Tribunal: TJMT
Processo: 1013106-76.2018.8.11.0041
Relator(a): MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-05-07
Data de publicação: 2024-05-10

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1013106-76.2018.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Violação aos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), DULCEZIO BARROS OLIVEIRA - CPF: 695.032.731-53 (APELADO), RICARDO DA SILVA MONTEIRO - CPF: 029.357.308-52 (ADVOGADO), MORIS FIDELIS PEREIRA - CPF: 604.130.501-49 (APELADO), MARCIANO XAVIER DAS NEVES - CPF: 531.754.251-00 (ADVOGADO), ANTONIO VIEIRA DE ABREU FILHO - CPF: 690.546.731-68 (APELADO), SAULO RAMOS RODRIGUES - CPF: 918.991.411-20 (APELADO), ROGERIO BENEDITO DE ALMEIDA MORAES - CPF: 689.294.801-44 (APELADO), VILMA RIBEIRO DA SILVA AZEVEDO - CPF: 615.602.431-04 (ADVOGADO), ERNESTO XAVIER DE LIMA JUNIOR - CPF: 961.696.991-91 (APELADO), PAULO CESAR DE OLIVEIRA - CPF: 521.911.681-91 (ADVOGADO), HONEY ALVES DE OLIVEIRA - CPF: 689.633.941-15 (APELADO), BARBARA SOUZA SILVA MONTEIRO - CPF: 714.983.701-87 (ADVOGADO), ALUISIO METELO JUNIOR - CPF: 809.509.901-59 (APELADO), FLAVIANO KLEBER TAQUES FIGUEIREDO - CPF: 806.881.601-15 (ADVOGADO), THIAGO ARRUDA SOARES PARPINELLI - CPF: 047.976.141-88 (ADVOGADO), ALEANDRA FRANCISCA DE SOUZA - CPF: 655.204.241-87 (ADVOGADO), LUCIO ELI MORAES - CPF: 627.622.811-72 (APELADO), FABIANO ALVES ZANARDO - CPF: 798.208.401-04 (ADVOGADO), JOSE KROMINSKI - CPF: 539.869.709-91 (ADVOGADO), LUCAS OLIVEIRA BERNARDINO SILVA - CPF: 995.999.291-87 (ADVOGADO), JOAO ALBERTO ESPINOSA - CPF: 437.615.851-87 (APELADO), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (TERCEIRO INTERESSADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

EDSON DIAS REIS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

EMENTA:

APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –

ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.° 14.230/21 – PRELIMINAR DE INCONSTITUCIONALIDADE E INCONVENCIALIDADE – REJEITADA – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – SISTEMA ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – ALTERAÇÃO DO CAPUT DO ARTIGO 11, DA LEI N.° 8.429/92 – TAXATIVIDADE –

IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO BASEADA NA TIPIFICAÇÃO GENÉRICA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS – ABOLITIO IMPROBITATIS RECONHECIDA – IMPOSSIBILIDADE DE MODIFICAÇÃO DO PEDIDO E CAUSA DE PEDIR NAS RAZÕES RECURSAIS – DEMANDA ESTABILIZADA – ARTIGO 329, INCISO II, DO CPC – IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO.

1.
Não há que se falar em inconstitucionalidade da Lei n.° 14.230/21, por violação ao princípio da proporcionalidade, proibição de proteção insuficiente e violação à vedação de retrocesso, porquanto, ainda que a persecução da improbidade administrativa possua aspiração moral e real da coletividade, tal não se equipara a direito fundamental de qualquer ordem ou grandeza.

2. A reforma promovida pela lei mencionada não gerou a revogação do combate à improbidade administrativa, mas, tão somente, fixou novos parâmetros para a sua concretização e persecução judicial, ainda que mediante regras garantistas que possam tornar mais dificultosa a apuração de ilícito desta natureza.

3. Por adotar expressamente os princípios do direito administrativo sancionador, bem como por integrar o sistema punitivo estatal, as novas disposições da Lei de Improbidade Administrativa devem ser aplicadas de forma retroativa quando benéficas ao réu, a teor do disposto no artigo 5°, inciso XL, da Constituição da República.

4. O artigo 11, da Lei n.° 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei n.° 8.429/92, não mais admite a tipificação genérica, baseada em princípios, sem que haja, simultaneamente, a capitulação da conduta em um dos incisos arrolados no novo dispositivo, ou seja, ocorreu a abolição do tipo administrativo com fundamento exclusivo no
caput,
do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92, o que afasta a possibilidade de condenação, diante da atipicidade da conduta, e autoriza que se julgue a improcedência do pedido inicial.

5. Nos termos do artigo 329, inciso II, do Código de Processo Civil, não é possível a modificação do pedido e causa de pedir, na fase recursal, para enquadramento da conduta à figura típica do artigo 10,
caput
, da Lei de Improbidade Administrativa, diante da estabilização da lide.

6. Sentença mantida. Recurso não provido.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de “
RECURSO DE

APELAÇÃO
”, interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, contra a sentença proferida pela Excelentíssima Juíza de Direito, Dra. Célia Regina Vidotti, nos autos de n.° 1013106-76.2018.811.0041, em trâmite perante a Vara Especializada em Ações Coletivas de Cuiabá, MT, que julgou improcedentes os pedidos, nos seguintes termos (ID. 188866479):

“V
istos etc.

