Tribunal: TJMT
Processo: 0001934-62.2015.8.11.0041
Relator(a): MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-02-06
Data de publicação: 2024-02-21

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001934-62.2015.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), DEBERSON FERREIRA DE JESUS - CPF: 020.215.351-77 (APELADO), PATRICIA NAVES MAFRA - CPF: 006.390.061-08 (ADVOGADO), LENINE POVOAS DE ABREU - CPF: 032.514.961-58 (ADVOGADO), ROBERSON FERREIRA DE JESUS - CPF: 009.336.881-05 (APELADO), LEIDINEIA KATIA BOSI - CPF: 964.046.209-87 (ADVOGADO), ROBERTO LEITE DIAS - CPF: 027.318.541-11 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
"À UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO." (Participaram do Julgamento: Desa. Maria Aparecida F. Fago, Des. Marcio Vidal (Convocado), Des. Mario Roberto Kono de Oliveira).

EMENTA:

APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – FRAUDE NA PARTICIPAÇÃO DE CERTAME PÚBLICO – RESPONSANBILIZAÇÃO DE PARTICULARES – NECESSIDADE DE LITISCONSÓRCIO COM AGENTE PÚBLICO – PROPOSITURA DE AÇÃO APENAS CONTRA PARTICULAR – IMPOSSIBILIDADE – PRECEDENTES DO STJ – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO.

1. Nos termos do artigo 3°, da Lei n.° 8.429/92, com a redação vigente à época dos fatos, os particulares que induzam, concorram ou se beneficiem de ato ímprobo estão sujeitos às disposições da Lei de Improbidade Administrativa.

2. Na hipótese, os apelados, que integram o polo passivo da Ação de Improbidade Administrativa, não possuíam,
à época dos fatos que lhes são imputados, qualquer vínculo com a Administração Pública e, ainda que, posteriormente tenham efetuado sua matrícula para o Curso de Formação de Oficiais, não ostentavam a condição de agentes públicos quando da prática do ato fraudulento.

3. Consoante precedentes do Superior Tribunal de Justiça é inviável o manejo de Ação de improbidade Administrativa exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda.

4. Sentença mantida. Recurso não provido.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de “
RECURSO DE APELAÇÃO
”
, interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, contra a sentença proferida pela Excelentíssima Juíza de Direito, Dra. Célia Regina Vidotti, nos autos de n.° 0001934-62.2015.811.0041, em trâmite perante a Vara Especializada em Ações Coletivas de Cuiabá, MT, que julgou extinto o processo sem resolução do mérito, nos seguintes termos (ID. 180519329):

“
Vistos etc.

Cuida-se de Ação Civil Pública de responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso,
em desfavor de
Deberson Ferreira de Jesus, Roberson Ferreira de Jesus
e
Roberto Leite Dias
, pela prática, em tese, do ato de improbidade previsto no art. 11, incisos I e III, da Lei n.º 8.429/92, em razão do uso de meios fraudulentos para realizar o vestibular para os cursos CFO/PM 2010 e CFO/PM 2011.

Consta dos autos que a assessoria jurídica da COVEST/UNEMAT encaminhou denúncia ao Comandante da Polícia Militar do Estado de Mato Grosso, informando que o requerido Roberson Ferreira de Jesus, aluno do curso CFO-PM-MT, ingressou na turma de 2010 e o requerido Roberto Leite Dias, aluno do curso CFO-PM-MT, ingressou na turma 2011, não compareceram na prova teórica e que o requerido Deberson Ferreira de Jesus teria feito a prova no lugar dos dois.

Relatou que foi instaurada Sindicância pela Diretoria de Ensino, Instrução e Pesquisa – Academia de Polícia Costa Verde, bem como procedimento investigatório perante a 14ª Promotoria Criminal Especializada na Defesa da Administração Pública e Ordem Tributária, apurando-se, por meio de perícias, que as provas do Curso de Formação de Oficiais da Polícia Militar do Estado de Mato Grosso foram realizadas pelo requerido Deberson Ferreira de Jesus no lugar e no interesse dos requeridos Roberson e Roberto, o que caracteriza grave ofensa aos princípios inerentes à administração pública.

Instruiu a inicial com cópia do Inquérito Civil SIMP 002401-023/2014.

Inicialmente, foi determinada a notificação dos requeridos, na forma do art. 17, §7º, da Lei n.º 8.429/92, entretanto, com as inovações trazidas pela Lei n.º 14.230/2021, dentre elas, a supressão da fase de notificação e defesa prévia, foi determinada a citação dos requeridos (id. 70230173).

Os requeridos Deberson e Roberto foram citados, conforme aviso de correspondência e certidão juntados no id. 73534312 e id. 85913533, respectivamente.

O requerido Deberson Ferreira, por seu patrono, apresentou contestação (id. 89001596), alegando, em síntese que as novas disposições que regulamentam as ações de improbidade administrativa, introduzidas pela Lei n.º 14.230/2021, devem ser aplicadas retroativamente, pois, por se tratar de norma de direito administrativo sancionador, deve retroagir naquilo que for mais benéfica, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça.

