Tribunal: TJMT
Processo: 0000192-10.2016.8.11.0027
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-24
Data de publicação: 2025-06-26

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000192-10.2016.8.11.0027
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Vícios Formais da Sentença]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ERNANI JOSE SANDER - CPF: 310.443.950-87 (APELANTE), BRUNO DE SOUZA BARROS RANGEL - CPF: 013.022.621-14 (ADVOGADO), ANDERSON RODRIGUES VIEIRA - CPF: 989.721.031-87 (APELANTE), JOIFER ALEX CARAFFINI - CPF: 009.323.821-50 (ADVOGADO), ANTONIO ELIAS NETTO - CPF: 022.849.441-91 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), ANTONIO ELIAS NETTO - CPF: 022.849.441-91 (TERCEIRO INTERESSADO), ERNANI JOSE SANDER - CPF: 310.443.950-87 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES EM LICITAÇÕES MUNICIPAIS. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação Cível interposta por Anderson Rodrigues Vieira contra sentença proferida em Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, que o condenou, juntamente com outros corréus, com base no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92, à reparação de dano ao erário no valor de R$ 94.515,27, além das sanções do art. 12, II, da mesma norma. A condenação se fundamentou em irregularidades detectadas nos procedimentos licitatórios n. 17/2009 e 31/2009 do Município de Itiquira/MT. O Apelante sustenta ausência de contraditório na produção probatória, inexistência de dolo e de prejuízo ao erário, e requer o afastamento da condenação ao pagamento de honorários ao Ministério Público.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há três questões em discussão: (i) definir se houve violação ao contraditório e à ampla defesa na utilização de provas oriundas de inquérito civil; (ii) estabelecer se a conduta do Apelante configura ato de improbidade administrativa, à luz das alterações da Lei nº 14.230/2021, especialmente quanto à exigência de dolo específico e dano efetivo; e (iii) verificar a legalidade da condenação em honorários advocatícios em favor do Ministério Público.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A utilização de provas oriundas exclusivamente de inquérito civil, sem adequada produção de provas em juízo, não satisfaz o contraditório substancial exigido para responsabilização em ação por improbidade administrativa, conforme entendimento consolidado do TJMT.

4.

A Lei nº 14.230/2021, aplicável retroativamente conforme o STF no Tema 1.199, exige para a configuração do ato de improbidade administrativa a demonstração de dolo específico e de dano patrimonial efetivo, afastando a responsabilização por presunção de prejuízo ao erário ou por mera irregularidade formal.

5.

O Apelante ocupava posição secundária como membro da comissão de licitação, sem comprovação de conduta dolosa voltada à obtenção de resultado ilícito, o que, conforme o art. 1º, § 3º, da LIA, afasta a responsabilização por improbidade.

6.

A instrução probatória não demonstrou superfaturamento ou ausência de entrega dos bens contratados; ao contrário, restou comprovada a entrega dos produtos e que a diferença entre os valores licitados e os de mercado foi ínfima, inferior a 0,1%, o que não caracteriza dano efetivo ao erário.

7.

Irregularidades administrativas, ainda que graves, não se confundem com atos de improbidade administrativa, os quais exigem, além da ilicitude, a presença de dolo qualificado e prejuízo comprovado, conforme doutrina e jurisprudência do STJ.

8.

A condenação do réu ao pagamento de honorários advocatícios ao Ministério Público contraria o art. 128, § 5º, II, “a”, da CF/1988, sendo cabível a exclusão da verba honorária na ausência de má-fé do demandado, conforme entendimento pacificado no STJ.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1.

A responsabilização por improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico e de dano patrimonial efetivo ao erário, nos termos da Lei nº 14.230/2021, sendo inaplicável a presunção de prejuízo.

2.

A mera participação funcional em procedimentos licitatórios posteriormente considerados irregulares, sem prova de conduta dolosa, não configura ato de improbidade.

3.

Provas colhidas exclusivamente em inquérito civil possuem valor probatório limitado e devem ser corroboradas em juízo sob contraditório.

4.