Cuida-se de Ação Civil Pública de Responsabilidade por Improbidade Administrativa ajuizada pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso,
em face de
Antônio Vieira de Abreu Filho, Aluísio Metelo Júnior, Moris Fidélis Pereira, Dulcézio Barros de Oliveira, Ernesto Xavier de Lima Júnior, Lúcio Eli Moraes, Honey Alves De Oliveira, Rogério Benedito De Almeida Moraes, Carlos Evane Augusto, Saulo Ramos Rodrigues
e
João Alberto Espinosa,
objetivando a condenação destes nas sanções do art. 12, III, da Lei n.º 8.429/92, em razão da conduta dos requeridos no dia 24/10/2010, durante o treinamento aplicado aos alunos do Curso de Tripulante de Operações Aéreas – CIOPAER – 4ª Edição, segmento aeropolicial vinculado à Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública do Estado de Mato Grosso, em afronta aos princípios da legalidade e moralidade.

Narra a inicial, em síntese, que durante o treinamento ocorrido no dia 24/04/2010, com atividades relacionadas a transposição d’agua, o requerido Carlos Evane Augusto e Dulcezio Barros de oliveira, por diversas vezes, teriam excedido o limite da finalidade educativa e submeteram os alunos a constantes afogamentos, o que resultou no óbito do soldado Abinoão Soares de Oliveira.

Os demais requeridos, que também eram instrutores do curso, estavam no local dos fatos e foram coniventes com os excessos praticados contra os alunos e, por omissão, concorreram para o resultado, que configuraria, em tese, a prática do ato de improbidade administrativa, previsto no art. 11,
caput,
da Lei n.º 8.429/92.

Os requeridos foram regularmente notificados (id. 22670657) e apresentaram as respectivas defesas preliminares, a exceção do requerido João Alberto Espinosa, que deixou transcorrer o prazo legal, sem manifestação.

Pela decisão proferida no id. 32767477, as questões preliminares arguidas foram afastadas, sendo recebida a inicial e determinada a citação dos requeridos.

Os requeridos foram regularmente citados e apresentaram contestações, reproduzindo as matérias preliminares arguidas na defesa prévia e sustentando a inexistência de conduta dolosa capaz de configurar a prática de ato de improbidade administrativa. Novamente o requerido João Alberto Espinosa não se manifestou, embora tenha sido citado pessoalmente.

Durante o trâmite processual, foi informado o falecimento do requerido Carlos Evane Augusto (54122287), sendo o processo extinto em relação a ele, conforme requerimento ministerial (id. 90509284).

Após a impugnação as contestações apresentada pelo requerente, a defesa dos requeridos Dulcezio Oliveira, Honey Oliveira e Ernesto Xavier requererem o reconhecimento da prescrição intercorrente, na forma da Lei n.º 14.230/2021.

Pela decisão proferida no id. 90502331, o processo foi saneado, afastando a aplicação da prescrição intercorrente, bem como foi determinada a intimação das partes para indicarem as provas a serem produzidas.

A defesa dos requeridos Antonio Vieira, Lucio Moraes, Moris Fidelis e Saulo Ramos requereram a extinção do processo em razão da atipicidade superveniente da conduta, em razão das modificações trazidas pela Lei n.º 14.230/2021, que tornou taxativo o rol previsto no art. 11, da Lei 8.429/92 (id. 94251902).

O requerente foi intimado para manifestar sobre o pedido de extinção e pleiteou pelo seu indeferimento, para prosseguimento do feito e procedência dos pedidos iniciais (id. 107988520).

Os autos vieram conclusos.

É o relatório.

Decido.

Analisando os autos, concluo ser possível o julgamento antecipado, uma vez que o feito está instruído com provas suficientes para a análise da controvérsia, consoante o disposto no art. 355, I, do CPC, sem que haja implicação de nulidade da sentença por cerceamento de defesa.

Nesse sentido:

“APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. CERCEAMENTO DO DIREITO A PRODUÇÃO DE PROVAS. PRELIMINAR REJEITADA. CONTRATO DE COMPRA E VENDA. DESCUMPRIMENTO. LEGITIMIDADE DA POSSE E ESBULHO NÃO CARACTERIZADOS. RECURSO DESPROVIDO. 1. Julgamento antecipado da lide não implica cerceamento de defesa quando a matéria é de direito ou há nos autos elementos suficientes para dirimir as questões que compõem a lide (art. 355 do CPC/2015). Além disso, pelo princípio da persuasão racional, o magistrado é o destinatário final da prova, cabendo-lhe a análise da conveniência e da necessidade da sua realização (arts. 370 e 371 do CPC/2015). No caso, os pontos citados sobre os quais recairiam a pretendida produção de prova oral foram objeto de comprovação documental. (...). Não configura, portanto, cerceamento de defesa o fato de o magistrado, destinatário da prova, ter considerado suficientes os elementos constantes dos autos para formar o seu convencimento, dispensado a produção de outras provas. Preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa rejeitada. (...)7. Recurso conhecido, preliminar rejeitada e desprovido."

(TJDFT - Acórdão 1620098, 07210812220198070003, Relator: MARIA IVATÔNIA, 5ª Turma Cível, data de julgamento: 21/9/2022, publicado no DJE: 3/10/2022. Pág.: Sem Página Cadastrada.).

“CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. IMPUGNAÇÃO. AUSÊNCIA. SÚMULA N. 182/STJ. CERCEAMENTO DE DEFESA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. SÚMULA N. 568 DO STJ. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA N. 7 DO STJ. LIBERDADE DE EXPRESSÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. SÚMULA N. 568 DO STJ. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA N. 7 DO STJ. DECISÃO MANTIDA.

