Tribunal: TJMT
Processo: 0000756-19.2017.8.11.0038
Relator(a): MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-07-30
Data de publicação: 2024-08-07

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –– PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA – REJEITADA – INCIDÊNCIA DO ARTIGO 17, § 6°-B E § 11, DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – FRUSTRAÇÃO E DIRECIONAMENTO DE LICITAÇÃO – ARTIGO 9ª e ARTIGO 10, INCISOS VIII E XI, DA LEI N.° 8.429/92 – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.° 14.130/21 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – SISTEMA ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO – ELEMENTO OBJETIVO NÃO CONFIGURADO – NÃO DEMONSTRADA A AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO, SOBREPREÇO OU SUPERFATURAMENTO – IMPOSSIBILIDADE DE DANO PRESUMIDO – OVERRIDING DOS PRECEDENTES SOBRE A MATÉRIA – VONTADE LIVRE E CONSCIENTE EM ALCANÇAR RESULTADO ILÍCITO NÃO DEMONSTRADA – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – ALTERAÇÃO DO CAPUT DO ARTIGO 11, DA LEI N.° 8.429/92 – TAXATIVIDADE – IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO BASEADA NA TIPIFICAÇÃO GENÉRICA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS – ABOLITIO IMPROBITATIS RECONHECIDA – PREQUESTIONAMENTO – DESNECESSIDADE DE DISCORRER SOBRE TODAS AS TESES E DISPOSITIVOS LEGAIS INVOCADOS PELAS PARTES – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO.
1. Não há que se falar em nulidade pelo julgamento liminar de improcedência da ação de improbidade administrativa, diante da expressa previsão de que o julgador poderá rejeitar a petição inicial ou, a qualquer momento do processo, julgar improcedente o pedido, quando manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado.
2. Com as modificações trazidas pela Lei n.° 14.230/21, para a configuração de ato de improbidade administrativa que importa em enriquecimento ilício ou em prejuízo ao erário, tipificado nos artigos 9ª e 10, da Lei n.° 8.429/92, exige-se a comprovação de dolo específico, além da de efetiva perda patrimonial.
3. Não evidenciado o elemento subjetivo, consubstanciado pela vontade livre e consciente dos agentes em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade, bem como não demonstrado o prejuízo concreto à administração pública, afasta-se a possibilidade de condenação nas figuras típicas dos artigos 9ª, caput e 10, inciso VIII e XI, da Lei de n.° 8.429/92.
4. O artigo 11, da Lei de Improbidade, com as alterações promovidas pela Lei n.° 14.230/21, não mais admite a tipificação genérica, baseada em princípios, sem que haja, simultaneamente, a capitulação da conduta em um dos incisos arrolados no novo dispositivo, ou seja, ocorreu a abolição do tipo administrativo com fundamento exclusivo no caput, do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92, o que afasta a possibilidade de condenação, diante da atipicidade da conduta, e autoriza que se julgue a improcedência do pedido inicial.
5. Entende-se como prequestionada a matéria que foi objeto de análise e

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000756-19.2017.8.11.0038
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Interesses ou Direitos Coletivos em Sentido Estrito]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), VANO JOSE BATISTA - CPF: 056.675.181-04 (APELADO), COOPERATIVA DE PROFISSIONAIS DO SUDOESTE DE MATO GROSSO - COOPSUDE - CNPJ: 05.361.413/0001-15 (APELADO), ADEMAR FURTADO DA SILVA - CPF: 779.881.671-20 (APELADO), AISI ANNE LIMA TIAGO - CPF: 024.881.361-74 (ADVOGADO), ROGERIO BATISTA - CPF: 621.496.361-15 (APELADO), VICENTE ANDREOTTO JUNIOR - CPF: 925.201.381-49 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO. Participaram deste julgamento os Desembargadores. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, MARCIO APARECIDO GUEDES E MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA.

EMENTA:

APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –– PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA – REJEITADA – INCIDÊNCIA DO ARTIGO 17, § 6°-B E § 11, DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – FRUSTRAÇÃO E DIRECIONAMENTO DE LICITAÇÃO – ARTIGO 9ª e ARTIGO 10, INCISOS VIII E XI, DA LEI N.° 8.429/92 – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.° 14.130/21 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – SISTEMA ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO – ELEMENTO OBJETIVO NÃO CONFIGURADO – NÃO DEMONSTRADA A AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO, SOBREPREÇO OU SUPERFATURAMENTO – IMPOSSIBILIDADE DE DANO PRESUMIDO – OVERRIDING DOS PRECEDENTES SOBRE A MATÉRIA – VONTADE LIVRE E CONSCIENTE EM ALCANÇAR RESULTADO ILÍCITO NÃO DEMONSTRADA – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – ALTERAÇÃO DO CAPUT DO ARTIGO 11, DA LEI N.° 8.429/92 – TAXATIVIDADE – IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO BASEADA NA TIPIFICAÇÃO GENÉRICA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS – ABOLITIO IMPROBITATIS RECONHECIDA – PREQUESTIONAMENTO – DESNECESSIDADE DE DISCORRER SOBRE TODAS AS TESES E DISPOSITIVOS LEGAIS INVOCADOS PELAS PARTES – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO.

1.
Não há que se falar em nulidade pelo julgamento liminar de improcedência da ação de improbidade administrativa, diante da expressa previsão de que o julgador poderá rejeitar a petição inicial ou, a qualquer momento do processo, julgar improcedente o pedido, quando manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado.

2.
Com as modificações trazidas pela Lei n.° 14.230/21, para a configuração de ato de improbidade administrativa que importa em enriquecimento ilício ou em prejuízo ao erário, tipificado nos artigos 9ª e 10, da Lei n.° 8.429/92, exige-se a comprovação de dolo específico, além da de efetiva perda patrimonial.

3. Não evidenciado o elemento subjetivo, consubstanciado pela vontade livre e consciente dos agentes em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade, bem como não demonstrado o prejuízo concreto à administração pública, afasta-se a possibilidade de condenação nas figuras típicas dos artigos 9ª, caput e 10, inciso VIII e XI, da Lei de n.° 8.429/92.

4. O artigo 11, da Lei de Improbidade, com as alterações promovidas pela Lei n.° 14.230/21, não mais admite a tipificação genérica, baseada em princípios, sem que haja, simultaneamente, a capitulação da conduta em um dos incisos arrolados no novo dispositivo, ou seja, ocorreu a abolição do tipo administrativo com fundamento exclusivo no
caput,
do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92, o que afasta a possibilidade de condenação, diante da atipicidade da conduta, e autoriza que se julgue a improcedência do pedido inicial.

5. Entende-se como prequestionada a matéria que foi objeto de análise e decisão no acórdão recorrido, sendo despicienda a referência expressa do dispositivo de lei federal (prequestionamento explícito), bastando que a questão jurídica tenha sido efetivamente decidida (prequestionamento implícito).

6. Sentença mantida. Recurso não provido.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de
“
RECURSO DE APELAÇÃO
”,
interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Jorge Alexandre Martins Ferreira, nos autos de n.° 0000756-19.2017.811.0038, em trâmite perante a Vara Única da Comarca de Araputanga, MT, que julgou improcedentes os pedidos, nos seguintes termos (ID. 215215667):

“Vistos, etc.

