Tribunal: TJMT
Processo: 1025336-35.2025.8.11.0000
Relator(a): GILBERTO GIRALDELLI
Órgão julgador: GILBERTO GIRALDELLI
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-10-09
Data de publicação: 2025-10-14

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1025336-35.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Competência do Órgão Fiscalizador, Abuso de Poder, Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
GILBERTO GIRALDELLI

Turma Julgadora:

[DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[ALBERTO MARCIO GONCALVES - CPF: 021.554.037-98 (AUTOR), PREFEITO MUNICIPAL DE GUARANTÃ DO NORTE (AUTOR), CÂMARA MUNICIPAL DE GUARANTÃ DO NORTE (REU), PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA (CUSTOS LEGIS), FERNANDO MANICA GOBBI - CPF: 945.022.691-15 (ADVOGADO), GUARANTA DO NORTE CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 24.672.909/0001-54 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE GUARANTA DO NORTE - CNPJ: 03.239.019/0001-83 (TERCEIRO INTERESSADO), JOAO CARLOS VIDIGAL SANTOS - CPF: 875.880.211-87 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. EXIGÊNCIA DE PRÉVIA AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PARA ATOS DE GESTÃO ADMINISTRATIVA. CONTRATOS DE GESTÃO COM ORGANIZAÇÕES SOCIAIS. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DECLARADA. PEDIDO PROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Guarantã do Norte/MT em face da Câmara Municipal, visando à declaração de inconstitucionalidade material de dispositivos da Lei Municipal n.º 2.406/2024, que alterou e inseriu dispositivos na Lei Municipal n.º 2.217/2022, a qual dispõe sobre o programa de parceria com Organizações Sociais (OS), estabelecendo a exigência de prévia autorização ou aprovação do Poder Legislativo para a prática de atos administrativos típicos do Poder Executivo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em verificar se a exigência de prévia autorização ou aprovação legislativa para atos de gestão de contratos administrativos com Organizações Sociais, como celebração de contratos emergenciais, renovação anual de contratos de gestão e realização de alterações contratuais, viola o princípio constitucional da separação dos poderes, da reserva da administração e da eficiência administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Constituição do Estado de Mato Grosso, em seu artigo 9.º, reproduzindo o modelo federal, estabelece a independência e harmonia entre os Poderes, princípio de observância obrigatória pelos Municípios por força do artigo 190 da mesma Carta e do artigo 4.º da Lei Orgânica Municipal.

4. A doutrina e jurisprudência desenvolveram o conceito da "reserva da administração", que protege o núcleo essencial das competências do Poder Executivo contra interferências indevidas dos demais Poderes, incluindo-se nessa esfera de exclusividade os atos de gestão e organização administrativa.

5. Há distinção fundamental entre a autorização legislativa genérica e abstrata para delegar a execução de um serviço público e a pretensão do Legislativo de participar, caso a caso, da execução dessa política pública, transformando-se em instância de aprovação prévia para cada ato de gestão contratual.

6. A exigência de remessa de Projeto de Lei para renovação anual de contrato, aprovação legislativa para aditivos contratuais ou celebração de contratos emergenciais subverte a lógica do sistema, convertendo atos administrativos pautados por critérios técnicos em atos de natureza eminentemente política.

7. O controle do Poder Legislativo sobre os atos do Executivo deve ser exercido, em regra,
a posteriori
, por meio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial, como previsto nos artigos 46 da Constituição Estadual e 54 da Lei Orgânica Municipal, ou por instrumentos de controle político.

8. A imposição de amarras burocráticas atenta contra o princípio da eficiência administrativa, insculpido no artigo 129 da Constituição Estadual, criando obstáculos desproporcionais e irrazoáveis à célere e eficaz prestação de serviços essenciais à população.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Preliminar de irregularidade de representação processual rejeitada e, no mérito, ação julgada procedente para declarar, com efeitos
ex tunc
, a inconstitucionalidade material dos dispositivos impugnados.

Tese de julgamento: "1. Viola o princípio constitucional da separação dos poderes a exigência de prévia autorização ou aprovação legislativa para a prática de atos administrativos típicos do Poder Executivo, como a celebração de contratos emergenciais, a renovação anual de contratos de gestão e a realização de alterações contratuais com Organizações Sociais. 2. O controle do Poder Legislativo sobre os atos do Executivo deve ser exercido, em regra, a posteriori, por meio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial, sendo inadmissível a transformação do Legislativo em coadministrador."