É indevida a condenação ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Ministério Público, salvo em caso de comprovada má-fé.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 128, § 5º, II, “a”; Lei nº 8.429/92 (com redação da Lei nº 14.230/2021), arts. 1º, §§ 3º e 4º, 10, VIII, 12, II; CPC, arts. 373, I, e 487, I.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989/PR, Tema 1.199; STJ, AREsp 2102066/SP, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, j. 24.09.2024; STJ, REsp 1.929.685/TO, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 27.08.2024; STJ, EAREsp 962.250/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques; TJMT, ApCiv 1009260-08.2017.8.11.0002, Rel. Des. Maria Aparecida Fago, j. 11.06.2024; TJMT, N.U 0011319-25.2001.8.11.0041.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto Anderson Rodrigues Vieira contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Itiquira/MT, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, julgou procedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, condenando o Apelante, juntamente com os corréus Ernani José Sander e Antônio Elias Netto, pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhes as sanções do art. 12, II, do mesmo diploma legal, bem como à reparação do dano ao erário no valor de R$ 94.515,27 (noventa e quatro mil quinhentos e quinze reais e vinte e sete centavos), devidamente atualizado.

Em suas razões recursais, o Apelante sustenta, em síntese, a nulidade da sentença, por ter se fundamentado exclusivamente em elementos colhidos no inquérito civil, sem submissão ao contraditório.

Aduz, ainda, a ausência de dolo e de prova de prejuízo ao erário, destacando que os certames licitatórios foram, no máximo, marcados por irregularidades formais, sem caracterização do ato ímprobo.

Por fim, pugna pelo afastamento da condenação em honorários advocatícios em favor do Ministério Público, por afronta ao art. 128, §5º, II, “a”, da Constituição Federal.

Por sua vez, em sede de contrarrazões, o Ministério Público defende a manutenção da sentença, destacando que houve contraditório diferido, que os documentos juntados gozam de presunção de veracidade por se tratarem de documentos públicos, e que o conjunto probatório é suficiente para caracterizar o dolo e o prejuízo ao erário.

Argumenta, ainda, pela inaplicabilidade da tese de nulidade e pela validade da condenação, ressaltando a gravidade das irregularidades nos procedimentos licitatórios n. 17/2009 e 31/2009, os quais teriam sido deliberadamente fracionados para favorecer determinadas empresas e mascarar contratações diretas.

Em seu parecer, a Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pelo provimento, em parte, do recurso, apenas para excluir a condenação em honorários. Id. 284030876.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Conforme registrado nos autos, trata-se de
Recurso de Apelação, interposto por Anderson Rodrigues Vieira contra a sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, que julgou procedente o pedido inicial para condená-lo, juntamente com Ernani José Sander e Antonio Elias Netto, pela prática dos atos previstos no art. 10, VIII, da Lei 8.429/92, bem como à reparação dos danos causados ao erário, além das sanções do art. 12, II, da mesma lei.

Primeiramente, defiro o pedido de assistência judiciária gratuita formulado pelo Apelante, diante da comprovação de hipossuficiência econômica constante do id. 279454867, nos termos do art. 99 do Código de Processo Civil.

Os fatos que deram origem à presente demanda remontam ao ano de 2009, durante a gestão do então prefeito municipal de Itiquira, Ernani José Sander.

No início de seu mandato, em 02 de janeiro de 2009, o prefeito constituiu a Comissão Permanente de Licitação através da Portaria n. 004, nomeando Anderson Rodrigues Vieira como membro e Antonio Elias Netto como presidente da referida comissão.

Durante o primeiro semestre de 2009, foram realizadas duas licitações na modalidade carta convite que posteriormente se tornaram objeto de investigação pelo Ministério Público.

A primeira licitação, carta convite n. 17/2009, foi publicada em 30 de janeiro de 2009 e realizada em 02 de fevereiro de 2009, tendo como objeto a aquisição de aparelhos de ar condicionado, equipamentos e produtos de informática, no valor total de R$ 30.993,01 (trinta mil novecentos e noventa e três reais e um centavo).

