Tribunal: TJMT
Processo: 1001105-42.2023.8.11.0087
Relator(a): ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR
Órgão julgador: ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-16
Data de publicação: 2025-06-28

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Número Único
:

1001105-42.2023.8.11.0087
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Vigilância Sanitária e Epidemológica]
Relator:
Dr(a).
ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR

Turma Julgadora:

[DR(A). ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, DR(A). MARCOS FALEIROS DA SILVA, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MUNICIPIO DE GUARANTA DO NORTE - CNPJ: 03.239.019/0001-83 (APELANTE), RONY DE ABREU MUNHOZ registrado(a) civilmente como RONY DE ABREU MUNHOZ - CPF: 010.178.181-42 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCOS REGENOLD FERNANDES, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE. CONTROLE DE ZOONOSES. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. SEPARAÇÃO DOS PODERES. RECURSO PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Município de Guarantã do Norte contra sentença que, em ação civil pública proposta pelo Ministério Público, determinou a adoção de medidas administrativas e a construção de um Centro de Controle de Zoonoses, com prazos e obrigações detalhadas. O Município sustenta violação ao princípio da adstrição, defende que as medidas impostas são de competência discricionária da Administração e argumenta que não houve omissão estatal injustificada. O Ministério Público, por sua vez, aduz que houve omissão e que a atuação judicial se justifica pela inércia do ente público.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se houve violação à regra da adstrição entre pedido e sentença; e (ii) estabelecer se a construção de centro de zoonoses e demais medidas determinadas judicialmente configuram ingerência indevida do Poder Judiciário em atos discricionários da Administração Pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A aplicação do princípio da adstrição (arts. 141 e 492 do CPC) deve ser analisada em ações civis públicas sob o prisma do conteúdo estrutural e coletivo, dada a complexidade e a dinamicidade das providências envolvidas.

4.

A atuação do Poder Judiciário sobre políticas públicas só se legitima em casos de omissão estatal grave e injustificada, o que não se verifica nos autos, pois o Município demonstrou a existência de ações voltadas ao controle de zoonoses, como campanhas de vacinação e iniciativas administrativas.

5.

A construção de Centro de Zoonoses e as medidas administrativas determinadas extrapolam o mínimo existencial e se inserem no âmbito da discricionariedade do gestor público, cuja atuação está condicionada à conveniência, oportunidade e disponibilidade orçamentária.

6.

A imposição judicial de obrigações complexas e de alta repercussão orçamentária, sem evidência de omissão grave e sem demonstração de emergência sanitária, viola o princípio constitucional da separação dos poderes (art. 2º da CF/88).

7.

A jurisprudência do TJMT reitera que a ausência de inércia estatal injustificada inviabiliza a intervenção judicial em políticas públicas de competência do Executivo.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1.

A regra da adstrição entre pedido e sentença deve ser interpretada em ações civis públicas por seu cunho coletivo e estrutural.

2.

A atuação judicial em políticas públicas só se justifica em casos de omissão grave e injustificada da Administração.

3.

A construção de centro de zoonoses e demais medidas administrativas determinadas judicialmente integram a esfera de discricionariedade do Executivo, sendo incabível sua imposição judicial sem prova de emergência ou inação estatal manifesta.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º, 30, 196 a 198; CPC, arts. 141 e 492; Lei 6.259/75, art. 1º, parágrafo único; Lei 7.347/85, art. 18; Lei Estadual/MT nº 7.603/01, art. 3º, I.

Jurisprudência relevante citada
: TJMT, Ap Cível n. 1001710-39.2020.8.11.0007, Rel. Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, j. 22.11.2022; TJMT, Ag Instr. n. 1012919-26.2020.8.11.0000, Rel. Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, j. 09.03.2021; TJMT, Ap Cível n. 0002555-51.2014.8.11.0055, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, j. 28.11.2016; STF, RE 855178 (Tema 698), Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 27.08.2015.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Recurso de
Apelação Cível
interposto pelo Município de Guarantã do Norte em face de sentença que determinou a construção de centro de zoonoses e adoção de várias medidas administrativas em Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público, ora apelado, com tal desiderato.

Preliminarmente, alega a violação à regra da adstrição ou congruência. No mérito, afirma que a saúde pública é de responsabilidade de todos os entes federativos. Comenta que a intervenção judicial é indevida e fere a discricionariedade judicial.

Pontua que não se demonstrou a inação estatal ou de que os serviços prestados pela Prefeitura não estejam totalmente satisfatórios. Defende que a construção de um centro de zoonoses é ato discricionário da administração. O fato de haver alegação de que há recursos, não induz que eles sejam suficientes para essa operação em específico.