_________

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 2.º; CE/MT, arts. 9.º, 46, 129 e 190; Lei Orgânica Municipal de Guarantã do Norte, arts. 4.º, 54 e 86, §1.º.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ADI 4409, Relator: Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 06/06/2018, processo eletrônico dje-225 – divulg. 22/10/2018 – public. 23/10/2018 e ADI 342/PR, Relator: Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, julgado em 06/02/2003 – public. 11/04/2003.

R E L A T Ó R I O

REQUERENTE:

PREFEITO DO MUNICÍPIO DE GUARANTÃ DO NORTE

REQUERIDO:

CÂMARA MUNICIPAL DE GUARANTÃ DO NORTE

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. GILBERTO GIRALDELLI

Eminentes pares:

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Prefeito do Município de Guarantã do Norte/MT em face da Câmara Municipal da mesma localidade, visando à declaração de
inconstitucionalidade material
de dispositivos da Lei Municipal n.º 2.406, de 07 de agosto de 2024
, que alterou e inseriu dispositivos na Lei Municipal n.º 2.217, de 10 de novembro de 2022,
a qual dispõe sobre o programa de parceria com Organizações Sociais (OS)
.

O requerente sustenta, em síntese, que os dispositivos impugnados, ao estabelecerem a exigência de prévia autorização ou aprovação do Poder Legislativo para a prática de atos administrativos típicos do Poder Executivo - como a celebração de contratos emergenciais, a renovação anual de contratos de gestão e a realização de alterações contratuais -, violam o princípio da separação e harmonia entre os Poderes, consagrado nos artigos 2.º da Constituição Federal, 9.º e 190 da Constituição do Estado de Mato Grosso, e 4.º da Lei Orgânica Municipal.

No seu entender, tal exigência representa uma indevida invasão do Poder Legislativo na esfera de competência privativa do Poder Executivo, esvaziando a discricionariedade administrativa (conveniência e oportunidade) e a reserva da administração. Aduz, ainda, ofensa ao princípio da eficiência administrativa (art. 37,
caput
, da CRFB/88 e art. 129 da CE/MT), por criar entraves burocráticos que comprometem a agilidade na prestação de serviços públicos essenciais, notadamente na área da saúde. Por fim, alega que a norma desvirtua a função de controle externo do Legislativo, que deve ser exercida, em regra,
a posteriori
.

Emendada a petição inicial para aclarar o objeto da impugnação (ID 305079868), este Relator, diante da relevância da matéria, adotou o rito abreviado previsto no artigo 12 da Lei n.º 9.868/1999 (ID 307139851).

Devidamente notificada, a Câmara Municipal de Guarantã do Norte prestou informações (ID 311946353). Em sede
preliminar
, arguiu a irregularidade da representação processual, ao argumento de que o subscritor da inicial não integra o quadro da Procuradoria Jurídica do Município. No
mérito
, defendeu a constitucionalidade das normas, sustentando que a exigência de autorização legislativa para a concessão de serviços públicos encontra amparo no artigo 86, § 1.º, da Lei Orgânica Municipal e se insere na competência fiscalizatória do Poder Legislativo.

Instada a se manifestar, a douta Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela rejeição da preliminar e, no mérito, pela improcedência do pedido (ID 314323391). Externou que a participação do Poder Legislativo no processo de delegação de serviços públicos representa um legítimo exercício do controle popular e preventivo, assegurando maior segurança jurídica e lisura ao ato, sem configurar ofensa à separação dos poderes.

No ID 315706855 aportou peça subscrita pelo Prefeito do Município de Guarantã do Norte/MT, nominada de “impugnações à contestação”, ao que refutou os argumentos constantes na contestação e na manifestação ministerial.

É o relatório.

Inclua-se o feito em pauta para julgamento.

V O T O R E L A T O R

VOTO –
PRELIMINAR

DE IRREGULARIDADE DA REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL

EXMO. SR. DES. GILBERTO GIRALDELLI (RELATOR)

Eminentes pares:

A Câmara Municipal de Guarantã do Norte suscita, como questão prévia, a irregularidade da representação processual do autor, ao argumento de que o advogado subscritor da petição inicial não ostenta a condição de Procurador do Município.

A preliminar, contudo,
não
merece prosperar.

A Constituição do Estado de Mato Grosso, em seu artigo 124, inciso IX, confere expressamente ao Prefeito Municipal legitimidade ativa para propor ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal em face da Carta Estadual. Trata-se de legitimação extraordinária, conferida ao Chefe do Poder Executivo na defesa da ordem constitucional local.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao interpretar o rol de legitimados do artigo 103 da Constituição Federal, de observância simétrica pelos Estados, consolidou o entendimento de que os Chefes do Poder Executivo, entre outras autoridades, possuem capacidade postulatória
ex lege
para as ações de controle concentrado. Tal prerrogativa decorre da própria natureza do cargo e da relevância da função de guardião da ordem jurídica que lhes é atribuída (ADI 4409, Relator: Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 06-06-2018, processo eletrônico dje-225 – divulg. 22-10-2018 – public. 23-10-2018).

