Tribunal: TJMT
Processo: 1003352-46.2024.8.11.0059
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-11-18
Data de publicação: 2025-12-06

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1003352-46.2024.8.11.0059
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Tutela Inibitória (Obrigação de Fazer e Não Fazer) ]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MUNICIPIO DE CONFRESA - CNPJ: 37.464.716/0001-50 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM PARCIALMENTE O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1ª VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2º VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE IMPLANTAÇÃO E OPERAÇÃO DE ATERRO SANITÁRIO. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO FUNDADO EM ESTUDO DE VIABILIDADE COM FALHAS TÉCNICAS GRAVES. RELATÓRIO TÉCNICO DO NIESA/UFMT. NULIDADE DO CERTAME. ADEQUAÇÃO DO ESTUDO E DEFLAGRAÇÃO DE NOVA LICITAÇÃO. POSSIBILIDADE. INTERVENÇÃO JUDICIAL PREVENTIVA. DILAÇÃO DOS PRAZOS FIXADOS NA SENTENÇA. PARCIAL PROVIMENTO.

I. Caso em exame

1.

Recurso de apelação interposto pelo Município de Confresa contra sentença que, nos autos de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público, declarou nulo o procedimento licitatório nº 047/2024 para contratação de empresa responsável pela implantação e operação de aterro sanitário, e impôs obrigações de fazer consistentes na adequação do Estudo de Viabilidade Econômico-Financeira e na deflagração de nova licitação, em prazos previamente fixados.

II. Questão em discussão
2. Há cinco questões centrais em debate:
(i) se a sentença violou a autonomia municipal e o princípio da separação dos poderes;
(ii) se há incompatibilidade entre a anulação do procedimento licitatório e a determinação de adequação do estudo técnico que o fundamenta;
(iii) se os prazos fixados para as obrigações de fazer são razoáveis diante da complexidade do objeto;
(iv) se há nulidades insanáveis no certame ou meras divergências técnicas; e
(v) se a intervenção judicial seria cabível mesmo sem dano concreto comprovado.

III. Razões de decidir
3. A atuação judicial se limitou ao controle de legalidade do procedimento licitatório, diante de vícios graves no Estudo de Viabilidade Econômico-Financeira, como superestimação populacional, subestimação de custos, ausência de despesas relevantes e falta de adesão formal dos municípios envolvidos.
4. A anulação do certame não impede o aproveitamento do estudo técnico, que pode ser adequado para fundamentar novo procedimento licitatório, observando-se os princípios da eficiência e economicidade.
5. Embora legítima a imposição de prazos na sentença, sua razoabilidade deve considerar a complexidade técnica e administrativa do projeto. Assim, revela-se proporcional dilatá-los para 90 dias (adequação do estudo) e 60 dias (nova licitação), a partir da conclusão da etapa anterior.
6. As irregularidades apontadas não configuram meras divergências metodológicas, mas vícios que comprometem a vantajosidade da contratação e a segurança jurídica do processo licitatório, o que legitima sua nulidade.
7. A ausência de dano concreto não impede a atuação judicial preventiva, nos termos da Lei nº 14.133/2021 (arts. 11, 18, 71, 147 e 169), a fim de evitar riscos ao erário e assegurar a legalidade das contratações públicas.

IV. Dispositivo e tese
8. Apelação parcialmente provida para dilatar os prazos fixados na sentença, estabelecendo 90 (noventa) dias para a adequação do Estudo de Viabilidade Econômico-Financeira e 60 (sessenta) dias, contados da conclusão dessa etapa, para a deflagração de novo procedimento licitatório, mantidos os demais termos da sentença.