Alegou, preliminarmente, ausência de interesse processual no ajuizamento da ação de improbidade, pois não há nenhuma argumentação acerca do envolvimento de agentes públicos na conduta, ou seja, o ilícito, consistente no fato de o requerido Deberson ter realizado a prova do concurso do CFO-PMMT, para os requeridos Roberson e Roberto, teria sido praticado apenas por particulares.

Afirmou que, conforme consta na inicial, a prova que o requerido Deberson teria realizado no lugar dos requeridos Roberson e Roberto era classificatória, da primeira fase do concurso para ingresso no Curso de Formação de Oficiais CFO-PMMT, portanto, nenhum dos requeridos estava na condição de agente público, pois não pertenciam aos quadros da PMMT, tampouco recebiam proventos.

Alegou, também, a ocorrência da prescrição intercorrente, nos termos do art. 23,
caput
e §5º, da Lei 8.429/92, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 14.230/2021, pois, já decorreu mais de quatro anos desde o ajuizamento desta ação, ocorrido em 16/01/2015.

Asseverou, ainda, que não ficou configurado nenhum ato de improbidade administrativa, uma vez que o dispositivo mencionado na inicial que teria sido violado – art. 11, inciso I, foi revogado pela Lei n.º 14.230/2021, e a conduta prevista no inciso III, do mesmo artigo, não pode ser aplicada ao caso, pois nenhum dos requeridos agiu na condição de servidor público, além de o artigo 11, da Lei n.º 8.429/92 passou a ter rol taxativo de condutas.

Frisou que eventual penalidade de perda de função pública não pode atingir outro cargo ou função, anterior ou posterior ao ajuizamento da ação, senão aquele a que se refere o ato questionado.

Ao final, requereu a extinção do processo, por ausência de condições da ação; que seja reconhecida a prescrição intercorrente; que os pedidos sejam julgados improcedentes e, na hipótese de procedência, que não seja aplicada a sanção da perda da função pública.

Instruiu a contestação com os documentos id. 89001599 a 89001611.

A defesa dos requeridos Roberto Dias e Roberson Ferreira apresentou contestação no id. 89548212, alegando, preliminarmente, que a conduta narrada na inicial não mais caracteriza ato de improbidade administrativa, pois o inciso I, do art. 11, da Lei n.º 8.429/92 foi revogado, bem como as condutas violadoras dos princípios administrativos passaram a ser previstas em rol taxativo.

Alegaram que as alterações introduzidas pela Lei n.º 14.230/2021 devem ser aplicadas retroativamente, para reconhecer a ocorrência da prescrição intercorrente.

Ressaltaram que a pretensão inicial não pode prosperar, pois, a época dos fatos, não eram servidores públicos, ao contrario do que alegou o requerente, os requeridos ainda não eram alunos do curso de formação de oficiais, mas sim, candidatos pleiteando o ingresso no curso de formação de oficiais. A prova que teria sido fraudada, era uma prova da primeira fase do concurso, teórica e classificatória, para ingressar no curso de formação de oficiais – CFO e não uma prova ou avaliação para progressão na carreira, como o Ministério Público alegou.

Ao final, requereram o reconhecimento da prescrição intercorrente e, no mérito, que os pedidos sejam julgados improcedentes. Em caráter alternativo, requereram a não aplicação da sanção de perda da função pública, por impossibilidade legal.

O representante do Ministério Público impugnou as contestações, alegando, inicialmente, que as alterações introduzidas pela Lei n.º 14.230/2021 não se aplicam ao caso em comento, que deve ter seu regular prosseguimento, pois a descrição fática da inicial corresponde ao art. 11, inciso V, da Lei n.º 8.429/92, não havendo dúvida que os requeridos agiram com dolo.

Asseverou que a redação dada ao art. 11, da Lei n.º 8.429/92 pela Lei n.º 14.230/2021 é inconstitucional, por configurar ofensa ao princípio da proporcionalidade, que veda a proteção estatal insuficiente ao bem jurídico relevante, no caso, a probidade administrativa e ao princípio da vedação ao retrocesso.

Sobre a alegação das defesas acerca da inexistência de ato de improbidade, afirma que os requeridos fraudaram o vestibular para ingresso no curso de formação de oficiais da PMMT e, em razão dessa fraude, foram aprovados e ingressaram no referido curso, passando a receber remuneração e permaneceram como alunos. Assim, ao ingressarem de forma fraudulenta e permaneceram na polícia militar como servidores públicos, praticaram o ato de improbidade administrativa.

Ressaltou que a conduta dos requeridos configura grave ofensa aos princípios inerentes à administração pública e configuram o ato de improbidade previsto no art. 11, inciso V, da Lei n.º 8.429/92.