1. Nos termos do art. 1.021, § 1º, do CPC/2015, é inviável o agravo interno que deixa de atacar especificamente os fundamentos da decisão agravada. Incidência, por analogia, da Súmula n. 182/STJ.

2. Inadmissível o recurso especial quando o entendimento adotado pelo Tribunal de origem coincide com a jurisprudência do STJ (Súmula n. 568/STJ).

3. Nos termos da jurisprudência do STJ, "cabe ao magistrado verificar a existência de provas suficientes nos autos para ensejar o julgamento antecipado da lide e indeferir a produção de provas consideradas desnecessárias, conforme o princípio do livre convencimento do julgador" (AgRg no AREsp 723.568/MS, Relator Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma, julgado em 16/02/2016, DJe de 23/02/2016).

(...).

8. Agravo interno a que se nega provimento.”

(STJ - AgInt no AREsp n. 2.251.239/RJ, relator Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em 15/5/2023, DJe de 18/5/2023.).

O Ministério Público do Estado de Mato Grosso atribuiu aos requeridos
Antônio Vieira de Abreu Filho, Aluísio Metelo Júnior, Moris Fidélis Pereira, Dulcézio Barros de Oliveira, Ernesto Xavier de Lima Júnior, Lúcio Eli Moraes, Honey Alves De Oliveira, Rogério Benedito De Almeida Moraes, Carlos Evane Augusto, Saulo Ramos Rodrigues
e
João Alberto Espinosa,
a prática, em tese, do ato de improbidade administrativa, previsto no art. 11,
caput
, da Lei n.º 8.429/92, em razão dos fatos ocorridos no dia 24/10/2010 durante o treinamento aplicado aos alunos do Curso de Tripulante de Operações Aéreas – CIOPAER – 4ª Edição, que resultou no óbito do soldado Abinoão Soares de Oliveira.

Esta ação foi proposta antes do advento da Lei n.º 14.230/2022, que trouxe profundas alterações acerca da responsabilização pela prática de atos de improbidade administrativa, prevista na Lei n.º 8.429/92.

Sobre a aplicação da nova lei, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo nº 843.989/PR, processo-paradigma do Tema n. 1199, fixou as seguintes teses:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da

publicação da lei.”

As teses acima transcritas possuem caráter vinculante, nos termos do disposto nos arts. 927, inc. III, e 987, § 2 º, ambos do Código de Processo Civil e, assim, devem ser observadas nos processos em curso, de modo que a nova norma será aplicada de imediato e não haverá retroatividade para as questões de caráter processual; para as alterações de caráter material, haverá retroatividade, se a nova norma for mais benéfica, respeitada a coisa julgada.

Ainda, a nova lei acrescentou o §4º, ao art. 1º, da Lei n.º 8.429/92, para aplicar, ao sistema de proteção da probidade administrativa, os princípios do direito administrativo sancionador.

No caso em comento, o ato ímprobo atribuído ao requerido foi tipificado na inicial como aquele previsto no art. 11,
caput,
da Lei 8.429/92.

À época da propositura da ação, o dispositivo acima mencionado tinha a seguinte redação:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

(...)”.

Com a nova lei, o mencionado dispositivo passou a ter a seguinte redação:

"Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

(...)."

Veja-se que o art. 11,
caput,
teve a sua redação alterada, substituindo-se a expressão
“notadamente”
por
"caracterizada por uma das seguintes condutas".
Antes da reforma, o mencionado dispositivo tinha caráter exemplificativo. Com a nova lei, é necessário que os fatos se amoldem a uma das condutas descritas nos incisos do mencionado artigo, que agora encerra um rol taxativo daquilo que configura violação aos princípios da Administração Pública.

Como já consignado, o Supremo Tribunal Federal definiu, no julgamento do Tema 1.199, que a Lei n.º 14.230/2021 se aplica aos atos que, embora praticados na vigência do texto anterior, não são objeto de condenação transitada em julgado.

Mais recentemente, no julgamento do ARE 803568, o Supremo Tribunal Federal, por maioria, deu provimento ao recurso para estender a aplicação do que foi definido no Tema 1.199 também para a modificação do rol previsto no
caput
do art. 11, e as hipóteses dos incisos I e II, revogados, do mesmo artigo, da Lei n.º 8.429/92.

Ainda, na Ação Direta de Inconstitucionalidade 7236, proposta pelo Conselho Nacional do Ministério Público, cujo objeto é a declaração de inconstitucionalidade de vários dispositivos da Lei nº 14.230/2021, dentre eles o que modificou o rol previsto no art. 11,
caput,
da Lei n.º 8.429/92, não foi concedido o efeito ativo pretendido, para suspender a eficácia da nova lei. Também, o relator da mencionada ação não determinou o sobrestamento dos processos em trâmite que envolvessem os artigos da lei impugnados, os quais estão em plena vigência.

Muito embora a conduta narrada na inicial configure grave ofensa aos princípios da Administração, notadamente a moralidade e a legalidade, ela não se amolda a nenhuma das hipóteses previstas nos incisos do art. 11, da Lei n.º 8.429/92, com redação dada pela Lei n.º 14.230/2021.

Tem-se, portanto, que a imputação da prática de ato de improbidade administrativa com fundamento no art. 11, da Lei n.º 8.429/92, somente se admite se se tratar de ato doloso e se a conduta se enquadrar em uma das hipóteses taxativas previstas nos incisos do mencionado artigo, o que não é o caso dos autos.