Trata-se de “
ação civil pública por atos de improbidade administrativa c/c pedido de ressarcimento de danos ao erário
” promovida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO em desfavor de VANO JOSE BATISTA, COOPERATIVA DE PROFISSIONAIS DO SUDOESTE DE MATO GROSSO – COOPSUDE, ADEMAR FURTADO DA SILVA e ROGERIO BATISTA.

Os fatos descritos no Inquérito Civil nº 17/2014, Simp nº 001284-048/2014 que instrui a exordial, referem-se a um alegado esquema de improbidade administrativa ocorrido no Município de Araputanga, no ano de 2006. A investigação revela que o então Prefeito Municipal, Sr. Vano José Batista, instruiu a Comissão Permanente de Licitação a abrir um procedimento licitatório para contratação de serviços de limpeza, conservação urbana, zeladoria e vigilância patrimonial. Este procedimento foi marcado por uma série de comunicações internas e pareceres jurídicos emitidos com notável celeridade, todos no mesmo dia, 21/07/2006.

Defende o autor que, foi constatado que a licitação, Tomada de Preços nº 005/2006, aparentemente teria beneficiado a Cooperativa de Profissionais do Sudoeste do Mato Grosso - COOPSUDE, única empresa a se habilitar no procedimento.

Diante disso, surgiram indícios de direcionamento da licitação e do contrato administrativo, o que, segundo o autor, teria caracterizado possível ato de improbidade administrativa por enriquecimento ilícito e lesão ao erário.

Isso porque, a COOPSUDE, cujo fundador inclui o ex-prefeito Vano José Batista e cujo Diretor Financeiro era Rogério Batista, filho do prefeito, foi contratada sem a designação de fiscal para o contrato administrativo e sem atesto da despesa realizada pelo município, sugerindo descontrole administrativo e pagamentos sem a efetiva realização do serviço.

Este cenário de irregularidades na licitação e contratação da COOPSUDE, juntamente com a estrutura da cooperativa, indicariam fraude e direcionamento no processo.

Argumenta ainda que, a contratação violou a regra constitucional de acessibilidade a cargos públicos via concurso público, uma vez que serviços gerais foram atribuídos à cooperativa.

Em 17/08/2007, a licitação foi adjudicada e homologada, resultando no Contrato Administrativo nº 38/2006, que posteriormente foi considerado pelo Tribunal de Contas do Estado como despesa imprópria e antieconômica.

Conclui em seu inquérito civil e na exordial que os fatos apurados apontam para uma possível conspiração entre os demandados para o desvio de dinheiro público e utilização ilegal dos recursos, caracterizando um caso de improbidade administrativa com prejuízo significativo ao erário.

Eis a suma do essencial. Fundamento e decido.

Inicialmente, consigno que embora o presente processo esteja distribuído desde 2017, os requeridos ainda não foram regularmente citados.

Contudo, diante das recentes inovações legislativas, a solução da lide já pode ser enxergada com exatidão por este juízo, razão pela qual passo analisar o feito no estado em que se encontra.

Ao analisar o feito verifico que este admite o julgamento no estado em que se encontra, na medida em que desnecessário se mostra a produção de outras provas, além da prova documental já existente nos autos (art. 347, CPC).

Destaco, que o c. STJ, em v. acórdão relatado pelo eminente Ministro Athos Carneiro, assim decidiu em situação similar:

"Em matéria de julgamento antecipado da lide, predomina a prudente discrição do magistrado no exame da necessidade ou não da realização da prova em audiência ante as circunstâncias de cada caso e a necessidade de não ofender o princípio basilar do pleno contraditório."[1]

Vale ressaltar que o Código de Processo Civil adotou o princípio do livre convencimento do juiz, de sorte que cabe a ele, como destinatário da prova, verificar a real necessidade de outros elementos para formação do próprio convencimento.

Friso, que o julgamento antecipado da causa vertente não representa cerceamento de defesa ou violação ao princípio do contraditório, evitando-se que a causa tenha seu desfecho protraído, homenageando-se, desse modo, a tão colimada celeridade processual.

Nos termos do artigo 355, I do CPC não havendo necessidade de outras provas, até pelo entendimento sedimentado dos tribunais, em sintonia com o artigo 5º, LXXVIII da Constituição Federal que assegura duração razoável do processo passo ao julgamento antecipado da lide.

Não havendo preliminar para analisar, tampouco questões prejudiciais de mérito, passo ao julgamento do feito.

Assim, verifica-se que o presente caso comporta julgamento, sendo suficientes as provas já produzidas nos autos.

No mérito, a improcedência se impõe.

Trata-se de “
ação civil pública por atos de improbidade administrativa c/c pedido de ressarcimento de danos ao erário
” promovida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO em desfavor de VANO JOSE BATISTA, COOPERATIVA DE PROFISSIONAIS DO SUDOESTE DE MATO GROSSO – COOPSUDE, ADEMAR FURTADO DA SILVA e ROGERIO BATISTA.

Pois bem, os documentos trazidos com a inicial, refere-se ao e Inquérito Civil nº 17/2014, Simp nº 001284-048/2014, para apuração da prática da prática do dos atos supostamente lesivos ao patrimônio público.

Pela narrativa supra, têm-se que os requeridos feriram de morte os princípios que rezam a administração pública, quais sejam, a legalidade, moralidade, honestidade e lealdade as instituições, já que buscaram afastar a competitividade de procedimento licitatório, realizando um conluio prévio para favorecimento de uma empresa
ex ante escolhida
.

Entretanto, as condutas narradas na inicial por si só, sem a demonstração do liame subjetivo de vontade dos requeridos, não são suficientes para se evidenciar a prática de ato ímprobo, principalmente considerando a novação legislativa sobre a temática.

A questão central dos autos cinge-se em verificar a prática ou não pelo requerido de ato de improbidade administrativa, conforme prevê o art. 11, I, da Lei 8.429/92.

Inicialmente, cabe considerar que embora a ação tenha sido ajuizada antes das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/92,
em relação às normas sancionadoras, é cabível a sua aplicação retroativa para beneficiar a parte requerida
.

A retroatividade da lei mais benéfica em favor do agente constitui princípio fundamental do direito sancionador, conforme art. 5º, inciso XL, da CR/88:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu;

Embora no caso em tela não se trate de norma de natureza penal, aplica-se a mesma premissa para as normas penalizadoras de natureza administrativa, sobretudo nas sanções por improbidade administrativa.

E, em razão dessa característica,
sendo o Direito Administrativo Sancionador integrante do conjunto do poder punitivo do Estado, é de rigor a incidência do art. 5º, inciso XL, da Constituição Federal.

Ou seja, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21,
não se admite a imputação da prática de improbidade administrativa com fundamento no art. 11 da LIA
, sem que o fato esteja tipificado nas hipóteses taxativas de seus incisos.

Desse modo,
as normas supervenientes que excluam fatos tipificados ou mitiguem a sua aplicação são autoaplicáveis, mesmo que se tratem medidas de natureza material.

A pretensão do autor, de enquadramento da conduta dos requeridos nos tipos descritos
no
caput
e inciso I do art. 11
da Lei nº 8.429/92,
por praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência,

não encontra mais suporte com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21, que revogou os referidos incisos.

Ressalto que, com a nova redação do caput do artigo 11, passou-se a exigir expressamente que os atos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da Administração Pública sejam caracterizados por umas das condutas descritas em seus incisos.

