (ID. 254498190):

“1. Conhecimento e processamento do presente Agravo de Instrumento, tendo sido atendidos os pressupostos de admissibilidade (tempestividade, cabimento nos termos do art. 1.015, I, do CPC, preparo devido e formação do instrumento com as peças obrigatórias);

2. Concessão do efeito suspensivo ora vindicado, determinando-se a suspensão imediata da eficácia da decisão agravada (item 5.13 da sentença de primeiro grau) até o julgamento definitivo deste recurso, com a consequente restauração da eficácia plena da Lei Municipal n.º 1.004/2024 durante esse interregno, evitandose danos irreparáveis ao Município;

3. A intimação dos Agravados (autores da ação popular) para, querendo, apresentarem contrarrazões no prazo legal (CPC, art. 1.019, II);

4. A ciência do Ministério Público estadual, para acompanhamento e intervenção que entender cabível, dado tratar-se de ação popular envolvendo interesse público primário;

5. Ao final, o provimento deste Agravo de Instrumento, confirmando-se o efeito suspensivo deferido e reformando-se a decisão agravada, para o fim de revogar a tutela antecipada concedida na origem, afastando em definitivo a suspensão dos efeitos da Lei Municipal n.º 1.004/2024. Assim, que seja declarada a validade e vigência da mencionada lei, restabelecendo-se os subsídios dos agentes políticos de Nova Guarita/MT nos valores fixados por essa norma (ou, alternativamente, julgando-se improcedente o pedido inicial da ação popular no tocante a esse ponto, caso já se entenda possível tal apreciação de mérito nesta sede recursal)”.

O pedido de efeito suspensivo foi deferido (ID. 278338359).

Nas contrarrazões, a parte agravada defende que o efeito devolutivo próprio do recurso devolve apenas e exclusivamente as matérias efetivamente decididas pela instância inferior e, no caso, a parte agravante requer a reforma da decisão com fundamento em suposta inadequação da via eleita, o que configura supressão de instância.

Pondera, outrossim, a ausência de requisitos para a suspensão da decisão agravada, pois as leis em discussão possuem efeitos concretos, não se tratando de lei em tese, bem como que a Jurisprudência dos Tribunais Superiores não obsta a possibilidade de se reconhecer, incidentalmente, caso necessário, a inconstitucionalidade da lei municipal, desde que decorra de causa de pedir, e não do pedido (ID. 278999858).

A Procuradoria-Geral de Justiça se manifesta
“
pelo
desprovimento
do agravo
”
(ID. 280016382).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO DA
RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara:

Como relatado, trata-se de
“
AGRAVO DE INSTRUMENTO COM PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DA TUTELA RECURSAL
”,
interposto por CEZAR ALVES FERREIRA E OUTROS, contra a decisão proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Fernando Akio Maeda, nos autos de n.° 1000015-34.2025.811.0085, em trâmite perante a Vara Única da Comarca de Poconé, MT, que concedeu a antecipação da tutela.

Do exame dos autos de origem, verifica-se que YANN DIEGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA E WASLLANS WAGNER XAVIER SOUZA ajuizou
“
AÇÃO POPULAR
C/C PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA
”,
em desfavor do MUNICÍPIO DE NOVA GUARITA, MT, JOSÉ LAIR ZAMONER, CEZAR ALVES FERREIRA, DIVINO PEREIRA GOMES, GEANE FÁTIMA BOSCHETTI BUENO, HEITOR BALESTRIN, JAIR SOARES, KARINE GRUNEVALD, MARIA ISABEL CEMBRANEL GIACOMELLI, MARTA TERESINHA PIT e NEVAIR JOSÉ RODRIGUES DE ALMEIDA, por meio da qual requer a declaração de nulidade da Lei Municipal n.° 1.004/2024, ante a violação à Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei n.° 9.504/97, além da condenação dos requeridos a restituírem aos cofres públicos os valores eventualmente recebidos, a ser apurado em liquidação de sentença.

O juízo
a quo
recebeu a petição inicial e, no mesmo ato, deferiu a antecipação da tutela,
“
para
SUSPENDER
os efeitos da Lei n.º 1.004/2024,
DETERMINANDO
a manutenção dos subsídios nos valores anteriores à aprovação da referida norma
”.

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

De proêmio, destaca-se que a parte agravante suscita, preliminarmente, a inadequação da via eleita na origem, sob o fundamento de que a alegação de nulidade das Leis municipais adentra matéria constitucional, uma vez que não configura mera causa de pedir, mas representa o próprio objetivo principal da ação.

Com efeito,
segundo dispõe o artigo 5°, inciso LXXIII, da Constituição da República, qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público, a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural,
in verbis
:

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.