O doutrinador Marçal Justen Filho, ao comentar os efeitos da reforma da lei de improbidade administrativa, defendeu a sua aplicação aos processos em curso:

"As alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, em todas as passagens que configurem tratamento mais benéfico relativamente à configuração ou ao sancionamento por improbidade administrativa, aplicam-se a todas as condutas consumadas em data anterior à sua vigência. Isso significa que, mesmo no caso de processos já iniciados, aplica-se a disciplina contemplada na Lei 14.230/2021. Portanto e por exemplo, tornou-se juridicamente inexistente a improbidade meramente culposa, tal como não se admite mais a presunção de ilicitude ou de dano ao erário. Logo, os processos em curso que envolvam pretensão de aplicação da disciplina original da Lei 8.429 subordinam-se às regras mais benéficas da Lei 14.230/2021." (Reforma da lei de improbidade administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021/Marçal Justen Filho. - 1. ed. - Rio de Janeiro: Forense, 2022.pág. 293).

Não obstante os judiciosos argumentos expostos pelo representante do Ministério Público acerca da não aplicação das modificações introduzidas no sistema de proteção da probidade pela nova lei, não se pode olvidar que se trata de norma legal com presunção de constitucionalidade e não há como afastar o que está expressamente previsto na lei.

Desse modo, se a conduta narrada na inicial e imputada aos requeridos não encontra mais tipicidade na lei de improbidade administrativa, a ação não pode prosseguir, pois, o princípio da lei sancionadora mais benéfica (CF/88, art. 5º, inciso XL) é aplicado para todo o direito sancionador, seja ele administrativo ou penal.

E o §4º, do art. 1º, da Lei n.º 8.429/92 estabelece ao sistema de proteção da probidade administrativa o regime jurídico do direito administrativo sancionador.

Nesse sentido é o entendimento jurisprudencial:

“APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ARAGUAIANA – CONTAS TCE/MT – ABERTURA DE CRÉDITO SUPLEMENTAR EM DESACORDO COM OS DITAMES LEGAIS – EXCESSO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA – NÃO COMPROVADA – DÉFICIT DE ARRECADAÇÃO NO MUNICÍPIO – EXERCÍCIO DE 2009 – FUNDAMENTO DA CONDENAÇÃO: ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992 (VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA) –ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – REVOGAÇÃO DOS INCISOS I, II e IX do ART. 11 –
ABOLITIO CRIMINIS
– RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – TEMA 1199 – STF – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DO APELANTE DE ALCANÇAR O RESULTADO ILÍCITO TIPIFICADO NOS DEMAIS INCISOS DO ARTIGO 11, DA LEI N° 8.429/92 – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – RECURSO PROVIDO.

1. A Lei n° 14.230/2021 alterou diversos dispositivos da Lei n° 8.429/92, passando a exigir o dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, além de modificar critérios de dosimetria da pena e aspectos processuais.

2. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. (...)

5. O artigo 11, I e II, da Lei n. 8429/92 foi REVOGADO com a redação dada pela Lei n. 14.230/21. Logo, não é cabível a condenação com fundamento neste tipo, haja vista a sua abolição do ordenamento jurídico.

(...).

9. Recurso provido, sentença reformada."

(TJMT - N.U 0017212-49.2017.8.11.0004, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 06/09/2022, Publicado no DJE 20/09/2022).

"APELAÇÃO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Pretensão do Autor Ministério Público do Estado de São Paulo à condenação dos Requeridos por atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da Administração Pública – Alegação de que os Requeridos teriam simulado, com a lavratura de falsos Boletins de Ocorrência, o encontro e a apreensão dos veículos furtados e roubados – Constitucionalidade do artigo 2º da Lei nº 14.230/2021 – Proteção suficiente, proporcional e adequada dos bens jurídicos tutelados – Alterações legislativas realizadas pela Lei nº 14.230/2021 – Aplicação retroativa das normas mais benéficas aos Requeridos – Art. 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa – Art. 5º, XL, da CF –
Revogação do art. 11, incisos I e II, da Lei de Improbidade Administrativa, aplicada retroativamente aos Requeridos – Taxatividade do rol de condutas previstas no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 – Inexistência de continuidade normativa típica no caso – Sentença de improcedência mantida – Apelação desprovida."
(TJSP; Apelação Cível 1000763-38.2014.8.26.0278; Relator (a): Ana Liarte; Órgão Julgador: 4ª Câmara de Direito Público; Foro de Itaquaquecetuba - 3ª Vara Cível; Data do Julgamento: 25/07/2022).

“APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N.º 8.429/91. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ENTRADA EM VIGOR DA LEI N.º 14.230/21. APLICAÇÃO DA NOVA REDAÇÃO MAIS BENÉFICA. ROL TAXATIVO. REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11. ATIPICIDADE SUPERVENIENTE. MANIFESTA INEXISTÊNCIA DO ATO DE IMPROBIDADE. RECURSO PROVIDO. 1. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal (Tema n.º 1199), a nova redação trazida pela Lei n.° 14.230/21 é aplicável aos atos de improbidade administrativa culposos, praticados na vigência do texto anterior, desde que não haja condenação transitada em julgado. 2. Em relação à improbidade administrativa das condutas dos agentes públicos com enquadramento no artigo 10, nota-se que com o advento da novel legislação, passou-se a exigir expressamente a prova do dolo para sua caraterização.
3. Uma das alterações mais significativas decorrentes do advento da Lei n.º 14.230/21 ocorreu no enunciado do art. 11 da Lei n.º 8.429/91 (atos ímprobos que atentam contra os princípios da Administração Pública), cujo rol passa a ser taxativo. 4. Tendo em vista que a conduta imputada aos réus não se enquadra, atualmente, nas hipóteses específicas dos seus incisos, é imperioso concluir pela ausência de tipicidade, sob o foco da Lei de Improbidade."
(TJMG - Apelação Cível 1.0000.23.070806-7/001, Relator(a): Des.(a) Wagner Wilson , 19ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 22/06/2023, publicação da súmula em 29/06/2023).