Nesse sentido, a subscrição da petição inicial pelo próprio Prefeito Municipal, Sr. Alberto Márcio Gonçalves, conforme se verifica na assinatura digital aposta no documento de ID 303115354, supre qualquer eventual vício de representação. A presença de sua assinatura digital, ao lado daquela do causídico constituído, confere plena validade ao ato processual, tornando despicienda a discussão acerca do vínculo do advogado com a administração municipal para este ato específico. A capacidade postulatória, neste caso, emana diretamente da Constituição Estadual, e não do instrumento de mandato.

Rejeita-se, pois, a preliminar.

É como voto.

VOTO – (MÉRITO)

EXMO. SR. DES. GILBERTO GIRALDELLI (RELATOR)

Eminentes pares:

A presente Ação Direta de Inconstitucionalidade cinge-se à
análise da compatibilidade de dispositivos da Lei Municipal n.º 2.406/2024 de Guarantã do Norte com os princípios da separação dos poderes, da reserva da administração e da eficiência
, insculpidos na Constituição do Estado de Mato Grosso, por simetria com a Constituição da República.

– Da Violação ao Princípio da Separação dos Poderes e à Reserva da Administração.

Superada a questão prefacial, adentra-se ao cerne da controvérsia que reside em perquirir se a exigência de prévia autorização ou aprovação legislativa para atos de gestão de contratos administrativos, como os de parceria com Organizações Sociais, ofende o postulado da separação dos poderes.

Os dispositivos impugnados, introduzidos pela Lei Municipal n.º 2.406/2024 na Lei Municipal n.º 2.217/2022, estabelecem, em suma, que o Poder Executivo necessita de:

a) prévia autorização do Poder Legislativo para celebrar contrato de gestão emergencial (nova redação do art. 15, I);

b) comunicação prévia de 60 dias ao Legislativo para realizar novo chamamento público (nova redação do art. 15, § 1.º);

c) envio de Projeto de Lei para aprovação do Legislativo para a renovação anual de contratos de gestão (nova redação do art. 15, § 3.º);

d) envio ao Poder Legislativo, para aprovação, de quaisquer alterações contratuais de prazo ou financeiras e a celebração de novo contrato de gestão (dispositivo inserido como art. 20, § 3.º).

A Constituição do Estado de Mato Grosso, em seu artigo 9.º, reproduzindo o modelo federal, estabelece que
"São Poderes do Estado, independentes, democráticos, harmônicos entre si e sujeitos aos princípios estabelecidos nesta Constituição e na Constituição Federal, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário"
. Tal princípio, que constitui o alicerce do Estado Democrático de Direito, é de observância obrigatória pelos Municípios, por força do artigo 190 da mesma Carta e do artigo 4.º da Lei Orgânica de Guarantã do Norte.

A essência desse postulado reside na distribuição de funções típicas a cada um dos Poderes, de modo a evitar a concentração de poder e garantir um sistema de freios e contrapesos (
checks and balances
). Ao Poder Legislativo cabe, precipuamente, a função de legislar e fiscalizar; ao Poder Executivo, a de administrar a coisa pública, executando as leis e praticando os atos de governo.

Nesse diapasão, a doutrina e a jurisprudência pátrias desenvolveram o conceito da "reserva da administração", que protege o núcleo essencial das competências do Poder Executivo contra interferências indevidas dos demais Poderes. Incluem-se nessa esfera de exclusividade os atos de gestão e organização administrativa, que envolvem a análise de conveniência e oportunidade para a prática de atos concretos, a celebração e a execução de contratos, e a direção superior da administração.

A Câmara Municipal e a douta Procuradoria-Geral de Justiça defendem a constitucionalidade das normas com base na competência fiscalizatória do Legislativo e na previsão do artigo 86, § 1.º, da Lei Orgânica Municipal, que dispõe:
"A concessão de serviços públicos só se fará com autorização legislativa"
.

Entretanto, impositiva se apresenta uma distinção fundamental (
distinguishing
). Uma coisa é a lei, em sentido genérico e abstrato, autorizar o Poder Executivo a delegar a execução de um serviço público, estabelecendo as diretrizes e os contornos dessa delegação, como o fez a Lei Municipal n.º 2.217/2022 ao instituir o programa de parcerias com Organizações Sociais. Tal autorização legislativa inicial é, de fato, um requisito de validade para a delegação de serviços públicos, alinhando-se perfeitamente à competência do Legislativo.