Por sua vez, a Lei n.° 4.717/65, que regula a ação popular, apresenta um rol exemplificativo de atos lesivos ao patrimônio público, no artigo 4°, conforme a seguir transcrito:

“Art. 4º São também nulos os seguintes atos ou contratos, praticados ou celebrados por quaisquer das pessoas ou entidades referidas no art. 1º.

I - A admissão ao serviço público remunerado, com desobediência, quanto às condições de habilitação, das normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais.

II - A operação bancária ou de crédito real, quando:

a) for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares, estatutárias, regimentais ou internas;

b) o valor real do bem dado em hipoteca ou penhor for inferior ao constante de escritura, contrato ou avaliação.

III - A empreitada, a tarefa e a concessão do serviço público, quando:

a) o respectivo contrato houver sido celebrado sem prévia concorrência pública ou administrativa, sem que essa condição seja estabelecida em lei, regulamento ou norma geral;

b) no edital de concorrência forem incluídas cláusulas ou condições, que comprometam o seu caráter competitivo;

c) a concorrência administrativa for processada em condições que impliquem na limitação das possibilidades normais de competição.

IV - As modificações ou vantagens, inclusive prorrogações que forem admitidas, em favor do adjudicatário, durante a execução dos contratos de empreitada, tarefa e concessão de serviço público, sem que estejam previstas em lei ou nos respectivos instrumentos.,

V - A compra e venda de bens móveis ou imóveis, nos casos em que não cabível concorrência pública ou administrativa, quando:

a) for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares, ou constantes de instruções gerais;

b) o preço de compra dos bens for superior ao corrente no mercado, na época da operação;

c) o preço de venda dos bens for inferior ao corrente no mercado, na época da operação.

VI - A concessão de licença de exportação ou importação, qualquer que seja a sua modalidade, quando:

a) houver sido praticada com violação das normas legais e regulamentares ou de instruções e ordens de serviço;

b) resultar em exceção ou privilégio, em favor de exportador ou importador.

VII - A operação de redesconto quando sob qualquer aspecto, inclusive o limite de valor, desobedecer a normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais.

VIII - O empréstimo concedido pelo Banco Central da República, quando:

a) concedido com desobediência de quaisquer normas legais, regulamentares,, regimentais ou constantes de instruções gerias:

b) o valor dos bens dados em garantia, na época da operação, for inferior ao da avaliação.

IX - A emissão, quando efetuada sem observância das normas constitucionais, legais e regulamentadoras que regem a espécie”.

Além disso, o artigo 2°, da lei mencionada, prevê que também se configuram como atos lesivos aqueles que contêm vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência de motivos, desvio de finalidade, ou aqueles que tenham sido praticados por autoridade incompetente,
in verbis
:

“Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:

a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;

b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;

c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;

d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;

e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência”.

Nesse sentido, lesiona Hely Lopes Meirelles:

“É a via constitucional (art. 5º, LXIII) posta à disposição de qualquer cidadão (eleitor) para obter a anulação de atos ou contratos administrativos – ou a eles equiparados – lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa e ao meio ambiente natural ou cultural. Está regulada pela Lei 4.717, de 29.6.65”. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 39ª ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2012. p. 801).

Na hipótese, verifica-se que a ação popular de origem tem como objeto a
anulação da Lei Municipal n.° 1.004/2024, que fixou aumento remuneratório aos vereadores para o mandato de 2025/2028, bem como a restituição de eventuais valores recebidos pelos agravantes/requeridos aos cofres públicos, sob a alegação de que referidas normas violam ao disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal e à Lei n.° 9.504/97.

Nessa conjuntura, ressalta-se que, a despeito de se admitir o controle de constitucionalidade incidental na Ação Popular, tal controvérsia deve corresponder à questão prejudicial e indispensável ao deslinde da causa, não podendo, no entanto, constituir o pedido principal da demanda, sob pena de servir como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade.

A propósito:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. ANULAÇÃO DE LEI MUNICIPAL COM BASE EM CONTRARIEDADE À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO. ART. 1º DA LEI N. 4.717/65. OFENSA CONFIGURADA. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA AÇÃO POPULAR COMO MEIO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE.

[...] Cuida-se, na origem, de ação popular que pretende, nos termos da peça vestibular: "provimento jurisdicional com o fim de ser definitivamente declarada nula a Lei 2.099/2003 , bem como de todos os atos dela por ventura originados, ou subsidiariamente para que sua execução seja suspensa até que sejam efetuados todos os estudos de vizinhança e impacto ambiental, como também seja dada oportunidade de esclarecimento à população por intermédio de Audiência Pública, ficando então demonstrado o atendimento dos parâmetros ambientais e participativos" (fl. 17).