Em suma, a pretensão ministerial de responsabilizar os requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa, na forma do art. 11,
caput
, da Lei n.º 8.429/92, não encontra mais fundamento legal com as inovações introduzidas pela Lei n.º 14.230/2021.

Diante do exposto, considerando que a conduta atribuída aos requeridos não é mais prevista na lei como ato de improbidade administrativa,
julgo improcedente
o pedido, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

Sem custas e honorários advocatícios, nos termos do art. 23-B, da Lei n.º 8.429/92.

Desnecessário o reexame, nos termos do art. 17, § 19, IV, da Lei n.º 8.429/92.

Transitada em julgado e, nada sendo requerido, arquivem-se os autos.

Publique-se.

Intime-se.

Cumpra-se.

Cuiabá/MT, 28 de agosto de 2023.

Celia Regina Vidotti

Juíza de Direito
”.

Em suas razões recursais, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO sustenta, preliminarmente a não revogação do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92, afirmando que a redação a ele atribuído, pela Lei n.° 14.230/2011, não acolhe a norma protetora prevista no artigo 37, da Constituição Federal, havendo nítido efeito de desproteção do bem jurídico e, em consequência, inegável retrocesso no combate a corrupção.

Pontua, nesse contexto, que a Constituição Federal possui como norte o princípio da proporcionalidade, o qual se relaciona com a vedação da proteção deficiente e ao retrocesso, de modo que a restrição do âmbito de incidência do artigo 11, da Lei de Improbidade Administrativa configura desvio de finalidade da lei e do próprio fundamento que o originou.

Aduz, à vista disso, que “
a interpretação restritiva do art. 11, notadamente quanto à taxatividade prevista no artigo 11 da n.º Lei 8.429/92, inserida pela Lei n.º 14.230/2021, mitiga a prevenção da corrupção, notadamente a restrição à caracterização de atos de improbidade por violação de princípios da administração pública, violando o princípio da proporcionalidade, em razão da proibição da proteção deficiente, sobretudo em face do mandado de sanção previsto no art. 37, §4º, da CF, do disposto na Convenção de Mérida, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, como também afronta o princípio da vedação ao retrocesso
”.

Suscita, também, que a inconstitucionalidade das alterações previstas na Lei n.° 14.230/2021 é evidente, “
devendo-se repristinar a redação anterior ou que seja conferida a interpretação conforme a Constituição Federal
”, a fim de que se conclua pela não taxatividade do rol previsto no artigo 11, da Lei n.° 8.429/92.

No mérito, assevera que as condutas dos apelados, caracterizadas como nítido abuso de poder que causaram dano a terceira pessoa, geram o dever do Estado de indenizar, motivo pelo qual continuam típicas na atual redação do artigo10,
caput
, da Lei de Improbidade.

Afiança que a gravidade na prática intencional de tortura contra alunos do curso de formação militar atinge diretamente a dignidade da pessoa humana também deve ser analisada sob a perspectiva da vedação ao retrocesso, mormente quando envolve direitos humanos e fundamentais.

Por essas razões, requer o provimento do recurso, para reformar a sentença apelada, condenando-se os servidores apelados (ID. 188866481).

Nas contrarrazões, os apelados postulam pelo não provimento do recurso (ID. 188866484, 188866485, 18886486, 188866487 e 188866490).

A Procuradoria-Geral de Justiça opina “
pelo
desprovimento
do apelo
” (ID. 195117674).

É o relatório.

VOTO DA
RELATORA:

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara
:

Como relatado, trata-se de “
RECURSO DE

APELAÇÃO
”, interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, contra a sentença proferida pela Excelentíssima Juíza de Direito, Dra. Célia Regina Vidotti, nos autos de n.° 1013106-76.2018.811.0041, em trâmite perante a Vara Especializada em Ações Coletivas de Cuiabá, MT, que julgou improcedentes os pedidos.

Extrai-se do processado que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO ajuizou “
AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROVIDADE ADMINISTRATIVA
” em desfavor de CARLOS EVANE AUGUSTO, DULCEZIO BARROS OLIVEIRA, MORIS FIDELIS PEREIRA, ANTÔNIO VIEIRA DE ABREU FILHO, SAULO RAMOS RODRIGUES, ROGÉRIO BENEDITO DE ALMEIDA MORAES, ERNESTO XAVIER DE LIMA JUNIOR, HONEY ALVES DE OLIVEIRA E ALUÍSIO METELO JÚNIOR, pela prática de atos lesivos aos princípios da Administração Pública, consubstanciados na violação de direitos fundamentais de alunos do Curso de Tripulantes de Operações Aéreas, mediante o cometimento de atos de tortura (ID. 188865199).

Diante de tais fatos, o
Parquet
imputou aos apelados a prática do ato de improbidade administrativa tipificado no artigo 11,
caput
, da Lei n.° 8.429/92.

Posteriormente, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO apresentou aditamento à inicial, para incluir no polo passivo LÚCIO ELI MORAES e JOÃO ALBERTO ESPINOSA, como incurso nas mesmas disposições legais (ID. 188866218).