Na redação anterior, o art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 dispunha:

Art. 11 – Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

Com a edição da Lei nº 14.230/2021, houve a revogação do inciso I e alteração do
caput
art. 11, uma vez que rol passou a ser taxativo,
in

verbis:

Art. 11 – Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

I –Revogado; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021);

A respeito da taxatividade do art. 11, com a nova redação dada pela Lei nº 14.230/21, cita-se os seguintes precedentes:

APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CARGO EM COMISSÃO. NOMEAÇÃO IRREGULAR. 1. Não recolhimento das custas de preparo da apelação. Art. 1007, caput, CPC. Apelante que, apesar de intimidado nessa instância, não comprovou a impossibilidade de arcar com o preparo, e não atendeu à determinação de recolher as respectivas custas Recurso do réu José Sebastião dos Reis não conhecido. 2. Improbidade. Condenação por ofensa a princípios da Administração.
Hipótese em que o rol de casos previstos na Lei nº 8.429/92 para a configuração de ato de improbidade passou a ser taxativa. Ausência de correspondência entre os fatos tratados nos autos e qualquer das modalidades de conduta previstas no art. 11 da Lei de Improbidade.
Ausência superveniente de interesse de agir 3. Recurso de José Sebastião dos Reis não conhecido; Apelo dos demais réus provido, para julgar a ação extinta, sem julgamento de mérito, com atribuição de efeito expansivo (art. 1005, caput, do CPC). Recurso do Ministério Público prejudicado.” (TJSP; Apelação / Remessa Necessária 1000751-52.2017.8.26.0655; Relator (a): Bandeira Lins; Órgão Julgador: 8ª Câmara de Direito Público; Foro de Várzea Paulista - 1ª Vara; Data do Julgamento: 18/02/2022; Data de Registro: 18/02/2022).

“APELAÇÕES E REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (...) VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS – Apelado que imputou ao 1º apelante a prática de atos de improbidade administrativa consistente na violação dos princípios do direito administrativo, tipificado pelo art. 11, "caput", da Lei Fed. nº 8.429, de 02/06/1.992, anterior às alterações promovidas pela Lei Fed. nº 14.230, de 25/10/2.021 – Lei Fed. nº 14.230, de 25/10/2.021 entrou em vigor dia 22/10/2.021, promovendo nova redação ao "caput" do art. 11, que agora exige a prática de uma das condutas tipificadas pelos seus incisos, de forma taxativa, para configuração de ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública – Princípio da retroatividade da lei sancionadora mais benéfica é aplicado para todo o direito sancionador, seja ele administrativo ou penal –
Ausência de tipicidade legal entre a conduta praticada pelo 1º apelante e a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa
(Lei Fed. nº 8.429, de 02/06/1.992), com as alterações promovidas pela Lei Fed. nº 14.230, de 25/10/2.021, diante da perda do caráter exemplificativo do "caput" – Penalidades restritas ao ato ímprobo que causou dano ao erário – (...).”(TJSP; Apelação / Remessa Necessária 1000924-82.2015.8.26.0417; Relator (a): Kleber Leyser de Aquino; Órgão Julgador: 3ª Câmara de Direito Público; Foro de Paraguaçu Paulista - 1ª Vara; Data do Julgamento: 15/02/2022; Data de Registro: 15/02/2022).

Portanto, com a alteração do
caput
do artigo 11 e a revogação de seu inciso I, não há mais se falar em ato de improbidade administrativa pela conduta anteriormente subsumida a tais normas, aplicando-se retroativamente a norma mais benéfica aos requeridos.

Destarte, o art. 17, §10-F, inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa, incluído pelas alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, preceitua ser
nula
a decisão de mérito que “
condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial
”.

Assim, em que pese a reprovável conduta supostamente praticada pelos requeridos, fato que em tese poderia inclusive ensejar condenações na espera penal e administrativa, importa em reconhecer que eventos que ocorreram na vigência da lei anterior não podem mais ser punidos,
senão aqueles previstos taxativamente nos incisos vigentes do art. 11 da referida lei.

Para melhor esclarecer, consigno evidente que mesmo que a conduta dos requeridos possa infringir os princípios administrativos constitucionais previstos no art. 37, §4º, da CF/88, precipuamente, a legalidade e a moralidade, e mesmo que considerarmos os fatos conforme narrado da inicial, este não se enquadra em uma das hipóteses taxativas descritas no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, não há como proceder-se a procedência da presente demanda.

In casu
, não houve a demonstração, pelo Ministério Público do Estado, de qualquer ato punível pela Lei 8.429/1992, consignando mais uma vez a possibilidade do Ministério Público buscar outras formas de responsabilidade dos envolvidos.

Na situação posta, foi imputada aos réus a prática de ato ímprobo consistente em irregularidades em certame licitatório
, porém sem a descrição do necessário dolo específico.

Para que haja caracterização da improbidade administrativa, além de estar presente o dolo específico, é ainda necessária a efetiva perda patrimonial, nos termos da nova redação dada ao art. 10, inciso VIII, da Lei n.º 8.429/1992:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

(...)

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva;

In casu
, no conjunto probatório dos autos não há elementos que demonstrem o preenchimento dos requisitos necessários à caracterização do ato de improbidade administrativa.

Em que pese ser provável o reconhecimento da imoralidade da conduta praticada, fato é que não se evidenciou a presença do dolo específico. Isto é, não se denota a vontade dos agentes em frustrar o procedimento licitatório com vistas à obtenção de benefício próprio ou de terceiros.

Ao agir desta maneira, deixou o autor de individualizar quais seriam as supostas condutas ímprobas praticadas por cada requerido. Se o autor não foi capaz de individualizar tais condutas, incapaz também foi de demonstrar o
dolo específico dos agentes em fraudar o procedimento licitatório ou causar prejuízo ao erário público.

De mais a mais, em observância às provas carreadas aos autos, documentais e testemunhais, o serviço contratado por meio da licitação foi efetivamente prestado e, por esta razão, não se verifica prejuízo ao erário.

A respeito da ausência de prejuízo ao erário, é de ser observar que o próprio autor, deixou de comprovar efetivamente acerca da ausência da efetiva prestação do serviço à municipalidade.

Denota-se que são lançadas afirmações abstratas sobre o prejuízo ao erário público, em decorrência da contratação da empresa vencedora no certamente. É por bem ressaltar não se falar em prejuízo se o serviço foi prestado e o anseio da municipalidade atendido.

Infere-se, portanto, que os atos apontados como ímprobos pelo autor podem ser descritos como imorais ou meras irregularidades que, todavia, não caracterizam improbidade administrativa, dada a ausência de demonstração da presença do dolo específico do gestor municipal e demais envolvidos e do prejuízo ao erário.

