Tribunal: TJMT
Processo: 0000079-95.2016.8.11.0014
Relator(a): SEBASTIAO DE ARRUDA ALMEIDA
Órgão julgador: SEBASTIAO DE ARRUDA ALMEIDA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-02-20
Data de publicação: 2024-02-26

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000079-95.2016.8.11.0014
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Defeito, nulidade ou anulação, Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
SEBASTIAO DE ARRUDA ALMEIDA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0018-92 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), JANE MARIA SANCHEZ LOPES ROCHA - CPF: 402.926.901-00 (APELANTE), LORRANE MOREIRA MARTINS DOS SANTOS - CPF: 031.743.741-03 (ADVOGADO), HERMES DA SILVA - CPF: 693.900.451-34 (ADVOGADO), FERNANDO PARMA TIMIDATI - CPF: 024.427.051-17 (ADVOGADO), SANDRA ROSANGELA SOARES DA SILVA - CPF: 496.674.081-91 (APELANTE), SANDRA ROSANGELA SOARES DA SILVA 49667408191 - CNPJ: 17.294.325/0001-27 (APELANTE), ADRIANO MOURA BARBOSA - CPF: 800.892.241-91 (APELANTE), IZAIAS RESPLANDES DE SOUSA - CPF: 154.536.931-34 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), RAFAEL SOLDERA DALLEK - CPF: 022.515.681-40 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEIS – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –
CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE BUFFET
–

CARTA CONVITE –
SUPOSTA FRAUDE À LICITAÇÃO –
ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO ARTIGO
10, CAPUT E INCISO VIII
DA LEI 8.429/92 E ART. 11, CAPUT E INCISO I
,
DA REFERIDA LEI
–
ALEGAÇÃO DE ATOS QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – INSUFICIÊNCIA DE PROVAS – ADVENTO DAS ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI Nº 14.230/2021 –
RETROATIVIDADE DA LEI
MAIS BENÉFICA
–

POSSIBILIDADE –

ALEGAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO PÚBLICO –
INEXISTÊNCIA

– PRESTAÇÃO D
OS
SERVIÇOS
CONTRATADOS
DEVIDAMENTE COMPROVADOS –
INSUFICIÊNCIA DE PROVA
S
SOBRE A CONDUTA ÍMPROBA
E
DOLOSA DOS ENVOLVIDOS – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO
S CONHECIDOS E PROVIDOS.

1.
O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2.
Na análise do elemento subjetivo do tipo para a caracterização do ato de improbidade administrativa, deve ser acentuado de que se trata de conduta que somente poderá tipificada na modalidade dolosa, mediante vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

3
.
Com as mudanças promovidas pela lei nº 14.230/2021, há a exigência do dolo, para configuração de atos de improbidade, bem como a lesão ao
erário, no caso da tipificação no art. 10 da LIA. Sendo assim, uma vez não evidenciado o dolo, não há que se falar em condenação
.

4
. Recursos de Apelação Cíveis conhecidos e providos. Sentença reformada.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO DE ARRUDA ALMEIDA
.

Egrégia Câmara:

Trata
m
-se de
Recursos de
Apelação Cíve
is
interpost
os
por
JANE MARIA SANCHEZ LOPES ROCHA; SANDRA ROSANGELA SOARES DA SILVA; SANDRA ROSANGELA SOARES DA SILVA - EI e ADRIANO MOURA BARBOSA
, contra a sentença proferida pelo MM. Juiz de Direito da 2ª Vara
Criminal e Cível da Comarca de Poxoréu,

que
nos autos da Ação
Civil Pública
,

movida
pelo Ministério Público de Mato Grosso
, fo
ra
julgad
a
procedente
,
para condenar os recorrentes nas sanções previstas nos incisos II e III da Lei
Apelantes
condenados em virtude da suposta prática de atos de Improbidade Administrativa
.

As apelantes foram condenadas
nos termos dos artigos 9º, 10 e 11, todos da Lei nº 8.429/1992, às seguintes sanções:
ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 (cinco) anos, pagamento de multa civil no valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público pelo período de
5

(cinco) anos

(Id. 141042198)
.