No curso da instrução processual, sobreveio a vigência da Lei n.° 14.230/2021, que alterou significativamente a Lei de Improbidade Administrativa, na qual baseou-se o juízo
a quo
para julgar improcedente o pedido inicial.

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

Inicialmente, a respeito da suscitada inconstitucionalidade da Lei n.° 14.230/21, mister salientar que o controle difuso ou incidental de constitucionalidade tem o propósito de analisar se determinada norma, essencial ao deslinde do caso concreto, encontra-se em harmonia com o texto constitucional.

Caso a norma apontada como inconstitucional não se preste à solução do caso retratado na demanda, o controle da constitucionalidade na modalidade mencionada não se justifica, pois acaba por confundir-se com o controle concentrado ou abstrato, o qual possui regras precisas quanto à competência, legitimidade e finalidades.

Na hipótese em comento, a parte apelante salienta que a inconstitucionalidade das alterações promovidas ao artigo 11, da Lei n.° 8.429/92, é evidente, pois mitiga a prevenção da corrupção, violando o princípio da proporcionalidade, em razão da proibição da proteção deficiente, sobretudo em face do mandado de sanção previsto no art. 37, §4º, da CF, do disposto na Convenção de Mérida, promulgada pelo Decreto n.º 5.687, de 31 de janeiro de 2006, como também afronta o princípio da vedação ao retrocesso.

Todavia, os argumentos lançados pelo
Parquet
são dotados de elevado grau de subjetividade, o que torna imperioso o respeito à Lei que percorreu o devido processo legislativo e, ao fim, exprime a vontade soberana do povo.

Outrossim, revela ponderar que a norma benéfica não esbarra na vedação ao retrocesso, tampouco que a probidade administrativa tenha sido erigida à condição de direito fundamental. Isso porque, na essência, os direitos fundamentais são resguardados no texto constitucional como instrumentos para evitar a opressão estatal em face do indivíduo. Logo, mostra-se incoerente considerar que exista um direito difuso ou coletivo fundamental de punir quem pratica ato de improbidade administrativa.

Nesse contexto, não se olvida que as regras constitucionais relativas aos direitos e garantias previstos no artigo 5°, da Carta Magna, podem ser usufruídas pelo Poder Público, tais como a proteção do direito de propriedade e devido processo legal, mas não é possível eleger o direito de punir como algo equiparável ao direito à liberdade.

De mais a mais, ainda que a persecução da improbidade administrativa possua aspiração moral e real da coletividade, tal não se equipara a direito fundamental de qualquer ordem ou grandeza.

Além disso, a reforma implementada pela Lei n.° 14.230/2021 não gerou a revogação do combate à improbidade administrativa, mas, tão somente, fixou novos parâmetros para a sua concretização e persecução judicial, ainda que mediante regras garantistas que possam tornar mais dificultosa a apuração de ilícito desta natureza.

Dessa maneira, não há que se falar em inconstitucionalidade da Lei n.° 14.230/21 e as alterações promovidas na Lei n.° 8.429/92.

Para mais, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO defende a irretroatividade da Lei n.° 14.230/21.

Com efeito, a novel legislação modificou diversos dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa, incluindo, expressamente, os princípios do Direito Administrativo Sancionador, no artigo 1°, § 4°, da Lei n.° 8.429/92,
in verbis
:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”.

Por se tratar de desmembramento do direito sancionador penal, os mesmos princípios e garantias a ele assegurados, tais como os princípios da legalidade, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, da segurança jurídica, da retroatividade da lei benéfica, individualização da pena, além da razoabilidade e proporcionalidade, devem ser observados na esfera administrativa.

Dentre os princípios mencionados, sobreleva-se o da retroatividade da norma mais benéfica, previsto no artigo 5°, inciso XL, da Constituição da República. Veja-se:

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.

A despeito de a parte apelante defender a inaplicabilidade das normas de direito penal ao caso em exame, a retroatividade da lei mais benéfica incide ao campo administrativo e judicial sancionador, cenário no qual estão inseridos os atos ímprobos, justamente porque, assim como a norma penal, a Lei n.° 8.429/92 prevê, em seu corpo estrutural, um coletivo de sanções e penalidades aos agentes públicos.

Ademais, a regra do art. 6°, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que prevê o
tempus regit actum
, não prevalece na hipótese dos autos, porquanto a natureza jurídica da norma que disciplina o ato de improbidade e suas consequências é sancionatória, o que atrai a incidência do artigo 5°, inciso XL, da Constituição Federal, já transcrito nesse voto.

Nessa toada, a retroatividade da lei benigna insere-se em princípio constitucional com aplicabilidade para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, nele inserido a improbidade administrativa.

Aliás, o fato de o Brasil ser subscritor de convenção de combate à corrupção, a exemplo do Tratado de Mérida, não pode ser considerada argumento apto a impedir a retroatividade da norma mais benéfica, em se tratando de direito administrativo sancionador, já que inexiste direito fundamental de punir atribuível ao Estado.

Igualmente, convém relembrar que o artigo 9°, do Pacto de San José da Costa Rica, ratificado pelo Brasil com
status
supralegal, ao replicar o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, não o cingiu à norma penal, sendo, portanto, aplicável ao direito sancionador como um todo. Transcrevo:

“Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito. Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinqüente será por isso beneficiado”.

A propósito, acerca da aplicação da retroatividade da lei mais benéfica aos processos administrativos sancionadores, assim reconheceu o Superior Tribunal de Justiça:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

(...)

