Tribunal: TJMT
Processo: 1027253-54.2023.8.11.0002
Relator(a): JONES GATTASS DIAS
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-29
Data de publicação: 2025-11-11

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. ANULAÇÃO DE JULGADO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EXIBIÇÃO DE DOCUMENTO. PUBLICAÇÃO DE LEI MUNICIPAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA. CASSAÇÃO DA SENTENÇA POR ERROR IN PROCEDENDO. RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM.
I. CASO EM EXAME
Apelação cível interposta pelo Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Várzea Grande – SIMVAG contra sentença da 3ª Vara Especializada da Fazenda Pública de Várzea Grande, que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação de anulação de ato administrativo c/c pedido de exibição de documento, ajuizada contra o Estado de Mato Grosso, Município de Várzea Grande, Instituto de Seguridade Social dos Servidores Municipais – PREVIVAG e Jornal Correio Várzea-Grandense Ltda. O autor busca a anulação de

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1027253-54.2023.8.11.0002
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Gratificação Incorporada / Quintos e Décimos / VPNI]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[SINDICATO DOS SERVIDORES PUBLICOS MUNICIPAIS DE VARZEA GRANDE - CNPJ: 03.917.569/0001-04 (APELANTE), LUCAS OLIVEIRA BERNARDINO SILVA - CPF: 995.999.291-87 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - CNPJ: 03.507.548/0001-10 (APELADO), INSTITUTO SEGURIDADE SOCIAL DOS SERV MUNIC V GRANDE - CNPJ: 00.584.491/0001-65 (APELADO), LAURIANE OLIVEIRA DA COSTA - CPF: 041.718.061-60 (ADVOGADO), JORNAL CORREIO VARZEAGRANDENSE LTDA - CNPJ: 09.185.591/0001-93 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (TERCEIRO INTERESSADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. ANULAÇÃO DE JULGADO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EXIBIÇÃO DE DOCUMENTO. PUBLICAÇÃO DE LEI MUNICIPAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA. CASSAÇÃO DA SENTENÇA POR ERROR IN PROCEDENDO. RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Várzea Grande – SIMVAG contra sentença da 3ª Vara Especializada da Fazenda Pública de Várzea Grande, que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação de anulação de ato administrativo c/c pedido de exibição de documento, ajuizada contra o Estado de Mato Grosso, Município de Várzea Grande, Instituto de Seguridade Social dos Servidores Municipais – PREVIVAG e Jornal Correio Várzea-Grandense Ltda. O autor busca a anulação de decisão do Tribunal de Contas do Estado que determinou a cessação do pagamento de gratificação incorporada, sob o argumento de ausência de publicação oficial da Lei Municipal nº 1.706/1997, que teria revogado o §2º do art. 72 da LC nº 1.164/1991.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se o PREVIVAG possui legitimidade passiva ad causam em demanda que discute gratificação incorporada durante o período de atividade funcional; e (
ii
) estabelecer se a ausência de apreciação do pedido de exibição de documento comprobatório da publicação da Lei Municipal nº 1.706/1997 configura nulidade da sentença por
error
in procedendo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O PREVIVAG não possui legitimidade passiva para figurar em demanda que versa sobre gratificação incorporada durante a atividade, pois não detém competência para implementar, cessar ou revisar benefícios funcionais, sendo sua atuação restrita à gestão do regime previdenciário.

A mera existência de servidores aposentados entre os representados pelo sindicato não altera essa conclusão, pois o objeto da lide refere-se à validade de ato administrativo que afetou direitos funcionais de servidores em atividade.

A publicação oficial da norma é requisito essencial à sua eficácia, nos termos do art. 1º da LINDB, cabendo ao ente público comprovar sua regular divulgação.

O autor formulou pedido específico de exibição de documento com base nos
arts
. 396 e 397 do CPC, diante de resposta oficial que indicava inexistência ou incerteza quanto à publicação da Lei Municipal nº 1.706/1997.