Tese de julgamento:
“1. A nulidade do procedimento licitatório não impede a utilização do estudo técnico que o fundamenta, desde que previamente adequado às exigências legais.
2. O controle judicial da legalidade de licitação com base em estudo técnico falho não configura violação à autonomia municipal ou ao princípio da separação dos poderes.
3. A atuação judicial preventiva é legítima diante de riscos concretos à vantajosidade da contratação e à proteção do erário, ainda que não comprovado dano efetivo.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 37, caput; L. 14.133/2021, arts. 11, 18, §1º; 71, III; 147; 169.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE 1.364.315, Rel. Min. Edson Fachin, 2ª Turma, j. 05.06.2023.

R E L A T Ó R I O

EGRÉGIA CÂMARA:

Trata-se de recurso de Apelação Cível pelo
MUNICÍPIO DE CONFRESA
contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Porto Alegre do Norte/MT, que julgou procedente a Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, para:

a) declarar nulo o procedimento licitatório nº 047/2024;

b) condenar o Município de Confresa na obrigação de fazer consistente em adequar o Estudo de Viabilidade Econômico-Financeira no prazo de 30 dias; e,

c) condenar o Município na obrigação de fazer consistente em deflagrar novo procedimento licitatório no prazo de 60 dias, com base no estudo devidamente retificado.

Em suas razões recursais, o Município de Confresa sustenta, em síntese:

i) violação à autonomia municipal e ao princípio da separação dos poderes;

ii) incompatibilidade entre os itens "a" e "b" da sentença, pois não seria possível adequar um estudo que embasou procedimento já declarado nulo;

iii) exiguidade dos prazos fixados para cumprimento das obrigações de fazer;

iv) ausência de nulidade no procedimento licitatório, tratando-se de mera divergência técnica;

v) necessidade de preservação do procedimento licitatório e aplicação do princípio da proporcionalidade; e

vi) ausência de comprovação de dano ou risco efetivo ao erário.

Ao final, pugnou pelo provimento do apelo, a fim de que ser reformada a sentença, para reconhecer a legalidade do procedimento licitatório; a manutenção do certame já realizado. Caso não seja este o entendimento, pugna pela suspensão parcial e temporária para adequação técnica o estudo; concessão de prazo de 120 (cento e vinte) dias para retificação do estudo técnico.

Por sua vez, o Ministério Público apresentou contrarrazões defendendo a manutenção integral da sentença

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo desprovimento do recurso
.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EGRÉGIA CÂMARA:

A controvérsia central do presente recurso reside na legalidade do procedimento licitatório nº 047/2024, realizado pelo Município de Confresa para a contratação de empresa especializada na implantação e operação de aterro sanitário, bem como na proporcionalidade das medidas determinadas na sentença recorrida.

A ação originária visava à declaração de nulidade do procedimento licitatório nº 047/2024 (Concorrência Pública nº 007/2024), destinado à contratação de empresa para implantação e operação de aterro sanitário no Município de Confresa, bem como à imposição de obrigações de fazer relacionadas à adequação do Estudo de Viabilidade Econômico-Financeira e à deflagração de nova licitação.

O Ministério Público fundamentou sua pretensão alegando que o estudo técnico que embasou o procedimento licitatório apresentava graves falhas, conforme análise realizada pelo Núcleo Interdisciplinar de Estudos em Saneamento Ambiental (NIESA) da Universidade Federal de Mato Grosso. Segundo o órgão ministerial, o estudo continha estimativas superestimadas para a evolução populacional e custos de implantação e operação subestimados, o que poderia resultar em elevados níveis de riscos para o poder concedente.

Além disso, apontou a ausência de adesão formal dos demais municípios da região do Norte Araguaia ao projeto, embora o estudo de viabilidade considerasse a participação desses entes na gestão compartilhada dos resíduos sólidos.