2. O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares.

(...)”.

( AgInt no RMS 65.486/RO, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2021, DJe 26/08/2021).

“DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.

(...)

III – Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n° 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente. IV – Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da Sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais (...)

VI – Recurso em Mandado de Segurança Parcialmente provido”.

(STJ, RMS 37.031/SP, Rel. Min. Helena Costa, 1ª Turma, DJ de 20/02/2018).

“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO. AFASTADA A APLICAÇÃO DA MULTA DO ART. 538, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC.

I. O art. 5º, XL, da Constituição da Republica prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage.

Precedente.

(...)”.

(REsp 1153083/MT, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Rel. p/ Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/11/2014, DJe 19/11/2014).

Outrossim, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário com Agravo – ARE n.° 843989/PR (Tema n.° 1.199), com repercussão geral reconhecida, fixou a tese no sentido de que a nova Lei tem aplicabilidade aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado,
in verbis
:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.

1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos.

2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF).

3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”.

4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados.

5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa.

6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA).

7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA).

8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º.

9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA.

10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).

11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.

12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.

13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal.

14. Os prazos prescricionais previstos em lei

garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa.

15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo.

16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público.

17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.

18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN.

19. Recurso Extraordinário PROVIDO.
Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251

DIVULG 09-12-2022

PUBLIC 12-12-2022). (Grifo nosso).

Desse modo, as mudanças mais benéficas da nova lei retroagem em benefício de agentes públicos ou terceiros, cujas demandas tenham sido distribuídas com base na redação anterior da Lei de Improbidade Administrativa.

No caso em questão, como já mencionado, o
Parquet
imputou aos apelados a prática dos atos de improbidade administrativa tipificados no artigo 11,
caput
, da Lei n.° 8.429/92, porquanto, na condição de servidores públicos, praticaram atos de tortura durante o Curso de Tripulantes de Operações Aéreas, que resultaram no afogamento e óbito de um dos alunos, violando direitos fundamentais e os princípios que norteiam a atuação pública. Confira-se o dispositivo indicado:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:[...]”.

Entretanto, a Lei n.° 14.230/2021 alterou o
caput
do referido artigo, atribuindo-lhe nova redação, nos seguintes termos:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: [...]”.

Como se vê, as disposições do artigo supratranscrito não mais admite a tipificação genérica, baseada em princípios, sem que haja, simultaneamente, a capitulação da conduta em um dos incisos arrolados no novo dispositivo, ou seja, ocorreu a abolição do tipo administrativo com fundamento exclusivo no
caput,
do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92.

Nessa conjectura, a despeito da argumentação do
Parquet
no sentido de que não houve revogação do
caput
, do referido, mister salientar que o Supremo Tribunal Federal, em julgados recentes, tem posicionado pela retroatividade da tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública, em especial a partir do Tema n.° 1.119, já transcrito nesse voto.

A esse respeito, em decisão monocrática proferida no ARE n.° 1.346.594 SP, o Ministro Gilmar Mendes assim ponderou:

“observo que a nova redação do art. 11, que antes permitia a condenação por ato de improbidade mediante imputação fundamentada unicamente no caput do dispositivo, deve incidir imediatamente na espécie, não mais se admitindo a condenação por mera ofensa aos princípios da Administração Pública não tipificada expressamente em qualquer de seus incisos.

[...]

Observo, por fim, que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, à exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 (eDOC 1, pp. 1-11) e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado ("organizaram-se para adquirir imóveis que, sabiam, seriam declarados de utilidade pública e, então, seriam expropriados pelo poder público"- eDOC 18, p. 82), não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992.

Nesse cenário, considerada a aplicabilidade imediata da Lei 14.230/2021 ao caso concreto e a abolição, pela nova legislação, do ato de improbidade administrativa por mera violação dos princípios da Administração Pública com fundamento exclusivamente no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 (única imputação efetivamente veiculada pelo Ministério Público de São Paulo na petição de ingresso da ação civil pública), constata-se a impossibilidade jurídica de manutenção da condenação ratificada pelo acórdão recorrido, impondo-se a sua reforma” (STF - ARE: 1346594 SP, Relator: GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 25/05/2023, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 25/05/2023 PUBLIC 26/05/2023).

Ressalta-se, nesse contexto, que não se ignora a gravidade e repulsividade dos fatos que são imputados aos apelados, tampouco as provas apresentadas. Todavia, a conduta indicada não pode mais ser enquadrada no artigo 11,
caput
, da Lei n.° 8.429/92, o que impossibilita a aplicação das sanções previstas no artigo 12, da referida norma.

De outra parte, em que pese a tese levantada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, nas razões recursais, de que a conduta dos apelados amolda-se na figura típica do artigo 10, da Lei de Improbidade Administrativa, porquanto o ESTADO DE MATO GROSSO será responsabilizado civilmente pelos ilícitos cometidos, causando prejuízo ao erário, salienta-se que na petição inicial e nas demais manifestações, o
Parquet
requereu a incursão nos atos tipificados no artigo 11,
caput
, da lei citada e, na fase recursal, é vedada a modificação do pedido e da causa de pedir, porquanto a demanda encontra-se estabilizada.

A propósito, esta é a exegese do artigo 329, inciso II, do Código de Processo Civil,
in verbis
:

“Art. 329. O autor poderá:

I - até a citação, aditar ou alterar o pedido ou a causa de pedir, independentemente de consentimento do réu;

II - até o saneamento do processo, aditar ou alterar o pedido e a causa de pedir, com consentimento do réu, assegurado o contraditório mediante a possibilidade de manifestação deste no prazo mínimo de 15 (quinze) dias, facultado o requerimento de prova suplementar.