Requereu, ao final, o afastamento das matérias preliminares e prejudicial, para julgar antecipadamente a causa, condenando os requeridos nas sanções previstas no art. 12, inciso III, da Lei n.º 8.429/92 (id. 94033465).

É o relatório.

Decido.

Analisando detidamente os autos, concluo ser possível o julgamento antecipado do feito, uma vez que o feito está instruído com provas suficientes para a análise da controvérsia, consoante o disposto no art. 355, I, do CPC, sem que haja implicação de nulidade da sentença por cerceamento de defesa.

Nesse sentido:

“APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. CERCEAMENTO DO DIREITO A PRODUÇÃO DE PROVAS. PRELIMINAR REJEITADA. CONTRATO DE COMPRA E VENDA. DESCUMPRIMENTO. LEGITIMIDADE DA POSSE E ESBULHO NÃO CARACTERIZADOS. RECURSO DESPROVIDO. 1. Julgamento antecipado da lide não implica cerceamento de defesa quando a matéria é de direito ou há nos autos elementos suficientes para dirimir as questões que compõem a lide (art. 355 do CPC/2015). Além disso, pelo princípio da persuasão racional, o magistrado é o destinatário final da prova, cabendo-lhe a análise da conveniência e da necessidade da sua realização (arts. 370 e 371 do CPC/2015). No caso, os pontos citados sobre os quais recairiam a pretendida produção de prova oral foram objeto de comprovação documental. (...). Não configura, portanto, cerceamento de defesa o fato de o magistrado, destinatário da prova, ter considerado suficientes os elementos constantes dos autos para formar o seu convencimento, dispensado a produção de outras provas. Preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa rejeitada. (...)7. Recurso conhecido, preliminar rejeitada e desprovido."

(TJDFT - Acórdão 1620098, 07210812220198070003, Relator: MARIA IVATÔNIA, 5ª Turma Cível, data de julgamento: 21/9/2022, publicado no DJE: 3/10/2022. Pág.: Sem Página Cadastrada.).

“CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. IMPUGNAÇÃO. AUSÊNCIA. SÚMULA N. 182/STJ. CERCEAMENTO DE DEFESA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. SÚMULA N. 568 DO STJ. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA N. 7 DO STJ. LIBERDADE DE EXPRESSÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. SÚMULA N. 568 DO STJ. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA N. 7 DO STJ. DECISÃO MANTIDA.

1. Nos termos do art. 1.021, § 1º, do CPC/2015, é inviável o agravo interno que deixa de atacar especificamente os fundamentos da decisão agravada. Incidência, por analogia, da Súmula n. 182/STJ.

2. Inadmissível o recurso especial quando o entendimento adotado pelo Tribunal de origem coincide com a jurisprudência do STJ (Súmula n. 568/STJ).

3. Nos termos da jurisprudência do STJ, "cabe ao magistrado verificar a existência de provas suficientes nos autos para ensejar o julgamento antecipado da lide e indeferir a produção de provas consideradas desnecessárias, conforme o princípio do livre convencimento do julgador" (AgRg no AREsp 723.568/MS, Relator Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma, julgado em 16/02/2016, DJe de 23/02/2016).

(...).

8. Agravo interno a que se nega provimento.”

(STJ - AgInt no AREsp n. 2.251.239/RJ, relator Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em 15/5/2023, DJe de 18/5/2023.).

Os requeridos alegaram, como matéria preliminar, a falta de interesse processual na pretensão de responsabilização pela prática de ato de improbidade administrativa, pois à época do fato narrado na inicial, qual seja, a suposta fraude no concurso vestibular, nenhum dos requeridos era servidor público.

Pois bem.

A petição inicial narra que os requeridos Roberson Ferreira e Roberto Dias não compareceram para realizar a prova do concurso de ingresso no Curso de Formação de Oficiais da Polícia Militar do Estado de Mato Grosso, turmas 2010 e 2011, respectivamente, sendo que o requerido Deberson Ferreira foi quem compareceu nos locais de prova e fez os exames.

A fraude, portanto, consiste, em tese, no fato de terceira pessoa (o requerido Deberson) ter realizado as provas do concurso de ingresso para o CFO-PMMT, no lugar e no interesse dos requeridos Roberson Ferreira e Roberto Dias.

Em razão desse fato, o representante do Ministério Público concluiu que a conduta dos requeridos se amolda ao ato de improbidade administrativa, previsto no art. 11,
caput,
incisos I e III, da Lei n.º 8.429/92, com a redação anterior a Lei n.º 14.230/2021.

Como é cediço, o sujeito ativo do ato de improbidade administrativa é o agente público, quais sejam, o agente político, o servidor público e todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente e sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas no art. 1º, desta lei (art. 2º, da Lei n.º 8.429/92, com redação dada pela Lei n.º 14.230/2021).

A lei também prevê a possibilidade da responsabilização de terceiro que induza ou concorra para a prática de ato de improbidade administrativa.