A negativa de fornecimento do documento, sem fundamentação suficiente, viola o direito de acesso à informação (Lei nº 12.527/2011), sendo inadmissível a recusa injustificada nos termos do art. 399 do CPC.

A sentença ignorou o pedido de exibição de documento, limitando-se a atribuir à parte autora o ônus de provar fato negativo, o que configura
error
in procedendo.

A ausência de análise do requerimento de exibição impõe a cassação da sentença e o retorno dos autos à origem para regular instrução.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

O PREVIVAG não possui legitimidade passiva para responder por gratificações incorporadas durante a atividade funcional dos servidores, por se tratar de matéria alheia à sua competência legal.

A ausência de apreciação do pedido de exibição de documento, formulado com base nos
arts
. 396 e 397 do CPC, configura nulidade da sentença por
error
in procedendo.

A eficácia de norma municipal depende de sua publicação oficial, incumbindo ao ente público a demonstração de sua publicidade quando questionada judicialmente.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, XXXIII; LINDB, art. 1º; CPC,
arts
. 396, 397, 399, 400 e 485, VI; Lei nº 12.527/2011,
arts
. 7º e 32.

Jurisprudência relevante citada
: TJMT, Apelação / Remessa Necessária Cível nº 0006334-08.2016.8.11.0002, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, j. 14.07.2020; TJMT, Agravo de Instrumento nº 1003475-90.2025.8.11.0000, Rel. Des. Dirceu dos Santos, j. 30.04.2025.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS

E
grégia Câmara:

Trata-se de
Recurso de Apelação
interposto pelo SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS DE VÁRZEA GRANDE – SIMVAG contra sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Várzea Grande, que julgou improcedentes os pedidos formulados na ação de anulação com pedido de revisão de incorporação de gratificação c/c exibição de documento, ajuizada em face do ESTADO DE MATO GROSSO, MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE, INSTITUTO DE SEGURIDADE SOCIAL DOS SERVIDORES MUNICIPAIS DE VÁRZEA GRANDE – PREVIVAG e JORNAL CORREIO VARZEAGRANDENSE LTDA.

Na origem, o Sindicato autor propôs ação objetivando a anulação do Julgamento Singular nº 022/JCN/2016 do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, que determinou a cessação dos pagamentos de gratificação de função incorporada por servidores municipais, bem como a anulação das decisões administrativas subsequentes da Prefeitura de Várzea Grande que implementaram a suspensão desses pagamentos.

O cerne da controvérsia reside na alegação de inexistência de publicação oficial da Lei Municipal nº 1.706/1997, norma que teria revogado o §2º do art. 72 da Lei Complementar Municipal nº 1.164/1991, o qual previa o direito à incorporação da gratificação pelo exercício de função de direção, chefia ou assessoramento.

O magistrado de primeiro grau, ao proferir a sentença, acolheu a preliminar de ilegitimidade passiva do PREVIVAG, excluindo-o do polo passivo da demanda, e, no mérito, julgou improcedentes os pedidos, fundamentando sua decisão na presunção de constitucionalidade e legalidade dos atos legislativos, afirmando que competia à parte autora o ônus de comprovar a ausência de publicação da lei questionada, o que não teria sido demonstrado nos autos.

Em suas razões recursais, o Sindicato apelante sustenta, preliminarmente, a legitimidade passiva do PREVIVAG, sob o argumento de que há servidores aposentados, representados pelo sindicato, cujos proventos são diretamente afetados pela controvérsia. No mérito, alega que o juízo a quo não apreciou adequadamente o pedido de exibição de documento que comprovaria a publicação da Lei Municipal nº 1.706/1997, argumentando que, na ausência de publicação regular, a referida lei não teria produzido efeitos, o que tornaria nulo o Julgamento Singular nº 022/JCN/2016 do TCE/MT, bem como os atos administrativos subsequentes praticados pelo Município de Várzea Grande.