A segunda licitação, carta convite n. 31/2009, foi realizada em 10 de março de 2009, destinada à aquisição de material permanente, material de consumo e prestação de serviços de recarga e manutenção em cartuchos e tonners, no valor de R$ 73.098,25 (setenta e três mil noventa e oito reais e vinte e cinco centavos).

Em ambos os certames, sagrou-se vencedora, entre outras, a empresa José Alves Ribeiro ME.

O Ministério Público, após instauração de inquérito civil, identificou diversas irregularidades nos procedimentos licitatórios.

A investigação revelou que a empresa José Alves Ribeiro ME foi convidada a participar dos certames antes mesmo de sua constituição legal, que ocorreu apenas em 23 de abril de 2009, três meses após o primeiro convite.

Constatou-se também que a Comissão de Licitação não foi regularmente constituída, pois não contava com o mínimo de dois servidores efetivos exigido pelo art. 51 da Lei 8.666/93, sendo composta majoritariamente por ocupantes de cargos comissionados.

Outras irregularidades identificadas incluíram a emissão de notas fiscais em datas anteriores à realização dos certames, a adulteração de documentos fiscais, a ausência de contratos formalizados com as empresas vencedoras, e a constatação de que algumas empresas declaradamente vencedoras sequer tinham conhecimento de sua participação nos processos licitatórios.

O laudo pericial realizado pelo Centro de Apoio Operacional do Ministério Público confirmou essas irregularidades e apontou para um possível fracionamento ilegal do objeto licitatório, de modo que ingressou com a presente Ação Civil Pública:

O magistrado singular, ao apreciar o feito, julgou os pedidos procedentes, nos seguintes termos:

“Diante de todo o exposto, está demonstrada a presença de todos os elementos necessários à responsabilização de
ERNANI JOSÉ SANDER, ANDERSON RODRIGUES VIEIRA e ANTONIO ELIAS NETO,
pelos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92: há condutas por eles praticadas, um dano ao erário, o nexo de causalidade entre tais elementos, e o dolo.

A ação civil pública por ato de improbidade administrativa objetiva impor sanções aos agentes públicos ou a particulares que com eles concorram na prática de atos ímprobos tidos como aqueles que violam a moralidade administrativa, podendo importar em enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário, ou que atentam contra o elenco de princípios que cercam a ação estatal.

Com o advento da Lei nº 14.230/21, que promoveu profundas alterações na Lei 8.429/92 – Lei de Improbidade Administrativa, inaugurou-se uma nova sistemática de apuração e responsabilização dos agentes a quem se imputa atos de improbidade administrativa.

A nova Lei determina a aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador ao sistema da improbidade. É o que está disposto no artigo 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa. Isso implica em dizer que para que uma conduta seja considerada como ímproba é necessário que esteja prevista em lei, que sua descrição seja minuciosa, clara e certa, com a exposição de todas as circunstâncias e a devida classificação do ilícito cometido, além de se subsumir em infrações graves à ordem administrativa, dispensando do seu rol o cometimento de meras irregularidades ou inabilidades do agente público.

No caso vertente, entendo que há dolo específico dos réus em agir de forma reiterada no intuito de causar qualquer lesão ao patrimônio público, enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário.

Ante o exposto, a condenação é medida que se impõe.

Diante do exposto,
JULGO PROCEDENTE

o pedido exordial, a fim de
CONDENAR
os requeridos
ERNANI JOSÉ SANDER, ANDERSON RODRIGUES VIEIRA e ANTONIO ELIAS NETO
pela prática por ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, VIII, da Lei 8.429/92 e como incursos nas sanções do art. 12, II, da mesma lei, bem como à
REPARAÇÃO DOS DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO
no valor de R$ 94.515,27 (noventa e quatro mil, quinhentos e quinze reais e vinte e sete centavos), devidamente atualizado;

Em consequência,
JULGO EXTINTO
o feito, com resolução de mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil,

Com relação ao valor atualizado, caberá à requerente promover o devido cumprimento de sentença.

CONDENO
os requeridos ao pagamento das custas
processuais, bem como honorários, os quais fixo em 10% sobre o valor da causa.
”

Pois bem.