Entretanto, para que aquele que não tem vínculo de trabalho com os órgãos e entidades públicos seja responsabilizado pela prática de ato de improbidade administrativa, é necessário que no polo passivo da ação judicial figure um agente público responsável pelo ato questionado.

No caso em comento, em relação ao fato narrado na inicial e tido como ímprobo – a fraude na realização dos exames para ingresso no CFO 2010/1 (Roberson Ferreira) e no CFO 2011/1 (Roberto Dias), ocorreu antes de os requeridos Roberto e Roberson ingressarem nas fileiras da Polícia Militar do Estado de Mato Grosso. A fraude ocorreu justamente no concurso vestibular, para o ingresso no curso de formação de oficiais e não depois, quando já eram alunos do referido curso.

Não consta dos autos que, à época dos fatos, os requeridos eram servidores públicos e teriam praticado a fraude valendo-se de seus respectivos cargos ou que de algum modo estavam vinculados ao poder público. Não consta que os requeridos tenham participado, de qualquer modo, de alguma das fases da organização e da execução do concurso público, ou que tivessem se aliado a algum agente público, para que fossem beneficiados com a aprovação no vestibular, ao contrário, em nenhum momento foi mencionada a participação de servidor público no ato fraudulento que frustrou a licitude do concurso.

Também, não é possível acolher a tese apresentada pelo representante do Ministério Público sobre o ato ímprobo ter se configurado com a matrícula no curso de formação de oficiais e a permanência, ainda que breve, na função pública.

Ocorre que essa tese trata-se de inovação, pois foi apresentada apenas na impugnação às contestações. A petição inicial delimita o ato de improbidade administrativa como sendo a fraude perpetrada, em tese, na realização da prova vestibular, que teria sido feita por terceira pessoa e não pelos inscritos no concurso.

Na verdade, esses fatos elencados pelo representante do Ministério Público na impugnação, quais sejam, a matrícula e o ingresso no curso de oficiais, são apenas o resultado, pois a conformação da conduta ao ato de improbidade previsto no art. 11, V, da Lei n.º 8.429/92, se deu com a fraude, consistente na realização da prova do concurso vestibular por terceira pessoa.

A afirmação que o suposto ato de improbidade administrativa foi praticado apenas por particulares é reforçada pela condução do inquérito policial, que apurou os mesmos fatos. Inicialmente, o inquérito tramitou perante a Justiça Militar, sendo declinada a competência para a Justiça Criminal Comum.

No parecer ministerial juntado no id. 63028090, o Promotor de Justiça que atuava no inquérito declinou de suas atribuições, afirmando que “
a conduta dos implicados deve ser apurada perante a Justiça Comum, tendo em vista que os fatos praticados se deram antes da aquisição do status de militar
”.

Veja-se o julgado colacionado na referida manifestação ministerial:

"Delito de uso de documento falso, previsto no art. 315 do CPM, atribuído ao infrator que, antes de ingressar na Força, se vale de certificado de aprovação no primeiro grau para, concluir Curso de Formação de Soldados da Polícia Militar. Preliminar de incompetência da Justiça Militar do Estado para julgamento do feito alegada pelo Procurador de Justiça. O fato do agente ter-se utilizado de, documento falso, antes de ingressar na Polícia Militar, pressupõe que a infração haja sido cometida à época em que ele ainda era civil, circunstância não configurativa de delito de competência da Justiça Militar Estadual, à qual somente pode ser submetido aquele que, ao praticar delito definido como militar, for policial militar, face ao contido no art. 125, ~ 4°, da CF. Preliminar acolhida, por maioria, para firmar-se a competência da Justiça Comum, à qual deverá ser remetido o processo criminal." (TJM/RS - Ap. 2.879/96 - Rel. Juiz Dr. José Luiz Vieira - Julgado em 26/06/1996) (ênfase acrescentada).

Portanto, forçoso é reconhecer que, quando da prática do ato fraudulento ao qual foi atribuída a qualidade de ímprobo, os requeridos agiram na condição de particulares e não foi incluído no polo passivo nenhum agente público responsável pelo exame que foi fraudado, ou que no exercício de suas atribuições funcionais, tenha concorrido para a consecução da fraude.

Nesse sentido, é certo que a conduta prevista no art. 11, inciso V, da Lei n.º 8.429/92, tanto em sua redação vigente à época dos fatos quanto atualmente, pressupõe que seja praticado ou que haja a participação de quem detém competência para promover o concurso público ou, ainda, que no exercício de suas funções públicas, atue em qualquer fase do processo.