Aduz, ainda, que a Procuradoria Legislativa da Prefeitura de Várzea Grande, por meio do Comunicado Interno PROC/LEGIS 366/2017, informou que não foi localizada a publicação da Lei Municipal nº 1.706/1997, e que, posteriormente, em resposta a requerimento administrativo, por meio do Ofício/PROC/LEGIS 32/2023, informou que os atos anteriores ao ano de 2006 eram publicados no Jornal Correio Várzea-Grandense, porém este deixou de ser o veículo oficial do município após a publicação da Lei Municipal nº 2.854/2006, e que não há possibilidade de acesso aos arquivos do referido jornal.

Foram apresentadas contrarrazões pelo PREVIVAG e pelo Município de Várzea Grande, pugnando pela manutenção integral da sentença recorrida. O Município, em suas contrarrazões, limitou-se a afirmar que a legislação municipal goza de presunção de legalidade, cabendo à parte interessada provar o contrário, sem, contudo, demonstrar a efetiva publicação da lei questionada.

O Ministério Público, em parecer, manifestou-se pela ausência de interesse público que justificasse sua intervenção no feito, devolvendo os autos sem adentrar no mérito da causa.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Conheço
do recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

Da preliminar de ilegitimidade passiva do PREVIVAG

De início, cabe analisar a preliminar de ilegitimidade passiva do PREVIVAG, acolhida pelo juízo
a quo
e impugnada pelo Sindicato-apelante em suas razões recursais.

O Sindicato-apelante sustenta que o PREVIVAG deve permanecer no polo passivo da demanda, uma vez que dentre os servidores representados pelo sindicato há aqueles que já se encontram aposentados e, portanto, recebem seus proventos da autarquia previdenciária. Argumenta, ainda, que outros servidores poderão se aposentar durante o curso do processo, o que justificaria a manutenção do PREVIVAG no polo passivo.

Não obstante os argumentos expendidos pelo recorrente, tenho que a sentença não merece reparo neste ponto.

Com efeito, a controvérsia central dos autos diz respeito à validade da decisão do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso que determinou a cessação dos pagamentos de gratificação incorporada com base na legislação municipal, especificamente em virtude da inconstitucionalidade da LC Municipal n.º 3.185/2008 e da revogação do §2º do art. 72 da LC nº 1.164/1991 pela Lei Ordinária n.º 1.706/1997.

Trata-se, portanto, de discussão acerca da suspensão de pagamento de gratificação incorporada durante a atividade funcional dos servidores, matéria afeta exclusivamente à Administração direta, ou seja, ao Município de Várzea Grande.

O PREVIVAG, na qualidade de autarquia previdenciária municipal, não possui competência legal para concessão, modificação ou cessação de gratificações durante a atividade funcional dos servidores. Sua atuação limita-se à gestão do regime próprio de previdência social dos servidores municipais, nos termos da legislação de regência.

Eventual reflexo previdenciário decorrente do reconhecimento do direito à incorporação da gratificação dependeria, necessariamente, de decisão administrativa ou judicial anterior que reconhecesse tal direito durante o período de atividade, além do efetivo recolhimento da contribuição previdenciária correspondente.

Nesse sentido tem se posicionado a jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Justiça, conforme se depreende do seguinte precedente:

“APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO DE COBRANÇA – SERVIDOR APOSENTADO – DEMANDA PROPOSTA CONTRA O MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE E O PREVIVAG – EXCLUSÃO DO ENTE MUNICIPAL – DESCABIMENTO – ILEGITIMIDADE DO PREVIVAG RECONHECIDA - (...) 2.
Reconhecida, em reexame necessário, a ilegitimidade passiva do Instituto Seguridade Social dos Servidores Municipais de Várzea Grande – PREVIVAG
, torna-se prejudicado o recurso de apelação aviado por este órgão. (...)"

(TJ-MT - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL: 0006334-08.2016.8.11.0002, Relator: MARIA APARECIDA RIBEIRO, Data de Julgamento: 14/07/2020, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 24/07/2020 – destaquei.)