Em suas razões recursais a
s
parte
s
recorrente
s
invoca
m
os seguintes questionamentos fático-jurídicos:

1.
Das razões recursais de JANE MARIA SANCHEZ LOPES ROCHA
; SANDRA ROSANGELA SOARES DA SILVA - EI e SANDRA ROSANGELA SOARES DA SILVA
–
EI
e ADRIANO MOURA BARBOSA
:

1.1.
Da
improcedência dos pedidos iniciais, ante a
legalidade do
proce
dimento
licitatóri
o e execução do contrato
;

1.2.
D
a inexistência de prejuízo ao erário público;

1.3.
Alternativamente
,
pugna
pela
redução das penalidades aplicadas
e redução da multa civil fixada
em observância ao princípio da proporcionalidade.

O Ilustre Parquet

apresent
a
suas contrarrazões,
rebatendo as alegações da
s

Apelante
s
, e defendendo o desprovimento
dos Apelos

(Id. 141043654)
.

Com o advento da Lei 14.230/2021
, denominada Lei
de Improbidade A
dministrativa
,
fora oportunizado às partes se manifestarem sobre as mudanças legislativas
em relação
ao caso posto.
(Id. 141042198)

O Ministério Público se manifestou pel
a
irretroatividade
da Lei 14.230/2021
,
no que tange ao caso em comento

(Id. 146844159)
, contudo, pugn
ou

retificação da sentença para julgar improcedentes os atos ímprobos descritos no art. 11, caput da Lei nº 8.429/92 em virtude da revogação legal, com a manutenção das sanções por se mostrarem proporcionais às circunstâncias em que os atos foram praticados e por encontrar previsão legal no art. 12, II da referida norma.

Após, os Apelantes
foram intimados
,
e,

manifestaram-se nos autos, postulando pela aplicabilidade das alterações normativas contida na
Lei 14.230/2021, e, aplicação da retroatividade da norma mais benéfica.

(Id. 182731694 e 183777179)

É o relatório.

Sebastião de Arruda Almeida

Desembargador

Relator

V O T O R E L A T O R

VOTO

Egrégia Câmara:

Conforme se extrai dos presentes autos, no ano de 2015, fora encaminhada através da Ouvidoria do Ministério Público Estadual, denúncia apócrifa, sob o nº 002067-005/2015, que originou a instauração de inquérito civil público.

A denúncia informava que houve fraude no procedimento licitatório que autorizou a contratação de serviços da empresa Sandra Rosangela Soares
Silva-EI
, para fornecimento de serviços de buffet, sendo que até o mês de agosto de 2015, já teriam sido efetuados pagamentos no importe de R$ 60.000,00 (sessenta mil reais) à referida empresa.

Nesta senda, não obstante a existência de pagamentos irregulares, fora realizado procedimento licitatório nº 035/2013, na modalidade de carta convite nº 014/2013, que tinha por objeto a contratação de empresa para a prestação de serviços de Buffet, abrangendo jantares e lanches, com vigência até 31/12/2013.

Contudo, a empresa referida Sandra Rosangela Soares continuou recebendo pelos serviços até o ano de 2016, ano em que deu início ao presente processo. Após denúncia ofertada pelo Ministério Público, fora recebida pelo juízo. Após, houve produção de provas por ambas as partes, e, posteriormente, veio a sentença que julgou procedente,
condenando as partes requeridas nos termos dos artigos 9º, 10 e 11, todos da Lei nº 8.429/1992, às seguintes sanções: ressarcimento
integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 (cinco) anos, pagamento de multa civil no valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público pelo período de 5 (cinco) anos
.

1. Das razões recursais de JANE MARIA SANCHEZ LOPES ROCHA; SANDRA ROSANGELA SOARES DA SILVA - EI e SANDRA ROSANGELA SOARES DA SILVA – EI e ADRIANO MOURA BARBOSA:

1.
1.

Do mérito recursal.

Como anteriormente relatado, trata-se de Recursos de Apelação Cíveis em que os recorrentes buscam a reforma da sentença que os condenou por improbidade administrativa.

Com efeito
, a nova Lei
de Improbidade Administrativa
não admite a modalidade culposa para a caracterização de improbidade administrativa. É imprescindível, portanto, que se comprove, mediante farto conjunto probatório produzido em juízo, que o agente teria agido com dolo, tendo a consciência e a vontade de se obter resultado que se sabia ser ilícito, não bastando sua voluntariedade.