Sobre a responsabilização de terceiros pela prática de ato de improbidade administrativa, veja-se o magistério de Emerson Garcia, na obra
Improbidade Administrativa:

“De forma correlata à extensão conferida ao conceito de agente público pelo art. 2º da Lei n.º 8.429/1992, o que em muito alargou a esfera de incidência da lei, também o
extraneus
que concorrer ou se beneficiar da prática ilícita estará sujeito às sanções cominadas ao ato ímprobo. (...). É importante frisar, uma vez mais, que somente será possível falar em punição de terceiros em tendo sido o ato de improbidade praticado por um atente público, requisito este indispensável à incidência da Lei n.º 8.429/1992. Não sendo divisada a participação do agente público, estará o
extraneus
sujeito às sanções outras que não aquelas previstas nesse diploma legal. Ajuizada a ação civil e julgado improcedente o pedido em relação ao agente público, igual destino há de ter o terceiro.” (Garcia, Emerson. Improbidade Adminsitrativa / Emerson Garcia, Rogério Pacheco Alves. – 9. Ed. – São Paulo: Saraiva, 2017, p. 354-357).

Segundo entendimento do Superior Tribunal de Justiça, para que seja possível buscar a responsabilização do particular pela prática de ato de improbidade administrativa, é necessária a presença de agente público no polo passivo da demanda, sendo inviável o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente contra o particular, vejamos:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO AJUIZADA APENAS CONTRA PARTICULAR. IMPOSSIBILIDADE.
PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. I. Agravo interno aviado contra decisão monocrática publicada em 29/08/2016, que, por sua vez, julgara recurso interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/73. II. Na origem, o Município de Londrina ajuizou ação, postulando a condenação do ora agravado pela prática de ato de improbidade administrativa, consubstanciado na ausência de prestação de contas de valores recebidos para a realização de projeto cultural denominado "Batalha de Rima". O Juiz, ao fundamento de que "o réu não se enquadra no conceito, ainda o que amplo, de agente público", entendeu ausente condição da ação, para fins de imposição das sanções previstas na Lei 8.429/92, determinando o prosseguimento do feito apenas para fins de ressarcimento ao Erário. Interposto Agravo de Instrumento, foi ele improvido, pelo Tribunal de origem, ao fundamento de que "o particular somente responderá como ímprobo se, e somente se, sua atuação ou proveito, vier em concurso com um agente público" e que "a petição inicial, embora intitulada de 'Ação Ordinária de Ressarcimento de Dano ao Patrimônio Público e de Imposição de Sanções por Ato de Improbidade Administrativa' e se refira a alguns dispositivos da Lei n.º 8.429/92, o pedido está adstrito ao ressarcimento da quantia originária, devidamente corrigida, sem qualquer pretensão quanto às sanções previstas na LIA". III.
Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "é inviável o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda."
(STJ, REsp 1.409.940/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 22/09/2014). Nesse sentido: STJ, AgRg no AREsp 574.500/PA, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/06/2015; REsp 1.405.748/RJ, Rel. p/ acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 17/08/2015. IV. Agravo interno improvido.” (AgInt no REsp 1608855/PR, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES,
SEGUNDA TURMA
, julgado em 05/04/2018, DJe 12/04/2018). (destaquei).

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESENÇA DE AGENTE PÚBLICO NO PÓLO PASSIVO DA AÇÃO. NECESSIDADE.
INCIDÊNCIA DA SÚMULA N.

83/STJ. AUSÊNCIA DE COMBATE A FUNDAMENTOS AUTÔNOMOS DO ACÓRDÃO. RAZÕES RECURSAIS DISSOCIADAS. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. APLICAÇÃO, POR ANALOGIA, DAS SÚMULAS N. 283 E 284/STF. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DA TESE SEGUNDO A QUAL O RECORRIDO SERIA AGENTE PÚBLICO EM RAZÃO DAS CIRCUNSTÂNCIAS DO CASO CONCRETO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 211/STJ. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. Assim sendo, in casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015 ao julgamento deste Agravo Interno. II -
É pacífico o entendimento no Superior Tribunal de Justiça segundo o qual somente é possível a análise da responsabilização de particular, por ato de improbidade administrativa, se este for atribuído, concomitantemente, a agente público, restando inviável o ajuizamento de ação civil pública de improbidade administrativa exclusivamente em face do eventual terceiro beneficiário.
III - O recurso especial, interposto pelas alíneas a e/ou c do inciso III do art. 105 da Constituição da República, não merece prosperar quando o acórdão recorrido encontra-se em sintonia com a jurisprudência desta Corte, a teor da Súmula n. 83/STJ. IV - A jurisprudência desta Corte considera deficiente a fundamentação quando a parte deixa de impugnar fundamento suficiente para manter o acórdão recorrido, apresentando razões recursais dissociadas dos fundamentos utilizados pela Corte de origem. Incidência, por analogia, das Súmulas n. 283 e 284/STF. V - A ausência de enfrentamento da questão objeto da controvérsia pelo tribunal a quo, não obstante oposição de Embargos de Declaração, impede o acesso à instância especial, porquanto não preenchido o requisito constitucional do prequestionamento, nos termos da Súmula n. 211/STJ. VI – A Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. VII - Agravo Interno improvido.” (AgInt no REsp 1442570/SP, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA,
PRIMEIRA TURMA
, julgado em 09/05/2017, DJe 16/05/2017). (destaquei).

“PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO Nº 3/STJ. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO E RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE DISCUSSÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO INCIDÊNCIA DO ART. 47 DO CPC/73. 1.
A jurisprudência desse Sodalício orienta no sentido de que "os particulares não podem ser responsabilizados com base na LIA sem que figure no polo passivo um agente público responsável pelo ato questionado, o que não impede, contudo, o eventual ajuizamento de Ação Civil Pública comum para obter o ressarcimento do Erário" (REsp 896.044/PA, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16.9.2010, DJe 19.4.2011).
Precedentes. 2. Na origem, a ação civil pública foi proposta pelo Ministério Público do Estado do Mato Grosso do Sul com o objetivo de ser declarada a nulidade de atos administrativos que determinaram a transferência indevida de alunos para a UFMS, bem como o ressarcimento ao erário decorrente da prática de tais providências. 3. Assim, na presente hipótese, não há falar em litisconsórcio passivo necessário, formado entre os particulares beneficiados e os agentes públicos eventualmente responsáveis pela prática dos atos supostamente eivados de nulidade, tendo em vista que não se pretende a discussão de prática de ato de improbidade administrativa, mas tão somente de ressarcimento de eventuais danos causados. 4. Agravo interno não provido.” (AgInt no REsp 1624627/MS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/04/2017, DJe 17/04/2017). (destaquei).

Em que pese a gravidade dos fatos descritos pelo Ministério Público, é totalmente inviável continuidade desta ação de Improbidade Administrativa apenas contra os particulares, sem a presença de um agente público responsável pelo ato questionado no polo passivo da demanda.

Diante do exposto, acolho a preliminar de carência de ação por falta de interesse processual e
julgo extinto o processo sem resolução do mérito
, na forma do art. 485, VI, do CPC.

Isento de custas judiciais e despesas processuais.

Sem custas e honorários.

Transitada em julgado, procedam-se as anotações necessárias e arquivem-se os autos.

Publique-se.

Intime-se.

Cumpra-se.

Cuiabá/MT, 21 de junho de 2023.

Celia Regina Vidotti

Juíza de Direito
”.

Em suas razões recursais, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO aduz que, diferentemente do exposto na sentença atacada, os fatos narrados na petição inicial foram praticados por agentes públicos.

Argumenta, nesse contexto, que nos termos da Lei Complementar n.° 555/2014, a mera matrícula em curso de formação dos militares do Estado de Mato Grosso dá início à contagem de tempo de serviço militar, de modo que ao efetuarem a matrícula no referido curso, os requeridos tornaram-se militares da ativa e, portanto, servidores públicos.

Sustenta, ademais, que a prática do ato ímprobo é induvidosa, diante da existência de elementos probatórios aptos a comprovar que os apelados fraudaram certame promovido para a admissão ao Curso de Formação de Oficiais da Polícia Militar de Mato Grosso e, em razão do mencionado esquema, foram aprovados e convocados na prova vestibular.

Por essas razões, postula pelo provimento do recurso, a fim de que “
seja
conhecido e provido
o presente recurso de apelação para o fim específico de reformar a sentença guerreada, de forma a
julgar procedente os pedidos iniciais conforme pleiteado na vestibular
” (ID. 180519330).

Nas contrarrazões, o apelado DEBERSON FERREIRA DE JESUS pugna pelo não provimento do recurso (ID. 180519333).

Não foram apresentadas contrarrazões por ROBERSON FERREIRA DE JESUS e ROBERTO LEITE DIAS (ID. 180519334).

A Procuradoria-Geral de Justiça opina pelo “
desprovimento
do apelo
” (ID. 181788696).

É o relatório.

VOTO DA
RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara
:

Como relatado, trata-se de “
RECURSO DE APELAÇÃO
”, interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, contra a sentença proferida pela Excelentíssima Juíza de Direito, Dra. Célia Regina Vidotti, nos autos de n.° 0001934-62.2015.811.0041, em trâmite perante a Vara Especializada em Ações Coletivas de Cuiabá, MT, que acolheu a preliminar de carência da ação por falta de interesse processual e julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, na forma do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.

Extrai-se do processado que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO ajuizou “
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
” em desfavor de DEBERSON FERREIRA DE JESUS, ROBERSON FERREIRA DE JESUS e ROBERTO LEITE DIAS, pela utilização de meios fraudulentos para aprovação no certame promovido para o ingresso no Curso de Formação de Oficiais (ID. 180519273 – pág. 238/247).

Diante de tais fatos, o
Parquet
imputou aos apelados a prática dos atos de improbidade administrativa tipificados no artigo 11
, caput
, incisos I e III, da Lei n.° 8.429/92.

Dispensada a produção de outras provas pelas partes, a magistrada singular julgou extinto o processo sem resolução do mérito, por carência da ação diante da falta de interesse processual (ID. 180519329).