A controvérsia central reside na configuração do ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10, VIII, da Lei 8.429/92, que exige a demonstração de conduta dolosa que frustre a licitude de processo licitatório, acarretando perda patrimonial efetiva ao erário.

A análise deve considerar as significativas alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, que modificou substancialmente os requisitos para caracterização da improbidade administrativa.

Como se sabe, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199), definiu que as alterações benéficas introduzidas pela Lei 14.230/2021 devem ser aplicadas aos processos ainda em curso, sem trânsito em julgado.

No presente caso, as modificações legislativas são especialmente relevantes no que tange aos requisitos do elemento subjetivo e da necessidade de dano efetivo ao erário.

A nova redação do art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei de Improbidade Administrativa estabelece expressamente que a configuração do ato ímprobo exige "
vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado
", afastando definitivamente a possibilidade de responsabilização objetiva.

Ademais, o art. 10 passou a exigir que a perda patrimonial seja "
efetiva e comprovadamente
" demonstrada, eliminando a figura do dano presumido, que anteriormente fundamentava muitas condenações.

Nesse sentido, já se posicionou o STJ, senão vejamos:

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRUSTRAÇÃO À LICITUDE DO PROCESSO LICITATÓRIO . DANO PRESUMIDO. CONSTRUÇÃO JURISPRUDENCIAL. LEI N. 14 .230/2021. PREVISÃO NORMATIVA EXPRESSA. EXIGÊNCIA DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA. TEMA N . 1.199 DE REPERCUSSÃO GERAL DO STF. RETROATIVIDADE. PUNIBILIDADE EXTINTA . DEMAIS QUESTÕES RECURSAIS PREJUDICADAS. JULGADA EXTINTA A PUNIBILIDADE DOS AGRAVANTES PELA ABOLITIO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL PREJUDICADO. 1 . A conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente, tipificada no art. 10, inciso VIII, da Lei n. 8.429/1992, com a redação alterada pela Lei n . 14.230/2021, além de prever exclusivamente o dolo, passou a exigir a comprovação de perda patrimonial efetiva para caracterização como ato que causa lesão ao erário. 2. A possibilidade de condenação com base em dano presumido (in re ipsa) era fruto de entendimento jurisprudencial, que não mais se coaduna com a nova disposição legal da matéria . 3. Apesar de o Tema n. 1.199 do STF não tratar especificamente da retroatividade de tal dispositivo, impõe-se a sua aplicação no caso para reconhecer a atipicidade superveniente da conduta baseada exclusivamente em dano presumido ao erário . Precedente desta Corte Superior. 4. Extinta a punibilidade dos recorrentes, fica prejudicada a análise do agravo em recurso especial. 5 . Julgada extinta a punibilidade dos agravantes, pela abolitio da conduta, ficando prejudicado o agravo em recurso especial. (STJ - AREsp: 2102066 SP 2022/0090789-3, Relator.: Ministro TEODORO SILVA SANTOS, Data de Julgamento: 24/09/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/10/2024)

Igualmente, é a jurisprudência deste Sodalício:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO REJEITADA – CONTRATAÇÃO DIRETA DE BANDAS NO CARNAVAL – INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO – ARTIGO 10, INCISO VIII, DA LEI N.º 8.429/92 – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.º 14 .130/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – SISTEMA ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO – SERVIÇO CONTRATADO EFETIVAMENTE PRESTADO – ELEMENTO OBJETIVO NÃO CONFIGURADO – NÃO DEMONSTRADO SOBREPREÇO – IMPOSSIBILIDADE DE DANO PRESUMIDO – OVERRIDING DOS PRECEDENTES SOBRE A MATÉRIA – VONTADE LIVRE E CONSCIENTE EM ALCANÇAR RESULTADO ILÍCITO NÃO DEMONSTRADA – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Se o juízo de primeiro grau obedeceu aos requisitos constantes do art. 489, do CPC, não subsiste a alegação genérica de nulidade da sentença por ausência de fundamentação . 2. Com as modificações trazidas pela Lei n.º 14.230/2021, para a configuração de ato de improbidade administrativa que importa em prejuízo ao erário, tipificado no artigo 10, da Lei n . 8.429/92, exige-se a comprovação de dolo específico, além da de efetiva perda patrimonial. 3. Não evidenciado o elemento subjetivo, consubstanciado pela vontade livre e consciente dos agentes em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade, bem como não demonstrado o prejuízo concreto à administração pública, ônus que incumbe à parte autora, nos termos do artigo 373, inciso I, do CPC, afasta-se a possibilidade de condenação na figura típica do artigo 10, inciso VIII, da Lei n .º 8.429/92. 4. Sentença mantida . Recurso não provido. (TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 10092600820178110002, Relator.: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Data de Julgamento: 11/06/2024, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 24/06/2024)