Da sentença recorrida, para melhor entendimento do caso, extrai-se que:

“[...] No caso em tela, pretende a parte autora a nulidade do procedimento licitatório n. 047/2024 que tem como objeto a contratação de empresa para implementação do aterro do Município de Confresa, por ter sido realizado de forma precipitada que pode incorrer em prejuízos financeiros ao Município futuramente. Em resumo, tem-se que é necessário ao Município de Confresa construir novo aterro sanitário municipal, e para tanto, foi realizada a contratação de empresa para implementação do Aterro (Processo licitatório n. 047/2024), e Estudo de Viabilidade Técnica realizado pela empresa Daniel Grossi Sociedade Individual de Advocacia (processo Licitatório n. 223/2023). Contudo, os municípios do Norte do Araguaia não foram consultados e não firmaram compromisso (termo de adesão) para unificarem ações voltadas à contratação da empresa para construção, licenciamento e operação de aterro na região, havendo dissenso, portanto. Ao apreciar o Estudo de Viabilidade Técnica supracitado, o Núcleo Interdisciplinar de Estudos em Saneamento Ambiental – NIESA – UFMT, concluiu que o Projeto possui: “estimativas superestimadas para a evolução populacional ao longo do período proposto para concessão e custos de implantação e operação subestimados”, fatores que podem resultar em elevados níveis de riscos para o poder concedente. Após Recomendação do Ministério Público, a Prefeitura de Confresa informou que prosseguiria com a Concessão, de modo que o NIESA ratificou a ora Recomendação, sugerindo que o processo licitatório somente prosseguisse após sanadas as fragilidades apontadas. O requerente argumenta que, embora o Prefeito deste Município tenha informado que todos os demais municípios iriam aderir a implantação do aterro sanitário, os municípios de Vila Rica, São José do Xingu, Canabrava do Norte, Porto Alegre do Norte, São Felix do Araguaia, Luciara, Santa Cruz do Xingu, Alto da Boa Vista, Santa Cruz do Xingu, Santa Terezinha, alegaram que irão fazer um estudo de viabilidade técnica próprio do Consórcio Intermunicipal do Norte do Araguaia. Nesse sentido, seria indispensável a formalização e adesão dos demais municípios envolvidos antes da contratação da empresa, todavia, a licitação com esse fim já foi realizada, tendo a empresa Saraguaia Saneamento Ambiental do Araguaia Ltda. sido a vencedora. Pois bem. O processo licitatório tem como objetivo proporcionar a realização do negócio mais vantajoso para a Administração Pública e assegurar, em condições de igualdade, a participação dos administrados nos negócios em que pretende a Administração Pública realizar com particulares. [...] Em que pese os argumentos do Município em sede de contestação, entendo que a ação deve ser julgada procedente. Isso porque, a documentação apresentada pelo
parquet
é consistente ao demonstrar que o Estudo Técnico ao qual se baseou o Município merece reparos e melhor análise, especialmente pelos riscos que podem vir a surgir futuramente ao Ente Municipal, de modo que o procedimento licitatório n. 047/2024 não pode prosseguir com as inconsistências apontadas nesta ação. Vale destacar a cisão entre os Municípios, tendo o Consórcio do Norte do Araguaia – CIDESA, dito que pretende realizar um estudo de viabilidade técnica próprio do Consórcio. Ademais, o dissenso entre os municípios do Norte do Araguaia ocorreu justamente pela iniciativa do procedimento licitatório em espeque. Com relação a implementação do tratamento do Chorume, o relatório do NIESA foi preciso ao identificar estimativas superestimadas e mesmo tendo solicitado a revisão dos custos informados, não restou atendido. Por fim, analisando detidamente a documentação apresentada, entendo que caso prossiga da forma que está, sem que haja a correção das fragilidades apontadas e consenso entre os demais Munícipios, o aterro incorrerá em prejuízos financeiros. Assim, uma vez que demonstrado a necessidade de ajustar o Estudo de Viabilidade para a implantação e operação de um aterro sanitário neste Município, a procedência da ação é medida que se impõe. Antes o exposto, JULGO PROCEDENTE os pedidos da Inicial para: a) DECLARAR nulo o procedimento licitatório n. 047/2024, realizado com base no Estudos de Viabilidade Econômico-Financeira para a implantação e operação de um Aterro Sanitário em Confresa, conforme o Caderno III de Modelagem Econômico Financeira, por afronta aos incisos I, II e II do art. 11 e art. 5º da Lei n. 14.133/2021; b) CONDENAR o Município de Confresa na OBRIGAÇÃO DE FAZER de adequar o Estudo de Viabilidade Econômico Financeira para a implantação e operação de um Aterro Sanitário em Confresa, conforme recomendações apontadas no Relatório Técnico “Análise técnica dos estudos de viabilidade econômico-financeira para a implantação de aterro sanitário” de autoria do NIESA, no prazo de até 30 (trinta) dias, sob pena de aplicação de multa; c) CONDENAR o Município de Confresa na OBRIGAÇÃO DE FAZER de deflagar procedimento licitatório para implantação e operação de aterro sanitário, tendo como base o Estudo de Viabilidade Econômico-Financeira para a implantação e operação de um Aterro Sanitário em Confresa devidamente retificado, no prazo de até 60 (sessenta) dias, sob pena de aplicação de multa.”