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

Do exame do processado, verifica-se que o cerne recursal cinge-se à legitimidade dos apelados para figurarem no polo passivo da ação de improbidade administrativa.

Com efeito, a Lei n.° 8.429/92, com a redação vigente à época dos fatos, dispõe, nos artigos 1° e 2º, que são considerados atos de improbidade aqueles praticados contra a Administração Pública por qualquer agente público, assim compreendido todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente, mandato, cargo, emprego o função pública,
in verbis
:

“Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.

Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior”.

Por sua vez, o artigo 3°, da mencionada Lei, estabelece que as suas disposições são aplicáveis àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie. Veja-se:

“Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta”.

A partir dos dispositivos supratranscritos, então vigentes, colhe-se que a responsabilização pela prática de improbidade administrativa pode alcançar terceiro ou particular, que não seja agente público, nas hipóteses em que tenha induzido o agente/servidor à pratica do ato, quando com ele tenha concorrido para tal mister ou que tenha se beneficiado, ainda que de forma indireta, da ação ilícita.

Vê-se, portanto, que em qualquer das hipóteses, a presença do agente público é essencial para que o particular, que não se enquadre nas hipóteses do parágrafo único, do artigo 1°, da Lei n.° 8.429/92, seja responsabilizado nos termos da Lei de Improbidade Administrativa. Isso porque, a essência da norma em questão é a de punir o agente público que se desvirtua no exercício da função pública, seja em benefício próprio ou alheio, em detrimento da coletividade.

Sobre o tema, leciona Marçal Justen Filho:

“A improbidade administrativa é um defeito no exercício de competência administrativa atribuída a um sujeito para a realização de fins estatais. Em princípio, as infrações à probidade envolvem o desempenho de função pública em sentido restrito. No entanto, também são abrangidas condutas defeituosas no âmbito privado, quando envolvendo a gestão de recursos públicos, em situações delimitadas legalmente.

Como regra, não existe improbidade administrativa sem a atuação (ativa ou omissiva) de um agente estatal, ainda que a improbidade possa envolver participação de particulares (art. 3º da LIA).

Portanto, a desonestidade verificada exclusivamente na órbita não estatal pode configurar ilicitude, mas usualmente não se enquadra no conceito de improbidade administrativa”. (Reforma da lei de improbidade administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021 / Marçal Justen Filho. 1. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022. p.32)

A propósito, é assente no Superior Tribunal de Justiça o entendimento no sentido de que é inviável o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda. Confira-se:

“ADMINISTRATIVA. AÇÃO AJUIZADA APENAS CONTRA PARTICULAR. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO STJ. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública por improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público Federal em face da Associação das Profissionais do Sexo e Congêneres do Estado do Rio Grande do Norte - ASPRORN, e da respectiva presidente, Maria da Paz Soares, em razão de ilegalidades no Convênio 150/200/SPM/PR, firmado com a Secretaria de Políticas para as Mulheres, vinculada à Presidência da República.

2. No primeiro grau, a petição inicial não foi recebida por inadequação da via eleita, em razão da ilegitimidade passiva das demandadas. A Corte de origem, contudo, deu provimento ao Apelo do Parquet federal para reconhecer a legitimidade dos demandados com o prosseguimento da demanda.

3. O STJ entende que "os particulares não podem ser responsabilizados com base na LIA sem que figure no polo passivo um agente público responsável pelo ato questionado"
( REsp 1.732.762/MT, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 17.12.2018). Nesse mesmo sentido: AgInt no REsp 1.608.855/PR, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 12.4.2018; AgInt nos EDcl no AREsp 817.063/PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 24.9.2020; AgInt no AREsp 1.402.806/TO, Rel. Min. Manoel Erhardt (Desembargador convocado do TRF-5), Primeira Turma, DJe 3.11.2021; REsp 1.409.940/SP, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 22.9.2014; REsp 1.405.748/RJ, Rel. p/ acórdão Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 17.8.2015; e REsp. 1.171.017/PA, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 6.3.2014.

4. Sobre a matéria, a Lei 14.230/2021 introduziu o parágrafo único ao art. 2º da Lei 8.429/1992. Como se observa, o teor do novo dispositivo não destoa do antigo art. 1º, parágrafo único, da Lei 8.429/1992, de modo que não merece reforma a jurisprudência já consolidada pelas Primeira e Segunda Turmas do STJ, no sentido de que
se mostra inviável o manejo da Ação Civil Pública por improbidade administrativa exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda.

5. Recurso Especial provido”.

(STJ - REsp: 1980604 PE 2022/0004000-4, Data de Julgamento: 21/06/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 30/06/2022). (Grifo nosso).

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO AJUIZADA APENAS CONTRA PARTICULAR. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

I. Agravo interno aviado contra decisão monocrática publicada em 29/08/2016, que, por sua vez, julgara recurso interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/73.

