Tribunal: TJMT
Processo: 0004929-57.2017.8.11.0080
Relator(a): GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-09
Data de publicação: 2025-06-13

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Número Único
:

0004929-57.2017.8.11.0080
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). EULICE JAQUELINE DA COSTA SILVA CHERULLI, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), FERNANDO GORGEN - CPF: 605.473.759-72 (APELADO), ALEXANDRE PRESTES JASPER - CPF: 042.450.381-60 (ADVOGADO), HELIODORO RODRIGUES DA COSTA - CPF: 208.747.401-00 (APELADO), LUIZ VEZARO - CPF: 753.891.779-91 (APELADO), KETTY NEY BIANCA HOLANDA AIRES - CPF: 031.281.761-40 (ADVOGADO), LUZIMAR PEREIRA LUZ - CPF: 460.112.261-91 (APELADO), CAMILA SCHNEIDER GARCIA SALAMONI - CPF: 016.164.341-80 (ADVOGADO), TELMO ALVES DE BRITO - CPF: 378.402.071-20 (APELADO), BRUNO HENRIQUE DA SILVA - CPF: 752.059.801-25 (ADVOGADO), DANIEL SAGGIN - CPF: 134.923.570-91 (APELADO), JACINTA MEINERZ - CPF: 468.585.551-53 (APELADO), Juvino Gomes (APELADO), NOLI DA ROCHA RIBEIRO - CPF: 352.986.341-68 (APELADO), VALERIO FERNANDES DOS SANTOS SILVA - CPF: 896.930.861-04 (APELADO), SINDICATO DOS TRABALHADORES RURAIS DE QUERENCIA-MT (APELADO), ANA PAULA BARAUNA DE MERCE - CPF: 054.464.911-73 (ADVOGADO), CAMILA SALETE JACOBSEN - CPF: 706.400.761-49 (ADVOGADO), JUVINO GOMES - CPF: 139.262.840-72 (APELADO), CLAUDINEI ROCHA PINHEIRO - CPF: 560.202.010-15 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O RELATOR EXMO. SR. DES. GILBERTO LOPES BUSSIKI, 1º VOGAL EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2ª VOGAL EXMA. SRA. DESA. EULICE JAQUELINE DA COSTA SILVA CHERULLI.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO MUNICIPAL COM ENCARGO. LEI MUNICIPAL AUTORIZATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO DEVIDAMENTE JUSTIFICADO. CONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL. INEXISTÊNCIA DE DOLO NA CONDUTA DOS AGENTES PÚBLICOS. RECURSO DESPROVIDO.

I.
Caso em exame

1. Recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, com pedido incidental de declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 486/2008, que autorizou a doação de lote urbano com encargo ao Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Querência/MT.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) determinar se a Lei Municipal nº 486/2008, que autorizou a doação de bem público com dispensa de licitação, padece de inconstitucionalidade por ausência de justificativa adequada de interesse público; e (ii) verificar se a conduta dos agentes públicos envolvidos na elaboração e aprovação da referida lei configura ato de improbidade administrativa que causou lesão ao erário.

III.
Razões de decidir

3. A Lei Municipal nº 486/2008 não padece de inconstitucionalidade, uma vez que observou os requisitos legais para a doação de bem público com encargo, tendo sido promulgada no exercício da autonomia municipal (CF/88, art. 18), com autorização legislativa prévia e estabelecimento de encargo e cláusula de reversão.

4. A Lei nº 8.666/93, em seu artigo 17, §4º, permite expressamente a dispensa de licitação para doação com encargo quando houver interesse público devidamente justificado, tendo o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 927/RS, conferido interpretação conforme à Constituição para estabelecer que a restrição do art. 17, I, 'b' (doação apenas para outro órgão público) aplica-se somente à União.

5. No caso concreto, o interesse público foi devidamente justificado, tanto no projeto de lei encaminhado pelo Prefeito Municipal quanto na aprovação unânime pela Câmara de Vereadores, reconhecendo-se a relevância social da doação para o desenvolvimento local e geração de empregos aos munícipes.

6. Não há comprovação do elemento subjetivo (dolo) na conduta dos agentes públicos, requisito essencial para a configuração de improbidade administrativa, especialmente considerando que a doação realizada obedeceu aos trâmites legais, com prévia autorização legislativa e estabelecimento de encargo e cláusula de reversão.

7. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que a existência de lei municipal autorizativa do ato apontado como ímprobo afasta sua configuração, em razão da inexistência do dolo necessário à caracterização da improbidade administrativa (AgInt no AREsp nº 2345165/GO).