- DA ALEGADA VIOLAÇÃO À AUTONOMIA MUNICIPAL E AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.

É cediço que o controle jurisdicional dos atos administrativos, embora não possa adentrar no mérito administrativo propriamente dito (conveniência e oportunidade), deve aferir a legalidade, a moralidade e a eficiência desses atos, em consonância com os princípios constitucionais que regem a Administração Pública (art. 37, caput, da CF).

No caso em apreço, a intervenção judicial não ocorreu no campo da discricionariedade administrativa, mas sim no âmbito da legalidade do procedimento licitatório, especificamente quanto ao cumprimento dos requisitos estabelecidos pela Lei nº 14.133/2021 para o planejamento das contratações públicas.

O art. 11 da Lei nº 14.133/2021 estabelece como objetivos do processo licitatório:

"I - assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto;

II - assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição;

III - evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos contratos;"

Já o art. 18, § 1º, da mesma lei, dispõe que:

"§ 1º O estudo técnico preliminar deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos:

[...]"

O relatório técnico elaborado pelo NIESA/UFMT, que embasou a ação civil pública, apontou diversas inconsistências no estudo de viabilidade econômico-financeira que fundamentou o procedimento licitatório, tais como:

i) superestimativa da evolução populacional ao longo do período proposto para concessão;

ii) subestimativa dos custos de implantação e operação;

iii) ausência de consideração de diversos custos relevantes (aquisição do terreno, custos de regulação, tributos sobre receitas, tratamento de chorume); e

iv) projeções populacionais metodologicamente inadequadas.

Tais falhas comprometem diretamente os objetivos do processo licitatório estabelecidos no art. 11, da Lei nº 14.133/2021, especialmente quanto à vantajosidade da contratação e à prevenção de desequilíbrios econômico-financeiros futuros. Não se trata, portanto, de mera divergência técnica, como alega o recorrente, mas de vícios substanciais no planejamento da contratação que podem resultar em prejuízos ao erário.

Nesse contexto, a intervenção judicial mostra-se legítima e necessária para assegurar o cumprimento da legislação e a proteção do interesse público, não configurando indevida ingerência na esfera de discricionariedade administrativa.

Como consabido, o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. A propósito:

“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL À EDUCAÇÃO. REALIZAÇÃO DE OBRAS EM INSTITUIÇÃO DE ENSINO. POLÍTICAS PÚBLICAS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. DESPROVIMENTO. 1.
A jurisprudência desta Corte é assente no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no artigo 2º da Constituição Federal
. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1 .021, § 4º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985). (STF - ARE: 1364315 TO, Relator.: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 05/06/2023, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 29-06-2023 PUBLIC 30-06-2023) (destaquei)

Portanto, não há que se falar em violação à autonomia municipal ou ao princípio da separação dos poderes, uma vez que a sentença recorrida limitou-se a exercer o controle de legalidade do procedimento licitatório, determinando medidas necessárias para adequá-lo às exigências legais.