Pugna pelo provimento do recurso e a reforma da sentença judicial.

Em sede de contrarrazões, o apelado, Ministério Público, argumenta, quanto à preliminar, que as ações civis públicas, por fazerem parte do chamado microssistema processual coletivo, não se submetem às mesmas regras e premissas processuais de demandas de caráter individual.

No mérito, afirma que o argumento da independência entre os poderes e da exaustão orçamentária não convencem, ademais, foram realizadas pelo
Parquet
diversas tentativas de regularização amigável,
“sendo expedido (sic) ofícios e reuniões, realizando a orientação dos responsáveis
”. Ademais, “
em resposta a um dos ofícios o Município informou dispor de recursos para efetivar a construção do Centro de Zoonoses, porém nenhuma medida foi adotada
”, do que resta patente a omissão do município.

Pugna pela manutenção da sentença.

A d. Procuradoria-Geral de Justiça opina pelo provimento parcial do recurso para manter as obrigações de fazer consistente em campanhas educativas e assegurada a vacinação e castração de animais, e julgar improcedente o pedido de construção de centro de controle de zoonoses.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Presentes os pressupostos de admissibilidade,
conheço
do recurso de apelação.

I – Preliminar: violação à regra da adstrição ou congruência

Alega-se a violação aos artigos 41 e 492, CPC, regra da adstrição ou congruência, pois a sentença foi além da delimitação do pedido.

Nota-se que o pleito inicial versa sobre tema complexo a impor a adoção serial de providência, de maneira por que a clássica configuração da correlação demanda-sentença (princípio da adstrição ou congruência) construída na concepção de ações individuais, deve ser interpretada em se tratando de ações de interesse coletivo, cujo objeto, por si só, tem um quê de estrutural, considerando-se o âmbito do município. A par disso, as determinações seguem uma interpretação lógica dos pedidos da inicial.

Rejeito
a preliminar.

2. Mérito

A controvérsia gira em torno da adoção de medidas sanitárias como alegada obrigação do município, em obrigação de fazer (construção de um centro de zoonoses e ações administrativas correlatas)
versus
a separação dos poderes e a ingerência do Judiciário na Administração Pública.

Eis o dispositivo da sentença recorrida:

“[...]

Ante ao exposto, nos termos do art. 487, I, do CPC,
JULGO PARCIALMENTE

PROCEDENTE
a pretensão autoral e
DETERMINO
, as seguintes medidas:

1.

No prazo de 60 (sessenta dias):

a) Realização de
campanhas educativas

periódicas
para a promoção da conscientização da população em relação à posse responsável de animais, evitando situação de abandono;

b) Realização
campanhas periódicas de adoção de animais de rua
, assegurando a vacinação periódica e castração dos animais adotados, com o cadastro dos animais e seus respectivos tutores;

c)
Desenvolvimento de política de controle populacional dos animais
, por meio de vacinação;

d)
Manter cadastro
, para o fim de identificação e controle populacional de animais em situação de abandono.

2.

No prazo de 120 (cento e vinte dias), elaborar estudo e planejamento, com a prévia dotação orçamentária para a implementação, em 60 (sessenta dias), das medidas:

a)
Instalação e conservação de, ao menos, 100 bebedouros e comedouros
para os animais de rua em diversos pontos da cidade;

b)
Realização de

convênios, através de processo licitatório, com clínicas veterinárias para a castração gratuita
de, ao menos, 30 (trinta) animais (cães e gatos) de rua adotados ou de população de baixa renda por mês;

c)
Providenciar abrigo humanitário provisório
(alojamento e alimentação adequados), para a realização de tratamento veterinário e castração/esterilização de animais de rua, com cuidados pós-operatórios para, posteriormente, serem disponibilização para adoção;

d)
Oferecer tratamento gratuito
aos animais de rua ou de população de baixa renda sendo terminantemente vedado o procedimento de eutanásia de animais sem prévia comprovação atestada por exames e laudo do profissional técnico competente.

3.

No prazo máximo de 01 (um ano) elaborar estudo e planejamento, com a prévia dotação orçamentária para:

a) Realizar a
construção
com efetivo funcionamento e manutenção de um
Núcleo de Controle de Zoonoses municipal
,
no prazo máximo de 02 (dois) anos após a realização do estudo e planejamento
, com local apropriado para o recolhimento e atendimento de animais de rua, sobretudo os doentes, abandonados ou vítimas de maus tratos, e cuidados de alimentação e saúde dos animais, e no mesmo local,
dispor de infraestrutura com espaço aberto para visitação de animais disponíveis para adoção
.