8. O conjunto probatório não evidencia favorecimento pessoal ou dano efetivo ao erário municipal, tendo sido comprovado o cumprimento do encargo pelo Sindicato dos Trabalhadores Rurais e a continuidade do desempenho das atividades no local, gerando benefícios à comunidade.

IV.
Dispositivo e tese

9. Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A Lei nº 8.666/93, em seu artigo 17, §4º, autoriza a dispensa de licitação para doação com encargo quando houver interesse público devidamente justificado, sendo legítima a doação de bem público municipal a particular desde que presentes a autorização legislativa, o interesse público e os demais requisitos legais.

2. A existência de lei municipal autorizativa, aprovada após regular trâmite legislativo e com estabelecimento de encargo e cláusula de reversão, afasta a caracterização do ato como ímprobo por inexistência de dolo.

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Cuida-se de recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO em face da sentença prolatada pelo douto Juízo da Vara Única da Comarca de Querência, que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, com pedido incidental de declaração de inconstitucionalidade de lei municipal, ajuizada em desfavor de FERNANDO GORGEN e outros, todos devidamente qualificados nos autos.

O magistrado sentenciante fundamentou sua decisão, em síntese, nos seguintes pontos: i) não há inconstitucionalidade na Lei Municipal nº 486/2008, pois esta obedeceu aos requisitos legais para a doação de bem público com encargo; ii) a dispensa de licitação foi devidamente justificada pelo interesse público no desenvolvimento do comércio local e geração de empregos; iii) não restou demonstrado o dolo na conduta dos agentes públicos; iv) a doação realizada seguiu os trâmites legais e contava com cláusula de reversão em caso de descumprimento do encargo; v) inexistência de prejuízo ao erário municipal.

Inconformado, o Ministério Público interpôs recurso de apelação (ID 245879231), argumentando, em suma, que: i) a justificativa apresentada para a doação do imóvel foi genérica e insuficiente, não demonstrando adequadamente o interesse público; ii) houve violação aos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e isonomia; iii) a jurisprudência do Tribunal de Justiça de Mato Grosso reconhece a inconstitucionalidade de leis municipais que autorizam doações de imóveis públicos sem adequada demonstração de interesse público; iv) as condutas dos apelados configuram ato de improbidade administrativa que causou lesão ao erário.

Os apelados FERNANDO GORGEN e o SINDICATO DOS TRABALHADORES RURAIS DE QUERÊNCIA apresentaram contrarrazões (IDs 245879236 e 245879237), pugnando pelo desprovimento do recurso e manutenção da sentença, sustentando a legalidade e constitucionalidade da doação realizada, bem como a inexistência de ato de improbidade administrativa.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça, (ID 260059696), manifestou-se pelo desprovimento do apelo.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Na origem, o Ministério Público ajuizou a presente ação imputando aos requeridos a prática de ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário (artigo 10, caput e incisos I, III, VIII e X, da Lei n. 8.429/1992) ou, subsidiariamente, ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública (artigo 11, caput e inciso I, da Lei 8.429/92), consistente no ato de doação de lote urbano com encargo, para fins de interesse social, baseado em lei autorizativa aprovada pelo Poder Legislativo municipal, alegadamente inconstitucional.

Em síntese, o autor da ação sustentou que em abril de 2008, o requerido FERNANDO GORGEN, então Prefeito Municipal de Querência, encaminhou projeto de lei visando à doação de bem público com encargo para fins de interesse social ao Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Querência. O projeto foi aprovado por unanimidade pela Câmara Municipal, resultando na Lei 486/2008, que autorizou a doação do lote urbano localizado no Setor A, quadra A 15, lote 01 B, com 700,00 m2 (setecentos metros quadrados), tendo como encargo tão somente a construção de calçada no referido lote.

Aduziu o Ministério Público que a doação foi realizada sem procedimento licitatório prévio e sem justificativa adequada de interesse público, contrariando o disposto no artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal e no artigo 17 da Lei nº 8.666/93, configurando, portanto, ato de improbidade administrativa.

Sobreveio a sentença que julgou improcedentes os pedidos iniciais.

Pois bem.

Ab initio
, cumpre esclarecer que o recurso em análise deve ser conhecido, porquanto preenchidos os pressupostos de admissibilidade. Contudo, no mérito, não merece provimento.