- DA ALEGADA INCOMPATIBILIDADE ENTRE OS ITENS "A" E "B" DA SENTENÇA.

O Município recorrente alega que haveria incompatibilidade entre os itens "a" e "b" da sentença, pois não seria possível adequar um estudo que embasou procedimento já declarado nulo.

Tal argumento
não se sustenta
. A sentença, ao declarar nulo o procedimento licitatório nº 047/2024 (item "a") e determinar a adequação do Estudo de Viabilidade Econômico-Financeira (item "b"), estabeleceu uma sequência lógica de atos a serem praticados pelo Município.

A nulidade do procedimento licitatório não implica a nulidade do estudo técnico em si, mas apenas impede que este, em sua versão atual, seja utilizado como fundamento para a contratação
. O estudo técnico é um documento autônomo, que pode ser corrigido e aperfeiçoado para embasar um novo procedimento licitatório, como determinado no item "c" da sentença.

Essa interpretação é a que melhor se coaduna com os princípios da eficiência e da economicidade, pois permite o aproveitamento parcial do trabalho já realizado, evitando o desperdício de recursos públicos com a elaboração de um estudo inteiramente novo.

Ademais, a própria Lei nº 14.133/2021, em seu art. 147, estabelece que
"constatada irregularidade no procedimento licitatório ou na execução contratual, caso não seja possível o saneamento, a decisão sobre a suspensão da execução ou sobre a declaração de nulidade do contrato somente será adotada na hipótese em que se revelar medida de interesse público, com avaliação, entre outros aspectos, da continuidade da prestação dos serviços públicos"
.

No caso em tela, a irregularidade constatada reside no estudo técnico que embasou o procedimento licitatório, sendo possível seu saneamento mediante as adequações determinadas na sentença. Portanto, não há incompatibilidade entre os itens "a" e "b" da sentença, mas sim uma relação de complementaridade entre eles.

- DA ALEGADA EXIGUIDADE DOS PRAZOS FIXADOS PARA CUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES DE FAZER.

O Município recorrente sustenta que os prazos de 30 dias para adequação do estudo técnico e de 60 dias para deflagração de novo procedimento licitatório seriam exíguos e incompatíveis com a complexidade técnica, administrativa e orçamentária do projeto.

Neste ponto,
assiste parcial razão ao recorrente
.

Como se sabe, a implantação de um aterro sanitário é, de fato, um empreendimento complexo, que envolve diversas etapas e exigências técnicas, ambientais e administrativas.

A adequação do Estudo de Viabilidade Econômico-Financeira, conforme as recomendações apontadas no Relatório Técnico do NIESA, demanda análises aprofundadas e revisões metodológicas que podem requerer tempo superior ao fixado na sentença. Da mesma forma, a deflagração de novo procedimento licitatório envolve diversas etapas preparatórias, como a elaboração do edital, a realização de audiências públicas e a obtenção de aprovações internas.

Considerando o princípio da razoabilidade e a complexidade do objeto, entendo adequada a dilação dos prazos fixados na sentença, estabelecendo-se 90 (sessenta) dias para a adequação do Estudo de Viabilidade Econômico-Financeira e 60 (noventa) dias, contados da conclusão da adequação do estudo, para a deflagração do novo procedimento licitatório.

Tal dilação atende ao pleito subsidiário do recorrente, sem comprometer a efetividade da decisão judicial e a necessária celeridade na implementação da política pública de gestão de resíduos sólidos.

- DA ALEGADA AUSÊNCIA DE NULIDADE NO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO.

O Município recorrente argumenta que não haveria nulidade no procedimento licitatório, tratando-se de mera divergência técnica incapaz de configurar vício insanável.