A propósito, o entendimento atual do e. TJMT segue esta linha de intelecção:

“RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS – FRACIONAMENTO DE COMPRAS – ALEGAÇÃO DE FRUSTAÇÃO DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO – CONDUTAS DOS ARTIGOS, 10, INCISO VIII E 11, INCISO I, DA LIA – TEMA 1.199/STF – APLICAÇÃO DA LEI Nº 14.230/21 AOS PROCESSOS EM TRÂMITE – DOLO ESPECÍFICO – NÃO COMPROVADO – AUSÊNCIA DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA – ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ARTIGO 11, INCISO I DA LEI Nº 8.429/92 – REVOGAÇÃO PELA LEI Nº 14.230/21 – IMPROCEDÊNCIA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO. No julgamento do ARE 843.989/PR, afetado como representativo de controvérsia (Tema 1.199), o STF adotou o entendimento de que as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 devem ser aplicadas às causas sem trânsito em julgado. Quanto ao dolo específico, a nova redação do artigo 1º, §§ 1º e 2º da Lei de Improbidade Administrativa estabelece que, para a configuração do ato ímprobo, é necessária a comprovação da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado. A inobservância do ditame legal quanto à exigibilidade de licitação para a contratação de serviços e compra de materiais, por si só, não caracteriza o ato ímprobo, se não restaram comprovados o elemento subjetivo – dolo específico – do gestor municipal e a perda patrimonial efetiva, a teor do que dispõe a nova redação dada ao artigo 10, inciso VIII da Lei nº 8.429/1992. A conduta ímproba de violação aos princípios da administração pública, na forma atribuída aos Apelados, não mais subsiste, dada a revogação do artigo 11, inciso I da referida lei. Recurso desprovido.” (TJ-MT 00017994620128110044 MT, Relator: EDSON DIAS REIS, Data de Julgamento: 07/02/2023, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 24/02/2023) (Negritei).

No mesmo sentido os demais Tribunais pátrios. Vejamos:

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021. DIREITO SANCIONADOR. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. ROL TAXATIVO. REVOGAÇÃO DO INCISO I, ART. 11, DA LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. Da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica 1. A Lei de Improbidade Administrativa tem o escopo de proteger os princípios administrativos e o erário, por meio de sanções que não aquelas previstas na legislação penal, ou seja, trata-se do Direito Administrativo Sancionador, que em muito se assemelha à função do Direito Penal, mas que a este não se iguala. Em virtude disso, alguns institutos e princípios do Direito Penal são aplicáveis ao caso de improbidade, pois pertencem ao gênero do Direito Sancionador, dos quais aqueles são espécies. Possibilidade de retroatividade da norma mais benéfica, em harmonia com os ditames das normas sancionadoras. Da questão de fundo 2. Não se verifica conduta do réu eivada de má-fé ou dolo específico, com a percepção de vantagem pessoal, capaz de configurar qualquer ato de improbidade. Ademais, a conduta prevista no inciso I do artigo 11 da Lei de Improbidade não mais subsiste, pois esse dispositivo foi revogado pela Lei nº 14.230/2021. Ainda, incumbia ao Ministério Público a demonstração de que a conduta do agente se subsume nas demais previsões daquele rol taxativo, o que não ocorreu na presente ação civil pública. 3. A nova redação da lei de improbidade administrativa reflete os valores contemporâneos do Direito Sancionador e a consolidação da jurisprudência das instâncias superiores, notadamente com relação à necessidade do elemento subjetivo, dolo, para configuração dos atos ímprobos e à taxatividade do rol de condutas. APELAÇÃO DESPROVIDA.” (TJ-RS - AC: 00348539320218217000 TRAMANDAÍ, Relator: Voltaire de Lima Moraes, Data de Julgamento: 30/05/2022, Quarta Câmara Cível, Data de Publicação: 12/07/2022) (Negritei).

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS SEM LICITAÇÃO – DANO AO ERÁRIO E OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS – DOLO – SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/21 – APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AO SISTEMA DE IMPROBIDADE – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. 1. O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé. Ausência de dolo. 2. Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade. Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público. 3. Ação civil pública por improbidade administrativa. A Lei n.º 14.230/2021 promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade. Novatio legis in mellius. Retroatividade. Aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (art. 1º, § 4º, da Lei nº 8.429/1992). 4. Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas. Ausência de prova de dolo dos réus. Ação civil pública improcedente. Sentença reformada. Recursos providos. (TJ-SP - AC: 10012716120188260498 SP 1001271-61.2018.8.26.0498, Relator: Décio Notarangeli, Data de Julgamento: 18/04/2022, 9ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 18/04/2022) (Negritei).

Em suma, diante da falta de elementos de prova mínima, ainda que indiciários, não se pode afirmar com a segurança necessária que os réus agiram de forma desonesta, com má-fé e intenção de infringir a lei e causar danos ao erário. Nestas circunstâncias, o pedido autoral não há como prosperar.

Por todo o exposto, em razão das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa terem tornado o rol das condutas previstas no artigo 11 da Lei nº 8.429/92 taxativo, e diante da ausência de dolo específico,
JULGO IMPROCEDENTES
os pedidos deduzidos na inicial, o que faço com fulcro no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil c/c art. 17, §11, e art. 11 da Lei nº 8.429/92.

DEIXO de condenar em custas e honorários, ante a ausência de má-fé (art. 23-B, 2º, da Lei nº 8.429/1992).

Sem reexame necessário, nos termos do artigo 17, §19, inciso IV, da Lei de Improbidade Administrativa.

Publique-se. Intime-se. Cumpra-se.

Transitada em julgado, CERTIFIQUE-SE e, após as cautelas de estilo, ARQUIVEM-SE os autos.

Araputanga/MT - data registrada no sistema.

JORGE ALEXANDRE MARTINS FERREIRA

Juiz de Direito Designado para o NAE
”.

Em suas razões recursais, a parte apelante suscita, preliminarmente, a nulidade absoluta da sentença, por violação ao contraditório, diante do julgamento improcedente dos pedidos antes mesmo de triangulação processual.

Afiança, nesse contexto, que “
somente há a possibilidade de julgamento de mérito das ações de improbidade administrativa antes da formação do processo – que apenas se dá após a CITAÇÃO VÁLIDA – em razão da prescrição (§ 1.º, do artigo 332, inciso I, do artigo 485, e inciso II, do artigo 487, do Código de Processo Civil), não sendo, portanto, o caso de prescrição no presente feito
”.

Ao incursionar sobre o mérito, a parte apelante aduz a irretroatividade da Lei n.° 14.230/2021, em atenção ao princípio da segurança jurídica, asseverando que “
não se aplicam os novos dispositivos alterados pela Lei nº 14.230/2021, que constam dos artigos 9º, 10 e 11 da LIA, a atos de improbidade ocorridos anteriormente ao início de sua vigência, na medida em que, constituindo parâmetros de garantia e efetividade da probidade, as novas condutas típicas podem retroagir, promovendo retrocesso no sistema de improbidade, que mantém suas bases constitucionais (artigo 37, §4º), retrocesso que igualmente atenta contra os compromissos internacionais assumidos pelo Estado Brasileiro, nas Convenções Internacionais contra a Corrupção (OCDE, OEA e ONU), internalizadas no ordenamento brasileiro como normas supralegais
”.

Sustenta, ainda, que não foram analisadas as provas e fundamentos fáticos e jurídicos constantes dos autos, afirmando que é possível se extrair a ideia de má-fé na conduta dos apelados, na medida em que concorreram para a fraude no procedimento licitatório, além da demonstração da prática de atos que causaram prejuízo ao erário.

Por essas razões, requer seja o recurso conhecido e provido, “
para o fim de anular todos os atos praticados a partir da manifestação ministerial de ID. 99518229, devolvendo os autos a origem para o desiderato de ter seu regular processamento, nos termos da Lei 8.429/1992 e do CPC, com o recebimento da inicial e instauração do processo
” (ID. 215215669).

Nas contrarrazões, o apelado ADEMAR FURTADO DA SILVA pugna pelo não provimento do recurso (ID. 215215671).