Com efeito, a controvérsia dos autos cinge-se à análise da constitucionalidade da Lei Municipal nº 486/2008, que autorizou a doação de lote urbano com encargo ao Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Querência/MT, bem como à verificação da existência ou não de ato de improbidade administrativa por parte dos agentes públicos responsáveis pela elaboração e aprovação da referida lei.

Nos pontos.

I - Da alegada inconstitucionalidade da Lei Municipal Nº 486/2008

No que concerne à arguição de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 486/2008, impende proceder a uma análise meticulosa dos preceitos normativos que regem a matéria, a fim de aferir se o ato normativo municipal padece de vício de inconstitucionalidade.

In casu
, a referida lei municipal autorizou a doação de lote urbano ao Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Querência, estabelecendo como encargo a construção de calçada no imóvel e prevendo cláusula de reversão em caso de descumprimento da finalidade ou do encargo estipulado.

Impende consignar, de plano, que a Constituição Federal, em seu artigo 18,
caput
, confere autonomia aos entes federativos, inclusive aos Municípios, estabelecendo que "a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição".

Nesse contexto, conquanto o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal estabeleça como regra geral a obrigatoriedade de licitação para contratações realizadas pelo Poder Público, o próprio dispositivo constitucional prevê exceções, ao dispor que serão "ressalvados os casos especificados na legislação".

No âmbito infraconstitucional, a Lei nº 8.666/93, vigente à época dos fatos, estabelecia em seu artigo 17,
caput
e §4º, que a alienação de bens da Administração Pública estaria subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, sendo que, especificamente para doação com encargo, seria dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado.

No tocante à restrição contida no artigo 17, inciso I, alínea "b", da Lei nº 8.666/93, que limita a doação de bens imóveis públicos apenas a outros órgãos ou entidades da Administração Pública, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Medida Cautelar na ADI nº 927/RS, conferiu interpretação conforme à Constituição, estabelecendo que tal limitação se aplica apenas no âmbito da União Federal, não alcançando Estados e Municípios, em respeito à autonomia federativa.

Desta feita, resta cristalino que os Municípios, no exercício de sua autonomia federativa, podem realizar doações de bens imóveis a particulares, desde que atendidos os seguintes requisitos: i) existência de interesse público devidamente justificado; ii) autorização legislativa; iii) avaliação prévia; e, no caso de doação com encargo, iv) previsão dos encargos, do prazo para seu cumprimento e cláusula de reversão.

Na hipótese, verifica-se que a doação realizada observou os requisitos legais supracitados. Houve prévia autorização legislativa através da Lei Municipal nº 486/2008, com encargo consistente na construção de calçada no imóvel doado e cláusula de reversão para a hipótese de descumprimento da finalidade ou do encargo estipulado.

No que tange especificamente à justificativa do interesse público para a dispensa de licitação, o projeto de lei encaminhado pelo então Prefeito Municipal à Câmara de Vereadores fundamentou-se no interesse social de regularização do uso do referido lote pelo Sindicato dos Trabalhadores Rurais, evidenciando a relevância social da doação.

Ademais, conforme bem ponderou o magistrado
a quo
, a doação visava atender a um interesse público relevante consistente no desenvolvimento do comércio local e na geração de empregos aos munícipes, o que foi corroborado pela aprovação unânime da lei pela Câmara Municipal.

Ad argumentandum tantum
, ainda que se pudesse cogitar da insuficiência da justificativa apresentada - o que se admite apenas para fins dialéticos -, é imperioso destacar que, consoante lição doutrinária de José dos Santos Carvalho Filho, a avaliação da presença do interesse público a justificar a dispensa de licitação em caso de doação com encargo pode ser realizada pela própria Administração Pública, não necessitando de lei específica para cada caso concreto.

Nesse contexto, tenho que a Lei Municipal nº 486/2008 não padece de inconstitucionalidade, porquanto obedeceu aos ditames legais para a doação de bem público com encargo, em consonância com os dispositivos constitucionais e infraconstitucionais que regem a matéria.

II - Da ausência de caracterização de ato de improbidade administrativa

No que concerne à alegação de prática de ato de improbidade administrativa por parte dos requeridos, impende proceder a uma análise pormenorizada dos elementos configuradores de tal ilícito, bem como das condutas atribuídas aos agentes públicos.

Prima facie
, cumpre destacar que a Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, estabelece em seu artigo 1º, §1º, que "consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais".

Especificamente em relação ao ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário, o artigo 10, caput, da Lei nº 8.429/92, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, dispõe que "constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei".