Parágrafo único. Aplica-se o disposto neste artigo à reconvenção e à respectiva causa de pedir”.

Além do mais, ainda que fosse possível a modificação do pedido, a configuração do ato que causa lesão ao erário exige a comprovação de efetiva perda patrimonial, não apontada na hipótese levantada.

Desse modo, conclui-se que agiu com acerto a magistrada singular, que reconheceu a
abolitio improbitatis
promovida pela Lei n.° 14.230/2021 e, consequentemente, julgou improcedente o pedido inicial.

Nesse sentido:

“RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI Nº 14.230/2021 – REVOGAÇÃO DO ART. 11, INCISO I – ABOLITIO CRIMINIS – RECURSO DESPROVIDO.

1. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica.

2
. O artigo 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92 foi revogado com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, motivo por que a denúncia formulada com fundamento no referido tipo penal não merece prosperar
.

3. Recurso desprovido.

(TJ-MT 00025817020098110040 MT, Relator: ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, Data de Julgamento: 08/11/2022, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 25/11/2022). (Grifo nosso).

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021. DIREITO SANCIONADOR. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. ROL TAXATIVO. REVOGAÇÃO DO INCISO I, ART. 11, DA LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO.

Da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica

1. A Lei de Improbidade Administrativa tem o escopo de proteger os princípios administrativos e o erário, por meio de sanções que não aquelas previstas na legislação penal, ou seja, trata-se do Direito Administrativo Sancionador, que em muito se assemelha à função do Direito Penal, mas que a este não se iguala. Em virtude disso, alguns institutos e princípios do Direito Penal são aplicáveis ao caso de improbidade, pois pertencem ao gênero do Direito Sancionador, dos quais aqueles são espécies. Possibilidade de retroatividade da norma mais benéfica, em harmonia com os ditames das normas sancionadoras.

Da questão de fundo

2. Não se verifica conduta do réu eivada de má-fé ou dolo específico, com a percepção de vantagem pessoal, capaz de configurar qualquer ato de improbidade. Ademais,
a conduta prevista no inciso I do artigo 11 da Lei de Improbidade não mais subsiste, pois esse dispositivo foi revogado pela Lei nº 14.230/2021. Ainda, incumbia ao Ministério Público a demonstração de que a conduta do agente se subsume nas demais previsões daquele rol taxativo, o que não ocorreu na presente ação civil pública
.

3. A nova redação da lei de improbidade administrativa reflete os valores contemporâneos do Direito Sancionador e a consolidação da jurisprudência das instâncias superiores, notadamente com relação à necessidade do elemento subjetivo, dolo, para configuração dos atos ímprobos e à taxatividade do rol de condutas.

APELAÇÃO DESPROVIDA”.

(TJ-RS - AC: 00348539320218217000 TRAMANDAÍ, Relator: Voltaire de Lima Moraes, Data de Julgamento: 30/05/2022, Quarta Câmara Cível, Data de Publicação: 12/07/2022). (Grifo nosso).

“APELAÇÃO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Pretensão do Autor Ministério Público do Estado de São Paulo à condenação dos Requeridos por atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da Administração Pública – Alegação de que os Requeridos teriam simulado, com a lavratura de falsos Boletins de Ocorrência, o encontro e a apreensão dos veículos furtados e roubados – Constitucionalidade do artigo 2º da Lei nº 14.230/2021 – Proteção suficiente, proporcional e adequada dos bens jurídicos tutelados - Alterações legislativas realizadas pela Lei nº 14.230/2021 – Aplicação retroativa das normas mais benéficas aos Requeridos – Art. 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa – Art. 5º, XL, da CF –
Revogação do art. 11, incisos I e II, da Lei de Improbidade Administrativa, aplicada retroativamente aos Requeridos – Taxatividade do rol de condutas previstas no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 – Inexistência de continuidade normativa típica no caso
– Sentença de improcedência mantida – Apelação desprovida”.

(TJ-SP - AC: 10007633820148260278 SP 1000763-38.2014.8.26.0278, Relator: Ana Liarte, Data de Julgamento: 25/07/2022, 4ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 26/07/2022). (Grifo nosso).

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO CONFIGURADA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTIGO 11, CAPUT E INCISO I, DA LEI Nº 8.429/92. ADVENTO DA LEI Nº 14.230/2021. REVOGAÇÃO DE REFERIDO INCISO I. ROL TAXATIVO DA MENCIONADA NORMA. APLICAÇÃO IMEDIATA. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PRECEDENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ATIPICIDADE DA CONDUTA CONFIGURADA
. RECURSO ACOLHIDO, COM EFEITOS INFRINGENTES E, CONSEQUENTE, IMPROCEDÊNCIA DA DEMANDA ORIGINÁRIA. (TJPR - 5ª C. Cível - 0002943-91.2015.8.16.0050 - Bandeirantes - Rel.: DESEMBARGADOR LUIZ MATEUS DE LIMA - J. 30.05.2022)”.

(TJ-PR - ED: 00029439120158160050 Bandeirantes 0002943-91.2015.8.16.0050 (Acórdão), Relator: Luiz Mateus de Lima, Data de Julgamento: 30/05/2022, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: 31/05/2022). (Grifo nosso).

Ante o exposto,
CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo inalterada a sentença atacada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 07/05/2024