A Procuradoria-Geral de Justiça manifesta-se “
pelo
desprovimento
do apelo
” (ID. 221188659).

É o relatório.

VOTO DA
RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara
:

Como relatado, trata-se de
“
RECURSO DE APELAÇÃO
”,
interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Jorge Alexandre Martins Ferreira, nos autos de n.° 0000756-19.2017.811.0038, em trâmite perante a Vara Única da Comarca de Araputanga, MT, que julgou improcedentes os pedidos.

Extrai-se do processado que a parte apelante ajuizou “
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C PEDIDO DE RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO
”, em desfavor de VANO JOSÉ BATISTA, ROGÉRIO BATISTA, COOPERATIVA DE PROFISSIONAIS DE MATO GROSSO LTDA – COOPSUDE e ADEMAR FURTADO DA SILVA, pela prática de direcionamento em procedimento licitatório voltado à contratação de prestação de serviços de limpeza e conservação urbana, zeladoria e vigilância patrimonial pelo município de Araputanga, MT, no ano de 2006, atos estes que importaram em enriquecimento ilícito, causaram prejuízo ao erário e atentaram contra os princípios da Administração Pública.

A ação foi distribuída na data de 21.03.2017 (ID. 215215655 – pág. 30), permanecendo paralisada até a data de 03.10.2022, quando, então, foi determinada a intimação do
Parquet
para promover a adequação da petição inicial ao disposto no artigo 17, § 6°, inciso I e § 10-D, da Lei n.° 8.429/92, com as alterações da Lei n.° 14.230/21, além de justificar a possibilidade, ou não, de celebrar Acordo de Não Persecução Civil (ID. 215215656).

Ato seguinte, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO comunicou que estava em tratativa de acordo com os requeridos (ID. 215215658), sendo determinado, pelo juízo
a quo
, a suspensão do processo pelo prazo de 60 (sessenta) dias (ID. 215215659).

Na sequência, sobreveio a sentença que julgou improcedente a ação, por falta de elementos de prova mínimo acerca da conduta dolosa dos requeridos (ID. 215215667).

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

DA PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA

Preliminarmente, a parte apelante defende que o julgamento improcedente do pedido inicial de forma liminar, antes da triangulação da inicial, configura violação ao devido processo legal, por cercear o contraditório.

No entanto, do exame da questão posta, as alegações da parte apelante não merecem prosperar.

Como cediço, a Lei n.° 14.230/21 modificou diversos dispositivos da Lei n.° 8.429/92, incluindo regras processuais e procedimentais, dentre as quais se destaca a possibilidade de o julgador, a qualquer momento, verificada a inexistência do ato ímprobo, julgar a ação improcedente,
in verbis
:

“Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.

§ 11. Em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade, o juiz julgará a demanda improcedente”.

Por revestir-se de caráter processual, incide à hipótese a regra do artigo 6°, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e artigo 14, do Código de Processo Civil, que prevê o
tempus regit actum
. Confira-se:

“Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

§ 1º Reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou.

§ 2º Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou alguém por êle, possa exercer, como aquêles cujo comêço do exercício tenha têrmo pré-fixo, ou condição pré-estabelecida inalterável, a arbítrio de outrem.

§ 3º Chama-se coisa julgada ou caso julgado a decisão judicial de que já não caiba recurso”.

“Art. 14. A norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada”.

Assim, inquestionável que o rito processual reformulado pela Lei n.° 14.230/21 tem aplicação imediata em relação aos autos posteriores à sua vigência.

Outrossim, a Lei n.° 8.429/92 prevê expressamente a possibilidade de extinção da ação, antes de recebida a petição inicial, consoante se observa do artigo 17, § 6º-B:

“Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.

[...]

§ 6º-B A petição inicial será rejeitada nos casos do
art. 330 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil)
, bem como quando não preenchidos os requisitos a que se referem os incisos I e II do § 6º deste artigo, ou ainda quando manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado.

De outra parte, não obstante a alegação da parte apelante no sentido de que o juízo
a quo
somente poderia julgar a ação improcedente após ter oportunizado o contraditório, registra-se que, em respeito ao princípio da instrumentalidade das formas, o reconhecimento da nulidade processual exige a demonstração de efetivo prejuízo pela parte interessada, sendo certo que não caberia à parte apelante alegar a ocorrência de nulidade, em nome da parte apelada, se não houve qualquer alteração no ato sentencial.

A propósito:

“AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE. OFENSA NÃO CARACTERIZADA.
NULIDADE PROCESSUAL. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. PRINCÍPIO DA INSTRUMENTALIDADE DAS FORMAS
.

1.
O reconhecimento da nulidade processual exige efetiva a demonstração de efetivo prejuízo suportado pela parte interessada, em respeito ao princípio da instrumentalidade das formas (pas de nullité sans grief)
.

2. O relator está autorizado a decidir singularmente recurso (artigo 932, do Código de Processo Civil de 2015). Ademais, eventual nulidade da decisão singular fica superada com a apreciação do tema pelo órgão colegiado competente, em sede de agravo interno.

3. Agravo interno a que se nega provimento”.

(STJ - AgInt no AREsp: 1310558 SP 2018/0145220-0, Relator: Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI, Data de Julgamento: 02/04/2019, T4 - QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJe 08/04/2019). (Grifo nosso).

Diante do exposto,
REJEITO
a preliminar aventada.

DO MÉRITO

Da análise da questão posta, verifica-se que o
Parquet
imputa aos apelados VANO JOSÉ BATISTA, ROGÉRIO BATISTA, COOPERATIVA DE PROFISSIONAIS DE MATO GROSSO LTDA – COOPSUDE e ADEMAR FURTADO DA SILVA a prática de atos de improbidade administrativa tipificados nos artigos 9º,
caput
, 10
, caput
, e incisos VIII e XI, e 11,
caput
, todos da Lei n.° 8.429/92, consubstanciados na fraude e direcionamento da Tomada de Preços n.° 005/2006, no município de Araputanga, MT, que teria causado prejuízo ao erário na monta de R$ 513.480,44 (quinhentos e treze mil e quatrocentos e oitenta reais e quarenta e quatro centavos).

Com efeito, a respeito dos atos ímprobos, a Lei n.° 14.230/21 modificou diversos dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa, incluindo, expressamente, os princípios do Direito Administrativo Sancionador, no artigo 1°, § 4°, da Lei n.° 8.429/92,
in verbis
:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”.

Por se tratar de desmembramento do direito sancionador penal, os mesmos princípios e garantias a ele assegurados, tais como os princípios da legalidade, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, da segurança jurídica, da retroatividade da lei benéfica, individualização da pena, além da razoabilidade e proporcionalidade, devem ser observados na esfera administrativa.

Dentre os princípios mencionados, sobreleva-se o da retroatividade da norma mais benéfica, previsto no artigo 5°, inciso XL, da Constituição da República. Veja-se:

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.

Nesse encadeamento, a retroatividade da lei mais benéfica incide ao campo administrativo e judicial sancionador, cenário no qual estão inseridos os atos ímprobos, justamente porque, assim como a norma penal, a Lei n.° 8.429/92 prevê, em seu corpo estrutural, um coletivo de sanções e penalidades aos agentes públicos.