Não obstante reconheça que a convergência de múltiplas irregularidades grosseiras - empresa inexistente, documentos adulterados, comissão irregular - efetivamente sugere dificuldade de caracterizar os fatos como mero erro administrativo, a análise deve considerar a posição específica do apelante no contexto dos acontecimentos.

Anderson Rodrigues Vieira ocupava a função de membro da comissão de licitação, tendo sido nomeado no segundo dia do mandato do prefeito, em 02 de janeiro de 2009, através da Portaria n. 004.

O art. 1º, § 3º, da Lei 8.429/92, incluído pela Lei 14.230/2021, estabelece que "
o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa
".

Essa disposição legal reforça a necessidade de demonstração específica da conduta dolosa individual, não sendo suficiente a participação funcional em procedimentos posteriormente considerados irregulares.

A instrução processual limitou-se aos depoimentos pessoais dos réus, não tendo sido produzida prova robusta que demonstrasse a participação consciente e voluntária do apelante no suposto esquema fraudulento.

As provas constantes dos autos, em sua maioria originárias do inquérito civil, embora tenham valor probatório relativo por serem documentos públicos, não foram adequadamente confirmadas ou complementadas durante a fase judicial, conforme orientação jurisprudencial consolidada.

O Tribunal de Justiça de Mato Grosso já decidiu que "as provas produzidas no inquérito civil possuem valor probatório relativo, posto que produzidas de forma inquisitorial, ou seja, sem a indispensável e obrigatória observância do princípio constitucional do contraditório e ampla defesa" (TJMT, N.U 0011319-25.2001.8.11.0041)
[1]
.

No caso presente, embora tenha havido oportunidade de contraditório diferido, as provas originárias da fase inquisitorial não foram suficientemente corroboradas durante a instrução judicial.

Entrementes, a questão mais sensível do presente julgamento refere-se à demonstração do dano efetivo ao erário.

A sentença condenou os réus ao pagamento de R$ 94.515,27 (noventa e quatro mil quinhentos e quinze reais e vinte e sete centavos), correspondente à soma dos valores das duas licitações, fundamentando-se na presunção de que todo o valor gasto teria sido perdido em razão das irregularidades procedimentais.

Essa conclusão, contudo, não se sustenta diante das alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 e da jurisprudência mais recente do Superior Tribunal de Justiça.

No julgamento do REsp 1.929.685/TO, a Primeira Turma do STJ, por unanimidade, estabeleceu que
"os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo
". (STJ - REsp: 1929685 TO 2021/0086118-0, Relator.: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 27/08/2024, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/09/2024).

O laudo pericial realizado pelo Centro de Apoio Operacional do Ministério Público, embora tenha identificado as irregularidades procedimentais, foi categórico ao demonstrar que não houve superfaturamento significativo.

O documento técnico, em resposta ao quesito 4.6, constatou diferença de apenas R$ 118,01(cento e dezoito reais e um centavo), entre os preços praticados nos certames questionados, e valores de referência no mercado, diferença que representa menos de 0,1% do valor total das contratações.

Ademais, restou incontroverso nos autos que os produtos e serviços objeto das licitações foram efetivamente entregues e recebidos pela administração municipal.

Consiga-se, ainda que não há evidência de que os bens adquiridos eram desnecessários, inadequados ou de qualidade inferior ao especificado.