Outra, bem diversa, é a pretensão do Legislativo de participar, caso a caso, da execução dessa política pública, transformando-se em uma instância de aprovação prévia para cada ato de gestão contratual. Os dispositivos impugnados não tratam da autorização genérica para a política de parcerias, mas sim de um controle prévio, concreto e individualizado sobre atos de administração ordinária.

Ao exigir a remessa de um "Projeto de Lei" para a simples renovação anual de um contrato (art. 15, § 3.º), a norma subverte a lógica do sistema, convertendo um ato administrativo, que deveria ser pautado por critérios técnicos de avaliação de desempenho e cumprimento de metas, em um ato de natureza eminentemente política. O mesmo vício se observa na exigência de aprovação legislativa para aditivos contratuais ou para a celebração de contratos emergenciais (art. 15, I, e art. 20, § 3.º).

Tal ingerência legislativa em matéria de gestão administrativa viola frontalmente a separação dos poderes. O controle do Poder Legislativo sobre os atos do Executivo deve ser exercido, em regra,
a posteriori
, por meio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial, como previsto nos artigos 46 da Constituição Estadual e 54 da Lei Orgânica Municipal, ou por meio de instrumentos de controle político, como a convocação de secretários e a instauração de comissões parlamentares de inquérito. A exigência de autorização prévia para atos de mera administração transforma o Legislativo em coadministrador, o que é inadmissível no nosso ordenamento constitucional.

O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência pacífica no sentido de que padecem de inconstitucionalidade as normas que sujeitam atos de natureza administrativa, privativos do Chefe do Executivo, à prévia chancela do Poder Legislativo. Conforme assentado na ADI 342/PR (Relator: Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, julgado em 06/02/2003 e public. 11/04/2003), a
"regra que subordina a celebração de acordos ou convênios firmados por órgãos do Poder Executivo à autorização prévia ou ratificação da Assembleia Legislativa, fere o princípio da independência e harmonia dos poderes (art. 2.º, da C.F.). Precedentes."
. A lógica aplicada aos convênios é perfeitamente extensível aos contratos de gestão e seus aditamentos.

Ademais, a imposição de tais amarras burocráticas atenta contra o princípio da eficiência administrativa, insculpido no artigo 129 da Constituição Estadual. Exigir um moroso processo legislativo para a celebração de um contrato emergencial na área da saúde ou para a renovação de um serviço em andamento é criar um obstáculo desproporcional e irrazoável à célere e eficaz prestação de serviços essenciais à população, comprometendo a continuidade e a qualidade da assistência à saúde.

Portanto, os dispositivos questionados, a pretexto de exercerem um controle, usurpam a função administrativa, imiscuindo-se em seara de competência exclusiva do Poder Executivo e violando, de forma manifesta, o princípio da separação dos poderes.

Assim, a declaração de inconstitucionalidade fundamenta-se na violação ao princípio da separação dos poderes e à reserva da administração, insculpidos nos artigos 9.º e 190 da Constituição do Estado de Mato Grosso, em simetria com o artigo 2.º da Constituição Federal.

CONCLUSÃO
:

Ante o exposto, em consonância parcial com o parecer da i. Procuradoria-Geral de Justiça,
rejeito a preliminar

de irregularidade de representação processual
e, no mérito,
JULGO PROCEDENTE
o pedido formulado na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade para declarar, com efeitos
ex tunc
, a inconstitucionalidade material:

1)

Da expressão
"com prévia autorização do Poder Legislativo"
, contida no artigo 1.º da Lei Municipal n.º 2.406/2024 de Guarantã do Norte/MT, que alterou o inciso I do artigo 15 da Lei Municipal n.º 2.217/2022;

2)

Do artigo 1.º da Lei Municipal n.º 2.406/2024 de Guarantã do Norte/MT, na parte em que alterou o §1.º do artigo 15 da Lei Municipal n.º 2.217/2022;

3)

Do artigo 1.º da Lei Municipal n. 2.406/2024 de Guarantã do Norte/MT, na parte em que alterou o §3.º do artigo 15 da Lei Municipal n.º 2.217/2022;

4)

Do artigo 2.º da Lei Municipal n. 2.406/2024 de Guarantã do Norte/MT, na parte em que alterou o §3.º do artigo 20 da Lei Municipal n.º 2.217/2022.

Comuniquem-se a Câmara Municipal de Guarantã do Norte e o Prefeito do mesmo município, para as providências cabíveis.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/10/2025