3. De acordo com a jurisprudência desta Corte Superior, "A ação popular é imprópria para o controle da constitucionalidade das leis pelo sistema concentrado. Admite-se, apenas, quando a declaração de inconstitucionalidade for incidenter tantum" (...).

4. No caso concreto, a ação popular é manejada, inegavelmente, para efetuar o controle de constitucionalidade da Lei n. 2.099/2003 do Município de Niterói, razão pela qual deve ser extinta, sem apreciação do mérito, por inadequação da via eleita.

5. Como ensina MARÇAL JUSTEN FILHO, "a ação popular não é meio para o controle em abstrato da constitucionalidade de atos legais"(...)" (Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2018, p. 1196).

6. Recurso especial da municipalidade provido”.

(REsp 1870470/RJ , Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/09/2020, DJe 07/10/2020). (Grifo nosso).

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL – AÇÃO POPULAR – BENEFÍCIOS FISCAIS – DESCONSTITUIÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO DE EFEITOS CONCRETOS – CABIMENTO – INCONSTITUCIONALIDADE DE DECRETO ESTADUAL – DECLARAÇÃO
INCIDENTER TANTUM
– POSSIBILIDADE.

1. É possível a declaração de inconstitucionalidade
incidenter tantum
de lei ou ato normativo federal ou local em sede de ação popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à resolução do litígio principal.
Precedentes.” (AGInt no REsp 1792563, Relator Ministro Sérgio Kukina, DJE 19/09/2020). (grifo nosso)

Vê-se, portanto, que o objetivo da ação popular é corrigir ilegalidades ou abuso de poder que possam causar prejuízo concreto e direto ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural e não promover o controle concentrado abstrato ou genérico de normas jurídicas.

Aliás, sobre a referida ação, colaciona-se a lição de Marçal Justen Filho:

“[
...] uma ação constitucional destinada a proteger interesse difuso e objetivo de qualquer cidadão em obter provimento jurisdicional de anulação de ato praticado por agente estatal ou, se privado, beneficiário de recursos públicos, lesivo ao patrimônio, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural,
destacando-se que se dirige contra ato determinado, não sendo meio para controle em abstrato de constitucionalidade de atos legais
” (in Curso de Direito Administrativo, 11a edição, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015, pp. 1136-1137). (Grifo nosso).

E, no caso em questão, vislumbra-se que os autores populares, ora agravados, não buscam a nulidade de ato lesivo concreto ao patrimônio público e à moralidade administrativa, mas a suposta inconstitucionalidade e ilegalidade da legislação que aumentou o subsídio dos Vereadores, em descompasso com o disposto no artigo 29, inciso IV, da Constituição Federal, artigo 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal e
Lei n.° 9.504/97.

Em situações idênticas à presente, assim já decidiu este Egrégio Tribunal de Justiça:

“REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA – AÇÃO POPULAR – LEIS MUNICIPAIS QUE AUMENTAM OS SUBSÍDIOS DO PREFEITO, VICE-PREFEITO E SECRETÁRIOS MUNICIPAIS NA MESMA LEGISLATURA – SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA ANTERIORIDADE DA LEGISLATURA – PRETENSÃO VOLTADA AO RECONHECIMENTO DA INCONSTITUCIONALIDADE DESTAS LEIS – INVIABILIDADE – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO – SENTENÇA RATIFICADA.

Em conformidade com a jurisprudência pátria, a ação popular não é meio processual adequado para o controle abstrato de constitucionalidade de normas, função essa reservada a ações de competência exclusiva dos órgãos de cúpula do Judiciário, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), conforme disposto nos artigos 102 e 103 da Constituição Federal.

Não se dirigindo a pretensão do autor à nulidade de ato lesivo concreto ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, mas ao reconhecimento, de forma indireta, da inconstitucionalidade da legislação que aumentou os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, por ferir o princípio da anterioridade da legislatura, correta a sentença que reconheceu a inadequação da ação popular e extinguiu o processo sem resolução do mérito”.

(N.U 1006213-80.2023.8.11.0013, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA RIBEIRO, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 11/12/2024, Publicado no DJE 17/12/2024).

“AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO POPULAR – NULIDADE DE LEI MUNICIPAL QUE DISPÕE SOBRE VALORES DOS SUBSÍDIOS DOS VEREADORES – PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – ACOLHIDA – IMPOSSIBILIDADE DE QUESTIONAMENTO DE LEI EM TESE – APLICAÇÃO DE EFEITO TRANSLATIVO – EXTINÇÃO DA AÇÃO DE ORIGEM SEM JULGAMENTO DE MÉRITO

Descabe o ajuizamento de ação popular contra lei em tese, motivo pelo qual se impõe a extinção da demanda de origem por inadequação da via eleita, mediante a aplicação do efeito translativo em sede de agravo de instrumento”.