Portanto, o presente caso será julgado pela égide da Lei 14.230/2021.

Com efeito, o entendimento do magistrado de primeiro grau fo
ra
acertado, com amparo na antiga legislação
de Improbidade Administrativa
.

Contudo
, as alterações decorrentes da Lei n. 14.230/2021 passaram a exigir o dolo específico, consubstanciado na vontade livre e consciente de alcançar o
resultado ilícito, para que se configure a improbidade administrativa, conforme artigo 11 da Lei n. 8.429/92.

E não há dúvidas de que, ao caso, se aplica a nova lei, pois, por ocasião do efetivo julgamento do Leading Case (ARE 843989 1), restou fixada a seguinte tese:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;
(
grifo nosso
)

Ainda nesta senda, entendo que o Ministério Público do Estado de Mato Grosso, não comprovou
efetivamente que os fatos narrados descritos na Exordial
, de fato, tenha
m ocorrido da maneira narrada.

Entendo que, ainda que possa haver irregularidades e fortes indícios de fraude à licitação, não entendo que tenha que restou comprovado que de fato, foram os Apelantes responsáveis na elaboração e execução da suposta fraude, bem como, o favorecimento da empresa Apelante para a prestação dos serviços de buffet contratados.

In
casu
,
não se pode imputar a nenhum dos Apelantes, a efetiva fraude no encaminhamento de proposta
do certame nº 035/2013
,
e,
ainda que considerarmos hipoteticamente
que tivesse havido, o Apelado
, representante do Ministério Público,
deveria
ter efetuado
todas as diligências necessárias para apuração
, o que não ocorreu
.

Pelo conjunto probatório, percebe-se que fora publicada Portaria (nº 070/2013), nomeando a Comissão Permanente De Licitação que veio a julgar a proposta da empresa SANDRA ROSANGELA SOARES DA SILVA – CNPJ 17.294.325/0001-27 como vencedora, do certame licitatório.

(id. 141042197 e seguintes)

Ora, se o ilustre Parquet, convenceu-se das condutas ímprobas, deveria ter arrolado os representantes da Comissão Permanente de Licitação, para figurar no polo passivo da demanda
.

Ademais, por força da aplicação do Direito Administrativo Sancionador há de serem observados os preceitos do garantismo punitivo, dentre eles a aplicação da retroatividade da lei mais benéfica.

Nesse sentido já decidia o Colendo Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA.
RETROATIVIDADE DA LEI. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO.

APLICABILIDADE .
EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.

(...) III -
Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da Rep
ú
blica, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.
(grifo nosso)

Precedente. IV - Dessarte
, cumpre
à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais. (...) VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.

(STJ, RMS 37.031/SP, 1a Turma, Rel. Ministro Sérgio
Kukina
, Julgado em 8/2/2018). (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015.
APLICABILIDADE.
MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA
REPUBLICA
. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. HONORÁRIOS RECURSAIS. NÃO CABIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. (...).
II
-O
art. 5º, XL, da Constituição da
Republica
prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage no caso de sanções menos graves, como a
administrativa
.

(grifo nosso)

(STJ,
AgInt
no
REsp
1602122/RS, 1a Turma, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Julgado em 07/08/2018).
(grifo nosso)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. (...)
2
. O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador.

Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares. À luz desse entendimento da Primeira Turma, o recorrente defende a prescrição da pretensão punitiva administrativa.
(...).
(grifo nosso)

(STJ,
AgInt
no RMS 65486, 2a Turma, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Julgamento: 17/08/2021). (destaquei)

Deste modo, é possível que a referida lei retroaja para beneficiar
os ap
el
antes
, implicando em
abolitio criminis
, aplicando-se analogicamente o entendimento inerente à seara criminal.

Neste sentido, cito, exemplificativamente, a doutrina de Juarez Cirino dos Santos:

“
O advento de lei descriminalizadora do fato extingue a punibilidade independente da fase do processo de criminalização ou do trânsito em julgado da sentença criminal condenatória; igualmente,
o advento de lei penal mais favorável, segundo o critério concreto da aplicação da pena, incluindo circunstâncias legais, agravantes e atenuantes, bem como causas especiais de aumento ou de diminuição de pena, aplica-se retroativamente aos fatos anteriores, inclusive com decisão transitada em julgado
.
”
(grifo nosso)
.