Ademais, a regra do art. 6°, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que prevê o
tempus regit actum
, não prevalece quanto ao aspecto material, porquanto a natureza jurídica da norma que disciplina o ato de improbidade e suas consequências é sancionatória, o que atrai a incidência do artigo 5°, inciso XL, da Constituição Federal, já transcrito nesse voto.

Nessa toada, a retroatividade da lei benigna insere-se em princípio constitucional com aplicabilidade para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, nele inserido a improbidade administrativa.

Aliás, o fato de o Brasil ser subscritor de convenção de combate à corrupção, a exemplo do Tratado de Mérida, não pode ser considerada argumento apto a impedir a retroatividade da norma mais benéfica, em se tratando de direito administrativo sancionador, já que inexiste direito fundamental de punir atribuível ao Estado.

Igualmente, convém relembrar que o artigo 9°, do Pacto de San José da Costa Rica, ratificado pelo Brasil com
status
supralegal, ao replicar o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, não o cingiu à norma penal, sendo, portanto, aplicável ao direito sancionador como um todo. Transcrevo:

“Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito. Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinqüente será por isso beneficiado”.

A propósito, acerca da aplicação da retroatividade da lei mais benéfica aos processos administrativos sancionadores, assim reconheceu o Superior Tribunal de Justiça:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

(...)

2. O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares.

(...)”.

( AgInt no RMS 65.486/RO, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2021, DJe 26/08/2021).

“DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.

(...)

III – Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n° 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente. IV – Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da Sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais (...)

VI – Recurso em Mandado de Segurança Parcialmente provido”.

(STJ, RMS 37.031/SP, Rel. Min. Helena Costa, 1ª Turma, DJ de 20/02/2018).

“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO. AFASTADA A APLICAÇÃO DA MULTA DO ART. 538, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC.

I. O art. 5º, XL, da Constituição da Republica prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage.

Precedente.

(...)”.

(REsp 1153083/MT, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Rel. p/ Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/11/2014, DJe 19/11/2014).

As mudanças mais benéficas da nova lei, de natureza material, portanto, retroagem em benefício de agentes públicos ou terceiros, cujas demandas tenham sido distribuídas com base na redação anterior da Lei de Improbidade Administrativa.

A propósito, a celeuma quanto à aplicação do princípio da retroatividade, alcançando fatos e atos praticados sob a vigência do texto que precede a reforma, chegou ao colendo Supremo Tribunal Federal que, no julgamento do ARE 843.989, reconheceu a Repercussão Geral (Tema n.° 1.199), fixou a seguinte tese:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.

1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos.

2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF).

3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”.

4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados.

5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa.

6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA).

7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA).

8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º.

9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA.

10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).

11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.

12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.

13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal.

14. Os prazos prescricionais previstos em lei

garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa.

15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo.

16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público.

17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.

18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN.

19. Recurso Extraordinário PROVIDO.
Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022). (Grifo nosso).

À vista disso, a despeito do entendimento quanto à irretroatividade da nova lei quanto à prescrição e às demandas já transitadas em julgado, o STF ressalvou a sua retroação benéfica em relação à revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, enfatizando a necessidade de comprovação da responsabilidade subjetiva – dolo – a todos os atos tipificados nos artigos 9°, 10 e 11, da Lei 8.429/92, nas ações pendentes de julgamento.

Avançando sobre os atos imputados aos apelados, os dispositivos indicados pelo
Parquet
no recurso de apelação, quais sejam os artigos 9º,
caput
, 10
, caput
, e incisos VIII e XI, e 11,
caput
, todos da Lei n.° 8.429/92, possuíam a seguinte redação vigente à época da propositura da ação:

“Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente: [...]

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:[...]

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente

XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; [...]

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: [...]”.

Entretanto, a partir das alterações promovidas pela Lei n.° 14.230/21, o artigo 11,
caput
, da Lei de Improbidade Administrativa passou a contar com a seguinte redação:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:[...]”.

Da leitura do dispositivo supratranscrito, observa-se que não mais se admite a tipificação genérica, baseada em princípios, sem que haja, simultaneamente, a capitulação da conduta em um dos incisos arrolados no novo dispositivo, ou seja, ocorreu a abolição do tipo administrativo com fundamento exclusivo no
caput,
do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92.

Essa conclusão, a propósito, tem sido abordada pelo Supremo Tribunal Federal, em julgados recentes, nos quais tem posicionado pela retroatividade da tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública, em especial a partir do Tema n.° 1.119, já transcrito nesse voto.

A esse respeito, em decisão monocrática proferida no ARE n.° 1.346.594 SP, o Ministro Gilmar Mendes assim ponderou:

“observo que a nova redação do art. 11, que antes permitia a condenação por ato de improbidade mediante imputação fundamentada unicamente no caput do dispositivo, deve incidir imediatamente na espécie, não mais se admitindo a condenação por mera ofensa aos princípios da Administração Pública não tipificada expressamente em qualquer de seus incisos.

[...]

Observo, por fim, que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, à exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 (eDOC 1, pp. 1-11) e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado ("organizaram-se para adquirir imóveis que, sabiam, seriam declarados de utilidade pública e, então, seriam expropriados pelo poder público"- eDOC 18, p. 82), não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992.

Nesse cenário, considerada a aplicabilidade imediata da Lei 14.230/2021 ao caso concreto e a abolição, pela nova legislação, do ato de improbidade administrativa por mera violação dos princípios da Administração Pública com fundamento exclusivamente no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 (única imputação efetivamente veiculada pelo Ministério Público de São Paulo na petição de ingresso da ação civil pública), constata-se a impossibilidade jurídica de manutenção da condenação ratificada pelo acórdão recorrido, impondo-se a sua reforma” (STF - ARE: 1346594 SP, Relator: GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 25/05/2023, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 25/05/2023 PUBLIC 26/05/2023).

Para mais, a condenação pela prática de ato de improbidade tipificado nos artigos 9ª,
caput
e no artigo 10, incisos VIII e XI, passa pela fundamental demonstração de prejuízo ao erário em decorrência de ato doloso, com base na seguinte redação legal:

“Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

[...]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva;

[...]

XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular”.

Como pode ser observado, os dispositivos atualmente vigentes revogaram a possibilidade de responsabilização por ato culposo e, além disso, a responsabilização por dano presumido ficou expressamente afastada, devendo ser comprovada a efetiva perda patrimonial.

Sobre o tema, Rafael de Oliveira Costa e Renato Kim Barbosa doutrinam:

“O inciso VIII do artigo 10 da Lei n. 8.429/1992 teve a sua redação alterada pela Lei n. 14.230/2021. Antes da mudança, considerava-se improbidade administrativa frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente.

E, agora, para a configuração dessa subespécie de improbidade administrativa, é necessário que tal conduta acarrete "perda patrimonial efetiva", conforme a exigência expressa incluída pela referida lei ao final do dispositivo em questão.

Anteriormente à referida alteração legislativa era predominante na jurisprudência o entendimento de que o dano ao erário era presumido nessa situação ( REsp n. 1.771.593/SE): "O STJ entende que, para a caracterização de improbidade administrativa por frustração da licitude do processo de licitação [...], o dano apresenta-se presumido, ou seja, trata--se de dano in re ipsa."

Porém, a nova redação do dispositivo em apreço afastou expressamente esse entendimento, exigindo uma efetiva perda patrimonial para o erário, aferível conforme o valor médio praticado no mercado.