Contudo, as falhas apontadas no Relatório Técnico do NIESA/UFMT não constituem simples divergências metodológicas, mas sim vícios substanciais que comprometem a própria viabilidade econômico-financeira do projeto e, consequentemente, a vantajosidade da contratação.

Entre as falhas identificadas, destacam-se:

1) Superestimativa da evolução populacional: O estudo utilizou metodologia inadequada para projeções de longo prazo, resultando em uma população estimada de 204.515 habitantes para o ano 30 do projeto, enquanto a projeção correta, segundo o NIESA, seria de 160.196 habitantes. Essa discrepância impacta diretamente na estimativa de geração de resíduos sólidos e, consequentemente, na viabilidade econômica do empreendimento.

2) Subestimativa de custos: O estudo não considerou diversos custos relevantes, como aquisição do terreno, custos de regulação, tributos sobre receitas (PIS/COFINS) e tratamento adequado de chorume. A omissão desses itens subestima os custos totais e influência para menos o preço estimado por tonelada de resíduos sólidos urbanos (RSU) tratados/aterrados.

3) Ausência de consideração dos custos de transporte: O estudo não contemplou adequadamente os custos de transporte dos resíduos, embora vários municípios previstos para participarem da gestão compartilhada estejam localizados a distâncias superiores a 150 km da área proposta para implantação do aterro sanitário.

4) Ausência de adesão formal dos municípios: Não há nos autos comprovação de adesão formal dos demais municípios da região ao projeto, embora o estudo de viabilidade considere a participação desses entes na gestão compartilhada dos resíduos sólidos.

Essas falhas comprometem diretamente os objetivos do processo licitatório estabelecidos no art. 11 da Lei nº 14.133/2021, especialmente quanto à vantajosidade da contratação (inciso I) e à prevenção de contratações com sobrepreço ou preços inexequíveis (inciso III).

Ademais, o art. 71, inciso III, da Lei nº 14.133/2021 estabelece que será desclassificada a proposta que "apresentar preços inexequíveis ou permanecer acima do orçamento estimado para a contratação". Se o próprio orçamento estimado está comprometido por falhas metodológicas graves, todo o procedimento licitatório resta prejudicado.

Não se trata, portanto, de mero formalismo, mas de vícios substanciais que comprometem a própria finalidade da licitação e podem resultar em prejuízos ao erário, justificando a declaração de nulidade do procedimento.

- DA ALEGADA NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO E APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE.

O Município recorrente sustenta, ainda, que a anulação integral do procedimento licitatório seria medida desproporcional e lesiva ao interesse público, especialmente considerando que teriam ocorrido reuniões extrajudiciais com a participação dos municípios da região, nas quais teria ficado consignado que o projeto a ser implantado pelo Consórcio seria o elaborado pelo Município de Confresa, após as devidas adequações.

Tal argumento
não se sustenta
. O princípio da proporcionalidade, embora relevante na interpretação e aplicação do direito administrativo, não pode ser invocado para convalidar procedimentos eivados de vícios substanciais, como no caso em tela.

A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 147, estabelece que
"constatada irregularidade no procedimento licitatório ou na execução contratual, caso não seja possível o saneamento, a decisão sobre a suspensão da execução ou sobre a declaração de nulidade do contrato somente será adotada na hipótese em que se revelar medida de interesse público"
.

No caso em análise,
as irregularidades constatadas no estudo técnico que embasou o procedimento licitatório são de tal monta que comprometem a própria viabilidade econômico-financeira do projeto e, consequentemente, a vantajosidade da contratação
. Trata-se, portanto, de vícios insanáveis no âmbito do procedimento já deflagrado, justificando sua anulação.

Quanto às alegadas reuniões extrajudiciais com os municípios da região, não há nos autos comprovação formal de adesão desses entes ao projeto elaborado pelo Município de Confresa. Ao contrário, conforme consta do relatório da sentença, há clara cisão entre os municípios, com parte deles manifestando intenção de realizar estudo de viabilidade técnica próprio do Consórcio.