II. Na origem, o Município de Londrina ajuizou ação, postulando a condenação do ora agravado pela prática de ato de improbidade administrativa, consubstanciado na ausência de prestação de contas de valores recebidos para a realização de projeto cultural denominado "Batalha de Rima". O Juiz, ao fundamento de que "o réu não se enquadra no conceito, ainda o que amplo, de agente público", entendeu ausente condição da ação, para fins de imposição das sanções previstas na Lei 8.429/92, determinando o prosseguimento do feito apenas para fins de ressarcimento ao Erário. Interposto Agravo de Instrumento, foi ele improvido, pelo Tribunal de origem, ao fundamento de que "o particular somente responderá como ímprobo se, e somente se, sua atuação ou proveito, vier em concurso com um agente público" e que "a petição inicial, embora intitulada de 'Ação Ordinária de Ressarcimento de Dano ao Patrimônio Público e de Imposição de Sanções por Ato de Improbidade Administrativa' e se refira a alguns dispositivos da Lei n.º 8.429/92, o pedido está adstrito ao ressarcimento da quantia originária, devidamente corrigida, sem qualquer pretensão quanto às sanções previstas na LIA".

III.
Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "é inviável o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda"
(STJ, REsp 1.409.940/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 22/09/2014). Nesse sentido: STJ, AgRg no AREsp 574.500/PA, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/06/2015; REsp 1.405.748/RJ, Rel. p/ acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 17/08/2015.

IV. Agravo interno improvido”.

(STJ - AgInt no REsp: 1608855 PR 2016/0163465-0, Relator: Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, Data de Julgamento: 05/04/2018, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 12/04/2018). (Grifo nosso).

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PROPOSTA APENAS CONTRA PARTICULAR. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. AUSÊNCIA DE AGENTE PÚBLICO NO POLO PASSIVO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO. PRECEDENTES.

I - A abrangência do conceito de agente público estabelecido pela Lei de Improbidade Administrativa encontra-se em perfeita sintonia com o construído pela doutrina e jurisprudência, estando em conformidade com o art. 37 da Constituição da Republica.

II - Nos termos da Lei n. 8.429/92, podem responder pela prática de ato de improbidade administrativa o agente público (arts. 1º e 2º), ou terceiro que induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (art. 3º)
.

III - A responsabilização pela prática de ato de improbidade pode alcançar terceiro ou particular, que não seja agente público, apenas em três hipóteses: a) quando tenha induzido o agente público a praticar o ato ímprobo; b) quando haja concorrido com o agente público para a prática do ato ímprobo; ou c) tenha se beneficiado com o ato ímprobo praticado pelo agente público.

IV -
Inviável a propositura de ação de improbidade administrativa contra o particular, sem a presença de um agente público no polo passivo, o que não impede eventual responsabilização penal ou ressarcimento ao Erário, pelas vias adequadas
. Precedentes.

V - Recurso especial improvido.

(STJ - REsp: 1405748 RJ 2013/0322955-7, Relator: Ministra MARGA TESSLER (JUÍZA FEDERAL CONVOCADA DO TRF 4ª REGIÃO), Data de Julgamento: 21/05/2015, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/08/2015 RSTJ vol. 241 p. 120). (Grifo nosso).

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LITISCONSÓRCIO PASSIVO. AUSÊNCIA DE INCLUSÃO DE AGENTE PÚBLICO NO PÓLO PASSIVO. IMPOSSIBILIDADE DE APENAS O PARTICULAR RESPONDER PELO ATO ÍMPROBO. PRECEDENTES.

1. Os particulares que induzam, concorram, ou se beneficiem de improbidade administrativa estão sujeitos aos ditames da Lei nº 8.429/1992, não sendo, portanto, o conceito de sujeito ativo do ato de improbidade restrito aos agentes públicos (inteligência do art. 3º da LIA).

2. Inviável, contudo, o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente e apenas contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda
.

3. Recursos especiais improvidos”.

(STJ - REsp: 1171017 PA 2009/0242733-1, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 25/02/2014, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 06/03/2014). (Grifo nosso).

Dessa maneira, caso não haja conduta ímproba do agente público, há que ser afastada a incidência da Lei n.º 8.429/92, podendo o terceiro estar sujeito às sanções previstas em outras disposições legais.

Na hipótese, a despeito dos argumentos lançados pelo
Parquet
, infere-se do processado que os apelados, à época dos fatos que lhes são imputados, não possuíam qualquer vínculo com a Administração Pública e, ainda que, posteriormente tenham efetuado sua matrícula para o Curso de Formação de Oficiais, não ostentavam a condição de agentes públicos quando da prática do ato fraudulento, qual seja, a realização de prova teórica de vestibular por terceira pessoa.

Desse modo, diante da inexistência de agente público como litisconsorte necessário, incabível a propositura de ação visando a responsabilização de particulares nos termos da Lei n° 8.429/92.

Ante o exposto,
CONHEÇO e NEGO PROVIMENTO
ao

recurso de apelação, mantendo inalterada a sentença vergastada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 06/02/2024