Assim, por força do princípio da retroatividade da norma mais benéfica, as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021 que restringem o
jus puniendi
do Estado devem ser aplicadas às ações de improbidade administrativa antes de sua vigência, mesmo porque é o entendimento prevalente nesta Câmara, senão, vejamos:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –
EX SECRETÁRIO
MUNICIPAL DE CULTURA – SUPOSTA OMISSÃO NO ATENDIMENTO DE REQUISIÇÕES DO MINISTÉIRO PÚBLICO PARA INSTRUIR EVENTUAL AÇÃO CIVIL PÚBLICA
– IMPUTAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI Nº 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – REVOGAÇÃO
– DECISÃO COLEGIADA NA ESFERA CRIMINAL – CONFIRMAÇÃO DE SENTENÇA ABSOLUTÓRIA – APLICAÇÃO DO § 4º, art. 21, da Lei n. 8.429/92 – RECURSO PROVIDO. 1.
O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, deve ser aplicada a Lei nº 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2. O artigo 11, inc. II, da Lei n. 8429/92 foi REVOGADO com a redação dada pela Lei n. 14.230/21. Não tendo sido demonstrado, no bojo da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, quaisquer elementos que evidenciem a existência de dolo, vontade livre e consciente do apelante de alcançar o resultado ilícito tipificado no artigo 11 da Lei nº 8.429/92, impõe-se a improcedência da demanda.

(grifo nosso)

3 - O § 4º do art. 21 da Lei n. 8.429/92, com a redação dada pela Lei n. 14.230/21 estabelece que, a absolvição criminal em ação que discuta os
mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº 3.689, de
3
de outubro de 1941 (Código de Processo Penal).

(TJ-MT 00025995920168110036 MT, Relator: GILBERTO LOPES BUSSIKI, Data de Julgamento: 10/05/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 20/05/2022
)

Não obstante, como já sedimentado pela jurisprudência pátria, não há que se confundir a inabilidade ou má gestão, nem mesmo atos ilegais com atos de improbidade administrativa.

(grifo nosso)

Ante todo o exposto, bem como toda documentação acostada aos autos, verifica-se que os pagamentos feitos à empresa vencedora do certame, advieram da prestação de serviços de
buffet
, sendo que o valor de R$10.790,00 (dez mil
e
setecentos e noventa reais) foram pagos mediante contratação direta e os demais mediante o fato da empresa ser vencedora da licitação 035/2013.
(id. 141042197 e seguintes)

Dito isto, ainda que tenha havido prorrogação do contrato sem abertura de novo procedimento licitatório, restou-se demonstrado que, os pagamentos foram realizados de forma legal e, mediante a contraprestação dos serviços de
buffet
, razão pela qual não há o que se falar em existência de prejuízo ao erário, condição essencial para condenação por atos ímprobos.

(Id. 141042196 e seguintes)

Friso que, as condutas que sejam consideradas
impróprias, de má gestão e inabilidades, ou até mesmo divergente do que preconiza a lei, não pode
m
ser considerada
s
ímprobas, pois o legislador infralegal fora taxativo, quanto
à
necessidade de existência de dolo para condenação em atos de improbidade.

Por fim, considerando que, não demonstrada que a conduta dos Apelantes se amolda a um dos incisos do art.
10, I e VIII e artigo 12
da LIA
– Lei de Improbidade Administrativa
, bem como
, ante a
revogação do art.
11 da referida Lei, em relação
à
conduta dolosa
,
entendo que a reforma da sentença exara
da
pelo juízo a quo, é a medida
pertinente para o caso em comento.

Portanto,
voto pelo provimento do
s
apelo
s
, de forma a julgar improcedente
s
o
s
pedido
s
condenatório
s

dos Apelantes,
por
suposta
s prática
s
de
atos de improbidade administrativa.

Por essas razões,
conheço dos recursos de apelação e

DOU
-LHE
S
PROVIMENTO

para
reformar a sentença,
julga
ndo
improcedentes os pedidos iniciais
.

É como voto.

Sebastião de Arruda Almeida

Desembargador

Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 20/02/2024