O argumento de que existem servidores aposentados entre os representados pelo sindicato não tem o condão de alterar essa conclusão, pois a discussão nos autos não versa sobre o pagamento de proventos de aposentadoria, mas sim sobre a validade da decisão administrativa que determinou a cessação do pagamento da gratificação incorporada durante o período de atividade.

Ademais, a mera possibilidade de que outros servidores venham a se aposentar durante o curso do processo não justifica a inclusão do PREVIVAG no polo passivo da demanda, pois tal circunstância configura fato futuro e incerto, insuficiente para estabelecer a legitimidade passiva
ad causam
, que deve ser aferida no momento da propositura da ação.

Destarte,
mantenho
a decisão de primeiro grau que reconheceu a ilegitimidade passiva do PREVIVAG, com sua consequente exclusão do polo passivo da demanda, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil,
afastando,
assim, a preliminar.

No mérito
, contudo, a sentença merece reforma.

O ponto central da controvérsia reside na validade e eficácia da Lei Municipal nº 1.706/1997, que teria revogado o §2º do art. 72 da Lei Complementar Municipal nº 1.164/1991, dispositivo que garantia aos servidores o direito à incorporação da gratificação pelo exercício de função de direção, chefia ou assessoramento.

O Sindicato apelante sustenta que a referida lei nunca foi publicada e, por conseguinte, não produziu efeitos jurídicos, o que tornaria nula a decisão do Tribunal de Contas do Estado que determinou a cessação dos pagamentos da gratificação incorporada.

A publicação é requisito essencial para a eficácia das leis, conforme dispõe o art. 1º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro:
"Salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada."

No caso em análise, o Sindicato autor formulou pedido expresso de exibição de documento que comprovasse a publicação da Lei Municipal nº 1.706/1997, com fundamento nos artigos 396 e 397 do Código de Processo Civil, alegando que a Procuradoria Legislativa da Prefeitura de Várzea Grande informou, por meio do Comunicado Interno PROC/LEGIS 366/2017, que não foi localizada a publicação da referida lei.

Posteriormente, em resposta a requerimento administrativo, por meio do Ofício/PROC/LEGIS 32/2023, a Procuradoria Legislativa informou que os atos anteriores ao ano de 2006 eram publicados no Jornal Correio Várzea-Grandense, porém este deixou de ser o veículo oficial do município após a publicação da Lei Municipal nº 2.854/2006, e que não há possibilidade de acesso aos arquivos do referido jornal, visto que, após a morte do seu fundador, em 2014, o município, ante o processo de inventário, não poderia mais retirar arquivos do seu acervo.

O magistrado de primeiro grau, ao proferir a sentença, não apreciou adequadamente o pedido de exibição de documento formulado pelo autor, limitando-se a afirmar que competia à parte autora o ônus de comprovar a ausência de publicação da lei questionada, o que não teria sido demonstrado nos autos.

Ocorre que, nos termos do art. 399 do Código de Processo Civil, o juiz não admitirá a recusa de exibição de documento quando: I - o requerido tiver obrigação legal de exibir; II - o requerido tiver aludido ao documento ou à coisa, no processo, com o intuito de constituir prova; III - o documento, por seu conteúdo, for comum às partes.

No caso em tela, o Município de Várzea Grande tem obrigação legal de manter em seus arquivos cópia da publicação oficial de suas leis, sendo o documento comum às partes, uma vez que se trata de ato normativo de caráter público.

Ademais, a Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) estabelece, em seu art. 7º, que o acesso à informação compreende, entre outros, o direito de obter informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos.