Assim, incide em tal norma quem de qualquer forma frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para a celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos." Frustrar "significa impedir, atravancar, fazer falhar, não corresponder à expectativa.
Também pratica essa específica subespécie de improbidade administrativa quem dispensa indevidamente tais procedimentos. E, reitera-se, faz-se necessária uma lesão concreta ao erário para ambas as figuras, em razão da contratação, v.g., de um serviço comprovadamente mais caro”.

(Costa, Rafael de Oliveira Nova Lei de improbidade administrativa : atualizada de acordo com a Lei n. 14.230/2021 / Rafael de Oliveira Costa, Renato Kim Barbosa. - São Paulo: Almedina, 2022 .fls. 100/101).

Dessa maneira, a análise quanto à prática do ato de improbidade que causa prejuízo ao erário perpassa, portanto, pelo exame da questão relacionada ao elemento material, o dano, de caráter objetivo, bem como ao elemento volitivo, de natureza subjetiva.

Essa perspectiva, a propósito, impõe um overrinding dos precedentes jurisprudenciais, inclusive do Superior Tribunal de Justiça, que compreendiam o dano erário
in re ipsa
(presumido) para a configuração do ato de improbidade decorrente da frustração da licitude de processo licitatório.

A interpretação até então vigente, era no sentido de que a dispensa ou a irregularidade na licitação, mesmo que os serviços contratados tenham sido prestados à administração, ainda assim presumia-se a referida conduta como lesiva ao patrimônio.

Todavia, à luz da atual redação do artigo 10, incisos VIII e XI, da Lei n.° 8.429/92, a falta de prejuízo efetivamente comprovado desconfigura a frustração do procedimento licitatório como ato de improbidade que importa em lesão ao erário.

Assim, para enquadrar-se no dispositivo legal, compreende-se que o dano deve ser observado com base na ausência de prestação do serviço ou, caso tenha sido efetivamente entregue à administração, consubstancia-se na diferença entre o valor mais alto despendido pelo ente público e o inferior preço de mercado do produto ou serviço contratado sem licitação.

No cotejo fático, a parte apelante sustenta que as irregularidades constatadas no procedimento licitatório consistem em ausência de publicidade dos atos e celeridade, para permitir a participação de uma única empresa habilitada no certame e o direcionamento do procedimento para a contratação da COOPERATIVA DE PROFISSIONAIS DO SUDOESTE DE MATO GROSSO.

Apesar disso, os serviços contratados, de acordo com os depoimentos das testemunhas ouvidas no Inquérito Policial que instruiram a petição inicial, foram devidamente prestados.

Para mais, não há qualquer indício no processado de que tenha sido despendido valor superior ao usualmente cobrado no mercado ou que houve superfaturamento.

Nesse ponto, assinala-se que tanto a petição inicial como as razões de apelação são omissas a respeito do prejuízo suportado pela Administração, apontando-o, genericamente, como o valor da contratação celebrada na Tomada de Preços n.° 005/2006.

Nesse diapasão, pontua-se que a existência de prova do prejuízo efetivo ao erário é condição
sine qua non
para a condenação por ato ímprobo, dano este que não pode ser presumido. Confira-se:

“ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO DE CONVÊNIO. ACÓRDÃO QUE AFASTA A OCORRÊNCIA DE LESÃO AO ERÁRIO. ALEGADA VIOLAÇÃO ART. 10 DA LIA. IMPOSSIBILIDADE DE CONSIDERAÇÃO DO DANO PRESUMIDO.

1. A jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a atuação do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/1992, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10 (EREsp 479.812/SP, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, julgado em 25.8.2010, DJe 27.9.2010).

2.
Nos termos da jurisprudência firmada no âmbito desta Corte, as condutas descritas no art. 10 da LIA demandam a comprovação de dano efetivo ao erário público, não sendo possível caracterizá-lo por mera presunção
.

3. Na hipótese em exame, o Tribunal de origem consignou expressamente a ausência de demonstração da efetiva lesão ao patrimônio público, de modo que a alteração das conclusões adotadas, para o fim de verificar a existência de dano aos cofres públicos, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ.

4. Agravo interno a que se nega provimento”.

(STJ - AgInt no REsp: 1585939 PB 2016/0044404-1, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 26/06/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/08/2018)

APELAÇÃO CÍVEL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO DECORRENTE DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE FRAUDE À LICITAÇÃO. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO COM VÍCIOS FORMAIS. AUTORIZAÇÃO DE PAGAMENTO DE DESPESAS CUJA LIQUIDAÇÃO NÃO SE DEU NA FORMA PREVISTA NO EDITAL DO CERTAME. IMPOSSIBILIDADE DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. SERVIÇO QUE FOI EFETIVAMENTE PRESTADO. DANO AO ERÁRIO QUE NÃO PODE SER PRESUMIDO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE COM BASE EM SUPOSIÇÕES OU CONJECTURAS. INEXISTÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DANO CONCRETO AO ERÁRIO. INVIABILIDADE DA APLICAÇÃO DA TEORIA DO DANO PRESUMIDO. PRECEDENTES. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. (TJPR - 4ª C. Cível - 0000839-50.2019.8.16.0127 - Paraíso do Norte - Rel.: DESEMBARGADORA REGINA HELENA AFONSO DE OLIVEIRA PORTES - J. 02.03.2021)

(TJ-PR - APL: 00008395020198160127 Paraíso do Norte 0000839-50.2019.8.16.0127 (Acórdão), Relator: Regina Helena Afonso de Oliveira Portes, Data de Julgamento: 02/03/2021, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: 05/03/2021)

Demais disso, além de não ter sido comprovado o elemento objetivo, materializado no prejuízo ao erário, não se verifica, no caso em questão, a demonstração do elemento volitivo dos agentes públicos.

Nesse aspecto, salienta-se que diferentemente do dolo genérico, anteriormente admitido pela jurisprudência, que se refere à simples vontade de cometer o ato, o dolo específico requer a intenção consciente de lesar o patrimônio público. É necessário comprovar, assim, que o agente público agiu de forma deliberada, com plena ciência dos efeitos danosos de sua conduta.

Fernando Capez, ao tratar do dolo na improbidade administrativa, explica que “
Não basta, todavia, o dolo genérico, consistente na consciência e vontade de praticar o ato e produzir o resultado. Agora, é necessário, além disso, a finalidade especial do agente de violar a lei. Em outras palavras, exige-se que tenha consciência e vontade de realizar a conduta para buscar um fim ilícito
” (CAPEZ, Fernando. O dolo penal na improbidade administrativa. Disponível em: https://www.conjur.com. br/2021-dez-09/controversias-juridicas-dolo-penal-improbidade-administrativa). Assim, além da realização intencional de uma das condutas descritas nos tipos dos artigos 9°, 10 e 11, da Lei n. 8.429/92, deve agir de forma consciente e intencional de realizar todos os elementos da definição legal, com o objetivo inequívoco de buscar um resultado moralmente afrontoso à ordem jurídica.

No mesmo sentido, Marçal Justen Filho, leciona que “
apenas existe improbidade nos casos em que o agente estatal tiver consciência da natureza indevida da sua conduta e atuar de modo consciente para produzir esse resultado
”. Em outros termos, o autor conceitua a demonstração do dolo como “
a consciência do sujeito quanto à antijuridicidade de sua conduta e a vontade de praticar a ação ou omissão necessária à consumação da infração
” (JUSTEN FILHO, Marçal. Reforma da Lei de Improbidade Administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021. 1ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022. p. 36).