Nesse sentido, a ausência de demonstração de superfaturamento, somada à efetiva entrega dos objetos contratados, afasta a configuração de perda patrimonial efetiva exigida pela legislação atual.

A doutrina especializada é convergente neste sentido, Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves sustentam que “
para a configuração deste ato de improbidade em espécie, exige-se, obviamente, a ocorrência de efetivo prejuízo ao erário (...) É necessário que tenha havido uma perda patrimonial, uma redução no patrimônio”
(GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. São Paulo: Saraiva, 2017).

José dos Santos Carvalho Filho, também defende que para a configuração da improbidade administrativa é necessária a demonstração de dano efetivo, não bastando irregularidades meramente formais. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 35ª ed. São Paulo: Atlas, 2022).

Outrossim, é fundamental distinguir irregularidades administrativas de atos de improbidade administrativa.

Como bem observa o Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, "
a ilegalidade e a improbidade não são - em absoluto, não são - situações ou conceitos intercambiáveis, não sendo juridicamente aceitável tomar-se uma pela outra (ou vice-versa), eis que cada uma delas tem a sua peculiar conformação estrita: a improbidade é, dest'arte, uma ilegalidade qualificada pelo intuito malsão do agente
” (STJ - REsp: 1186192 MT 2010/0053542-7, Relator.: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Data de Julgamento: 12/11/2013, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/12/2013
).

No presente caso, embora tenham sido identificadas irregularidades procedimentais nas licitações - como a participação de empresa ainda não constituída, problemas na composição da comissão e questões documentais -, tais irregularidades, por si só, não configuram necessariamente ato de improbidade administrativa, especialmente quando não demonstrado o dolo específico e a ausência de dano efetivo ao patrimônio público.

DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS

Quanto à condenação em honorários advocatícios, o pedido subsidiário do Apelante merece integral acolhimento.

O art. 128, § 5º, II, "a", da Constituição Federal estabelece expressamente como vedação aos membros do Ministério Público "
receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas processuais
".

O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento consolidado no sentido de que "
por critério de simetria, não cabe a condenação do réu, em Ação Civil Pública, ao pagamento de honorários advocatícios, salvo comprovada má-fé
" (STJ, EAREsp 962.250/SP).

No caso dos autos, não restou caracterizada má-fé que justificasse exceção à regra geral de isenção de honorários em favor do Ministério Público.

Forte nessas razões,
DOU PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação, para reformar a sentença recorrida, julgando IMPROCEDENTE o pedido inicial da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa.

É como voto.

[1]

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONTRATAÇÃO IRREGULAR DE SERVIDOR – FUNCIONÁRIOS FANTASMAS – PROVAS PRODUZIDAS NO INQUÉRITO CIVIL NÃO CONFIRMADAS EM JUÍZO – OFENSA AO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA – FRAGILIDADE PROBATÓRIA

– RECURSO DE APELAÇÃO IMPROVIDO.

1. O inquérito civil, assim como o penal, é peça meramente informativa, ou seja, dispensável e prescindível a sua existência para propositura de Ação Civil Pública por improbidade administrativa.

2. As provas produzidas no inquérito civil possuem valor probatório relativo, posto que produzidas de forma inquisitorial, ou seja, sem a indispensável e obrigatória observância do princípio constitucional do contraditório e ampla defesa, garantia esta elevada à condição de cláusula pétrea. Desta forma, as provas ali realizadas poderão ser afastadas por aquelas provas produzidas em juízo.

3. Para configurar ato de improbidade administrativa, a conduta não pode ser apenas antijurídica, posto que o ato requer a presença do elemento desonestidade.

4. É preciso prova segura, clara e induvidosa acerca da intenção (dolo, mesmo que genérico) de causar algum tipo de dano (moral ou material) ao erário.

5. Atos meramente irregulares não são capazes, por si só, a caracterizar ato de improbidade.

6. Negado provimento ao Recurso de Apelação interposto pelo Ministério Público.

(N.U 0011319-25.2001.8.11.0041, , MARIA EROTIDES KNEIP, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 02/02/2016, Publicado no DJE 22/02/2016)

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/06/2025