Do dispositivo legal supracitado, extraem-se os seguintes elementos configuradores do ato ímprobo por lesão ao erário: i) conduta dolosa do agente público; ii) efetiva e comprovada perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens ou haveres; e iii) nexo de causalidade entre a conduta e o resultado lesivo.

No caso, não restou comprovado nos autos o dolo dos agentes públicos na prática dos atos impugnados. Pelo contrário, a doação realizada obedeceu aos trâmites legais, com prévia autorização legislativa e estabelecimento de encargo e cláusula de reversão, o que evidencia a intenção dos agentes em resguardar o interesse público.

Outrossim, não se verifica a ocorrência de efetiva perda patrimonial ao erário municipal. Isso porque, conforme destacado pelo magistrado sentenciante, à época das doações, os terrenos doados possuíam baixo valor de mercado, e a valorização posterior não pode ser considerada como prejuízo ao erário.

Ademais, a doação realizada cumpriu sua finalidade pública e social, com a instalação da sede do Sindicato dos Trabalhadores Rurais no local, que atualmente dispõe de consultório odontológico, sala com computadores, sala de reunião e diversas outras benfeitorias disponibilizadas a seus associados, gerando benefícios à comunidade.

Importa ressaltar
, ainda, que a jurisprudência pátria tem se orientado no sentido de que a existência de lei municipal autorizativa do ato apontado como ímprobo afasta sua configuração, em razão da inexistência do dolo necessário à caracterização da improbidade administrativa.

Nesse diapasão, considerando que no caso em análise houve prévia autorização legislativa para a doação do bem público, com encargo e cláusula de reversão, e que não restou comprovado o dolo dos agentes ou efetivo prejuízo ao erário, tenho que não estão configurados os elementos caracterizadores do ato de improbidade administrativa.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem se firmado no sentido de que a existência de lei municipal autorizativa do ato apontado como ímprobo afasta sua configuração, em razão da inexistência do dolo necessário à caracterização da improbidade administrativa. A esse respeito, confira-se a ementa do seguinte julgado:

"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO. EXISTÊNCIA DE LEI AUTORIZATIVA. CONDENAÇÃO AFASTADA. ACÓRDÃO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. SÚMULA 83/STJ.

1.
Segundo a jurisprudência do STJ, a existência de lei municipal autorizativa do ato apontado como ímprobo afasta a sua configuração, em razão da inexistência do dolo. 2. No caso, a doação dos imóveis públicos que ensejou a presente ação de improbidade administrativa foi autorizada mediante legislação do Município
de Corumbaíba/GO, circunstância que tem o condão de afastar o elemento subjetivo necessário à configuração do ato ímprobo. 3. Agravo interno não provido."
(AgInt no AREsp 2345165/GO, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 09/10/2023, DJe 16/10/2023) (destaquei)

No mesmo sentido, este Tribunal de Justiça possui precedentes que corroboram tal entendimento, senão, vejamos:

"
APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –
DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO – AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO – LEI MUNICIPAL AUTORIZATIVA – ELEMENTO SUBJETIVO NÃO DEMONSTRADO – IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADA
– RECURSO DESPROVIDO.

1. Para a configuração do ato de improbidade administrativa que causa prejuízo ao erário (art. 10, da Lei nº 8.429/92), após o advento da Lei nº 14.230/2021, é necessária a demonstração do elemento subjetivo consistente no dolo específico.

2.
A existência de lei municipal autorizativa do ato apontado como ímprobo afasta sua configuração, em razão da inexistência do dolo necessário à caracterização da improbidade administrativa. 3. Recurso desprovido
.
" (N.U 0003723-86.2016.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 08/02/2023, Publicado no DJE 13/02/2023)

Assim, os precedentes jurisprudenciais supracitados corroboram o entendimento de que, no caso em análise, não está configurada a prática de ato de improbidade administrativa, em razão da existência de lei municipal autorizativa da doação do bem público e da ausência de demonstração do dolo específico dos agentes.

Diante de todo o exposto, considerando que a Lei Municipal nº 486/2008 não padece de vício de inconstitucionalidade, porquanto obedeceu aos ditames legais para a doação de bem público com encargo, e que não restou configurada a prática de ato de improbidade administrativa por parte dos requeridos, impõe-se a manutenção da sentença que julgou improcedentes os pedidos iniciais, de forma que, em harmonia com o parecer ministerial,
nego provimento ao recurso de apelação
, mantendo incólume a sentença impugnada, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/06/2025