Advirto que a não observância
injustificada
das determinações e dos prazos alhures mencionados poderão acarretar multas ao município e ao seu gestor, além de eventual crime de desobediência, cabendo ao autor requerer em cumprimento de sentença.”

Em síntese, consta dos autos que a ação oriunda de Procedimento Administrativo com o objetivo de promover e fiscalizar o desenvolvimento de políticas públicas realizadas pelo Município de Guarantã do Norte, destinadas ao controle reprodutivo e abandono de cães e gatos, execução de serviços de vigilância epidemiológica e a criação de um Centro de Controle de Zoonoses.

Diante disto, foram requisitadas informações ao Município de Guarantã do Norte, ocasião em que este relatou que não existem instituições ou ONGS formalizadas que prestem tais serviços, bem como que há a lei municipal n.º 246/1998, que dispõe sobre a prevenção e controle de zoonoses.

O Município, após notificado para que manifestasse o interesse em firmar termo de ajustamento de conduta, relatou que tinha interesse em firmar TAC, pois há recursos para efetivação das construções necessárias. Contudo, a gestão municipal tem receio quanto ao custeio das despesas mensais para o funcionamento da atividade, em razão da queda de arrecadação.

Com isso, o Ministério Público ajuizou a presente ação para compelir o Município a implantar o Núcleo de Controle de Zoonoses municipal.

As medidas pleiteadas pela presente ação são de competência privativa do Município (art. 30, CF/88), com cooperação técnica e financeira dos demais entes da federação; ao passo que as ações que tratam do direito à saúde são de competência comum (arts. 196 a 198, CF/88).

Desnecessário adentrar à questão de os animais serem sujeitos de direitos, pois o Ministério Público é titular legítimo da pretensão, que esboça o caráter de direito coletivo/difuso.

A questão central a ser debatida são os limites de atuação do poder judiciário devido ao caráter positivo e prestacional do pleito, que consiste em obrigação de fazer – construção de centro de zoonoses e ação de medidas administrativas.

Pois bem. Não obstante o pleito ministerial, a incumbência da construção de centro de zoonoses encontra-se na esfera de discricionariedade do titular do Poder Executivo, em homenagem à separação dos poderes e da construção do orçamento de acordo com as prioridades escolhidas pelo titular do poder por força do voto popular.

É certo que o direito à saúde se encontra catalogado na Constituição Federal, mas o rol de demandas e direitos a serem efetivados – como o inerente à espécie –, incumbe ao alcaide municipal, privativamente, em decorrência da priorização das escolhas de suas ações de governo. Demais disso, a finitude do orçamento induz a necessidade de estudos, pesquisas, avaliações e aprovações por parte dos poderes Legislativo/Executivo, e o estabelecimento à fórceps quebra o controle e a gestão das contas públicas, em situação na qual não há a excepcionalidade que autoriza a atuação do judiciário.

Em que pese o elo realizado com o direito à saúde, há outros direitos de maior porte a serem efetivados, ademais, na contestação, a parte recorrente demonstrou que não é omissa na proteção dos seres humanos e animais, ao evitar a proliferação das zoonoses, com campanhas no município – mesmo antes do ajuizamento da ação – para atingir meta de vacinação antirrábica para cães e gatos, como há prova nos autos.

O tema 698, Supremo Tribunal Federal, versa sobre o (i) suprimento do déficit de pessoal para provimento de cargos de médico e funcionários técnicos com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento.

Ainda que
lato sensu
enquadrar-se da concepção ampla do termo saúde, há de se fazer a distinção, porque o caso em discussão é particular (construção de centro de zoonoses e realização de medidas administrativas), motivo por que não se aplica o mencionado precedente ao caso concreto.

Sob pena de quebra do paradigma divisório de poderes e atribuições, essência de nossa configuração democrática (art. 2º, CF/88), somente excepcionalmente pode o Poder Judiciário intervir em políticas públicas, em caso de omissão grave e injustificada, o que não se demonstrou nos autos, porque o município realiza políticas para erradicação de zoonoses.

A construção do centro de zoonoses não é o único móvel para o combate, sendo que essa escolha cabe ao Executivo, mesmo porque a ação, por si só, não se adequa ao mínimo existencial. Situação diversa seria se se houvesse demonstrado epidemia ou grave situação na cidade e a omissão do poder público, situação fática que transmudaria a normalidade e autorizaria a ação do poder judiciário. Inclusive, é o que se extrai do artigo 1º, parágrafo único, Lei 6.259/75:

“Parágrafo único. Para o controle de epidemias e na ocorrência de casos de agravo à saúde decorrentes de calamidades públicas, o Ministério da Saúde, na execução das ações de que trata este artigo, coordenará a utilização de todos os recursos médicos e hospitalares necessários, públicos e privados, existentes nas áreas afetadas, podendo delegar essa competência às Secretarias de Saúde dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”.