O §4º do mesmo artigo dispõe que
"a negativa de acesso às informações objeto de pedido formulado aos órgãos e entidades referidas no art. 1º, quando não fundamentada, sujeitará o responsável a medidas disciplinares, nos termos do art. 32 desta Lei.
"

No mesmo sentido, a Resolução nº 89/2012 do Conselho Nacional do Ministério Público, que regulamenta a Lei de Acesso à Informação, estabelece em seu art. 4º, §3º, que
"a negativa de acesso às informações objeto de pedido, quando não fundamentada, sujeitará o responsável às medidas disciplinares previstas em Lei."

Verifica-se, portanto, que a resposta apresentada pela Procuradoria Legislativa, alegando impossibilidade de acesso aos arquivos do Jornal Correio Várzea-Grandense em razão de processo de inventário, não satisfaz o direito de acesso à informação garantido pela legislação vigente.

Ressalte-se que o Município de Várzea Grande, em suas contrarrazões, limitou-se a afirmar que a legislação municipal goza de presunção de legalidade, cabendo à parte interessada provar o contrário, sem, contudo, demonstrar a efetiva publicação da lei questionada, o que reforça a necessidade de apreciação do pedido de exibição de documento formulado pelo autor.

Nesse sentido, a jurisprudência desta Corte:

“DIREITO DO CONSUMIDOR. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. SUPERENDIVIDAMENTO. EXIBIÇÃO DE DOCUMENTOS. CONTRATOS BANCÁRIOS E PLANILHAS DE EVOLUÇÃO DO DÉBITO. DOCUMENTOS COMUNS ÀS PARTES. REFORMA DA DECISÃO AGRAVADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I. CASO EM EXAME Agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu o pedido de exibição dos contratos bancários e das planilhas de evolução do saldo devedor, documentos requeridos em ação de repactuação de dívidas com base na Lei do Superendividamento. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em definir se é cabível o pedido de exibição incidental dos contratos bancários e das planilhas de evolução do saldo devedor, considerando a alegação de que tais documentos são imprescindíveis à elaboração do plano de pagamento e à instrução processual. III. RAZÕES DE DECIDIR
O artigo 396 do Código de Processo Civil autoriza o juiz a ordenar que a parte exiba documento que se encontre em seu poder. O artigo 399 do Código de Processo Civil estabelece que não se admite recusa à exibição se o documento for comum às partes
. Os contratos bancários e as planilhas de evolução do saldo devedor são considerados documentos comuns às partes, pois foram firmados no contexto da relação contratual estabelecida entre o consumidor e as instituições financeiras. O artigo 104-A do Código de Defesa do Consumidor, introduzido pela Lei nº 14.181/2021, prevê a necessidade de apresentação de plano de pagamento em audiência conciliatória, o que pressupõe que o consumidor tenha acesso às informações detalhadas sobre seus débitos. IV. DISPOSITIVO Recurso provido.”

(TJ-MT - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 10034759020258110000, Relator.: DIRCEU DOS SANTOS, Data de Julgamento: 30/04/2025, Terceira Câmara de Direito Privado, Data de Publicação: 30/04/2025 – destaquei.)

Diante do exposto, entendo que o magistrado de primeiro grau deveria ter apreciado o pedido de exibição de documento formulado pelo autor, determinando ao Município de Várzea Grande e ao Jornal Correio Varzeagrandense Ltda. que comprovassem a publicação da Lei Municipal nº 1.706/1997, sob pena de presumir-se verdadeira a alegação de ausência de publicação, nos termos do art. 400 do Código de Processo Civil.

A não apreciação do pedido de exibição de documento configura
error in procedendo
, que impõe a cassação da sentença para que o juízo
a quo
analise adequadamente a questão, determinando as providências necessárias para a comprovação da publicação da lei questionada.

Em face do exposto,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso para anular a sentença, determinando o retorno dos autos à origem para que o juízo
a quo
aprecie o pedido de exibição de documento formulado pelo autor, determinando ao Município de Várzea Grande e ao Jornal Correio Varzeagrandense Ltda que comprovem a publicação da Lei Municipal nº 1.706/1997, mantida, contudo, a exclusão do PREVIVAG do polo passivo da demanda.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 29/10/2025