(N.U 1002431-41.2022.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 11/10/2022, Publicado no DJE 21/10/2022).

Desse modo, por se tratar de ação destinada a assegurar a intangibilidade do patrimônio público e a integridade da moralidade administrativa, e considerando que a pretensão dos autores populares, na origem, se mostra voltada unicamente para invalidar legislação municipal (e os efeitos consectários), se afigura inadequado o manejo da ação popular.

Sobre a possibilidade do reconhecimento da inadequação da via eleita, no agravo de instrumento, a despeito das alegações da parte agravada no sentido de que tal julgamento constitui supressão de instância, perfaz curial salientar que a ausência de interesse processual, por se tratar de matéria de ordem pública, pode ser reconhecida, inclusive de ofício, a qualquer tempo e grau de jurisdição.

A propósito:

“[...]
Segundo o entendimento dessa Corte de origem, "tratando-se de questão de ordem pública, o reconhecimento da ausência de interesse processual - sob a modalidade inadequação da via eleita - não depende de provocação das partes, nem se encontra sujeito à preclusão" (
AgRg no REsp n. 707.594/PR
, relatora Ministra Maria Isabel Gallotti, Quarta Turma, julgado em 7/8/2012, DJe de 21/8/2012). [...]”. (STJ - REsp: 1919840, Relator.: Ministro ANTONIO CARLOS FERREIRA, Data de Publicação: Data da Publicação DJ 02/07/2024).

Outrossim, convém ressaltar que o Superior Tribunal de Justiça tem entendimento pacífico sobre o efeito translativo em decisões de Agravo de Instrumento. Confira-se:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ESPECIAL. CONTRARIEDADE AO ART. 1 .022 DO CPC/2015. ALEGAÇÃO GENÉRICA. SÚMULA N; 284/STF. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECONHECIMENTO DE ILEGITIMIDADE DE PARTE. EXTINÇÃO DO FEITO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. EFEITO TRANSLATIVO DO RECURSO. POSSIBILIDADE. SENTENÇA COLETIVA. CUMPRIME NTO INDIVIDUAL. LEGITIMIDADE ATIVA. DISCUSSÃO. POSSIBILIDADE. COISA JULGADA. PRESSUPOSTOS. INVESTIGAÇÃO. SÚMULA N. 7/STJ. [...] ."3.
Este Tribunal entende, desde os idos do CPC/1973, que, em respeito ao efeito translativo e ao princípio da economia processual, a constatação da existência de vício insanável relativo à falta de condição indispensável ao regular prosseguimento da ação é matéria que pode e deve ser conhecida de ofício, em qualquer tempo ou grau de jurisdição (art. 485, IV e § 3º, do CPC 2015).
Não há qualquer óbice, assim, a que o Tribunal, ao julgar agravo de instrumento, determine a extinção da ação original, reconhecendo a ilegitimidade da parte . [...]”. (STJ - AgInt no REsp: 2000423 MA 2022/0128506-3, Relator.: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 24/04/2023, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 27/04/2023). (Grifo nosso).

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ATOS ADMINISTRATIVOS. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL . CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 1 .022 DO CPC. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. AGRAVO DE INSTRUMENTO . EFEITO TRANSLATIVO DOS RECURSOS. POSSIBILIDADE. REVOLVIMENTO DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE . SÚMULA 7 DESTA CORTE SUPERIOR. INCIDÊNCIA. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA . ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO . [...] IV -
E possível a aplicação, pelo Tribunal, do efeito translativo dos recursos em sede de agravo de instrumento, extinguindo diretamente a ação independentemente de pedido, se verificar a ocorrência de uma das causas referidas no art . 267, § 3º, do Código de Processo Civil de 1973, atual art. 485, § 3º, do CPC de 2015
.
[...]”.

(STJ - AgInt nos EDcl no REsp: 1846660 GO 2019/0328816-2, Relator.: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 14/02/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/02/2022). (Grifo nosso).

Ante o exposto,
acolho a preliminar de inadequação da via eleita
e, em consequência,
ATRIBUO EFEITO TRANSLATIVO
ao agravo de instrumento, para
EXTINGUIR A AÇÃO DE ORIGEM
, sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso IV, do CPC.

Isenta a parte agravante de custas e honorários advocatícios, nos termos do artigo 5°, LXXIII, da Constituição Federal, devido à ausência de prova de má-fé.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 06/05/2025