Ademais, mesmo que houvesse consenso posterior quanto à utilização do estudo elaborado pelo Município de Confresa, este ainda necessitaria das adequações técnicas apontadas pelo NIESA, o que justifica a determinação contida na sentença.

Portanto, a anulação do procedimento licitatório, seguida da adequação do estudo técnico e da deflagração de novo certame, mostra-se medida proporcional e necessária para assegurar a legalidade da contratação e a proteção do interesse público.

- DA ALEGADA AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DANO OU RISCO EFETIVO AO ERÁRIO.

Por fim, o Município recorrente alega que não haveria comprovação de dano concreto ao erário, tratando-se de risco meramente potencial baseado em estimativas populacionais e custos projetados.

Tal argumento não merece acolhimento. A Lei nº 14.133/2021 adota uma abordagem preventiva em relação à gestão de riscos nas contratações públicas, conforme se depreende de seu art. 169:

"Art. 169. As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de recursos de tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social, sujeitar-se-ão às seguintes linhas de defesa:"

O controle preventivo visa justamente evitar a concretização de danos ao erário, não sendo necessário aguardar a efetiva lesão para a adoção de medidas corretivas. No caso em tela, o Relatório Técnico do NIESA/UFMT identificou riscos concretos e significativos decorrentes das falhas no estudo de viabilidade econômico-financeira, tais como:

1) Risco de superdimensionamento de RSU gerados para disposição em aterro sanitário, com alto risco à escala econômica do empreendedor em função das estimativas populacionais também superdimensionadas;

2) Alto risco de aumento dos custos advindos da necessidade de complementação, correção ou reexecução da estruturação da concessão, em função dos baixos valores estimados para os custos de implantação e operação;

3) Risco médio de insuficiência de recursos do poder concedente (municípios participantes) para complementar despesas com operação e investimentos;

4) Risco médio de desinteresse empresarial para o negócio.

Esses riscos, devidamente identificados e fundamentados em análise técnica, justificam a intervenção judicial preventiva, visando evitar a concretização de danos ao erário e assegurar a adequada implementação da política pública de gestão de resíduos sólidos.

Ademais, o próprio resultado do procedimento licitatório, com a participação de apenas uma empresa (Saraguaia Saneamento Ambiental do Araguaia Ltda.), corrobora o risco de baixa competitividade identificado pelo NIESA, comprometendo a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração.

Portanto, a ausência de dano concreto já consumado não afasta a legitimidade da intervenção judicial preventiva, especialmente em se tratando de contratação de longo prazo e elevado valor, como no caso da implantação e operação de aterro sanitário.

Com efeito, conclui-se que a sentença recorrida, ao declarar a nulidade do procedimento licitatório nº 047/2024 e determinar a adequação do Estudo de Viabilidade Econômico-Financeira e a deflagração de novo certame, não violou a autonomia municipal ou o princípio da separação dos poderes, limitando-se a exercer o legítimo controle de legalidade dos atos administrativos.

As falhas identificadas no estudo técnico que embasou o procedimento licitatório não constituem meras divergências metodológicas, mas sim vícios substanciais que comprometem a viabilidade econômico-financeira do projeto e, consequentemente, a vantajosidade da contratação, justificando a declaração de nulidade do certame.

Contudo, considerando a complexidade do objeto e o princípio da razoabilidade, mostra-se adequada a dilação dos prazos fixados na sentença para o cumprimento das obrigações de fazer impostas ao Município.

Ante o exposto, conheço do recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE CONFRESA e
DOU-LHE PARCIAL PROVIMENTO
apenas para dilatar os prazos fixados na sentença, estabelecendo 90 (noventa) dias para a adequação do Estudo de Viabilidade Econômico-Financeira e 60 (sessenta) dias, contados da conclusão da adequação do estudo, para a deflagração do novo procedimento licitatório, mantendo-se inalterados os demais termos da sentença recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/11/2025