E, do exame da questão posta, vislumbra-se que o dolo inequívoco e específico dos apelados não foi comprovado no processado, na medida em que, em oposição ao que defende a parte apelante, não se encontra demonstrada a intenção maliciosa dos agentes, porquanto, nos termos do § 1°, do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92, aplicável a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa, somente haverá improbidade administrativa quando for comprovado na conduta do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade, elementos que também não foram evidenciados na hipótese.

À vista disso, ausentes os elementos que indiquem a prática de ato com dolo específico de causar danos, bem como a comprovação do prejuízo efetivo ao erário, impõe-se a manutenção da sentença.

Nesse sentido:

“APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – UTILIZAÇÃO DE MAQUINÁRIO E SERVIDOR PÚBLICO EM PROPRIEDADE PARTICULAR – ABERTURA DE RUA – INTERESSE PÚBLICO - AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO E DO ELEMENTO SUBJETIVO PARA A CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO – ART. 10, INCISO VIII, E ART. 11, CAPUT, DA LIA – NÃO CARACTERIZADO – RECURSO PROVIDO.

A Lei de Improbidade visa punir o agente desonesto, ou seja, aquele que não pauta a sua conduta de acordo com a moralidade administrativa (honestidade, lealdade, boa-fé), atuando, determinadamente, a obter uma vantagem ilícita que o exercício do cargo possa lhe assegurar.

Inexistindo prova suficiente de que a utilização do maquinário e de servidor do Município se deu para fins de interesse particular, afasta-se não só as evidências de imoralidade administrativa por desvio de finalidade, como também o apontado prejuízo ao erário”.

(TJ-MT - APL: 00007009720108110048 MT, Relator: JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA, Data de Julgamento: 22/10/2019, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Data de Publicação: 19/11/2019).

“REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA COM RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ART. 10, INCISO VIII, E ART. 11, CAPUT, DA LIA – AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO – MÁ-FÉ OU DESONESTIDADE NÃO DEMONSTRADOS – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA – SENTENÇA RATIFICADA – RECURSO DESPROVIDO.

1. (...) Segundo o entendimento uníssono do Superior Tribunal de Justiça, "não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10"(AIA 30/AM, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJe 28/09/2011).

2. A utilização de maquinários e servidores públicos para retirada de cascalho em propriedade privada, sem a comprovação de vantagem indevida ao particular, com destinação do objeto à obra pública, atende ao interesse público, não restando comprovada a prática de ato ímprobo.

3. Recurso desprovido. Sentença ratificada”. (TJMT - Apelação / Remessa Necessária 59230/2017, DESA. MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 02/04/2018, Publicado no DJE 25/04/2018)

“APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE – INQUÉRITO CIVIL – CELEBRAÇÃO DE TERMO DE PARCERIA COM ESCOPO DE LEI MUNICIPAL Nº. 412/2009 – AUSÊNCIA DE DOLO E MÁ FÉ – DESPESAS REALIZADAS EM PROL DO MUNÍCIPIO – COMPROVAÇÃO – DANO AO ERÁRIO OU ENRIQUECIMENTO ILICITO DOS REQUERIDOS NÃO COMPROVADO – INEXISTÊNCIA DE PROVAS QUE IMPORTEM NO COMETIMENTO DE QUALQUER ATO ÍMPROBO - RECURSO DESPROVIDO.

1. A lei de improbidade visa punir o comportamento imoral do agente, havendo que se comprovar o exercício indevido de suas funções, afastando-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens indevidas.

2. A acusação por atos de improbidade administrativa, além da legislação específica deve ser levado em conta os pressupostos e conceitos processuais do próprio processo, qual seja, compete ao acusador a obrigação de produzir todas as provas capazes de ultrapassar os limites da presunção de inocência do Requerido.

3. No caso, a ação baseou-se única e exclusivamente na declaração de que os requeridos estariam utilizando maquinários, combustível e servidor público, para fins particulares. Todavia, o Autor sequer buscou provas para a demonstração da existência de ato ímprobo e, sob este aspecto, não se desincumbiu do ônus de comprovar os fatos constitutivos de seu direito, conforme determina o artigo
333
, inciso
I
, do
Código de Processo Civil de 1973
.

4. Assim, não se verifica a comprovação dos fatos articulados na inicial. Tudo ficou limitado ao discurso do suposto cometimento do ato pelos Requeridos, sem a devida demonstração.

5) Nesse contexto, não havendo a comprovação da ocorrência do ato necessário à configuração da improbidade administrativa, inexequível a condenação às penas da Lei nº
8.429
/92”.

(TJMT - Ap 73547/2016, DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 03/07/2017, Publicado no DJE 10/07/2017).

Outrossim, considerando que o prejuízo ao erário, não demonstrado na hipótese, constitui elemento essencial para se promover ação voltada ao ressarcimento ao erário, conclui-se que não subsistem motivos para que a presente demanda seja convertida em ação voltada à reparação civil, regulada pela Lei n.° 7.347/85, conforme postula a parte apelante de forma subsidiária.

Quanto ao prequestionamento, cumpre esclarecer que o julgador não está obrigado a esgotar, um a um, os fundamentos e artigos de lei invocados pelas partes, sendo suficiente que exponha, de forma clara e precisa, os argumentos de sua convicção, com incidência das normas legais ou jurisprudência a embasar sua decisão, mostrando-se desnecessário o prequestionamento explícito da matéria.

A propósito:

“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. BACENJUD. BLOQUEIO. PENHORA. EQUIVALÊNCIA. TRANSFERÊNCIA DE VALORES. PREMISSA RECURSAL AUSENTE NO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULA 7/STJ. OMISSÃO. PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO. DESNECESSIDADE.

Para fins de conhecimento do recurso especial, é dispensável o prequestionamento explícito dos dispositivos tidos como violados, inexistindo contrariedade ao art. 535 do CPC/1973 quando a Corte de origem decide clara e fundamentadamente todas as questões postas a seu exame. (...)”.

(REsp 1259035/MG, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/04/2018, DJe 11/04/2018).

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM SEDE DE RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANO MORAL – MATÉRIA JORNALÍSTICA DIVULGADA EM SITE – IMPUTAÇÃO DA PRÁTICA DE CRIME DE ROUBO – LIMITES DA LIBERDADE DE IMPRENSA ULTRAPASSADOS – EXCESSO CONFIGURADO – DEVER DE INDENIZAR – QUANTUM INDENIZATÓRIO MANTIDO – OMISSÃO, CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE OU ERRO MATERIAL – VÍCIOS INEXISTENTES – REDISCUSSÃO DA MATÉRIA – IMPOSSIBILIDADE – AUSÊNCIA DOS REQUISITOS DO ART. 1.022 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL – PREQUESTIONAMENTO – DESNECESSIDADE – EMBARGOS REJEITADOS”.

(...) Para fins de prequestionamento, o julgador não é obrigado a analisar exaustivamente todos os dispositivos legais apontados pela parte recorrente, basta que a fundamentação da decisão seja clara e precisa, solucionando o objeto da lide”.

(ED 4088/2018, DES. DIRCEU DOS SANTOS, TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PRIVADO, Julgado em 04/04/2018, Publicado no DJE 11/04/2018).

Ante o exposto,
CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo inalterada a sentença atacada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 30/07/2024