Ademais, as providências determinadas na sentença são, pura e tecnicamente, da esfera administrativa, como realização de licitação, providenciar abrigo humanitário provisório, manutenção de cadastro, desenvolvimento de política de controle populacional dos animais, realização de campanhas educativas periódicas e campanhas periódicas de adoção de animais de rua.

No sentido do aqui exposto, seguem julgados deste Tribunal de Justiça:

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - PEDIDO DE CONSTRUÇÃO DE CENTRO DE CONTROLE DE ZOONOSES - AUSÊNCIA DE INJUSTIFICÁVEL INÉRCIA ESTATAL - SENTENÇA RATIFICADA - RECURSO DESPROVIDO.

1 - O Princípio da Independência dos Poderes e as regras específicas de caráter orçamentário e financeiro para a atuação do ente público impõem limites à atuação do Poder Judiciário, que deve apenas intervir na hipótese em que os Poderes do Estado agem de forma irrazoável ou abusiva, caracterizando-se, assim, uma injustificável inércia estatal, sendo vedada, de qualquer modo, a invasão no cerne da discricionariedade política reservada ao Governo competente para exercer esta ou aquela atividade, sob pena de ofensa ao Princípio Constitucional da Separação dos Poderes.

2 - O Ministério Público não logrou demonstrar a insuficiência da política públicas adotada pelo Poder Executivo Municipal no que atine ao controle de zoonoses, a fim de evidenciar a premente necessidade da construção do Controle de Zoonoses.

(TJ-MT, N.U 1001710-39.2020.8.11.0007, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 22/11/2022, Publicado no DJE 07/12/2022)

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
PRETENSÃO DE IMPLEMENTACAO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECAO AOS ANIMAIS E POSTERIOR IMPLANTAÇÃO DE CENTRO DE ZOONOSES
– TUTELA DE URGENCIA INDEFERIDA – AUSENCIA DO PERIGO DE DANO – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E APLICACAO DA TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL – NECESSIDADE DE OBSERVANCIA À CONVENIENCIA, OPORTUNIDADE, DISCRICIONARIEDADE E DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO – DECISAO MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

Descabe a intervenção do Poder Judiciário quanto à prática de ato discricionário da Administração Pública, a ser emanado, mediante critérios de conveniência e oportunidade e de acordo com dotações orçamentárias
.

(TJ-MT, N.U 1012919-26.2020.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 09/03/2021, Publicado no DJE 14/03/2021)

APELAÇÃO CÍVEL - REEXAME NECESSÁRIO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - PEDIDO DE CONSTRUÇÃO DE CENTRO DE CONTROLE DE ZOONOSES - AUSÊNCIA DE INJUSTIFICÁVEL INÉRCIA ESTATAL - SENTENÇA RATIFICADA - RECURSO DESPROVIDO.

1 - O Princípio da Independência dos Poderes e as regras específicas de caráter orçamentário e financeiro para a atuação do ente público impõem limites à atuação do Poder Judiciário, que deve apenas intervir na hipótese em que os Poderes do Estado agem de forma irrazoável ou abusiva, caracterizando-se, assim, uma injustificável inércia estatal, sendo vedada, de qualquer modo,
a invasão no cerne da discricionariedade política reservada ao Governo competente para exercer esta ou aquela atividade, sob pena de ofensa ao Princípio Constitucional da Separação dos Poderes
.

2 -
O Ministério Público não logrou demonstrar a insuficiência da política públicas adotada pelo Poder Executivo Municipal no que atine ao controle de zoonoses, a fim de evidenciar a premente necessidade da construção do CCZ- tipo 3
.

(TJ-MT, N.U 0002555-51.2014.8.11.0055, MARIA APARECIDA RIBEIRO, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 28/11/2016, Publicado no DJE 05/12/2016)

DISPOSITIVO

Em face do exposto, conheço do recurso e
dou-lhe provimento
reformar integralmente a sentença e julgar improcedente o pedido, por consequência, extinto o feito com resolução do mérito (art. 487, I, CPC).

Município isento do pagamento de custas (art. 3º, inciso I, Lei Estadual nº 7.603/01).

Incabível a condenação ao pagamento de honorários (art. 18, Lei nº 7.347/85).

É como voto.

Juiz

ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR

Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/06/2025